Los derechos de edificabilidad como instrumentos para alcanzar la equidad en el territorio: la experiencia de Colombia (III y última)

N. de la R: Este artículo está basado en el Trabajo Final de la autora para el Máster en Planificación Territorial y Gestión Ambiental de la Universidad de Barcelona, presentado en  2016. Debido a su extensión se publica por partes en varias ediciones sucesivas de café de las ciudades (ver la primera parte, Introducción. Instrumentos de cobro o compensaciones por derechos de edificar y la segunda parte: La tradición jurídica con el derecho de propiedad).

4. Barranquilla y Bogotá. Experiencia en dos ciudades pioneras

4.1. Modelo Barranquilla

En cumplimiento del artículo 28 de la Ley 388 de 1997, Barraquilla expidió su nuevo Plan de Ordenamiento Territorial (POT) mediante el Decreto Distrital 0212 de 2014, que de conformidad con los artículos 30 y s.s. de la citada Ley clasificó el suelo en:

SUELO URBANO. Es el territorio Distrital en donde se ha desarrollado o se puede desarrollar el proceso de urbanización en forma continua y consolidada. Tiene la posibilidad de cubrimiento completo de los sistemas viales, de transporte, de servicios públicos domiciliarios, de espacio público y de equipamientos y se encuentra dentro del perímetro sanitario y/o de servicios públicos domiciliarios.

SUELO RURAL. Es el constituido por terrenos no aptos para el uso urbano y por su destinación a usos agrícolas, ganaderos, forestales, de explotación de recursos naturales, valores ecosistémicos, paisajísticos, y, actividades análogas.

SUELO DE EXPANSIÓN URBANA. Es el suelo Distrital que puede ser incorporado como suelo urbano en la vigencia del Plan de Ordenamiento Territorial o en el futuro, una vez asegurado el cubrimiento de los sistemas generales, especialmente en lo que se refiere a los servicios públicos. Esta incorporación solo podrá realizarse a través de la formulación, adopción y expedición de un plan parcial de conformidad con el artículo 19 de la Ley 388 de 1997.

SUELO DE PROTECCIÓN. Está constituido por las zonas y áreas de terrenos localizados dentro de cualquiera de las clases de suelo de que trata la Ley 388 de 1997 y que tiene restringida la posibilidad de urbanizarse debido a la importancia estratégica para la designación o ampliación de áreas protegidas públicas o privadas, que permitan la preservación, restauración o uso sostenible de la biodiversidad, de importancia municipal, regional o nacional.

Fuente: Documento Técnico POT 2014

El nuevo POT de Barranquilla generó en el suelo urbano y para todos los tratamientos urbanísticos (consolidación, desarrollo, renovación urbana, mejoramiento y conservación) mecanismos de intercambio o transferencia de derechos de edificabilidad.

Fuente: Elaboración propia

En las áreas donde se asignó el tratamiento de conservación –las zonas excluidas de color en el plano anterior–, que básicamente son los sectores históricos del Prado y el Centro Histórico, catalogados como Bienes de Interés Cultural de Carácter Nacional, este sistema es propuesto en la formulación del Plan Especial de Manejo y Protección –que debe ser aprobado por el Ministerio de Cultura previo concepto del Consejo Nacional de Patrimonio– como mecanismo de financiación del patrimonio. El PEMP se encuentra hoy en proceso de formulación y adopción.

El instrumento creado fue el de pagos por derechos de edificabilidad en especie o en dinero, muy similar a la “otorga onerosa” implementada en algunas ciudades de Brasil como São Paulo y que ya fue analizada.

Este instrumento consiste en establecer para todos los tratamientos urbanísticos del suelo urbano una edificabilidad máxima, una básica y una adicional. La edificabilidad máxima se asigna teniendo en cuenta el soporte de la infraestructura (servicios públicos e infraestructura vial) y la dinámica de los barrios; la edificabilidad básica es gratuita y es a la que se tiene derecho sin compensación alguna en los tratamientos urbanísticos de áreas urbanizadas, es decir, excluyendo el tratamiento de desarrollo, que debe soportar unas cargas locales (redes de servicios públicos secundarios, parques, cesiones para equipamiento y destinación de suelo para VIP) y una edificabilidad adicional que a la cual se accede mediante la cesión al Distrito de área para suelo y dotación de espacio público y sistema de malla vial arterial, intermedia y local o en dinero equivalente en razón de 0,04 m2 para vivienda y de 0,08 M2 para otros usos por cada metro cuadrado adicional que se pretenda construir hasta llegar al máximo permitido (parágrafo de los artículos 371, 380, 387, 400 y 414 del Decreto Distrital 0212 de 2014).

Edificabilidad base en Tratamiento de Desarrollo

Edificabilidad máxima en Tratamiento de Desarrollo

En las áreas de expansión urbana se deben desarrollar planes parciales para incorporar el área a suelo urbano y posibilitar su urbanización y construcción. Las áreas de expansión urbana tienen asignadas el tratamiento de desarrollo.

Edificabilidad base en Tratamiento de Renovación Urbana

Edificabilidad máxima en Tratamiento de Renovación

Edificabilidad base en Tratamiento de Mejoramiento Integral

Edificabilidad máxima en Tratamiento de Mejoramiento Integral

Edificabilidad en sectores con Tratamiento urbanístico de Conservación

*En niveles de intervención 3, es decir conservación contextual sin valores y cuando se adopte el PEMP por parte del Ministerio.

Edificabilidad base en el Tratamiento de Consolidación

Edificabilidad máxima en el Tratamiento de Consolidación

Esta compensación por derechos de edificabilidad, como la ha denominado el POT de Barranquilla, puede ser cumplida de la siguiente forma:

1. En el sitio, siempre y cuando no se generaren áreas residuales y se pueda construir un parque o existan en el predio vías de la malla vial arterial, intermedia o local proyectadas en el Plan Maestro de Movilidad.
2. Trasladar el espacio público a áreas deficitarias de la ciudad (zona con tratamiento de mejoramiento integral), caso en el cual se deberá establecer un equivalente en avalúos comerciales por metro cuadrado del predio que genera la obligación y el área receptora; el número de metros cuadrados será el resultado de A2 =A1 x (V1/V2), dónde: A2 = Área de cesión trasladada a otro predio (s),  A1 =Área a ceder en el predio (s) generador de la obligación,  V1= Valor comercial del metro cuadrado de suelo donde se ubica el proyecto original y V2 =Valor comercial del metro cuadrado de suelo a donde se traslada la obligación.
3. Pago de dinero al fondo de compensación en razón del valor comercial del área a ceder.

Para hacer efectivo este último mecanismo, el Plan de Ordenamiento Territorial, con base en el artículo 49 de la Ley 388 de 1997 ya mencionado, estableció la obligación de crear un fondo cuenta para el pago de las compensaciones urbanísticas que son las compensaciones derivadas por derechos de edificabilidad.

“Artículo 476. FONDOS PARA PAGOS COMPENSATORIOS Y PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA. Se crean tres fondos – cuenta sin personería jurídica, para el pago de compensaciones urbanísticas y de los recursos provenientes del tributo de participación en plusvalías, administrados por la Secretaría de Hacienda Distrital –SDH. Por concepto de compensaciones para el sistema de espacio público, en el Fondo para el Pago Compensatorio de Espacio Público; Por concepto de compensaciones para infraestructura de movilidad (recuperación de andenes, ciclorutas o malla vial arterial, y estacionamientos) en el Fondo para el Pago Compensatorio de infraestructura de Movilidad y estacionamientos, y en el Fondo Compensatorio para la conservación del sector de interés cultural el Prado y el Centro Histórico.
Cada Fondo tendrá su cuenta separada. La priorización de los proyectos de inversión a financiar con los recursos de cada Fondo tendrá en cuenta los proyectos incluidos y priorizados en el Decreto reglamentario de los ámbitos de reparto, en las piezas urbanas del Prado y del Centro Histórico para el fondo para compensación de bienes de interés cultural, los desarrollos que se den en los programas de ejecución de los planes de desarrollo, los cuales deberán seguir los parámetros establecidos en el Programa de Ejecución y Plan de Inversión de este plan y las reglas de uso de los recursos determinadas en el presente Plan.
Parágrafo 1. Cada Fondo determinara anualmente las inversiones a realizar a través de una Junta Directiva que estará conformada por las Secretarías de Hacienda, Secretaria de Planeación y Secretaria de control urbano y espacio público para el Fondo de Espacio Público; por las Secretarias de Hacienda, Planeación y Movilidad para el Fondo de Infraestructura vial (recuperación de andenes, ciclorutas o malla vial arterial, y estacionamientos) y estacionamientos; por las Secretarias de Hacienda, Secretaria de Planeación, Secretaria de Control urbano y espacio público, Secretaria de movilidad y Secretaria de Cultura para el Fondo de compensación de bienes de interés cultural del sector del prado y del Centro Histórico.
Parágrafo 2. De ser necesario por obtenerse recursos de compensación de la obligación urbanística de VIP en los términos de este Plan y de recursos del tributo de participación en plusvalía, se autoriza la constitución y funcionamiento del Fondo para el manejo y administración de los recursos que se paguen en compensación y para el control del cumplimiento de las compensaciones por esta obligación, el cual será administrado por la Secretaria de Planeación Distrital y la Secretaria de Hacienda”.

Con la creación de estos fondos se asegura que los recursos solo pueden ser invertidos en espacio público y obras infraestructura vial en la misma zona o en zonas deficitarias.

Las zonas deficitarias de la ciudad son las áreas con tratamiento de mejoramiento integral, a las que también se cobran derechos de edificabilidad si sobrepasan índices de 5. Esta determinación fue tomada teniendo en cuenta que existen promotores inmobiliarios que pueden operar en estas zonas y cuya plusvalía también debe ser recuperada. Estas áreas coinciden con los estratos 1 y 2 de la ciudad en el plano de estratificación de Barranquilla.

Fuente: Elaboración propia

Este instrumento busca de forma gratuita el suelo necesario para el sistema vial arterial, la generación de parques en sitio y, con el traslado y los pagos, cubrir el déficit de espacio público de las zonas más deficitarias de la ciudad generando así equilibrio territorial.

En el área de expansión urbana y en las áreas de tratamiento de renovación urbana de reactivación en que se pretendan construir más de 8 pisos o que se encuentren en redesarrollo, no aplica este instrumento sino el reparto de cargas y beneficios que se establece en un instrumento complementario del POT, los planes parciales, que asigna la edificabilidad conforme a las cargas locales y generales que asuma un plan parcial; también en un sistema similar de edificabilidad básica por asumir cargas locales y adicional por asumir cargas generales.

En el caso de los planes parciales, especialmente los del área de expansión urbana, también se pueden realizar pagos al fondo compensatorio, siempre y cuando no se generen déficit en las nuevas zonas planificadas. En los de renovación urbana no, porque las cargas locales son mucho más limitadas que en los de desarrollo.

Ahora bien, de conformidad con el Decreto Distrital 678 de 2014, la obligación se causa en la licencia urbanística pero se paga con la expedición por parte de la Alcaldía Distrital del certificado de permiso de ocupación una vez finalizadas las obras; por esta razón, aún no hay recaudos significativos.

Por último, Barranquilla también adoptó títulos de derechos de edificabilidad (derechos de construcción masivos) al establecer en el parágrafo del artículo 352 del POT lo siguiente:

“Parágrafo. Cuando se desarrollen Asociaciones Público Privadas de que trata la ley 1508 de 2012, para la construcción y mantenimiento de estructura vial y de espacio público en suelo urbano y de expansión urbana en el Distrito de Barranquilla, en su estructuración financiera, se podrán condicionar y estructurar modelos masivos y públicos de adquisición de derechos de edificabilidad de las zonas de impacto del proyecto con un intercambio y valor propio para la zona por el mayor aprovechamiento, que podrán ser usados como compensación por intercambio de edificabilidad para acceder a edificabilidad adicional en todos los tratamientos, cuyo destino será la financiación de la infraestructura vial arterial. Las condiciones para el desarrollo de este mecanismo serán reglamentadas mediante decreto por el Alcalde Distrital”.

No obstante, este instrumento no ha sido reglamentado ni aplicado, pero es viable jurídicamente su utilización.

4.2. Modelo Bogotá

En el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá (Decreto Distrital 619 de 2000, modificado por el Decreto Distrital 463 de 3003, compilado en el Decreto Distrital 190 de 2004), el intercambio por derechos de edificabilidad o pago en especie por aprovechamientos urbanísticos se ha establecido sólo para el tratamiento de desarrollo con o sin plan parcial (reglamentado en el Decreto Distrital 327 de 2004 y el Decreto Distrital 436 de 2006). Cabe señalar que existió una modificación al POT que fue suspendida por el Consejo de Estado por vicios en su aprobación, que fue el decreto 364 de 2013 denominado MEPOT y que instauraba el mecanismo para todos los tratamientos urbanísticos, como se hace en Barranquilla y recientemente en otras ciudades como Cali y Pereira.

Fuente: Elaboración propia    

El sistema de edificabilidad establecido en el Decreto Distrital 327 de 2004, artículo 26 y s.s. para las áreas sujetas al tratamiento de desarrollo, es decir, aquellas que están en suelo urbano, urbanizable y no urbanizado y que no requieren adelantar plan parcial, se basa en establecer un índice de construcción básico y un aprovechamiento urbanístico adicional que no supere la edificabilidad permitida en cada zona, teniendo en cuenta el rango definido en el mismo decreto.

Para acceder a la edificabilidad básica se deben realizar las cesiones obligatorias para vías de la malla vial local, la cesión al distrito del 17% del Área Neta Urbanizable (ANU; de conformidad con el artículo 2 del Decreto  Nacional 2181 de 2006, área resultante de descontar del área bruta las áreas para la localización de la infraestructura para el sistema vial principal y de transporte, las redes primarias de servicios públicos y las áreas de conservación y protección de los recursos naturales y paisajísticos) para parques y su dotación, la cesión de suelo para equipamiento en razón del 8% del ANU, la construcción y cesión de redes secundarias de servicios públicos domiciliarios y la destinación de un 20% de área útil para Vivienda de Interés Prioritaria (área útil es la resultante de restarle al área neta urbanizable el área correspondiente a las zonas de cesión obligatoria para vías locales, espacio público y equipamientos propios de la urbanización).

Ahora bien, para acceder a un índice de construcción mayor al básico se deben realizar pagos en especie en el mismo proyecto o mediante traslado. Los factores de conversión contenidos en dicho Decreto permiten la elevación de índices de construcción previa cesión por escritura pública al Distrito de suelos requeridos para: malla vial arterial, parques públicos y áreas para equipamientos, terrenos involucrados en la estructura ecológica principal del Distrito, entre otras cargas de ámbitos diferentes al local, es decir, por fuera de las obligaciones básicas locales de las urbanizaciones.

El traslado solo se autoriza cuando se agoten las posibilidades de cesión para malla vial arterial y áreas protegidas existentes en el proyecto y se cuente con el visto bueno de la entidad correspondiente según sea el tipo de cesión (para parques, vías o equipamientos). Estas cesiones deberán garantizar la equivalencia de precios de suelo, de manera tal que el valor en pesos de la cesión en el propio proyecto, calculada con base en el cuadro anterior, sea igual al valor del terreno donde se propone trasladar la cesión. Para este efecto se utilizan los avalúos catastrales actualizados de los predios y se aplican fórmulas para calcular su equivalencia en área. Estas mismas formulas también se aplican para pagos al fondo de compensación que invierte los recursos en áreas deficitarias de espacio público, especialmente en aquellas áreas en tratamiento de mejoramiento integral señaladas en el plano anterior.

El Decreto Distrital 436 de 2006 consagra que la edificabilidad de los predios sometidos a planes parciales será resultante del reparto de cargas y beneficios, cumpliendo con los estándares de habitabilidad y sin superar los índices de construcción máximos. Para lo anterior, el artículo 12 establece el siguiente sistema:

1. Se define un índice de construcción resultante del reparto equitativo de cargas y beneficios según producto inmobiliario tipo, que permite a los propietarios del suelo, en proporción a los beneficios urbanísticos autorizados, la financiación de las cargas locales y la cesión de suelo para los elementos definidos como cargas generales previamente señalados en el decreto.

2. Se descompone el índice de construcción resultante entre aquel necesario para la financiación de las cargas locales y aquel que asegura las cesiones de suelo para las cargas generales que requiere el modelo de ordenamiento de la ciudad.

3. Los planes parciales son los instrumentos donde se concreta la edificabilidad resultante del reparto equitativo de cargas y beneficios

4. Los propietarios podrán acceder a índices adicionales de construcción, realizando aportes adicionales de suelo, en función del mayor aprovechamiento que se les autorice, sin exceder los máximos establecidos en el Plan de Ordenamiento Territorial.

A continuación se presentan las cargas urbanísticas obligatorias establecidas para acceder al índice resultante, según tipo inmobiliario, consistentes en asumir cargas locales y el aporte a cargas generales.

De conformidad con el parágrafo 3 del artículo 45 del decreto distrital 327 de 2004, en los planes parciales, cuando el propio reparto de cargas y beneficios así lo permita, podrá autorizarse el aumento de la edificabilidad por encima de la que resulte de su propio reparto cuando éste asuma cargas en otras áreas de la ciudad o en otro plan parcial.

Para acceder a una edificación adicional a la resultante sin sobrepasar los índices máximos establecidos en el POT, se deberán realizar aportes de suelo en proporción al beneficio adicional. En el caso de planes parciales no se permite el pago a fondos de compensación.

A la fecha se han expedido 43 planes parciales en razón de 1.357,89 hectáreas, de los cuales se espera sean entregadas de forma gratuita por intercambios en derechos de edificabilidad 340,3 hectáreas para vías de la malla vial arterial, 123,06 hectáreas para estructura ecológica principal y secundaria que se destina a parques y 5,51 hectáreas para parques públicos y plazoletas.  

Ahora bien, mediante el Decreto Distrital 562 de diciembre 12 de 2014, la administración incorporó al tratamiento de reactivación 7.361,62 hectáreas con el fin de densificar una gran porción de la ciudad consolidada y aplicar un sistema de obligaciones urbanísticas que consiste en establecer cesiones gratuitas para espacio público o pagos a fondos de compensación dependiendo del índice de construcción mediante la siguiente formula: A= P* k¡, donde: A =Área en m2 a ceder, P =Área en m2 del predio y k¡ = Factor de obligación según la siguiente tabla:

También se aplicaba para incrementos de edificaciones existentes con porcentajes de cesión para áreas incrementada, y se otorgaban unos incentivos para su reducción cuando se construía un porcentaje de VIP o se recuperaran Bienes de Interés Cultural, en proyectos que implementaran medidas de ecourbanismo y construcción sostenible o cuando se realizaran proyectos asociativos.

Este decreto fue derogado el 22 de febrero de 2016 mediante el Decreto Distrital 079 de 2016, dada la oposición de la comunidad porque se producía una densificación descontrolada sin existir soportes en la infraestructura.

Las áreas incorporadas al tratamiento de renovación y a las cuales se les aplicaba este sistema se identificaban en el plano que se presenta a continuación y que hacía parte integrante del decreto.

4.2.1. Plan de Ordenamiento Zonal de la Zona de Expansión Urbana Lagos de Torca.

El plan de ordenamiento territorial adoptado mediante el Decreto 619 de 2000, modificado en el decreto 469 de 2003 y compilado mediante el decreto 190 de 2004, estableció un instrumento de planificación complementaria denominado “Plan Zonal” para el desarrollo ordenado del norte de la ciudad que abarcaba aproximadamente 1.800 hectáreas, de las cuales 1078,8 ha estaban localizadas en suelo que ya era urbano y 724,2 ha correspondían a un área de expansión urbana que sería incorporada al suelo urbano mediante planes parciales.

Este Plan, además de definir los sistemas generales (sistema de movilidad, sistema de espacios públicos y equipamientos y sistema de servicios públicos), las áreas ambientalmente protegidas y la definición de los posibles aprovechamientos urbanísticos, usos y edificabilidad permitida, también buscaba que los costos de suelo y construcción de esos sistemas generales fueran sufragados por los propietarios de suelo e inversionistas privados dentro de un sistema de distribución de cargas y beneficios.

Dentro de este marco se expidió el Decreto Distrital 088 de 2017, que adoptó el plan zonal del norte denominado Lagos de Torca, hoy parcialmente modificado por el decreto 049 de 2018.

Este decreto busca el desarrollo ordenado de 1078,8 has, de las cuales 243,4 son para áreas de importancia ambiental, 156,7 para vías de la malla vial arterial, 11,8 para infraestructura de transporte público y salud y 666,9 para desarrollos urbanísticos.

Así mismo, busca incorporar al suelo urbano 724,2 hectáreas de las cuales 93,1 son para áreas de importancia ambiental, 92,6 para vías de la malla vial arterial, 11,8 ha para infraestructura de transporte público y salud y 526,7 ha para desarrollos urbanísticos.

Cabe señalar que todos los desarrollos urbanísticos también deben garantizar la malla vial secundaria y un 25% mínimo de cesiones para la construcción de parques y equipamientos.

Ahora bien, los desarrollos urbanísticos del área de expansión urbana y del suelo urbano deben ser planificados mediante planes parciales. En total, el Plan establece 34 planes parciales, de los cuales 12, que cuentan con un área de 52 hectáreas, ya se encuentran en trámite de adopción.

Estos tienen como fin ordenar el desarrollo de un área de 1.193,6 hectáreas para la construcción de aproximadamente 130.000 viviendas, de las cuales entre el 40% y el 60% serán destinadas para viviendas de interés social, 38 colegios y el desarrollo de usos comerciales, de servicios y desarrollos institucionales de carácter privado (datos tomados de la página del Ministerio de Vivienda).

Adicionalmente, los planes parciales buscan el reparto equitativo de las cargas generales entre todos los planes parciales, entendidas como el suelo y construcción del sistema de transporte y la malla vial arterial, la construcción de las redes matrices de acueducto, la cesión de suelos de importancia ambiental y la construcción de grandes equipamientos, obras que ascienden a un valor de 4 billones de pesos [N. de la R.: aproximadamente USD 1.228.230.000].

Las denominadas cargas locales, entendidas como la cesión y construcción de la malla vial intermedia y secundaria, la construcción de las redes secundarias de servicios públicos, la cesión de suelo y dotación de parques y cesión de suelo para equipamientos; están a cargo del urbanizador como contraprestación del beneficio de urbanizar.

El fundamento económico y financiero del plan zonal fue convertir el derecho a edificar en un activo del Estado que le permitiera garantizar la adecuada ejecución de la infraestructura, generar un modelo equitativo entre propietarios de suelo desarrollable e inversionistas, incentivar los aportes tempranos de suelo y dinero y generar mecanismos de liquidez para “aportantes no desarrolladores”.

Para cumplir con los anteriores objetivos, el Plan se desarrolla a través de lo que se denominan “Unidades Representativas de Aporte (URAs)”, estas unidades son definidas como unidades de medida en la que se expresan los aportes en dinero y/o en inmuebles que efectúan los propietarios o inversionistas al gestor del plan, que es un Fideicomiso, con el fin de que este pueda adquirir el suelo de las cargas generales dentro del sistema de cargas y beneficios del plan zonal y construir las obras.

Es así como el plan establece las equivalencias de las Unidades Representativas de Aporte por aporte voluntario de suelos vinculados al Reparto Equitativo de Cargas y Beneficios así:

Para los aportes en dinero el decreto reconoce la siguiente equivalencia: una Unidad Representativa de Aporte por cada aporte de quinientos ochenta mil pesos moneda legal colombiana ($580.000), es decir, unos 170 dólares (este valor se ajusta cada año con el IPC más el 5,6% anual).

Es importante mencionar que el decreto otorgó descuentos y beneficios para cumplir el objetivo de adquirir anticipadamente el suelo y el dinero para la ejecución de las obras. Ahora bien, por cada URA se reconocen derechos de edificabilidad; cabe señalar que la edificabilidad básica está establecida en el mismo plan en 0,2, es decir, 0,2 m2 por cada metro de suelo. Para acceder a la edificabilidad máxima también establecida en el Plan (entre 2 y 2,55 para vivienda comercio y servicios y 3,5 para usos institucionales) se deben realizar aportes en suelo y/o dinero al fideicomiso para el reconocimiento de URAs.

En la siguiente tabla se muestra la equivalencia entre URAs y metros cuadrados adicionales de construcción.  

A octubre de 2018 Bogotá, a cambio del reconocimiento de URAs que se convierten en derechos de edificabilidad para ser utilizados en el mismo ámbito del Plan Zonal, ya había recaudado 1,5 billones de pesos en suelo y dinero, 110 hectáreas para vías de la malla vial arterial y grandes parques y 500 mil millones en efectivo y en garantías bancarias a la vista para ejecutar las cargas generales (datos tomados de la página dinero.com).

4.3. Lectura crítica

Los derechos de edificabilidad. especialmente en la instrumentación que se ha dado en la ciudad de Barranquilla, al aplicarse las compensaciones por edificabilidad en todos los tratamientos urbanísticos de la ciudad e invertirlas o trasladarlas en los barrios de estratos bajos, permiten cumplir cabalmente con el objetivo de generar equidad territorial; es decir, acceso a equipamientos, sistema vial de calidad y espacio público en toda la ciudad, especialmente en las zonas donde viven personas de bajos recursos; lo cual se traduce en equidad social.

Si se compara el plano de zonas de mejoramiento integral a donde se deben destinar y trasladar las compensaciones por edificabilidad de los proyectos inmobiliarios más apetecidos por los promotores y que se desarrollan en los estratos altos, se verifica como las más pobres –es decir aquellas donde vive el estrato 1 como lo muestra el plano de estratificación– son las áreas que se benefician con este sistema de compensaciones, cobros o venta por derechos de edificabilidad.

En el mapa de estratificación económica que se presenta a continuación, que en Barranquilla es mayoritariamente de estratos 2 y 3 (colores amarillo y naranja), las zonas pobres coinciden con las áreas de mejoramiento integral anteriormente presentadas y en las que se permiten los traslados del cumplimiento de compensaciones o el dinero que se recauda con el pago en dinero de estas.

Fuente: Alcaldía de Barranquilla.

Si en un proyecto en el Barrio Alto Prado, de estrato 6, al cual se le ha asignado un tratamiento urbanístico de consolidación tipo 3 y se quisiera realizar la altura máxima de 16 pisos, tendría que ceder a la ciudad 392 m2 de espacio público en las zonas de estratos bajos para parques, vías o equipamientos:

Área del lote: 1.000 m2

El índice de ocupación sería de 0,7

Altura básica de 2 pisos y máxima de 16.

700 m2 de ocupación por 16 pisos dan un total de construcción de 11.200 m2, que a partir del básico de 1.400 m2 debe pagar 0,04 M2 por M2 adicional, es decir: 0,04 m2 por 9.800 m2 para un total de área a ceder o a pagar de 392 m2, que a un valor comercial de $1.500.000 m2 de suelo da un total de pago de $588.000.000, es decir, 200.000 dólares aproximadamente, recursos que si no fuera por la existencia de este sistema no se invertirían en obras de desarrollo urbano en estos sectores, pues como ya lo hemos señalado, las fuentes de financiación derivadas de los tributos en Colombia para esta infraestructura son muy limitadas, y en estas zonas deprimidas de la ciudad no se pueden financiar obras con la contribución de mejoras o valoración, instrumento existente en el país con la finalidad de financiar obras públicas desde 1927 y que consiste en que el valor de la obra se reparte entre los beneficiados y se cobra a través de este tributo. Al ser los beneficiados con las obras en estos sectores personas de bajos ingresos y que carecen de títulos legales de propiedad, no se puede cobrar este tributo y por tanto las obras allí localizadas se encuentran desfinanciadas.

En Barranquilla no se puede analizar el resultado del recaudo pues, como ya se ha mencionado, la exigibilidad es cuando terminen las obras, el POT fue expedido en el año 2014 y las licencias urbanísticas tienen vigencia de 24 meses más prorroga de un año.

En cuanto a Bogotá, esta ciudad ha implementado los derechos de construcción solo para el tratamiento de desarrollo (zonas urbanizables no urbanizadas) y no en toda la ciudad como si lo hizo Barranquilla, lo cual no permite que este instrumento sea un mecanismo eficaz para la recuperación de plusvalías en la ciudad consolidada.

Adicionalmente, en Bogotá se privilegian los intercambios de derechos de edificabilidad para obras o cesiones en la misma zona, lo cual no permite que se conviertan en verdaderos instrumentos de equidad territorial.

Cabe señalar que Bogota es mayoritariamente de estratos 2 y 3, como se puede observar en el mapa de estartificación que se presenta a continuación, y los predios con tratamiento de desarrollo, como se observó en el plano mostrado anteriormente, se encuentran localizados mayoritariamente en esta zona, lo cual permite concluir que el sistema de cobros o compensaciones por edificabilidad permite que no se desarrollen proyectos urbanistcios sin generar deficit a las zonas y que todas las cargas urbanisticas sean pagadas por el propietario, pero no permite que este instrumento genere equidad territorial al cumplir las obligaciones en zonas deficitarias de la ciudad.

Fuente: magnet.xataka.com 

En cuanto al sistema que utilizó Bogotá con el Decreto Distrital 562 de 2014, el cual es similar al sistema de derechos de edificabilidad utilizado en Barranquilla (que cobraba pagos en especie o en dinero a partir del índice de construcción 2), tuvo muchas críticas dado que al no tener un tope máximo generaba una densificación indiscriminada en la ciudad sin que existiera la infraestructura necesaria para soportarla. Adicionalmente se pagaba por rangos y no por metros cuadrados, lo cual hacía menos justo el sistema.

No obstante, la ciudad recaudó en un año 205.056 millones de pesos, cifra no despreciable que puede ser reinvertida en otras zonas de la ciudad; sin embargo, al no contar con topes de edificabilidad generó mayor déficit de espacios públicos en las zonas densificadas.

Ahora bien, Bogotá ha tenido otro instrumento para lograr dicha equidad y es la participación en plusvalía que se cobra como un tributo por el mayor aprovechamiento de suelo. Este instrumento ha tenido algunas críticas pues el sistema para su determinación y cobro es complejo y se calcula sobre expectativas de construcción y no por la realidad del mercado. Mediante ese instrumento la ciudad ha recaudado una cifra de 153.836 millones de pesos en 13 años de aplicación, lo cual nos demuestra que no es un instrumento tan eficaz en su recaudo.

De otro lado, en Barranquilla, al haber sido diseñado el sistema con base en edificabilidades máximas soportadas en la infraestructura existente y proyectada con ejecución a corto plazo, no se presentará déficit como se presentaría en Bogotá de seguir vigente el decreto 562 de 2014, y lo recaudado en el fondo permitirá reinvertir en zonas deficitarias de la ciudad, razón por la cual el modelo de Barranquilla sí permite que los cobros por edificabilidad se conviertan un instrumento de equidad territorial.

Por último, el sistema definido en el Plan Zonal de Lagos de Torca es más un mecanismo de financiación de la expansión urbana de una ciudad que un sistema que permita generar equidad territorial en la ciudad, pues tanto la inversión del dinero que se recauda como los aprovechamientos se aplican en la misma zona; resulta así un sistema más parecido al de los CEPAC en Brasil.

5. Conclusiones

En Colombia, de conformidad con la configuración del derecho de propiedad, los derechos de edificabilidad más allá del nivel mínimo de uso y disposición del bien corresponden al Estado y por tanto es viable regular mecanismos de cobro por derechos de edificabilidad.

La ley 388 de 1997 ha creado diferentes instrumentos relacionados con derechos de edificabilidad y que cumplen diversas finalidades: 1) Las trasferencias de derechos de construcción, que sirven para la compensación a propietarios por la limitación del uso y la disponibilidad de bienes que hacen parte del patrimonio ambiental o cultural del estado; 2) Los títulos de derechos de construcción, instrumentos complejos para la financiación el desarrollo urbano y que requieren permisos y la expedición de actos administrativos de la autoridad bancaria para su emisión; 3) Los derechos de edificabilidad como forma de pago para la adquisición de inmuebles por motivos de utilidad pública; y 4) Los cobros en especie o en dinero de los derechos de edificabilidad.

Los cobros por derechos de edificabilidad deben estar consagrados en los Planes de Ordenamiento Territorial, estableciendo un sistema de índices de construcción básico, adicional y máximo convertible en metros cuadrados de construcción y con unas compensaciones en dinero claras y expresas.

Para las transferencias de derechos de construcción, además del sistema de índices de construcción básicos, adicionales y máximos, se requiere determinar áreas generadoras y áreas receptoras de dichos derechos de construcción.

Los derechos de edificabilidad son instrumentos eficaces para la financiación del desarrollo urbano, bien sea por que con ellos el Estado evita erogaciones en dinero para indemnizaciones, compras de suelo o compensaciones o porque en razón al otorgamiento de dichos derechos los promotores inmobiliarios realizan pagos en dinero o en especie.

Adicionalmente, son instrumentos eficaces para el reparto equitativo de cargas y beneficios por que entre más beneficios urbanísticos (aprovechamientos) reciba el propietario más cargas aporta a la ciudad; y son instrumentos eficaces para la recuperación de plusvalías por que por cada metro cuadrado adicional se paga una contraprestación que permite que se comparta esa plusvalía con el Estado.

La posibilidad de traslado de estos aportes y los pagos en dineros a fondos de compensación con destinación específica son fundamentales para que el instrumento pueda ser un generador de equilibrio territorial.

El sistema debe estar basado en topes de edificabilidad que respondan al soporte de la infraestructura existente y proyectada al corto o mediano plazo con el fin de no generar déficit en las áreas donde se permita la compra o intercambios de derechos de edificabilidad y con ello no generar desequilibrio territorial.

Al poner a competir las finalidades de compensación y financiación del desarrollo urbano de los instrumentos de derechos de edificabilidad, y teniendo en cuenta que casi todos los municipios de Colombia tienen déficit de espacio público e infraestructuras y fuentes poco eficientes de financiación, el Estado siempre optará por establecer el sistema para que los pagos se hagan al Estado y no para la compensación de los privados, por tanto se deben buscar otros mecanismos para asegurar la sostenibilidad de los bienes de interés cultural y los bienes con valores ambientales, como pueden ser en el primer caso los usos más rentables y las exenciones tributarias y en el segundo los pagos por servicios ambientales.

GHG

La autora es Abogada de la Universidad del Rosario, con Máster en Planificación Territorial y ambiental de la Universidad de Barcelona, Máster en Gestión de la Ciudad de la misma universidad y Máster en Dirección de Empresas Constructoras e Inmobiliarias de la Universidad Politécnica de Madrid. Especializada en Derecho Tributario, Derecho de los Negocios y Derecho Urbano. Con amplia experiencia en el área del derecho urbano y en la dirección y gestión de proyectos urbanísticos. Directora de la especialización en Derecho Urbano de la Universidad del Rosario, Catedrática de la misma universidad, de la Universidad del Norte, de la Universidad Javeriana, de la Universidad Piloto de la universidad de Salamanca en convenio con el Instituto de Altos Estudios de Republica Dominicana. Ha sido asesora y consultora de entidades gremiales como la Cámara de Comercio de Bogotá y la Cámara Colombiana de la Construcción, de entidades públicas como la Empresa de Desarrollo Urbano de Medellín, la Empresa de renovación urbana de Bogotá, la empresa de desarrollo urbano de Barranquilla, la Alcaldía de Soacha, la Alcaldía de Tunja, la Secretaria de Planeación de Montería y la Secretaria de Planeación de Barranquilla. Ha participado en el diseño de Planes de Ordenamiento Territorial, Planes Parciales, Planes Zonales, Macroproyectos, Planes Especiales de Manejo y Protección, entre otros, y en consultorías e investigaciones.

Sobre Lagos de Torca, la apuesta de Peñalosa en Bogotá, ver la nota en nuestro número de febrero de 2018.

Sobre recuperación de plusvalías y herramientas urbanísticas, ver también entre otras notas en café de las ciudades:

 Número 1 I Entrevista a Raquel Rolnik
"La misión del urbanismo es redistribuir riqueza y enfrentar la exclusión" I El Estatuto de las Ciudades, el Plan Director de San Pablo, y los nuevos instrumentos del urbanismo brasileño. I Por Marcelo Corti 

Número 20 | Economía de las ciudades
"Ahora existen mecanismos para corregir las distorsiones del mercado" | Entrevista a Samuel Jaramillo: la gestión del suelo urbano en Latinoamérica. | Marcelo Corti

Número 23 | Economía
El impuesto predial como instrumento de urbanización | Los mitos sobre la política del suelo en Latinoamérica, en una entrevista con Martim Smolka. | MartimSmolka

Números 35, 36 y 37 I Economía de las ciudades
Instrumentos para la recuperación de plusvalías en Bogotá (I, II y III y última) I Marco teórico y experiencias internacionales I Recuperación de plusvalías en Colombia I Instrumentos, estudio particular de un caso y conclusiones. I Gloria Henao González

Número 80 | Economía de las ciudades
Sobre la captación de plusvalías urbanísticas | Una herramienta para la construcción de ciudades más justas y sustentables | Grisela García Ortiz

Número 146-147 I Economía de las ciudades
La formación de los precios del suelo y la configuración de las rentas urbanas I El origen de la fragmentación en la ciudad I Por Edgardo Contreras Nossa

Número 153+ I Economía de las ciudades (II) 
Parques industriales en la Provincia de Buenos Aires I ¿Otra oportunidad perdida para el recupero de plusvalías? I Por Guido Ingrassia

Número 154 I Economía y Política de las ciudades
Las herramientas urbanísticas financieras en la gestión del ordenamiento territorial I Prospectiva geopolítica y territorial I Por Martín Sanchez

ARTICULO 352.  TIPOS DE EDIFICABILIDAD APLICABLES A TODOS LOS TRATAMIENTOS. En todos los casos, la edificabilidad aplicable será la resultante de los siguientes parámetros:   1. Edificabilidad Básica. Es la edificabilidad permitida sin que se requiera aplicar compensaciones urbanísticas por intercambio de edificabilidad; excepto en el tratamiento de desarrollo y de renovación urbana por redesarrollo, donde para la edificabilidad básica se requiere de conformidad con la Ley 388 de 1997 y el decreto 1469 de 2010 que se otorgan condicionado a la realización de cesiones urbanísticas obligatorias y obras indispensables para la urbanización de los terrenos, que se encuentran regladas en los artículos 354 y s.s. de este acuerdo; así como cumplir con la obligación de destinación de suelo para la construcción de VIP.   2. Edificabilidad Máxima. Es la edificabilidad máxima permitida expresada en índices de construcción o números de pisos.   3. Edificabilidad Adicional. Es la edificabilidad a la que se pueda acceder mediante la compensación para suelo y construcción de espacio público y para infraestructura vial, por intercambio de edificabilidad adicional, sin superar la edificabilidad máxima, en las condiciones establecidas en el presente plan.

De conformidad con el artículo 45 Decreto 327 de 2004 las fórmulas para el traslado de cesiones son:
1. En caso de cesiones de suelo para malla vial arterial, que se hagan por fuera del proyecto objeto de licencia, el área a ceder en otro predio se determinará con la siguiente fórmula: A 1 = A 2 (V1 / V2), dónde: A1 = Área de cesión trasladada a otro predio. A2 = Área de cesión calculada según el artículo 44 del Decreto Distrital 327 de 2004. V1 = Valor catastral del mts2 de suelo dónde se dónde se aumentará la edificabilidad. V2 = Valor catastral del m2 de suelo dónde se traslada la cession. 
2. En caso de cesiones de suelo para espacio público o equipamientos, que se hagan por fuera del proyecto objeto de licencia, el área útil urbanizada a ceder en otro predio se determinará con la siguiente fórmula:A 1 = A 2 (V3 / V2), dónde: A1 = Área de cesión trasladada a otro predio. A2 = Área de cesión calculada según el artículo 44 del Decreto Distrital 327 de 2004. V2 = Valor catastral del m2 de suelo dónde se traslada la cesión. V3 = Valor catastral por m2 del suelo donde se originó la cesión, corregido según relación área bruta y área útil.-  Para efectos del cálculo de V3 se aplicará la siguiente fórmula: V3 = V1 x (AB / AU) + VU, donde:V3 = Valor catastral corregido por metro 2 de suelo. V1 = Valor catastral del mts2 de suelo dónde se aumentará la edificabilidad. AB = Área bruta del proyecto urbano objeto de licencia. AU = Área útil del proyecto urbano objeto de licencia. VU = Valor del urbanismo por metro cuadrado de área útil del proyecto. El valor del urbanismo (VU) incluye la empradización, construcción de vías perimetrales, andenes y senderos; se asumirá un valor único de $70,000 el cual se actualizará a partir del 1° de febrero de cada año, de acuerdo con el IPC. Se establece un factor de 1.05 sobre el área edificable adicional calculada con base en el artículo 44 del presente Decreto, para los casos de cesiones que se realicen por fuera del proyecto, cuando éstas se destinen a intervenciones identificadas por la UPZ en la que se ubique el proyecto, o en las UPZs de mejoramiento integral o en las áreas deficitarias que definan los planes maestros de equipamientos o en las áreas que identifique el Plan Zonal del Centro de la Ciudad.
3. Traslado de cesiones a áreas protegidas: Para la conformación de suelo protegido por fuera de los proyectos en estudio, se pagará un valor específico por cada metro cuadrado de edificabilidad adicional, al Fondo para el Pago Compensatorio de Cesiones Públicas para Parques y Equipamientos; este pago tendrá como destinación exclusiva la compra de las áreas protegidas de que trata el literal a) del artículo anterior. El pago en dinero, será el resultado de aplicar la siguiente fórmula: Pd = V1 x Ac / 6, donde: Pd = Pago en dinero. V1 = Valor catastral del metro cuadrado del predio objeto de licencia. Ac = Área de construcción adicional deseada por encima del índice básico. Traslado de cesiones obligatorias de equipamiento: Para determinar el área a ceder en otro predio en los casos de traslado de suelo de cesión obligatoria para equipamiento de que trata el literal e) del artículo 13 del presente Decreto, se aplicará la siguiente fórmula: A 1 = A 2 (V1 / V2) x 0.80 Dónde: A1 = Área de cesión de equipamiento trasladada a otro predio. A2 = Área de cesión de equipamiento en el proyecto objeto de licencia. V1 = Valor catastral del m2 de suelo en el proyecto objeto de licencia. V2 = Valor catastral del m2 de suelo dónde se traslada la cesión.

Cargas Urbanísticas Generales. De conformidad con lo establecido por el artículo 34 del Decreto Distrital 190 de 2004, las cargas urbanísticas generales corresponden a los siguientes elementos: 1. La infraestructura vial arterial, que incluye tanto el suelo como el costo de construcción. 2. El suelo y la construcción de redes matrices de servicios públicos domiciliarios, cuya financiación no esté incluida en programas de inversión mediante tarifas o contribución de valorización. 3. Los elementos de la estructura ecológica principal, de conformidad con las políticas y normas específicas en materia de compensaciones y transferencia de derechos adicionales de construcción. 4. Las compensaciones, incentivos o estímulos a los propietarios de inmuebles de interés cultural, de conformidad con la legislación nacional y con las políticas y normas específicas en materia de compensaciones y transferencia de derechos adicionales de construcción. 5. Los costos asociados a la formulación y gestión de los Planes Zonales o de Ordenamiento Zonal.

1. Aportes a malla vial arterial y parques urbanos por hectárea neta urbanizable en uso residencial: Sa =((ICf – ICr) X 10.000) / 48.  

2. Aportes a malla vial arterial y parques urbanos por hectárea neta urbanizable en otros usos: Sa = ((ICf – ICr) X 10.000) / 3.0

3. Aporte al sistema de áreas protegidas por hectárea neta urbanizable en cualquier uso: Sa = (((ICf – ICr) X10.000)) X 4 Donde: Sa = Suelo adicional a ceder en metros cuadrados. ICf = Índice de Construcción Final ICr = Índice de Construcción Resultante

Viviendas de Interés Social (VIS). Unidad habitacional que cumple con los estándares de calidad en diseño urbanístico, arquitectónico y de construcción y cuyo valor no exceda ciento treinta y cinco salarios mínimos mensuales legales vigentes (135 smlmv). Para el tratamiento de renovación urbana se podrán definir programas y/o proyectos con un precio superior a ciento treinta y cinco salarios mínimos legales mensuales vigentes (135 smlmv) sin exceder ciento setenta y cinco salarios mínimos legales mensuales vigentes (175 smlmv).

Vivienda de Interés Social Prioritaria (VIP). Es un tipo de vivienda cuyo valor máximo será de setenta salarios mínimos legales mensuales vigentes (70 smlmv). De conformidad con lo previsto en el parágrafo 1 del artículo 117 de la Ley 1450 de 2011, las entidades territoriales que financien vivienda en los municipios de categorías 3, 4, 5 y 6 de la Ley 617 de 2000, sólo podrán hacerlo en Vivienda de Interés Social Prioritaria.

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