En 1992 aproveché el concurso para realizar el Plan de Desarrollo Urbano Local del Muncipio Baruta, en Caracas, y reuní amigos de otras disciplinas que podían ayudarme a plantear una alternativa al viejo sistema de ordenamiento de la capital venezolana. Mientras armábamos la propuesta, revisamos historias de países muy diversos. Me sorprendió la americana; hice apuntes sobre todos esos capítulos de los que no estaba informado, para obligarme a reflexionar sobre ellos. Quince años después, una nota de Mario Tercco y la actualidad venezolana, me provocaron regresar a esos papeles y hacerlos presentables.
Mario Tercco nos interesa en la historia del ordenamiento urbano de Chicago, sabiendo que el proceso seguido por la normativa urbanística en los Estados Unidos es útil para imaginar maneras de conducir nuestras ciudades. Me permito comentar ese proceso, sin haber leído aún el libro de Schwieterman y Caspal. Me sitúo en los periodos históricos que propone Tercco y utilizo elementos del proceso que él resalta, pero abandono el buen tono objetivo de su nota. Justifico esto por dos razones: quiero dar importancia a las circunstancias en que nació esa normativa y pretendo resaltar una línea determinada de su evolución, dadas las circunstancias políticas presentes de nuestro continente.
Por la primera razón, destaco que en los primeros años del siglo 20, lo que movía el interés de quienes tenían alguna influencia para crear un marco ordenador urbano en Estados Unidos, era la “normativa a la prusiana“. Eran concientes que un procedimiento de control de esa naturaleza implicaba incorporar aspectos culturales, políticos, sociales, fiscales y de gerencia. Para el caso que tratamos, la urbanística prusiana no es sólo el origen de la urbanística moderna, sino el punto de regreso en el que se encuentra actualmente la “normativa a la americana”.
En cuanto a la segunda razón, mi percepción de la zonificación está influida por un testigo militante de su historia: la ciudad de Caracas, que en los años cincuenta importó la zonificación a la americana en su forma clásica y la ha mantenido intacta hasta nuestros días. Es un testigo que luego de cincuenta años de fidelidad, deberá adaptarse bruscamente a lo que se ha comprometido por entero el gobierno: “una nueva concepción política y una nueva geometría del territorio, la ciudad y las instituciones que los sirven, para revertir las preferencias sociales y políticas“, completado con un llamado a las comunidades a “ejercer un contrapoder frente a los Municipios y las Gobernaciones“.
Primera etapa: de principios de siglo a la Gran Depresión
Auge y caída de la normativa a la prusiana
La zonificación por usos e intensidades de uso del suelo, parte esencial de la normativa a la americana, fue ampliamente desarrollada en la antigua Prusia, a partir de la gestión del alcalde Frank Adickes en la ciudad de Frankfurt (1897). A pesar de una dictadura militar y de un concejo municipal controlado por los propietarios de la tierra, Adickes logró aplicar un sistema de control del desarrollo urbano que, considerando la necesidad de diferenciar las actividades urbanas por territorios (zonas), tuvo en cuenta: la mejora de los tugurios, la vivienda que requerían los obreros industriales, la compensación del clima y la mejora de la calidad del aire por la introducción de parques y jardines. Actuó por planes parciales bien programados y logró que el mecanismo fuera útil para evitar la especulación del suelo, defender lo construido en el pasado, disponer de nuevas tierras para un crecimiento equilibrado y fortalecer la hacienda municipal para que esta participara en forma activa en dicho crecimiento.
Varias delegaciones americanas, integradas por prestigiosas figuras, fueron enviadas a enterarse de la novedad y las ideas prusianas se asumieron con mucho compromiso. El concepto fue combatido por antidemocrático y autoritario. También se decía que sabía demasiado a conciencia de clase para ser aceptado en América pero, en realidad, la idea se esfumó cuando la cultura alemana dejó de ser el centro del mundo, para convertirse en enemiga.
La zonificación ordenadora o euclidiana
Nueva York inaugura en 1916 un sistema de zonas y la idea se extiende rápidamente. En 1925, el fallo favorable a la población de Euclides (suburbio de Cleveland) en contra de la promotora Ambler, hace historia y se transforma en un respaldo fundamental para el sistema. Simplifico ese momento. Euclides dice: un municipio tiene el derecho de asignar usos residenciales por encima de la voluntad privada de desarrollar allí industrias. Ambler responde: no es posible anticiparse en el tiempo planificando cual va a ser el interés futuro de los inversionistas. El Juez Supremo Sutherland sentencia: el impacto social y la complejidad de la urbanización requiere medidas de orden. No se trata de irrespetar el derecho de propiedad, sino de protegerla de usos conflictivos.
La zonificación excluyente
Luego del gran entendimiento nacional que trajo la participación en la Primera Guerra Mundial, se desató en los Estados Unidos una reacción xenófoba y de intolerancia religiosa que llevó a hechos emblemáticos, como las matanzas masivas de italianos en Nueva York, que duraron tres días (1920); la multitudinaria marcha del KKK en Washington (1924); la prédica antisemita de Henry Ford, que impidió dar empleo en oficinas a judíos; la muy anticipada histeria antijaponesa; el aislacionismo; el nativismo; la cruzada luterana; un conjunto impresionante de leyes moralizadoras y una persecución implacable a todo lo que no fuera “100 por 100 americano”. Ese es el clima en que se conciben las primeras zonificaciones que procuran, explícitamente al principio, implícitamente luego, la exclusión de lo diferente. Sin duda, la segregación racial, una de esas diferencias, dio un gran impulso a la zonificación y la característica de ser un mecanismo de exclusión social marcará a este sistema hasta la actualidad.
Herbert Hoover: la normativa es un ejercicio de zonificación.
Antes de ser Presidente de la Nación (1927-1933) Herbert Hoover fue Secretario de Comercio. El “laissez faire” se había vuelto peligroso en el negocio urbano y Hoover recogió las preocupaciones del sector productor, elaborando un Código (comercial) de Zonificación (1924). No captó, como Adickes, la verdadera proyección económica de la ciudad y aplicó un enfoque mercantil pragmático y reductor. En 1927 el Código pasa a ser Ley Federal y en 1931 toma la forma de un manual de aplicación de la zonificación, considerado un “best seller”, dando comienzo a una explosiva difusión de esta técnica en Estados Unidos y en el mundo. Ese manual, traído por asesores americanos, da forma a la Ordenanza de Zonificación de Caracas, aprobada en 1955, que se aplica sobre la base espacial que le da el Plan Rector de 1952 (José Luis Sert).
El aporte de esta urbanística de control pasivo, regulado por zonas disociadas de actividad y desagregada por tipologías residenciales de esencia financiera que diferencian clases sociales y subclases, dio las garantías de mercado necesarias para un proceso de acumulación de la renta urbana que fue esencial para la maduración del capitalismo americano.
Segunda etapa: consolidación del sistema
Lo más resaltante de esta etapa es que la zonificación es desarrollada por bufetes de abogados especializados (muchos de ellos en tránsito) que buscan crear una base racional de decisión para el trabajo de los tribunales. A ese efecto, la concepción amplia del sistema urbanístico de Adickes, la participación de planificadores técnicos y de funcionarios municipales experimentados, fue pasteurizada, desprovista de toda connotación riesgosa. Cabe reconocer que en esa máxima simplificación y en ese vacío de contenidos, se basa su avasallante éxito y su portentosa supervivencia.
A partir de la publicación de la normativa se inicia un largo periodo de paz tribunalicia para la zonificación, interrumpido a finales de los años sesenta por tres fuentes de conflicto, esta vez de tipo operativo: a) las exigencias de vivienda para los ingresos bajos y las minorías, b) las consideraciones ambientales, c) la necesidad de frenar a los promotores de grandes obras urbanas (centros comerciales, conjuntos residenciales, autopistas y plantas eléctricas).
En esta segunda etapa, se sitúa también la discusión entre centralización y descentralización de la normativa. Si es una potestad municipal o si por su significado económico debe atribuirse a cada uno de los Estados o a una decisión federal del Congreso. La centralización era impulsada por intereses muy concretos, que confiaban que con las competencias situadas a nivel central era más fácil imponer sus criterios, la descentralización contaba con las comunidades que cerraban filas con el municipio. Nadie triunfó, pero la confrontación llevó a situaciones límite.
Los avances del municipalismo y del comunitarismo en los tribunales irritaron de tal modo a los agentes inmobiliarios que amenazaron con una enmienda constitucional, en la que municipios y tribunales perderían sus competencias sobre la materia. Era tan clara una victoria de los rivales en el Congreso que las comunidades y las ONGs abandonaron años de lucha y decidieron una retirada estratégica, la cual trajo un prolongado letargo judicial y, por supuesto, de reivindicaciones.
Tercera etapa: la normativa necesita una apertura
El sistema de normas pasivas, muy útil en las decisiones parcela por parcela, se tambalea porque no da respuesta a las cuestiones más apremiantes y porque, además, hay un inmenso cambio de escala en las intervenciones urbanas. Muchas ideas para la actuación urbanística le empiezan a quitar protagonismo a la zonificación clásica. Mario Tercco califica muy bien a estas nuevas ideas como respuestas a preocupaciones ambientales, culturales y socio-económicas desatendidas. Veamos las más importantes en sentido cronológico.
El Ministerio de Urbanismo y Vivienda, ente coordinador
En 1963 se producen graves desórdenes raciales. La población negra marcha sobre Washington reclamando sus derechos. El gobierno de Lyndon Johnson (1963-1969) responde con dos iniciativas: la Ley de los Derechos Civiles y la Declaración de Guerra a la Pobreza. Pidió además, una respuesta urbanística para la exclusión social. En ese momento, se consideró que no era viable reformar el ordenamiento jurídico vigente y se decidió trabajar con una combinación de transformación física de los tugurios, programas de capacitación para el trabajo y desarrollo económico focalizado en los vecindarios. Para integrarlos en el espacio se lanzó el programa Ciudades Modelo, y se creó el Ministerio de Urbanismo y Vivienda para darle sustento institucional a las ideas.
La Renovación Urbana.
Este es un Programa ideado tan temprano como 1949, pero fue escasamente utilizado hasta 1969, fecha en la que hará historia en todo el mundo. Se otorgan créditos a los municipios para renovar las áreas centrales y para erradicar los tugurios, buscando reinsertarlos en la trama urbana a través de programas sociales de vivienda. Existió un inmenso desajuste entre intenciones y resultados y el Programa tiene hoy un tinte negativo, recuérdese el “blockbusting” que recogen Steven Spielberg y otros cineastas: las imágenes de edificios incendiados para ahuyentar a los vecinos.
Comunidades Nuevas con asistencia federal
A excepción del equipo profesional del Ministerio de la Vivienda, Estados Unidos no dispone de un respaldo técnico institucionalizado para elaborar las políticas públicas relacionadas con la ciudad, como sucede en las naciones más avanzadas en esta materia.
En 1970 se inicia un programa que se fundamenta en la Ley de Vivienda de 1968. Se elevó el monto de los préstamos inmobiliarios y se incluyó en ellos la compra de la tierra, con lo que se colocó el financiamiento en posibilidad de trabajar en ciudades nuevas o en expansiones significativas de las existentes. Se trata claramente del respaldo legal a una política de uso del suelo que está más allá de las normas pasivas. Fue perfeccionado con reglamentos que definen todos los aspectos requeridos por una política duradera: se organiza un sistema de trabajo donde participan todos los niveles del Estado y a los cuales todo el país puede acceder, se crean equipos técnicos calificados, se efectúa el aprendizaje del financiamiento inmobiliario a gran escala y los nuevos residentes se incorporan a la gestión. Objetivos específicos del Programa son: recuperar los viejos centros, estimular el crecimiento en sectores que declinan, descongestionar las grandes ciudades, crear un número significativo de empleos y establecer comunidades sin distinción de raza ni estatus. Este tipo de actuación, que en su momento recurrió a lo mejor que pueden aportar el arte urbano, la arquitectura y la ingeniería para mejorar la ciudad, tiene como inconveniente que es una política costosa. El Programa presentaba dificultades financieras que eran superables, pero el liberalismo de Reagan no coincidía con su filosofía y decidió que muriera por asfixia. Entramos en la era de la des-planificación.
Las Agencias de Desarrollo Comunitario
Las Agencias de Desarrollo Comunitario existían, pero hasta James Carter (1977-1981) no habían tenido un papel relevante en la política urbana. El Presidente se basó en el Informe de la Comisión Nacional sobre Vecindarios Urbanos, un documento impecable que contó con una impresionante lista de conocedores de la materia. Se establecieron cuatro líneas de acción vecinal:
1. Económica. Fomento del desarrollo económico y reinversión internos,
2. Social. Ampliación de las facilidades sociales,
3. Jurídica. Superación de los obstáculos fiscales y legales que pesan sobre el desarrollo de los vecindarios,
4. Política. Gobernabilidad interna y refuerzo del poder comunitario.
En lo práctico, una vez que la comunidad establece cuales son sus objetivos, define su territorio de acción, que no es un espacio predeterminado sino aquel donde garantiza que puede mantener un contacto estrecho con los vecinos en el desempeño de su misión.
La marcha hacia delante de las comunidades se inicia propiamente con Bush padre (1989-1993), que establece una asignación simbólica de dinero destinada a la organización del grupo de vecinos y contrata un facilitador que procura el orden democrático en las decisiones. Se consideraba en ese momento que la falta de acceso a las instancias políticas y al capital financiero eran los aspectos clave de la escasa motivación de los vecinos.
El poder se transfiere a la comunidad.
El elemento que da mayor proyección a esta política, es que el poder se transfiere a la comunidad. El poder compartido es un hecho jurídico inédito; ayuda a comprender su nacimiento advertir que la concesión de mandato desde el poder municipal fue obtenida por una presión excepcional: los vecindarios amenazaron con la secesión de sus territorios, lo cual se hace realidad cuando un referéndum vecinal legitima el primer territorio libre, la comuna autónoma Mandela, en Boston.
En la visión política tradicional, el poder lo tiene el Estado para ejercerlo sin concesiones. En el nuevo concepto se habla de “equilibrio de poderes” y se abandona la idea de “fuente del poder”, que implica que el Estado impone sus iniciativas al vecindario. El nuevo poder (que no pretende ser un contrapoder) se faculta al existir una asociación vecinal que tiene como base un territorio y demuestra con hechos que puede ejercerlo, es decir, desarrolla el poder a través de una acción razonada y luego reclama ese poder. El Municipio le otorga entonces un privilegio para planificar y prestar servicios y lo hace por medio de un convenio (hay incluso cesión de tierras), en el que precisa su alcance y las características de su administración. De ese modo, la comunidad se pone a nivel del Municipio y lo convence de un encargo, sin atacar ni suprimir el poder constituido. Este nuevo fenómeno no puede verse sólo como un hecho de autogestión responsable de un territorio, es algo mucho más significativo y trascendente, porque se ha rebasado el concepto de participación
La comunidad en el centro de las políticas
Al llegar Bill Clinton (1993-2001) al poder, apoyarse en las comunidades ha demostrado ser la política que mejor se adapta a las condiciones de las ciudades americanas y a los propósitos de transformación urbana. El gobierno respalda el papel de los vecindarios reforzando los fondos disponibles, estimulando empresas comunitarias con el papel de promotoras sin afán de lucro y permitiendo la creación de perímetros a su medida, a los que se otorga poderes especiales. Se recurre además a una presión indirecta sobre los bancos para que cumplan con ciertas cuotas de participación en los proyectos territoriales de contenido social.
Conclusiones
Se han dejado de considerar en este texto muchos y muy interesantes aspectos de la normativa urbana americana útiles para nuestros países, los cuales sí menciona Mario Tercco. Las ausencias más notorias son lo ambiental y lo fiscal y, dentro de esto último, la política de estímulos y bonificaciones a la creación de espacio público de propiedad privada, que ha hecho posibles grandes logros de diseño urbano y muchos fracasos de los que aprender. Esto es entonces una nota sobre una pequeña parte de la historia de la normativa americana; no corresponde que yo aventure aquí propuestas de cambio, sólo me permito resumir algunas certezas que se transparentan de lo que he escrito antes.
La técnica de zonificación por usos e intensidades de uso es excluyente en lo social, desarticula la vida de la ciudad e impide la convivencia entre clases y subclases. Esto no quita seguir utilizando zonas para definir elementos congregantes: identidades vecinales, unidades ecológicas, continuidades de paisaje, valores a preservar, territorios de acción, etc. Para las actuaciones urbanas, parece necesario aceptar una corresponsabilidad entre la normativa municipal y la normativa de Estado, particularmente si se diseñan programas urbanos de nivel nacional. La misma corresponsabilidad debería existir entre la normativa de nivel municipal y los reglamentos y definiciones de territorios generados a nivel vecinal.
Los vecindarios urbanos se han abierto paso, de manera definitiva, para desarrollar el poder directamente en la mejora de su cuadro de vida. Pero para realizar una vida asociativa, responsable y gestionaria, necesitan fondos de impulso inicial que los lleven a hacer lo que ellas han decidido, que no es necesariamente lo que el Estado quiere.
Las decisiones del Ejecutivo han sido más coyunturales y personalistas que las del Congreso Federal, quien ha demostrado ser más productivo, más maduro y estar mejor equipado. Son inmejorables las oportunidades que brindan las enmiendas constitucionales, pero los ciudadanos interesados en la ciudad deben estar preparados de antemano y sobre todo organizados, para sacar provecho de ellas.
Hubiera sido aprovechable por nosotros que los Estados Unidos hubieran logrado una Ley de Política para la Ciudad. Estuvieron cerca, nos queda la más que centenaria urbanística prusiana que sí lo consiguió, con un consenso legitimado por el éxito de las gestiones municipales, por las exposiciones y los diálogos de los congresos de urbanismo y por las publicaciones (con esta palabra en mente los abandono, pensando lo bien que lo está haciendo café de las ciudades).
SL
El autor es venezolano y arquitecto. Se inició en la Facultad de Arquitectura de Montevideo, participó en el Plan de Coordinación Urbanística de la Región Caracas, coordinó el diseño de la fase de arranque de las ciudades nuevas para la industria petrolera y elaboró los planes de expansión de otros centros poblados.
De su autoría, ver también en café de las ciudades:
Número 51 I Ambiente
Campos de golf en las ciudades: ¿amenaza ambiental o corredores ecológicos? I Otra mirada desde Caracas I Sergio Laxalde
…y esta es la nota que inspiró el texto de SL:
Número 50 I Planes de las ciudades
Una historia del zoning de Chicago I “Las políticas de lugar”: una mirada a la evolución de la normativa urbana. I Mario L. Tercco
Ver también en café de las ciudades:
Número 46 I Política de las ciudades (I)
El Planeamiento Urbano y las Comunas I Los caminos de la descentralización en Buenos Aires. I Hernán Cesar Petrelli
