Pensar la política fiscal como una herramienta para mejorar el acceso a la vivienda es ir por el camino intrincado: la política habitacional se piensa, en general, en términos mucho más ligados a producir casas, desdibujando cómo se gestionan los recursos para producirlas y, peor aún, despreciando la capacidad mucho más amplia que tiene la política fiscal para contribuir a reducir el déficit habitacional. En un mundo donde cada vez más personas viven en situaciones indignas, la política fiscal es clave en las estrategias que despliegan los Estados para recaudar recursos e invertir en el desarrollo urbano, así como para regular el mercado inmobiliario.
Desde una perspectiva de derechos humanos, esto plantea un primer problema que es cómo visibilizar las implicancias entre política fiscal y derecho a la vivienda, reconstruyendo el universo de actores involucrados, el rol que juegan en la recaudación y en el gasto ligados a la política habitacional -o en ambos- y entendiendo la responsabilidad del Estado en cómo se determinan estas acciones con mayor o menor criterio de justicia social. La relación entre política fiscal y derecho a la vivienda es una relación compleja justamente porque involucra una diversidad de procesos simultáneos -y muchas veces contradictorios. La distancia entre las decisiones que definen cómo se gestionan los recursos del desarrollo urbano y las manifestaciones de dificultad en el acceso a la vivienda, que surgen como consecuencia de esas decisiones, es tan grande que dificulta la conciencia y el abordaje coherente de políticas que contribuyan a mejorar las condiciones en las que las personas acceden a una vivienda.
Teniendo como fondo este problema, es posible pensar algunas cuestiones en relación a los ingresos y los gastos que inciden y determinan el derecho a la vivienda.
En primer lugar, respecto a los ingresos, lo primero que hay que mencionar es que estas relaciones no se dan en abstracto, sino que se despliegan en ciudades dominantemente neoliberales, en una trayectoria de varias décadas de retracción de los sistemas sociales nacionales y descentralización de competencias a los gobiernos locales. En contextos de necesidades masivas y presupuestos austeros, la privatización de servicios e infraestructura se instaló como modelo de gestión y la producción espacial, invariablemente, ha acompañado esa lógica empresarial de la gobernanza urbana. Luego de varias décadas, el discurso urbano multilateral consolidó en el siglo veintiuno la idea de que las ciudades son motores de desarrollo económico. La hipótesis de que el desarrollo urbano produce riqueza es determinante en cómo se piensa la gestión de las ciudades y cómo se ordena la política fiscal para administrar esa riqueza y corregir externalidades negativas de un desarrollo que es, en esencia, profundamente desigual. El problema es cómo garantizar un proceso de urbanización socialmente justo, donde la política fiscal no genere las condiciones de desigualdad que luego se deberán corregir con esa misma estrategia de gestión de los recursos.
En segundo lugar, respecto a los gastos, la reducción del peso de la política habitacional en los presupuestos locales y nacionales persiste como evidencia del rol asignado al sector privado en la provisión de vivienda para sectores medios y altos y, cada vez más, también para los hogares de menores ingresos, reduciendo el rol de Estado a la provisión en nichos poco atractivos para el mercado, como la producción de vivienda social y el mejoramiento de barrios populares, en general con efectos marginales frente al volumen del déficit en Latinoamérica.
En este paradigma de ciudades que producen riqueza se ha exacerbado el rol del desarrollo inmobiliario mediante diversas medidas de incentivo a la oferta para promover inversiones privadas que, se estima, contribuirían a reducir el déficit habitacional. El desarrollo inmobiliario se concibe así como una actividad necesaria para el crecimiento económico ligado a la creación de empleo y las cadenas productivas de la construcción. Al gestionar el desarrollo inmobiliario como una política macroeconómica escindida de la política habitacional, el derecho a la vivienda queda desplazado detrás de una actividad concebida como virtuosa para generar ingresos a la par de producir soluciones habitacionales. A pesar del impacto severo en el aumento de los precios del suelo -el factor probablemente más determinante de los problemas de acceso a la vivienda- se sigue gestionando el desarrollo urbano como una estrategia de crecimiento económico para sostener los ingresos que demandan las ciudades.
En este marco, emergen inevitables contradicciones con la adecuación de las políticas públicas al marco de derechos humanos, frente a los cuales los Estados tienen la triple obligación de respetar, proteger y realizar.
Respetar implica no interferir ni limitar el ejercicio del derecho a la vivienda. Algunas formas de incumplir este mandato se reiteran en distintas ciudades y países. En Argentina, el blanqueo de capitales atado a beneficios para la inversión inmobiliaria aceleró exponencialmente la producción de vivienda de lujo en ciudades como Buenos Aires; viviendas que aún permanecen mayormente vacías y sobre las cuales, además, no se aplica ningún impuesto que penalice la ociosidad, promueva su uso y recaude fondos que pueden destinarse a políticas habitacionales para quienes necesitan apoyo del sector público. Por otro lado, la política de distritos productivos en diversas ciudades latinoamericanas se basa en la exención impositiva de las empresas como hipótesis para desarrollar áreas degradadas, en una estrategia que contribuiría a la creación de empleo y el desarrollo de la producción. Después de varios años de recaudación perdida en diversas de estas iniciativas, los desarrollos inmobiliarios redundaron en el encarecimiento de la vivienda y, en muchos casos, la expulsión de residentes tradicionales, reeditando los históricos procesos de gentrificación.
Proteger significa cuidar a las personas de abusos de otros. La pasividad de muchos de los Estados latinoamericanos ante los mercados de compra-venta y alquiler de viviendas del parque privado permite prácticas sistemáticas de cobros indebidos, aumentos de precios, desalojos, discriminaciones y otras acciones que lesionan el derecho a la vivienda. Aún en relaciones que se conciben reducidas a la órbita del derecho privado, la asignación de gasto público es fundamental para, por ejemplo, establecer mecanismos de denuncia o políticas de apoyo económico a la demanda.
Realizar convoca a los Estados a implementar medidas positivas para su efectivización. La venta masiva de inmuebles públicos como mecanismo de recaudación reduce la disponibilidad del activo más estratégico para garantizar el derecho a la vivienda, a pesar de lo cual persiste como una forma legítima de ingresos para los gobiernos locales. Experiencias recientes en Buenos Aires de inversiones sociales de mejoramiento urbano sujetas al previo desarrollo de proyectos inmobiliarios de lujo como fuente de financiamiento plantean una ejecución extorsiva del gasto urbano destinado a garantizar el derecho a la vivienda.
En un escenario de hipermercantilización de la vivienda y de múltiples evasiones, exenciones y otros artilugios que lesionan la capacidad de los Estados para generar estructuras tributarias progresivas, que aporten a mejorar la situación habitacional, la política fiscal puede contribuir significativamente al derecho a la vivienda penalizando muchos de estos comportamientos, promoviendo otros y reencauzando el desarrollo urbano de acuerdo con el bien común.
Para ello hay que, ante todo, sopesar las contradicciones entre la concepción del desarrollo urbano que contribuye a fondear la gestión de las ciudades y las obligaciones para respetar, proteger y realizar el derecho a la vivienda, reconociendo que hay diferencias entre la ley y el derecho, entre lo escrito y lo que consideramos legítimo. Pero, además, si como lo afirmaron Marx y Engels en La ideología alemana, las ideas de la clase dominante son las ideas dominantes de la época, hay que desandar prejuicios culturales respecto a las imposiciones sobre la propiedad inmueble y es necesario buscar estrategias creativas para visibilizar el impacto concreto de algo tan abstracto como la política fiscal. ¿Cómo pasar de una igualdad formal a una Igualdad sustantiva, en sociedades organizadas sobre los derechos de propiedad pero sin respeto a las obligaciones que apuntan, justamente, a priorizar las funciones sociales por sobre las individuales?
Finalmente, el derecho en tanto relación social va cambiando y manifiesta los conflictos de clase e intereses contrapuestos de cada momento y cada lugar; los derechos humanos emergieron de luchas sociales que transformaron demandas de un contexto histórico específico en derechos reconocidos que, como el caso de la vivienda, siguen absolutamente vigentes. Sin embargo, a la luz de las complejidades analizadas, la cuestión del derecho de vivienda en relación a la política fiscal exige reflexionar cómo se reconfigura en el siglo veintiuno. Esto significa pensar, por ejemplo, quiénes son los sujetos obligados y los hechos imponibles de la política tributaria en el contexto de la financierización, asumiendo que el desarrollo de las tecnologías de la información y la comunicación, los nuevos vehículos de inversión financiera y el cambio en las políticas habitacionales configuran nuevos problemas y necesidades que implican demandas diversas por vivienda.
La complejidad de vincular política fiscal y derecho a la vivienda implica, además, desplegar estrategias creativas de gestión que no son meramente técnicas: las formas en las que se recauda con el desarrollo urbano, en las que se promueven y se penalizan acciones en el mercado inmobiliario y se generan condiciones de acceso a la vivienda se constituyen desde decisiones políticas sobre qué recursos se disponen para responder a qué necesidades. Esas priorizaciones definen en qué medida el complejo fiscal-habitacional respeta, protege y realiza el derecho a la vivienda.
GGR
La autora es urbanista. Coordinadora del área urbana del Centro de Estudios Metropolitanos (UMET-UNAJ-UNAHUR) e investigadora principal del Centro de estudios del hábitat y la vivienda (UBA).
De su autoría, ver también la nota Ciudad Maravillosa, Ciudad Olímpica, Ciudad Negocio. Megaeventos, transformación urbana y capital inmobiliario, en nuestro número 129, y sus Exploraciones críticas de la ciudad contemporánea: (I) La tesis de la era urbana, en nuestro número 192, y (II) Ciudadanía, consenso y conflicto, en el número 193.
