Fue muy grato participar del encuentro convocado por café de las ciudades el pasado 22 de marzo. Tal como se comentó en la Tertulia (alguien de la mesa propuso esa feliz denominación) la reunión real, cara a cara, no hizo más que confirmar la calidad y calidez del espacio virtual. De las exposiciones de Eduardo Reese, Claudio Daniele y Alfredo Garay y la posterior ronda de preguntas y comentarios me quedaron algunas conclusiones que quisiera compartir. Me centraré, para ajustarme a un formato de comentario, en una sensación a mi gusto dominante de coincidencias entre los expositores y una reflexión a partir de ello.
1. Respecto de las coincidencias de los disertantes, enumeraré las que a mi juicio mas se destacan y son convergentes hacia una visión superadora:
– el aprendizaje de los que estamos trabajando en la gestión de temas urbano-territoriales sobre la necesidad de hacer coexistir la visión normativa (que busca generar reglas para el desarrollo territorial que sean exhaustivas espacial y temporalmente) con la visión casuística (intervenciones acotadas espacial y temporalmente y evaluación del impacto ambiental de las intervenciones – EIA).
– esta visión también es superadora de la falsa oposición entre el plan y el proyecto que, durante los últimos 20 años, dividió las aguas en nuestro ámbito (y que en alguna época escondió la negación del planeamiento como herramienta de gestión urbano-territorial)
– el planeamiento visto como una herramienta capaz de comprender e incorporar los fenómenos urbano-territoriales específicos de cada asentamiento humano, que permita la formulación de políticas que atiendan las particulares problemáticas y vocaciones locales.
– se propugnó el aumento del peso del ingrediente “procedimental” como ligazón entre normas y casuística, plan y proyecto, que permita abordar con mas éxito la problemática de las áreas con procesos de fuerte transición.
– finalmente, la propuesta de incorporar la Cuestión Ambiental en el Ciclo del Emprendimiento en las diferentes escalas de actuación, sumando a la hoy vigente Evaluación del Impacto Ambiental (Ley 123, EIA) la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE, “un proceso formal y sistemático de incorporación de las consideraciones ambientales en la formulación y ejecución de políticas, planes y programas propios de la gestión pública en el marco del desarrollo sustentable”, según Daniele), permitiendo la integración de la dimensión ambiental en el proceso mismo del planeamiento y creando un marco referencial para la aplicación de la EIA.
Estos puntos, en mi opinión, ofrecen un marco interesante para la discusión planteada alrededor de la temática de la convocatoria: el conflicto suscitado por el fuerte desarrollo inmobiliario concentrado en determinados barrios de la ciudad de Buenos Aires, aunque uno de los expositores advirtió de como “el efecto TN” (en alusión al canal de noticias que lleva ese nombre) los había multiplicado en el resto del país. En este sentido, el énfasis en “lo procedimental” planteado por Eduardo Reese (quien afirmó que un código de planeamiento urbano debe ser un código de procedimientos) fue medular entre este cuerpo de ideas que apunta a una mayor heterodoxia y pragmatismo en la utilización de herramientas de gestión urbano-territorial.
Terminada la reseña paso a una breve reflexión sobre las potencialidades y restricciones de desarrollar esta línea de pensamiento.
En primer término, creo que se debería tener en cuenta que todo aumento del peso de lo procedimental puede hacerse en el marco de un sólido contexto institucional, con amplia participación de los actores involucrados en las materias y escalas correspondientes, y claras reglas del juego en las que interactúan. De no ser así, puede derivarse en caminos perversos, como el aprovechamiento unilateral de estos procedimientos por parte de los actores mas conocedores y con mayor cuota de poder, que se originen conflictos de dificultosa resolución, o la judicialización, la mayoría de las veces inconducente, de los mismos.
Con la finalidad de aclarar la relación entre nivel de institucionalidad y las dificultades de gestión, me referiré a tres casos testigo, unidos no solo por la resonancia periodística sino (tal como sucede en la película Babel, en la que se interconectan historias muy distantes) relacionados por una línea conductora de causalidad. Solo como hipótesis a ser verificada, pareciera que a partir del conflicto de Fray Bentos – Gualeguaychú se trata de prolijar la política ambiental puertas adentro, retomando un tema paradigmático como el Matanza – Riachuelo, y que la emergencia de organizaciones locales haciéndose cargo de problemáticas urbano-territoriales dio espacio a el cuestionamiento de algunas ONG de las consecuencias ambientales del boom edilicio.
En el caso del conflicto Fray Bentos-Gualeguaychú, con evidentes carencias institucionales (falta de operatividad de la Comisión Administradora del Río Uruguay -CARU-, vacío legislativo sobre manejo de recursos naturales compartidos al interior del MERCOSUR, falta casi absoluta de consideración de las problemáticas urbanas transfronterizas y demora en ser asumida por los distintos estamentos del Estado de roles en la cuestión), se ha llegado a una situación de conflicto permanente, ahora judicializado en el más alto nivel internacional, que aleja cada vez mas la posibilidad de alcanzar una solución compartida en los niveles que corresponden para una problemática de tipo ambiental-territorial. Solo la intervención “facilitadora” del representante del Rey de España ha abierto una posibilidad de negociación que flexibilice la actual tendencia de distanciamiento.
En el caso del Matanza – Riachuelo, en el que existe una larga experiencia de promesas y desencantos, ha persistido una carencia básica de institucionalidad metropolitana que no puede ser suplida por la creación de una Autoridad de la Cuenca. En este caso, también se ha derivado en la judicialización del conflicto, aunque con una mayor pertinencia espacial y agilidad operativa. Sin embargo, persisten limitaciones en los procedimientos en el cual el Poder Judicial le toma examen individual a los actores institucionales involucrados (Nación, Provincia de Buenos Aires y Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires) y en su última resolución dispone la constitución de un Comité de Expertos de la UBA que evalúe las propuestas presentadas. Parece un camino de gestión demasiado complejo para ser operativo.
En el tercer ejemplo citado, y el que origina la convocatoria, el panorama no es más simple:
– El Plan Director para la Ciudad de Buenos Aires de 1958 sigue formalmente vigente y es la fuente del Código de Planeamiento Urbano, pero coexiste hace 10 años con un Plan Urbano Ambiental que, si bien no tiene vigencia legal, y es cuestionado por muchas de las ONGs mas activas, se ha transformado (a través de los postulados de la Ley 71, de creación del Consejo del Plan Urbano Ambiental, y de los documentos realizados por este) en guía para la formulación de políticas estructurales para la ciudad.
– Esta vigente, con sucesivas reformas, el Código de Planeamiento Urbano de 1977 que, si bien es considerado inadecuado, necesitaría para su modificación la previa aprobación del PUA.
– Esta vigente la Ley 123, de Evaluación de Impacto Ambiental, con las debilidades expuestas por Daniele(asimetrías en la ponderación de los aspectos ambientales frente a los económicos y de diseño de proyecto, restricciones a la disponibilidad de información adecuada, limitaciones para la incorporación de medidas de mitigación o buenas prácticas por parte del proyecto, presiones de diferentes tipo frente a la falsa dicotomía de “conservación vs. desarrollo”, etc.), y con total falta de integración con el marco legal y normativo del planeamiento antes citado.
Pese a tales insuficiencias institucionales, puede decirse que la respuesta al problema de las torres de Caballito, tal como fue bautizado por los medios, ha sido muy superior a lo esperado y deja muchas enseñanzas para el futuro.
Que en 90 días se haya efectuado un diagnóstico de la situación por parte del Gobierno de la Ciudad, monitoreado por los actores involucrados (las organizaciones barriales, las empresas constructoras e inmobiliarias), y se hayan fijado algunos “procedimientos” especiales en estos “barrios en transición” (que se verá en el futuro hasta que punto son operativos) pareció un resultado impensado al inicio del conflicto.
Se podría arriesgar la hipótesis de que el desarrollo institucional al interior de la ciudad de Buenos Aires es mayor de lo que suponía y avala la postura de incremento de lo procedimental en la gestión urbana. Se han constituido múltiples organizaciones de alcance barrial que se han sumado a las existentes ONGs de mayor experiencia de alcance urbano; la justicia ha incorporado una jurisprudencia específica en relación a cuestiones de tipo urbano-ambiental; las organizaciones empresariales debieron amoldarse a esta nueva realidad socio-territorial; las empresas prestadoras de servicios debieron hacer pública la información sobre el estado de las prestaciones en las áreas cuestionadas y los órganos del Gobierno de la Ciudad involucrados trataron de articular el proceso a fin de alcanzar resultados en tiempo y forma.
Aun con sus insuficiencias, lo actuado deja enseñanzas porque sienta jurisprudencia con “procedimientos ad-hoc” que son muy prometedores a la hora de fijar procedimientos generales en el futuro. Existen otros aspectos que sin duda tienen interés, pero esto ya es tema para otro comentario: cambios en el cuadro institucional de la gestión urbano-territorial, con la incorporación de las autoridades en las Comunas, y delimitación de las jurisdicciones en materia urbano-territorial que facilite la cooperación entre niveles de gobierno y evite futuros conflictos.
APA
El autor es Arquitecto y Planificador Urbano, a cargo actualmente de la Codirección del “Proyecto Estructura Socio-Territorial del Area Metropolitana de Buenos Aires”, Centro de Investigación Hábitat y Municipio (CIHaM), FADU/UBA.
De su autoría, ver también en café de las ciudades:
Número 51 I Política de las ciudades y Ambiente
Micro Espacios Supranacionales en conflicto I El caso Fray Bentos – Gualeguaychú I
Número 50 I Política de las ciudades (II)
Gestión de los espacios subnacionales metropolitanos I Nuevos ámbitos socio-territoriales huérfanos de institucionalidad.
Número 48 I Planes de las ciudades
Formar institucionalidad metropolitana en Buenos Aires I Propuesta de gestión para el AMBA.
Acceder al audio de las intervenciones en la Mesa Debate:
(recomendamos el uso de auriculares para una mejor escucha)
Ver el texto disparador de la Mesa Debate en la nota:
Número 43 I Planes de las ciudades
¿Evaluar impactos o planificar la ciudad? I Apuntes para una normativa urbana (I). I Mario L. Tercco
Sobre “las torres en Caballito”, ver en este número y en el anterior la nota Las políticas urbanísticas en su laberinto (I) y (II), de Daniela Szajnberg y Christian Cordara.
Sobre la cuenca Matanza – Riachuelo, ver también en café de las ciudades:
Número 32 I Recorridos
El Riachuelo recobrado I La ilusionada navegación de una utopía urbana. I Marcelo Corti
Número 3 I Ambiente
La cuenca del Riachuelo I Consensos para la acción en el sector más postergado de Buenos Aires. I Marcelo Corti
Sobre el Código de Planeamiento Urbano y, en general, sobre políticas urbanísticas en Buenos Aires, ver también en café de las ciudades:
Número 47 I Planes de las ciudades
Cómo cambiar de una vez por todas el ya agotado (y además confuso) Código de Planeamiento Urbano de Buenos Aires I Apuntes para una normativa urbana (III). I Mario L. Tercco
Número 46 I Política de las ciudades (I)
El Planeamiento Urbano y las Comunas I Los caminos de la descentralización en Buenos Aires. I Hernán Cesar Petrelli
Número 21 I Planes de las ciudades
El Plan Urbano Ambiental de Buenos Aires I Origen y situación actual. I Rubén Gazzoli
(continuar la búsqueda en café de las ciudades)
