En la Argentina existen sólo tres jurisdicciones que poseen un instrumento normativo de características tan relevantes como lo es una ley de ordenamiento territorial. Actualmente se encuentran vigentes la Ley 2930 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (Plan Urbano Ambiental, sancionado en 2008) y el Decreto Ley 8912/77, de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo de la Provincia de Buenos Aires, sancionado durante la dictadura militar. En mayo del corriente año se sancionó la Ley 8051 de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo de la Provincia de Mendoza, lo que genera un aporte más en esta tendencia a crear marcos normativos que regulen el territorio estableciendo principios, objetivos y pautas en pos de un desarrollo equilibrado de las actividades que se sustentan en el territorio. Por su parte, el Poder Ejecutivo Nacional, tras la presentación del Plan Estratégico Territorial, tiene entre sus objetivos la definición de una ley de orden nacional. Con esa finalidad es que ha creado el Consejo Federal de Planificación y Ordenamiento Territorial compuesto por todas las provincias y el cual se discute actualmente hoy un proyecto de Ley.
En este contexto, la presentación del Proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial para la Provincia de Chaco resulta más que importante, para el propio territorio provincial y para el país. Ahora bien, habiendo realizado ciertas lecturas sobre el texto de ley, encontramos algunas cuestiones que aquí se detallarán de forma más bien general, recuperando algunos puntos que se consideran centrales.
En principio, esta es una Ley de Ordenamiento Territorial, aunque también pretende regular “la tutela y el uso del suelo”. El primer artículo define que la Ley tiene tres objetivos, en el siguiente orden de importancia:
– Establecer los presupuestos mínimos que “permitan avanzar hacia un modelo integrado, equitativo y diverso para el desarrollo de las actividades productivas y de servicios, ofreciendo a todos sus habitantes un contexto adecuado y un ambiente sustentable, para que cada uno de ellos tenga la oportunidad de desarrollar un proyecto personal o colectivo, en el marco de una sociedad en progreso”.
– Determinar las bases para la concurrencia y coordinación entre el estado provincial y los municipios con relación a atribuciones y responsabilidades respectivas.
– Regular la tutela y el uso del territorio con la finalidad de realizar un eficaz y eficiente sistema de planificación y programación territorial al servicio del desarrollo económico, social y civil de la población de la provincia y capaz de asegurar el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes.
– Promover el uso apropiado de los recursos ambientales, naturales y culturales.
– Reorganizar las competencias en los diversos niveles institucionales y promover la modalidad de conexiones funcionales entre los instrumentos de planificación, en cumplimiento del principio de subsidiariedad.
– Instrumentar la relación público-privada, que favorezca la cooperación entre las distintas regiones y los municipios, y valorizar la concertación con las fuerzas económicas y sociales en la definición de planes y programas.
– Simplificar los procedimientos administrativos, garantizando la transparencia y el monitoreo de la gestión.
– Definir e identificar los polos funcionales (o “clusters”) a crear y potenciar los existentes, de modo de establecer una red de flujos e intercambios de bienes y servicios entre ellos.
Desde su primer artículo, el proyecto coloca la cuestión productiva en primer lugar en lo inherente al Ordenamiento Territorial (OT). Luego establece que el OT y la planificación constituye una “función fundamental” del gobierno provincial y de los municipios, aunque no la detalla como función pública o en términos de “política de estado”.
Este proyecto establece todo un sistema de planificación que detalla adecuadamente la cuestión administrativa, los mecanismos de participación y los resguardos ambientales, así como los impactos de todo desarrollo sobre el medio natural. Por otra parte, no define con exactitud mecanismos claros de acceso universal al suelo y la vivienda, adquiriendo para estas cuestiones rasgos declarativos. Asume al actor privado como un responsable más con quien se debe concertar un trabajo mancomunado (Inciso D, Artículo 1. “Instrumentar la relación público-privada, que favorezca la cooperación entre las distintas regiones y los municipios, y valorizar la concertación con las fuerzas económicas y sociales en la definición de planes y programas”) pero no define nada respecto de su participación y exigencias cuando es beneficiado por el esfuerzo común o las decisiones gubernamentales que se gestan en el desarrollo del proceso de urbanización. En el articulo 24 establece que el Plan Provincial de Ordenamiento Territorial “determinará las prioridades de la acción pública y privada a escala provincial en concordancia con los planes nacionales, municipales y sectoriales”, lo cual podría significar un coto a la arbitrariedad del sector privado en la materia. Concordar este plan con los otros, en lugar de plantear la subordinación de todos los demás, puede conllevar a cierta contradicción o conflicto de prioridad entre las visiones municipales y la provincial.
Algunos artículos o incisos han sido copiados literalmente de la Ley de Ordenamiento Territorial y Uso de Suelo de la Provincia de Mendoza (por ejemplo, el Inciso b del Articulo 3) lo que podría conllevar a una superposición legislativa que no se corresponde con realidades territoriales disímiles.
Los recaudos sobre la cuestión ambiental están presentes a lo largo de toda la norma y se subsume todo desarrollo, actividad, plan etc. a la conservación del medio ambiente y de los recursos naturales como a las “aptitudes del suelo” (Articulo 9: “La sustentabilidad ambiental y territorial, la planificación territorial debe subordinarse a la ejecución de las acciones de trasformación; en particular a la realización de acciones de mitigación de los impactos negativos o de infraestructuras para el uso urbano, interurbano, rural, industrial, de minería y todo otro uso, de equipamientos y espacios colectivos, de dotaciones ecológicas y ambientales, de infraestructuras de transporte”).
Por otra parte, establece el monitoreo del impacto ambiental sobre el territorio de ejecución del plan, como parte del proceso de la planificación territorial. Adiciona el impacto territorial a la evaluación del impacto ambiental, hecho mas que positivo puesto que estos son propuestos y pagados por los mismos desarrolladores y no contemplan una amplia gama de factores inherentes.
Tibiamente instaura como uno de sus objetivos “Establecer las condiciones físicas, sociales, económicas y espaciales necesarias para satisfacer los requerimientos y necesidades de la comunidad en materia de viviendas, servicios públicos, infraestructura, equipamiento, industria, comercio y actividades de servicio, de conformidad a las pautas culturales, ambientales y técnicas existentes” (repitiendo textualmente el Inciso d- del Artículo 3 de la Ley de Ordenamiento Territorial y uso de suelo de Mendoza) . Esos “requerimientos y necesidades de la comunidad” podrían asimilarse al concepto de Derecho a la Ciudad, pero no se asegura su satisfacción sino el establecimiento de “las condiciones físicas, sociales, económicas y espaciales” necesarias para el mismo. En este sentido, enuncia como objetivo específico el “propender a que la Provincia del Chaco sea equilibrada con buena calidad de vida para todos, que garantice el desarrollo humano en lo político, económico y social” (Inciso e, Artículo 4).
El proyecto procura evitar la “fragmentación del territorio”(Inciso i, Artículo 24: “Proponer medidas para promover la integración social y desalentar el establecimiento o ampliación de enclaves que fragmenten el territorio”) así como evitar “desigualdades territoriales”, lo que supondrían colocar el interés social por encima del interés particular en cuestiones de territorio, pero no lo define explícitamente. Amplia la intervención estatal respecto del suelo en lo que atañe a los límites y los vínculos que este genera, derivados de un específico interés público ligados principalmente a la cuestión ambiental, biológica y hasta cultural, pero no menciona derechos o necesidades sociales o que propicien medidas socioeconómicas para los sectores más vulnerables.
Respecto de la participación ciudadana este proyecto promueve y garantiza la participación social (“participación y control ciudadano para la elaboración e implementación de los Planes de Ordenamiento Territorial en sus diferentes escalas”, Inciso b, Articulo 3); “participación ciudadana y de las organizaciones intermedias mediante mecanismos claros y transparentes de información pública y respeto por el derecho de iniciativa, propiciando la solución concertada de conflictos y diferencias” (Inciso g, Artículo 3), la participación pública en cada una de las fases del proceso (refiriéndose a “las acciones provinciales, municipales y sectoriales que garanticen el fortalecimiento y desarrollo sustentable del territorio”, Inciso c, Articulo 4); más adelante afirmará que la participación se dará también en la instancia de evaluación. El acceso a la información se implanta como mecanismo participante en el proceso de implementación de la planificación y el ordenamiento territorial. Se dedica un capítulo específico (VI) denominado “Participación de los ciudadanos en la planificación y ordenamiento”, donde estipula la participación social en las instancias de formación y aprobación de los instrumentos de ordenamiento y planificación territorial, estableciendo como objetivo de la participación “que los ciudadanos de la Provincia contribuyan al cumplimiento del bien común e interactúen y sean participes proactivos y responsables mediante la opinión informada y fundada en todas la etapas del ordenamiento territorial de la Provincia” (Articulo 12º). Define la cuestión de la publicidad, las audiencias públicas como instancias para la evaluación de los planes de OT y del impacto ambiental y un seguimiento y control de la rendición de cuentas. El Proyecto establece también parámetros respecto de la precisión de los términos a emplearse y la creación de sistemas de información públicos y uniformes.
Es interesante notar el carácter prospectivo que tiene la planificación territorial, definiendo una modalidad de actuar no concentrada en algún articulo en particular, sino disgregada a lo largo del texto. Por un lado, establece un ceñimiento a la realidad (compatibilidad entre lo deseado y la situación real del territorio donde se piensa intervenir) a las vez que entiende que la eficacia y conveniencia es algo que se verificará a lo largo del tiempo, dejando un resquicio a la incertidumbre, cuando debería establecer mecanismos que garanticen esta coherencia para lograr los resultados esperados que efectivamente deben guiarse por la búsqueda de la conveniencia y la eficacia (Artículo 5: “La planificación territorial garantiza la coherencia entre las características y el estado del territorio, y los destinos y las intervenciones de trasformación previstas, verificando a lo largo del tiempo su conveniencia y eficacia”). A posteriori, anuncia que para asegurar la sustentabilidad ambiental y territorial, la planificación territorial debe subordinarse a la verificación de las condiciones identificadas por el plan, que garantiza la sustentabilidad de las nuevas medidas. (Artículo 9, Inciso b).
El proyecto propone un conjunto de instrumentos de la planificación territorial que constituyen el marco de acción factible para “definir los objetivos y los contenidos del plan, y para la evaluación del impacto ambiental”. Propone como instrumentos:
– Cuadro cognoscitivo de los planes generales;
– Planes sectoriales integran y profundizan el cuadro cognoscitivo del plan general
– Evaluación de impacto ambiental y monitoreo de los planes
El proyecto deja a criterio municipal “establecer acciones, políticas y estrategias para la parcelación y regularización dominial de predios urbanos y rurales” fijando usos, prohibiciones y permisos y condiciones (restrictivas) para nuevos loteos. Los municipios jerarquizarán y clasificarán el territorio en centros poblados: urbanos, suburbanos, de expansión urbana, rurales bajo riego, áreas naturales y de reserva en cada una de ella; por otra parte serán los encargados de establecer obligatoriamente los Coeficientes de Densidad de la población, la intensidad de la edificación (FOT) y el porcentaje de ocupación del suelo (FOS) que se deberán respetar en cada zona. Al igual que la Ley mendocina, este proyecto se opone a lo que establece el Decreto-Ley bonaerense, que define las dimensiones de manera rígida.
En consonancia con lo establecido por la Ley de Mendoza, también se alienta y promueve la densificación y consolidación de las zonas urbanas, hecho que resulta positivo dado que el suelo urbanizable constituye en sí un recurso escaso (Articulo 27). En el Anexo A1 establece que son los Planes municipales los que definen “el perímetro de los ámbitos del territorio municipal que pueden ser destinados a nuevos asentamientos”, definiendo para cada ámbito, “el reglamento general de los nuevos asentamientos admisibles, relativo a la capacidad mínima y máxima del asentamiento, para las específicas funciones admitidas, las dotaciones territoriales mínimas, las prestaciones de calidad urbana esperadas” (Articulo 12º.- Ámbitos para los nuevos asentamientos. Título VIII. Anexos – Contenidos de la Planificación. Capitulo A – I – Contenidos Estratégicos).
Trascripto de la Ley mendocina, el Inciso i) define “acciones y políticas integrales e integradoras en relación con los asentamientos clandestinos o marginales, a través de la identificación de inmuebles y terrenos de desarrollo y construcción prioritaria, de la localización y fijación de las dimensiones de zonas, determinadas como suburbanas, fijando los índices máximos de ocupación y usos admitidos”; esta afirmación impide definir una política de radicación, consolidación o mejoramiento, aunque también impide su erradicación. No se señalan políticas preventivas ofreciendo alternativas para los distintos estratos sociales y la vaguedad de los términos, si bien podría incluirlas, también habilita a su evasión.
Al habilitar a los municipios a que fijen sus propios “instrumentos de gestión y financiamiento del desarrollo territorial” (Inciso k; Artículo 27) habilita a estos a cierta libertad para definirlos, pero no se pronuncia respecto de la justa distribución de cargas y beneficios del proceso de urbanización o respecto de la recuperación de plusvalías urbanas.
El articulo 30 define que las acciones en el futuro referidas a cuestiones como “turismo, salud, educación y otros deberán ajustarse a los Planes Territoriales (PPOT y los PMOT)”, es interesante notar la ausencia de una cuestión fundamental como lo es la vivienda, que no aparece en este listado escueto.
Se refuerza la idea de “faros” en la planificación con el instrumento denominado “carta única del territorio” la cual surge del Inciso 1 del Artículo 29: “La planificación y ordenamiento territorial entiende y coordina las prescripciones relativas a la regulación del uso del suelo, y de sus recursos, y los vínculos territoriales, paisajísticos y ambientales que derivan de los planes de orden superior y las previsiones legislativas”. Pero no queda en claro cuál es la figura concreta que esta carta reviste. La legislación creada (la Ley de OT Provincial, el PPOT, los PMOT, los Planes Generales y los Planes sectoriales) establecerían los antecedentes necesarios para cuadrar toda acción sobre el territorio a realizarse.
El proyecto establece una figura denominada “acuerdos o tratados”, que regula el momento en que distintas entidades, jurisdicciones o actores (“concertación institucional”) asisten al desarrollo de objetivos, los cuales deben estar enmarcados en los planes bajo los cuales se hallan signados.
En el capítulo denominado “Autoridad de aplicación” (Título V) se establece la conformación de un sistema para la aplicación de la Ley. Tal sistema (Sistema Provincial de Ordenamiento Territorial (SIPOT)) es una red conformada por “el conjunto sistémico de organismos, normas y procedimientos que hacen posible la planificación del ordenamiento territorial, su aplicación y control interno y externo para el cumplimiento del objeto de la presente ley” (Artículo 39). Se generará un Comité Político de Gestión, conformado por las autoridades provinciales, y una Unidad de Ejecución y Gestión. Los municipios se comprometen al cumplimiento de lo establecido en la ley como sus obligaciones y el Poder Ejecutivo dispone en su Presupuesto anual la capacitación y asistencia técnica a los Municipios sin establecer un porcentaje. No queda en claro cómo es el funcionamiento de esta Unidad de Aplicación, ni quien se encarga de que asuntos.
Respecto del financiamiento, la ley dedica a esto un capitulo entero (Título VI). Allí define que “El Poder ejecutivo provincial deberá incorporar al proyecto de Presupuesto Provincial a enviar a la Cámara de Diputados, las partidas necesarias para financiar la puesta en funcionamiento de la presente ley, tanto en la jurisdicción provincial, como las que pudieran corresponder a los Municipios”, pero no fija ni mínimos ni máximos, lo cual cae en un vacío de factibilidad; aún así establece que tales partidas deben estar destinadas a: a) financiar las actividades de la Unidad de Ejecución y las Oficinas Municipales de Ordenamiento Territorial; b) la elaboración de los Planes de Ordenamiento Territorial, tanto provincial como municipales, y los Planes Sectoriales; c) la capacitación del personal técnico y funcionarios intervinientes; d) la informatización e incorporación de nuevas tecnologías; y e) el seguimiento, control y monitoreo de los planes, programas y proyectos.
Este listado no incluye la ejecución de planes y proyectos específicos, aunque define en el artículo 47 que la Unidad de Ejecución deberá coordinar con las jurisdicciones intervinientes, las acciones tendientes a “a) garantizar el financiamiento en tiempo y forma de los gastos que demande la ejecución de los planes, programas y proyectos de ordenamiento territorial”.
En los anexos detalla una serie de contenidos estratégicos, donde es de destacar algún tipo de lineamiento más concreto respecto de acciones tendientes a resolver o dar solución a situaciones de desigualdad en el acceso al suelo urbano. En tal sentido, en el articulo 11, define como ámbitos a recalificar a aquellas “partes del territorio que necesitan de políticas de reorganización territoriales, que favorezcan la mejora de la calidad ambiental y arquitectónica del espacio urbano con una más equilibrada distribución de servicios, de dotaciones territoriales o de infraestructura de transporte; o bien necesitan de políticas integradas destinadas a eliminar las eventuales condiciones de abandono y de degradación edilicia, higiénico, ambiental y social que las acosan”. Enuncia que el POT “identifica las partes urbanas y rurales que necesitan de recalificación y fija, para cada una de ellas, los objetivos de calidad y las prestaciones a perseguir en el momento de la actuación, los niveles mínimos de estándar de calidad urbana y/o rural ecológico-ambiental a asegurar” (“Por estándar de calidad territorial (urbana rural y industrial, agropecuaria, minera y otras) se entiende el nivel cuantitativo y cualitativo del sistema de infraestructura para la urbanización de los asentamientos y del sistema de equipamientos y espacios colectivos, aptos para satisfacer las exigencias de los ciudadanos y de las actividades productivas industriales, agropecuarias y otras. El estándar se refiere: a) A la topología y a la cantidad de tales dotaciones; b) A las características prestacionales, en plazos de accesibilidad, de uso pleno y seguridad para todos los ciudadanos de cualquier edad y condición y para el desarrollo de toda actividad productiva, de equilibrada y racional distribución del territorio, de funcionalidad y propiedad tecnológica, de simplicidad y economicidad de gestión”, Inciso 2, Artículo 6; Anexo A1; por “estándar de calidad ecológico-ambiental”, se entiende “el grado de reducción de la presión del sistema de asentamiento sobre el ambiente natural y de mejora de la salubridad del ambiente urbano”, Inciso 3, Artículo 6; Anexo A1). El proyecto explicita que para conseguir estos estándares en el territorio se dispone de la promoción, mediante convenciones especiales, del desarrollo de actividades privadas que respondan a requisitos de uso colectivo y que concurran a ampliar o articular la oferta de los servicios asegurados para la mayoría de los ciudadanos o bien a elevar los niveles cualitativos de los servicios mismos.
Es de destacar que al establecer los “ámbitos para los nuevos asentamientos”, los define por estar caracterizados por la presencia de áreas residenciales y de actividades sociales, culturales, comerciales y productivas con ellas compatibles; tendiendo esta medida a generar armonía en los nuevos desarrollos.
Este proyecto no proporciona ni menciona mecanismos de recuperación de plusvalías ni genera explícitamente mecanismos de integración socioeconómica a través de intervenciones en el territorio, aunque sí abre algunas puertas. Sería pertinente la incorporación de instrumentos (fiscales, de gestión, jurídicos, etc.) que habiliten este tipo de medidas. Existe alguna superposición que conlleva a la confusión respecto de autoridades y la jerarquización de instrumentos. Sería interesante propender a un lenguaje más claro y determinaciones menos declarativas sobre los mecanismos financieros que sustentarán la actividad inherente al ordenamiento territorial, como así también respecto de medidas, pautas y lineamientos específicos frente a situaciones graves (como lo es la cuestión de los asentamientos irregulares). Considerar la región metropolitana y la cuestión interjurisdiccional con mayor detalle podría coadyuvar a gestar posibilidades concretas a situaciones juridisccional y administrativamente conflictivas.
NF
La autora es socióloga (UBA 2003-2008). Actualmente se encuentra desarrollando estudios de posgrado (Especialización en Planificación Urbano Territorial en la Universidad Nacional de Rosario y Maestría en Políticas Sociales Urbanas en la Universidad Nacional Tres de Febrero). Trabaja en la Cámara de Diputados de la Nación en temas urbanos, en las Comisiones de Vivienda y Ordenamiento Urbano y Obras Públicas, como asesora de la diputada Nélida Belous (Tierra del Fuego). Ha realizado cursos del Lincoln Institute of Land Policy en Derecho Urbanístico.
El proyecto de Ley 863/2008 de Ordenamiento Territorial para la provincia de Chaco fue presentado por la Presidenta de la Cámara de Diputados del Chaco, Alicia Mastandrea, en abril de 2008.
El análisis crítico de la legislación urbanística y de ordenamiento territorial en la Argentina comenzó en el número 82 con la nota La Ley de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo de Mendoza, por Marcelo Corti. Continuó en el número 83 con la nota Ordenamiento territorial y ordenamiento ambiental, por Hernán Petrelli, en el número 84 con El Plan Urbano Ambiental de Buenos Aires, por Marcelo Corti, en el número 85 con El Decreto-Ley 8912/77 de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo en la Provincia de Buenos Aires, y en el número 86 con El Plan de Comuna en la Ciudad de Buenos Aires, por Marcelo Corti.
Esta serie continuará en los próximos números de café de las ciudades con nuevos análisis del Decreto Ley 8912, de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo de la Provincia de Buenos Aires, y de los proyectos de normativa nacional.
Y sobre normativa y planeamiento territorial y urbanístico en la Argentina, ver también entre otras notas en café de las ciudades:
Número 72 I Planes de las ciudades (II)
La ausencia de una legislación territorial en la Argentina I El déficit regulatorio y sus consecuencias I Marcelo Corti
Número 66 I Planes y Política de las Ciudades (II)
El Plan Estratégico Territorial y la construcción de la Argentina deseada I La búsqueda de consensos para el despliegue territorial de la inversión pública I Marcelo Corti
Número 62 I Planes y Política de las ciudades
Normativa urbanística: la articulación entre planeamiento, participación y gestión I Sobre los conflictos alrededor del Código de Planeamiento Urbano de Buenos Aires I Marcelo Corti
Número 60 I Planes de las ciudades (II)
Lineamientos Estratégicos para la Región Metropolitana de Buenos Aires I Escenarios alternativos, políticas urbanas, instrumentos de gestión I Entrevista a Alfredo Garay
Número 54 I Planes de las ciudades
Normativa urbana, casuística y visión procedimental I Sobre el debate “¿Evaluar impactos o planificar la ciudad?”. I Artemio Pedro Abba
Número 43 I Planes de las ciudades
¿Evaluar impactos o planificar la ciudad? I Apuntes para una normativa urbana (I). I Mario L. Tercco
Número 36 I Política de las ciudades (III)
Por la reforma urbana en Argentina I Declaración en el Día Internacional del Hábitat.
