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N. de la R.: Este
artículo fue redactado entre diciembre de 2006 y enero
de 2007, sobre la base de un trabajo realizado por los autores
en el año 2004. Debido a su extensión se publica
en dos partes: en este número de café
de las ciudades se
analizan las transformaciones más relevantes del Código
de Planeamiento Urbano en torno al eje Pedro Goyena, en Caballito
y Flores, y se describe su densificación residencial
en vertical; en el próximo número se analizará
la opinión y acciones de los vecinos organizados de
Caballito y Flores respecto de dicho desarrollo y se realizarán
las reflexiones finales y recomendaciones específicas
sobre el tema.
Introducción
Las herramientas de la planificación
urbana, su instrumental de operación, la capacidad
de regulación y la valoración de los efectos
sobre el tejido preexistente, conforman el andamiaje de
aplicación empírica, concreta, emanado desde
los marcos teóricos derivados de un plan. Estos dispositivos
prácticos de aplicación se procesan y vuelcan
finalmente en normas y reglamentaciones que atienden a esos
lineamientos teóricos. Hoy también suelen llamársele
lineamientos estratégicos, en general asociados a previsiones
sobre el desarrollo y el crecimiento urbano.
Independientemente del debate
académico y profesional "planificación
tradicional (plan) vs. intervención de sector urbano
(proyecto urbano)", lo cierto es que la lógica
"primero plan, luego programas, proyectos, normativa
– códigos de planificación, edificación
y habilitaciones" no se verifica en las políticas
públicas de nuestras ciudades, y nos referimos en particular
a las urbanísticas en la Ciudad de Buenos Aires -CBA-.
Se presenta así una dualidad latente, y situaciones
urbanas con fuertes contradicciones y distorsiones. Los mecanismos
de aplicación entran en tensión con los lineamientos
estratégicos y caen en una especie de inercia, para
desde allí suministrar elementos de adaptabilidad de
la realidad con una óptica subjetiva, parcial, anacrónica,
y con objetivos que otorgan beneficios diferenciales
de manera discrecional.
En la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires pueden encontrarse, por así definirlo,
ambos elementos. Existe, desde hace más de 7 años,
un proyecto de Plan
Urbano Ambiental -PUA-
(pendiente de aprobación legislativa y que, antes de
su puesta en vigencia -aún no garantizada aunque la
Carta Magna de la ciudad así lo requiera- ha debido
sufrir varias modificaciones y actualizaciones a raíz
del tiempo transcurrido desde su formulación). Y existe
su instrumento de aplicación, el Código
de Planeamiento Urbano
-CPU-, con vigencia tanto fáctica como legal-administrativa.
Por lo tanto, este último absolutamente desligado del
PUA, el cual se encuentra aún en proceso de indagación
y escrutinio por parte del cuerpo legislativo. La tensión
entre Plan y Código es evidente, mas no deseada
ni conveniente, y pareciera estar marcada por la complementariedad
mas no por la subordinación, que es lo que correspondería
con el CPU respecto del PUA. Esta carga de valor, básicamente
empírica, que eleva y equipara los alcances del Código
a los de un Plan, no pueden ser contenidos y controlados en
sus aplicaciones sobre el territorio, por varios motivos:
por el rango de legalidad inequitativo (como dijimos, el PUA
aún no fue aprobado en la Legislatura), por la vigencia
histórica del CPU en detrimento del PUA (de hecho,
desde el famoso Plan Director de mediados del siglo pasado
no ha habido más que planes sectoriales e intervenciones
fragmentarias en sectores urbanos), por el "dejar
hacer" de las políticas públicas urbanísticas
del precedente decenio de sesgo neoliberal (y su extemporánea
inercia en lo que va de los años dos mil) o por el
consenso por parte de los actores intervinientes en el proceso
de producción o construcción misma del espacio
urbano alrededor de los indicadores urbanísticos emanados
del CPU, entre otros factores.
En este contexto, el Código
y la potencia de sus indicadores urbanísticos inciden
en los destinos de la ciudad y sus habitantes, a través
de la regulación de los usos del suelo urbano y las
intensidades de su explotación. Por supuesto, existen
múltiples elementos que el CPU no puede regular, es
más, aparecen situaciones de asignación de plusvalor
donde el estado no participa ni regula, ya que carece de políticas
en este sentido. Asignación arbitraria de renta, a
través de la calificación de porciones del territorio,
a veces en detrimento de otras (por ejemplo, desde el punto
de vista de la calidad ambiental), a veces con efectos neutros,
pero con signo inequitativo, ya que la apropiación
de esas rentas en el mejor de los casos es aleatoria, cuando
no discrecional. Y el rasgo más saliente de gran parte
de las definiciones normativas del CPU en los noventa ha sido
esa discrecionalidad, desbalanceada hacia el beneficio de
una prevaleciente masa de propietarios particulares de
terrenos ubicados en zonas privilegiadas y estratégicas
de la ciudad, y algunos contrapuntos como la asignación
de normativa específicamente direccionada a la urbanización
de villas de emergencia -la mayoría en la zona sur
de la ciudad- a través del Distrito urbanístico
U31.
Si indagamos la evolución
de estos instrumentos urbanísticos en la CBA, obtenemos
un recorrido bien desparejo. Porque así como desde
el Plan Director y el Esquema Director del Area Metropolitana
(formulado por el Consejo Nacional de Desarrollo) realizados
entre 1958 y 1969 respectivamente, se saltó a la realización
del PUA prácticamente sin intermediaciones en 3 décadas,
el CPU (aprobado en sus orígenes mediante la Ordenanza
N° 33.867 en el año 1977) fue actualizado y modificado
con diferente periodicidad, y ha sido prácticamente
el único instrumento de regulación urbanística,
excepciones mediante, siendo las transformaciones más
significativas y radicales desde su implementación
las de los años 1989 y 2000 (ordenanzas N° 44.092/89,
44.094/89, 44.095/89, promulgadas por Decreto 3.517 en 1989;
Ley 449/00), sin olvidar nuevos instrumentos complementarios
entrados en vigencia recientemente, como por ejemplo la Ley
N° 123/98 de Evaluación de Impacto Ambiental (promulgada
por Decreto 114/99). Por supuesto que desde el año
2000 hubo nuevas transformaciones. Por ejemplo, una muy relevante
fue que en el año 2006 se aprobó una reforma
del CPU, ya que la introducida en el año 2000 resultó
en una estrategia de residencialización casi fundamentalista
de la CBA, hecho que con la reactivación económica
y productiva dejaba de tener sentido y ocasionaba una revalorización
de la demanda de espacios productivos. Así surgió
una revisión del cuadro de usos propendiendo a la flexibilización
de los mismos con respecto a los usos productivos.
Posteriormente, hacia fines del
año 2006, y a raíz de esa misma reactivación,
pero esta vez la acontecida en relación a la industria
de la construcción desde el año 2003, eclosionó
bajo la forma de "emergencia urbanística"
una crisis en torno al tema de la densificación residencial,
con particularidad en varios barrios de la ciudad, originada
a partir del reclamo de organizaciones vecinales que denunciaron
legal y públicamente el perjuicio del impacto de la
acelerada proliferación indiscriminada de torres residenciales,
fenómeno avalado por la normativa urbanística
vigente. Tras una serie de recursos de amparo otorgados por
la justicia local, mediante los cuales algunas obras en construcción
o prontas a iniciarse se vieron paralizadas, el poder ejecutivo
local tomó la decisión política de suspender
por un período de 3 meses el otorgamiento de permisos
de construcción de edificios de más de 4 niveles
de altura, conminando a sus equipos técnicos y empresas
prestatarias de servicios públicos e infraestructura
urbana (como las redes cloacales, de provisión de agua
potable, y energías como electricidad y gas) a realizar
una evaluación de la capacidad de carga y provisión
de dichas redes, a fin de verificar su compatibilidad
con las densidades edilicias y poblacionales que los indicadores
urbanísticos vigentes promueven (decreto 1.929/06).
Agentes económicos ligados al mercado inmobiliario
y la industria de la construcción, así como
también organismos de representación de los
profesionales del hábitat, manifestaron su disconformidad
con estas medidas y advirtieron, a su vez, el riesgo en que
se incurre respecto de la generación de empleo calificado
y no calificado de la industria de la construcción
que se está afectando.
Al día de hoy el conflicto
no se ha saldado. Se ha anunciado que los estudios sobre la
capacidad de carga y provisión de infraestructuras
evidencian serias falencias respecto del proceso de densificación
y, mientras se ha procurado rehabilitar gradualmente el otorgamiento
de permisos de construcción en altura en ciertos sectores
urbanos, la presión inmobiliaria no sólo
continúa en los barrios en cuestión, sino que
lentamente se está orientando hacia otros barrios donde
el conflicto aún no se ha desencadenado, pero no necesariamente
aptos para su densificación vertical.
(N. de la
R.: con posterioridad a la confección de esta nota,
el Gobierno de la Ciudad dictó el Decreto 220/07,
que pone fin a las restricciones del Decreto 1.929/06
pero establece modificaciones en la normativa de Evaluación
de Impacto Ambiental y la exigencia de que los desarrollos
en altura en los barrios de Caballito, Coghlan, Palermo,
Villa Pueyrredón y Villa Urquiza deban contar con
un certificado de factibilidad de provisión de
agua corriente y desagües cloacales. En forma paralela,
el Ejecutivo volvió a enviar a la Legislatura el
proyecto de Plan Urbano Ambiental. Estas novedades no
alteran en modo alguno el fondo conceptual ni los postulados
de esta nota)
Así el CPU, con sus sucesivas
modificaciones, no pudo atender más que la regulación
edilicia con una visión territorial sesgada prevalecientemente
por intereses corporativos y del mercado inmobiliario, sin
poder incidir adecuadamente en el resto del proceso de planificación
de la ciudad. Pues esta misión es inherente al Plan,
llámese plan director, estratégico o urbano
ambiental pero, en tanto plan, capaz de encuadrar de manera
sustentable las políticas urbanísticas, sean
códigos normativos, sean proyectos de sector urbano,
la dinámica inmobiliaria y demás prácticas
inherentes al espacio urbano en una ciudad metropolitana de
la complejidad creciente de Buenos Aires. Los espacios públicos,
los residenciales, los productivos, los destinos de los equipamientos,
la compatibilidad de usos, las volumetrías pensadas
desde su impacto, la inversión en infraestructuras
y servicios, entre otros, necesitan y requieren ser ponderados
por un Plan Urbano, que adecue y articule las complejidades
y contradicciones de la ciudad toda.
A título testimonial y como
ejemplo de la inconveniencia de la planificación y
gestión urbanística a través del CPU
en la CBA, veremos uno de los casos que en nuestro Equipo
de Investigación hemos
indagado, en torno al corredor residencial vertical oeste
en los barrios de Caballito y Flores.
El eje de la Avenida Pedro Goyena, en Caballito y Flores
El CPU ha sufrido transformaciones
desde su puesta en vigencia en 1977, a través de modificaciones
parciales y excepciones. La relevancia de las modificaciones
de 1989 y 2000 radica en el hecho de haber formado parte de
un proceso proyectual de reordenamiento, actualización
y revisión global del conjunto normativo urbanístico.
La implementación de la reforma de 1989 preparó
en gran medida a la ciudad para una transformación
vinculada a las inversiones de carácter global y local
que se darían en la década de los noventa, y
que cambiarían su paisaje urbano de manera significativa,
incluyendo nuevos mecanismos de producción y uso del
espacio urbano en general y del residencial en particular.
Uno de los sectores urbanos transformados significativamente
a partir del cambio normativo de 1989, donde la transformación
prevista y/o proyectada en materia de desarrollo inmobiliario
puede verificarse empíricamente (lo que no siempre
resulta posible) es el eje residencial en torno a la Avenida
Pedro Goyena y sus adyacencias en los barrios de Caballito
y Flores.
Persiguiendo tal fin, sintetizaremos
los cambios más significativos del CPU en 1989, describiremos
el proceso de densificación residencial de la Av. Goyena
y adyacencias acontecido en los noventa, analizando la articulación
entre normativa urbanística y dinámica inmobiliaria,
estudiando además el impacto socio-espacial, y reflexionando
sobre el papel del estudio de la dinámica inmobiliaria
y la dimensión proyectual de la normativa urbanística,
que contribuye al proceso de producción de la ciudad
y sesga la orientación y el contenido de las prácticas
urbanísticas que allí se dan.
Las
transformaciones del Código de Planeamiento Urbano
más relevantes en torno al eje Pedro Goyena
Es importante ubicar el proceso
de transformación de un instrumento urbanístico
como el CPU en el contexto de la política urbana y
el marco histórico de su gestación e implementación.
El primer instrumento normativo que apuntó a la conformación
del espacio urbano privado y público, sobre el cual
comenzaron a inspirarse las normativas que dieron sustento
a la densificación vertical de la CBA desde mediados
del siglo XX fue el Código de Edificación de
1944, al introducir normas que relacionaban elementos internos
de un dominio privado con el de otro, inaugurando el uso común
de los espacios privados y la idea de crear el centro libre
en la manzana, con una compensación basada en el incremento
de las alturas máximas. Siguiendo su lógica
de máxima explotación del suelo, el sector
inmobiliario redujo el diseño edilicio a ecuaciones
matemáticas entre las medidas del terreno y los índices
de las normas, neutralizándose los beneficios urbanos
potenciales de ese Código. Este proceso se agudiza
con la introducción del edificio torre en 1957: queda
implícita una ocupación de la manzana y un concepto
de espacio urbano radicalmente distinto, que ha incentivado
la ocupación total con edificios exentos de gran altura,
que implicaron un aumento de la densidad edificada
(Fernando Diez, 1996, entiende por regulaciones restrictivas
a las que, en defensa del bien común, impiden construir
más allá de determinados límites, contestando
a la incompatibilidad entre el interés común
y el desarrollo descontrolado, oponiéndole un límite,
prescribiendo lo que no se debe hacer; en las zonas de alta
potencialidad constructiva, donde la renovación del
tejido es rápida y la ocupación tiende a ser
máxima, la tendencia empuja la forma exactamente hasta
el límite reglamentario, produciendo un modelo tipológico
regulado. Por regulaciones postulativas entiende a las
que marcan lo que debe hacerse, partiendo de la hipótesis
de que una forma determinada asegura las condiciones de mínima
respecto de las regulaciones restrictivas).
Desde fines de los sesenta y
principios de los setenta, y bajo la modalidad de la planificación
"tradicional" escindida de la opinión de
la comunidad involucrada, se venía esbozando el CPU,
que resultaría sancionado en 1977 en el marco del último
gobierno dictatorial de la Argentina. Según Fernando
Diez, este Código resultaría el más postulativo
e incluiría normas de zonificación rígidas
y excluyentes, en un intento de reducir la complejidad
de la ciudad existente a áreas funcionales puras
y reduciendo la superficie edificable para evitar que la ciudad
alcanzase una densidad descomunal. "Las consecuencias
de esta decisión producirían dos efectos inmediatos
negativos: en primer lugar, debido al período de gracia
que la norma se ve obligada a conceder, un número desproporcionado
de planos de obra con las normas anteriores fueron aprobados
en el siguiente año, con lo que se aceleró el
proceso que se intentaba detener. En segundo lugar, la densidad
permitida impediría el completamiento del tejido existente
en vastos sectores de la ciudad y desperdigaría ese
potencial constructivo a otros sectores de baja densidad y
tejido homogéneo, iniciando una sustitución
imposible de completar y destruyendo la homogeneidad tipológica
de extensos barrios de la ciudad y contribuyendo a la desestructuración
de la manzana como elemento significativo" (Diez,
1996).
El Código de 1977, realizado
por el Consejo de Planificación Urbana de la Municipalidad
de la CBA (MCBA), respondía a lineamientos del Plan
Director de 1962 y entre los principales elementos que incorporaba
podemos mencionar el tope global de habitantes a través
del control de densidad mediante un indicador referido a la
ocupación total por parcela (FOT), la especialización
funcional por distritos, la reclasificación de
locales según condiciones de habitabilidad diferenciados
que tendieron a eliminar los patios de aire y luz para ventilar
e iluminar locales principales, la promoción de
la tipología edilicia de perímetro libre
(torres) a través de la asignación de premios
en mayor altura y volumen edificable, y la previsión
de las trazas del plan de autopistas.
A partir de la recuperación
democrática, se dio un período conocido como
el de las "excepciones", al amparo de críticas
al Código como instrumento para el crecimiento
de la ciudad, que se extendió hasta pasados principios
de los noventa (las "excepciones" viabilizaron emprendimientos
que de otra manera no hubieran sido factibles, generando un
mecanismo atribuido al organismo legislativo, a efectos de
saldar los desajustes entre un Código considerado obsoleto
y desactualizado, en una reiterada práctica urbanística
que se constituyó en costumbre). Paralelamente, se
ensayaban las primeras experiencias de pensamiento fragmentado
de la ciudad, lo que se materializaría hacia 1986-87
a través del Concurso de las 20 Ideas urbano-arquitectónicas
para Buenos Aires. Así, la práctica y el pensamiento
urbanístico se volcaron hacia una flexibilización
del Código como instrumento regulatorio, que abandonaba
el abordaje global por uno más fragmentario, en el
contexto de retraimiento del Estado como respuesta a los requerimientos
del orden internacional característico de los noventa
(Mignaqui y Elguezabal, 1997). Por otra parte, la gestión
municipal de 1989, hasta que la CBA adquirió su autonomía
en 1996, aceptó la inamovilidad del Código,
pero buscó afectarlo mediante ordenanzas que agregaron
mecanismos de participación y de protección
patrimonial, como contraparte de su política impulsora
del accionar de los actores económicos privados.
A diferencia de los debates urbanísticos de los ochenta,
en sintonía con el pensamiento internacional crítico
hacia las totalizaciones modernistas, en los noventa existió
una fuerte tensión entre la defensa del fragmento y
la existencia de un modelo global de reforma de la ciudad,
surgida ya no de una elaboración teórica, sino
de la conversión en política de la espontaneidad
del mercado (Gorelik, 1993).
Las reformas introducidas al
CPU en 1989 demuestran un nuevo punto de inflexión
en la historia normativa urbanística de la CBA y su
crecimiento. La Ordenanza 44.095/89 permitió construir
hasta completar medianeras como estaba autorizado antes de
1977, acentuó las características de los barrios
de alta y baja densidad facilitando la construcción
en propiedad horizontal en áreas de gran desarrollo
y avenidas comerciales, y casas en zonas con viviendas unifamiliares.
Se flexibilizó la norma para construcción de
oficinas en el distrito céntrico y se dejaron sin efecto
las restricciones para la edificación en más
de 30 calles donde estaban programadas autopistas. Se autorizó
la construcción de edificios para viviendas en diversos
barrios y se aumentó la altura según sus características,
mejorando la relación entre valor del terreno y costo
de construcción. (Elguezabal, 1995). También
se disminuyó de 5.000m² a 2.500m² la superficie mínima
de los predios sobre los cuales los propietarios podrían
solicitar normas especiales, se flexibilizaron los requerimientos
de iluminación y ventilación de locales, y se
incrementaron los índices de FOT de manera generalizada
aumentando así la capacidad edificatoria y la densidad
edilicia potencial de la ciudad (Szajnberg, 1998-2000). El
discurso oficial de la MCBA argumentaba que esos cambios
intentaban fomentar la construcción otorgando más
libertad, aunque manteniendo determinadas pautas para evitar
el desorden, en un momento en que la actividad no era buen
negocio (recordemos la recesión general y de la industria
de la construcción desde los períodos hiperinflacionarios
de los ochenta), y que por lo tanto no existían demasiadas
presiones por parte de los interesados. También destacaba
la oportunidad de esa modificación, que se anticipaba
a la implementación de la convertibilidad monetaria
(un dólar estadounidense equivalente a un peso), el
retorno del crédito hipotecario y otros factores macroeconómicos
y políticos institucionales que contribuyeron a la
recuperación de la industria de la construcción,
que ya era un hecho en 1992. Posteriormente, el marco abierto
por la autonomía de la CBA desde 1996, posibilitó
que la ciudad debiera generar su Plan Urbano Ambiental (PUA),
con participación -no vinculante- de la comunidad local,
mediante Audiencias Públicas y una Comisión
Asesora. Desde el año 2000 el mismo está siendo
considerado por el organismo legislativo y lleva varias modificaciones
en el modelo territorial propuesto, sin haberse logrado su
aprobación. No obstante, desde 2000 se procedió
a modificar el CPU (Ley N° 449/00), con una condensación
y actualización en 2003. La Ley 449 introdujo modificaciones
en las normas de tejido posibilitando "enrases"
para completarlo, evitando el control morfológico del
FOT y premiando con mas superficie construible por alcanzar
la altura de edificios linderos; determinó la figura
del Área de Desarrollo Prioritario con premios de 25
% sobre el FOT en el sur; amplió al 50% la cantidad
de dormitorios que pueden ventilar e iluminar a patios auxiliares
en las viviendas, con leves modificaciones en los indicadores
de superficie y relaciones; incorporó la figura del
convenio urbanístico, aplicable a casos como la reconversión
residencial de inmuebles con en distritos industriales y de
equipamiento con superficies mayores a 2500m².
El sector urbano "Goyena
y adyacencias" es uno de los casos testigos del "éxito"
de la transformación normativa de 1989, en términos
de altos niveles de cumplimiento de las prescripciones normativas
en función del crecimiento urbano real. Tres situaciones
caracterizan al eje Goyena según la normativa urbanística.
Un tramo con distrito residencial de alta densidad que admite
usos complementarios a la vivienda, que se desarrolla entre
su cruce con Alberdi y Riglos, y que es el que más
nos interesa destacar. El resto, corresponde a su desarrollo
entre Riglos y Av. La Plata, con distrito E3 (equipamiento
de escala local). Una situación particular se da en
la vereda Goyena norte, en su cruce con Emilio Mitre y Del
Barco Centenera, donde existe un conjunto de casas de estilo,
que ocupa 6 manzanas y al que se le ha asignado distrito residencial
de baja densidad (R2). El resto corresponde al entorno directo
(Carabobo, Directorio, Alberdi) que forman parte del polígono
residencial de alta densidad del que Goyena es parte, con
igual distrito. El entorno indirecto, tiene partes en distrito
central barrial en Directorio y Av. La Plata (C3). En cuanto
a la evolución normativa del sector Goyena entre 1977
y 1989, no hubo grandes variaciones de los polígonos
de los Distritos, pero sí en los indicadores y la diversificación
de distritos (que se mantuvieron en la reforma del 2000).
Sector
urbano Goyena y adyacencias según distritos de zonificación
del CPU en 1989
Matriz
de distritos residenciales según los distintos Códigos
En 1977, el distrito R2a presentaba
una restricción de 1,5 para la relación entre
la altura del frente del edificio y la distancia al eje de
la vía pública, para la tipología entre
medianeras. En 1989, este cociente ascendía a 2,4,
incrementando potencialmente la altura en un 60%. Para la
tipología de perímetro libre, esta relación
se mantuvo igual que en 1977: R=3 y r (paramentos laterales)=5.
En cuanto al factor de ocupación total (FOT), determinante
de la capacidad edificatoria potencial de los terrenos, en
1977 para edificios entre medianeras el máximo era
2 y para la tipología de perímetro libre era
graduada entre 2,4 si se utilizaba el 40% del FOS (ocupación
del suelo) hasta 3,5 en caso de usarse menos del 15% del mismo.
Con la reforma de 1989, este indicador se incrementaría
en 25% para el FOT básico, computándose un máximo
que relaciona el básico con el ancho de calle. Entonces,
para una avenida como Goyena de doble mano y con 3 carriles
vehiculares, la edificabilidad potencial habría ascendido
significativamente.
El proceso de densificación residencial en altura
El "proceso de densificación
del tejido urbano" resulta de las acciones de completamiento
del tejido existente y de sustitución de tipos edilicios
de menor explotación del suelo por otros de explotación
más intensiva. Se desarrolla según una secuencia
lógica de pasos intermedios de un proceso gradual,
en la que el paso de un estado al otro resulta del crecimiento
de la ciudad y la densificación progresiva del tejido
(Diez, 1996) .A fines operativos, nos regiremos por la clasificación
utilizada por Diez, teniendo en cuenta sus rasgos cíclicos
y la alternancia de períodos de sustitución
y estabilidad:
Clasificación
del Tejido Urbano
Definidas las cuestiones conceptuales,
realizaremos un aporte empírico, reconociendo parte
del proceso de densificación y ampliación de
los corredores norte y oeste de la CBA en la década
del noventa, no sólo a raíz de cambios en la
normativa urbanística sino también en aspectos
macroeconómicos e institucionales del momento, que
posibilitaron que ese proceso se diera de cierta manera, en
cierto momento y en determinado espacio de manera selectiva.
Nos referimos al proceso que focalizó en la tipología
de vivienda multifamiliar de estándar medio-alto y
alto, producida por el sector privado durante los noventa,
en relación con la normativa urbanística vinculada
a la reforma del CPU de 1989, dando 6 tipologías edilicias
que re-configuraron el tejido en dicho territorio. En el estudio
de referencia (Szajnberg, 1998-2000) estas tipologías
fueron clasificadas de T1 a T6 según variables relacionadas
con su calidad edilicia, precio, emplazamiento, infraestructura,
etc., y las mismas responden a que el mercado inmobiliario
encontró nichos de realización a través
de una minuciosa diversificación de sus productos residenciales,
en concordancia con la nueva estratificación socio-económica-cultural
que generó nuevos tipos de demanda de productos y servicios
de consumo.
- La T1 corresponde a pisos
y semipisos entre 300 y 450 m2, en torre de perímetro
libre en lotes de 1 ha o ½ ha (5000 m2), con parque propio
cercado por rejas, servicios especiales como piscinas, canchas
de paddle, squash, sala de juegos, gimnasio, parrillas y
circuito cerrado de televisión interno, dos o más
cocheras por unidad, servicios individuales de aire acondicionado
frío - calor, teléfono y TV por cable y seguridad
privada. Su target es el nivel socioeconómico
más alto.
- La T2 se denomina "countries
en altura": edificios de departamentos en torre organizados
en torno a espacios parquizados, con piletas de natación
y espacios recreativos y deportivos comunes, cercados por
rejas perimetrales y con seguridad privada. En general,
se construyen una o más torres en un mismo lote,
que combinan unidades de 1, 2, 3 o más ambientes.
Su target es el sector socioeconómico de clase
media.
- La T3, que es la estudiada
en particular en el presente artículo, corresponde
a pisos y semipisos de menores dimensiones que la T1, en
lotes más pequeños, en torres entre medianeras
o de perímetro semi libre, con menor oferta de servicios
especiales. Sector socioeconómico medio a medio -
alto.
- La T4 corresponde a los lofts,
ya sea en edificios reciclados (antiguas industrias, silos,
petit palais) o hechos a nuevo, con una superficie
mayor de 80 m2. Su objetivo socioeconómico es variable
de acuerdo al precio de venta y al nivel de sofisticación
de los servicios especiales ofertados.
- La T5 corresponde a los edificios
de departamentos de 1, 2, 3 y 4 ambientes en torre, entre
medianeras y de construcción standard. Sin servicios
especiales ni seguridad privada. Apuntado a la clase media.
- La T6 corresponde a los condominios,
en tanto conjuntos de viviendas de no más de 4 pisos,
con servicios especiales y cerramiento perimetral, destinados
a sectores medios y medios - altos.
El efecto orientador del
CPU de 1989 en las tendencias de localización de la
inversión inmobiliaria residenciales de los noventa
se verificó con un 77% de emprendimientos ubicados
en distritos R2 (residencial general) y un 2% en R1 (residencial
exclusivo). En distritos C (centrales) se localizó
el 15%, en E (equipamiento) el 3% y en otros el 3%.
De las tipologías residenciales
destinadas a los sectores de poder adquisitivo alto y medio
alto, la T3 (edificio en altura entre medianeras de standard
medio-alto y densidad medio-alta, con unidades funcionales
en semipisos, vigilancia y equipamiento común de tipo
jardín y salón de usos múltiples, con
valores de $850 a 1000/m² en los noventa), fue la más
voluminosa en la ciudad y, además de ser la prevaleciente
en el sector urbano "Goyena y adyacencias", también
ha protagonizado su proceso de densificación en curso.
Distribución
de emprendimientos residenciales en sector Goyena en los noventa
Emprendimientos
residenciales T3 en sector Goyena y adyacencias (1989-1999)
El 14% de los emprendimientos
T3 comercializados en la década de los noventa en el
sector urbano Goyena se dio entre los años 1989 y 1992,
el 3%, entre 1993 y 1996, y el 48% hasta 1999. En el primer
período, los emprendimientos se localizaron hacia el
norte en el entorno de Goyena, sobre todo el recorrido de
la Av. Alberdi. La etapa 1993-1996 se caracterizó por
tendencias similares, pero con una inclinación hacia
el sur, en torno a la Av. Goyena y algunos casos en torno
a la Av. Directorio, próximo a la autopista. La última
etapa denota una consolidación de la tendencia de emplazamiento
hacia el sur y con eje en Goyena, aunque continúan
las anteriores. Se visualizan 3 aglomeraciones más
marcadas en torno a Goyena: el tramo entre Curapaligüe
y Puán, el tramo intersectado por Centenera y Riglos,
y finalmente la intersección de Goyena con Doblas.
El área indagada fue delimitada,
para este estudio, por un polígono determinado por
Av. Rivadavia al norte, Av. Directorio al sur, Av. Carabobo
al oeste y Av. La Plata al este. A principios de los noventa,
ya se destacaba como un manchón atípico
en relación a su entorno. La Av. Goyena dista entre
3 y 6 cuadras de la autopista AU1 (25 de Mayo), donde la ciudad
disminuye sus indicadores socioeconómicos y socioambientales
notoriamente, a 15 cuadras del Barrio Rivadavia y a no más
de 20 de los bañados de Flores y las villas de emergencia
(Flores Sur). Hacia el norte, se encuentra a una distancia
de entre 3 y 8 cuadras de la Av. Rivadavia, donde se localizan
los centros comerciales más prestigiosos del corredor
oeste (Acoyte y Rivadavia en Caballito, Rivadavia y Rivera
Indarte en Flores), y cuenta con importante equipamiento hacia
el norte, incluidos la plaza Flores, el parque Rivadavia,
el parque Chacabuco, así como proximidad a importantes
centros de transbordo como Plaza Flores (modos autobús-ferrocarril
y próximamente, con la ampliación de la red,
también subterráneo) y Primera Junta (modos
autobús-subterráneo).
En 1991, el área se ubicaba
en un mix de los dos rangos más altos a nivel socioeconómico,
y presentaba una densidad poblacional que se ubicaba en el
rango medio alto, (entre 228 y 370 hab/ha) de la Av. Goyena
hasta la calle Yerbal, al norte, y en el rango medio (entre
145 y 227 hab/ha) hacia la Av. Directorio, al sur. El parque
edilicio presentaba un relativo buen estado, con edificaciones
antiguas que no superaban la planta baja y un piso, incluyendo
casas unifamiliares de estilo europeo -afrancesado y anglosajón-,
entremezcladas con edificios multivivienda entre medianeras
característicos de la normativa de propiedad horizontal
posterior a los cincuenta y la normativa urbanística
de los setenta, lo que daba un tejido "en proceso de
densificación". Esta situación venía
estancada desde los ochenta por falta de inversiones (baja
energía constructiva necesaria para completar la sustitución)
y movilidad social de los sectores socioeconómicos
medios radicados en ese sector urbano, con riesgo de consolidarse
una situación de "tejido segmentado".
Porcentaje
de renovación el tejido por cuadra en Av. Pedro Goyena
(1989-2003)
Se observan
leves variaciones entre la vereda par y la impar, pero las
principales diferencias se dan en los tramos Doblas a José
María Moreno, Víctor Martínez a Hortiguera
y Miró a Puan. El tramo con mayor grado de renovación
ha sido entre Hortiguera y Puan (al oeste de la Av. Goyena)
con casi un 70% de tejido renovado y re-densificado. Le han
seguido los tramos entre José María Moreno y
Del Barco Centenera y entre Cachimayo y Emilio Mitre, con
30 y 25% de renovación de sus respectivos tejidos,
respectivamente.
La altura
promedio, medida en pisos de los edificios, se incrementa
a medida que nos acercamos al centro de Flores, es decir hacia
el oeste de la Av. Goyena. Así tenemos promedios de
6 pisos en el tramo Emilio Mitre-Carabobo, de 5 pisos en el
tramo José María Moreno-Emilio Mitre y de 3
pisos en el tramo Av. La Plata-José María Moreno,
si consideramos el promedio de ambas veredas. La vereda par
presenta valores superiores (9, 6 y 4 pisos respectivamente).
Relevamiento
de alturas totales cada seis cuadras en Av. Pedro Goyena (2004)
En relación
con la norma urbanística, la renta del suelo y la valorización
espacial, este no fue el único sector con incremento
de su capacidad edificatoria, pero sí uno de los más
"exitosos" en cuanto a la mayor rentabilidad
que este aumento de FOT implicó para propietarios del
suelo y agentes constructores e inmobiliarios. En la maquetización
de la edificabilidad potencial sobre uno de los frentes urbanos
de Goyena, a partir de cálculos realizados en un terreno
tipo de ese sector y según indicadores urbanísticos
del CPU e información catastral, observamos diferencias
notorias entre uno y otro estadio, que radican en la potenciación
de 2 valores: la R (altura máxima en el frente) y el
FOT (factor de ocupación total), y en un aumento sustantivo
en la volumetría máxima edificable.
Volumetrías
con máxima altura según distintos Códigos
Impacto en el eje Pedro Goyena
Los noventa
fueron paradigmáticos: corroborando el proceso de densificación
estudiado; presentando las condiciones históricas en
que la clase media se desintegró como grupo homogéneo
y se reestructuró en sub-grupos de nivel medio-bajo,
medio y medio-alto; debiendo el mercado inmobiliario adaptar
su oferta según esa nueva realidad. El sector urbano
Goyena fue una de las localizaciones predilectas, tanto para
la oferta inmobiliaria como para una demanda conformada por
población de sectores medios devenidos en los nuevos
grupos medio-altos, con capacidad adquisitiva para el tipo
de emprendimientos residenciales T3, tipología edilicia
protagónica del proceso de densificación en
este sector en los noventa. Actualmente, el tejido edilicio
de Goyena y sus adyacencias sigue en densificación
con un tejido incompleto, con marcadas posibilidades de generarse
tejidos completos en algunas cuadras. Este proceso de renovación
de la volumetría edilicia crece sensiblemente hacia
el extremo oeste de la avenida en su cruce con Curapaligüe,
donde se da la mayor renovación por cuadra.
En general,
excepto por motivos estéticos subjetivos, relativos
a la constitución ecléctica de la arquitectura
formal exterior de los emprendimientos T3, que son los que
predominan en este sector urbano, la evaluación de
impacto, si bien tomamos emprendimientos específicos
como por ejemplo el Goyena Paradise, confluyó en ponderaciones
extensibles a todos los casos, prácticamente similares.
A continuación
se da cuenta de los resultados del proceso de evaluación
del impacto ambiental conformado mediante trabajo de campo
y entrevistas a los actores involucrados en el proceso de
densificación del eje Goyena y sus adyacencias, prioritariamente
en relación a las torres que denominamos T3, siguiendo
variables constitutivas del medio biofísico y socioeconómico
en que las mismas se han erigido. Las entrevistas se estructuraron
en base a tres actores, los vecinos residentes de los emprendimientos,
los vecinos residentes en el entorno de los mismos y los vecinos
con permanencia temporaria en dicho entorno, como por ejemplo
comerciantes.
Dicha
estructuración, además, es parte de una evaluación
de mayor alcance territorial, correspondiente a la Tesis "El
proceso de densificación del tejido residencial de
Buenos Aires desde los años noventa", realizada
por Daniela Szajnberg en 2006. En dicho trabajo se da cuenta
de entrevistas a vecinos, comerciantes y agentes calificados
realizadas durante el año 2005 y se trabajaron técnicas
de procesamiento matriciales según variables seleccionadas
para cubrir los principales componentes del medio (físicos
y sociales). Los criterios de ponderación de dicha
evaluación consideraron los valores positivo, neutro
y negativo, según distintas intensidades (leve, medio
y alto). Metodológicamente, se advierte que la evaluación
fue realizada con criterio comparativo con otras zonas de
la ciudad con procesos de densificación similares a
partir de la proliferación de lo que denominamos "torres
amuralladas" (Palermo Nuevo, Bajo Belgrano, Caballito-Ferro,
entre otros) y que las intensidades de los impactos están
relativizadas según dicho criterio, en el que no solo
se consideran los problemas, sino también el aprovechamiento
de potencialidades y el rol del sector urbano respecto del
resto de la ciudad.
En la
variable "ruidos, corrientes de aire y fauna" el
impacto resultó neutro, principalmente porque se densificó
un área que ya había pasado por un importante
proceso de densificación, sobre una avenida ancha,
con una excelente arboleda que afortunadamente los
emprendimientos no propendieron a destruir porque la misma
valoriza el paisaje urbano de por sí. En cuanto al
rubro "espacios verdes, tierras de reserva y superficies
absorbentes", al registrarse pocos espacios verdes de
escala barrial para una población creciente correspondiente
a un área de acelerada densificación edilicia
y poblacional, además de la tendencia a disminuir espacios
con suelo absorbente que antes correspondían a casas
individuales con terrenos verdes o baldíos ahora edificados,
la ponderación resultó levemente negativa (porque
no hubo manifestaciones de necesidad de otros equipamientos
que pudiesen requerir de tierras de reserva).
La ponderación
altamente positiva del rubro "conectividad, accesibilidad,
transporte público" tiene que ver con que estas
variables estaban y tal vez siguen estando desaprovechadas
por las menores densidades poblacionales y edilicias que se
daban desde la avenida Rivadavia hacia el sur, lo que al revertirse
permite un uso más eficiente de infraestructuras
de transporte, como por ejemplo la línea de subterráneos
E, históricamente subutilizada. Lo que no puede obviarse
es que al estar la T3 acotada en materia de estacionamientos,
por la superficie restringida de su planta inferior y subsuelos
(si bien los edificios han de cumplir, para su habilitación,
con los requerimientos de estacionamiento exigidos en el CPU
y el Código de Edificación), se produce un conflicto
en materia de estacionamiento, a partir del boom inmobiliario
del área. Más aún, considerando que muchas
de las familias residentes en estos edificios, por lo general
constituidos por plantas de unidades funcionales del tipo
"piso o semipiso", son propietarias de más
de un vehículo, y que el estacionamiento no está
permitido en Goyena por tratarse de una avenida, y que no
abundan las playas de estacionamiento o garages comerciales
por la rentabilidad que estos terrenos representan cuando
se trata de la incidencia del costo del suelo en la construcción.
La circulación peatonal de la zona no se vio mayormente
modificada porque ya de por sí era un área residencial
con bastante movimiento, más aún desde que funcionan
en las inmediaciones una sede universitaria y varias escuelas
privadas.
La ponderación
levemente negativa en el ítem "infraestructura
cloacal y pluvial, agua potable" responde a comentarios
de algunos vecinos, quienes perciben, a partir del boom de
T3 en Goyena, menor presión de agua potable en sus
domicilios. También a la comprobación de ascenso
de agua de napas inundando sótanos de edificios de
la zona, incluidos los T3, desbordes cloacales (los vecinos
manifiestan sentir olores que emanan de las cloacas y las
empresas prestatarias del servicio han debido incrementar
las tareas de mantenimientos de la red, al igual que de la
red pluvial en la zona). También ha habido más
cortes de energía eléctrica en los últimos
tiempos. Y los vecinos aducen que se debe a la sobre-densificación
de la zona con torres. En materia de "equipamiento educativo,
salud" la ponderación levemente positiva también
responde a un mejor aprovechamiento del equipamiento educativo
existente en la zona, privado, generalmente utilizado por
el tipo de nuevos residentes del área. El resto del
"equipamiento cultural, deportivo, recreativo, plazas"
en términos generales no registró mayores variaciones,
a excepción del "equipamiento comercial y administrativo".
En este aspecto, sí hubo una importante renovación
funcional y formal de los locales comerciales que sienten
que deben estar a la altura de los requerimientos de los nuevos
vecinos-consumidores; así el área ofrece ahora
restaurantes temáticos, boutiques, nuevas inmobiliarias,
locales de diseño, de antigüedades, etc. Por su
proximidad con centros barriales como Caballito y Flores,
alta y variadamente equipados, este sector urbano no registra
mayores carencias ni grandes transformaciones. Por otra parte,
hay que considerar que también se ha densificado el
barrio de Caballito hacia el Parque Centenario y hacia Flores,
lo que generó una mayor dinámica en los centros
comerciales de las avenidas Rivadavia y José María
Moreno-Acoyte, así como en el eje Avenida La Plata.
En ambos casos vinieron a instalarse grandes equipamientos
de escala urbana, como complejos de cines y shopping centers,
aprovechando la perspectiva concreta del proceso de densificación
y la extensión de infraestructura vial como el subterráneo,
así como las mejoras en el espacio público (caso
Parque Rivadavia y Parque Centenario), lo que le garantiza
a los inversores un mayor mercado de consumidores potenciales
de poder adquisitivo medio-alto.
En cuanto
a "paisaje urbano, morfología edilicia, visuales,
asoleamiento", resultaron relevantes dos ponderaciones
de intensidad leve: la negativa, relacionada entre otros,
con el hecho de que no a todos los vecinos les gustan estéticamente
las fachadas de las T3; la positiva, con el hecho de que,
sin embargo, la adaptación morfológica y paisajística
de los frentes edilicios de estética pos-moderna (edificios
ladrilleros, con balcones corridos con jardines colgantes,
verticalidad marcada por el ritmo de columnatas o falsas columnatas
y en algunos casos, frontis, plantas bajas semi-libres, etc.)
de forma masiva y continua, pareciera resultar tan adecuada
en la configuración de la avenida Goyena, con gran
similitud a reconocidas avenidas de Barrio Norte y del barrio
de Palermo, que adolescentes consultados, que viven desde
pequeños en este lugar, no lo recuerdan de otra manera;
ni siquiera registran la preexistencia de casas antiguas
de valor particular hasta hace no más de una década.
Es decir que la adaptación y adecuación parecieran
darse casi natural y gradualmente.
La ponderación
negativa de intensidad media en el apartado "edificios
y lugares de valor patrimonial", tiene que ver con que
muchas casas antiguas, tipo petit hotel o palacete
de estilo francés, barrios de estilo sajón victoriano,
y casas de estilo italianizante neoclásico, han sido
y están sistemáticamente siendo demolidas
para dar lugar a la construcción de nuevos edificios,
por lo general de tipo T3; no obstante, y ante este riesgo,
un barrio de cuatro manzanas de estilo inglés con un
ritmo y un lenguaje arquitectónico de alto valor patrimonial
obtuvo, por pelea de los vecinos ante los organismos públicos,
una protección normativa en el CPU.
El impacto
en el "nivel sociohabitacional y socioeconómico"
resultó positivo leve, por cuanto si bien no podemos
obviar la mejora generalizada, también acontece que,
en general, vecinos y comerciantes perciben distancia socioeconómica
y sociocultural con los nuevos residentes en T3, y se percibe
también por parte de estos últimos poco interés
en integrarse con el vecindario.
Otro proceso
que no podemos obviar, lento pero en curso, es una suerte
de "palermitanización" de este sector urbano.
Los servicios que han ido emergiendo en torno a este nuevo
tipo de espacio residencial, oficinas inmobiliarias, negocios
que comercializan objetos de diseño y decoración,
así como también rotiserías con entrega
domiciliaria y restaurantes temáticos de alto estándar
(similares a los de Palermo "Soho" o Las Cañitas),
revelan la existencia no solo de poder adquisitivo, sino también
de pautas socioculturales de consumo parecidas a las de
Palermo en su nueva faceta. Considerando este proceso,
y que ya de por sí en el entorno inmediato del área
había equipamiento del tipo pequeños talleres
y depósitos cerrados por la debacle económica
de los noventa (equipamiento que en varios casos fue renovado
por el nuevo tipo de tejido residencial), el impacto del proceso
en el rubro "actividad económica, oferta, demanda"
resultó levemente positivo. Pero también hemos
de aclarar que el área quedó prácticamente
impedida de recuperar usos productivos, ahora que el contexto
macroeconómico lo permite, por falta de inmuebles con
aptitud para los mismos.
La ponderación
del impacto en el rubro "mercado inmobiliario, dinámica
y valorización" resulta positiva de intensidad
media. La dinámica inmobiliaria del lugar llegó
a ser percibida, en el discurso de algunos entrevistados,
con similitudes a la de Puerto Madero y Palermo Nuevo; los
valores inmobiliarios promedio aumentaron significativamente,
lo que re-valorizó las propiedades, pero un costado
negativo, que no llega a opacar la dinámica floreciente
del lugar, es el recambio poblacional ocasionado por
este proceso. Parte de los pobladores de la tercera edad han
emigrado, o por resultarles caro el barrio para sus actividades
cotidianas y de abastecimiento, o por la conveniencia de vender
sus propiedades y mudarse a un barrio más económico
y poder reutilizar la diferencia de la operación de
compra-venta de sus viviendas, con lo cual el barrio estaría
perdiendo en parte la identidad marcada por este tipo de población,
la cual a su vez, no puede disfrutar de las nuevas ventajas
y mejoras del proceso estudiado.
La "interacción
barrial ciudadana" respecto de las T3 recibió
la calificación de negativa leve, al igual que el rubro
"usos, costumbres y prácticas barriales",
por la poca relación entre vecinos (incluidos los comerciantes,
que tratan más bien con las empleadas domésticas).
Se registra resistencia en algunos sectores de la población
frente a la desaparición de casas antiguas, pero a
la vez, ellos mismos están de acuerdo con la mejora
en materia de seguridad que se produce a partir del desarrollo
de las T3; este último ítem "seguridad
urbana" recibió la ponderación de impacto
positivo leve, porque si bien la misma mejoró por la
presencia de numerosos vigiladotes privados, el hecho de la
existencia de una nueva masa de población con poder
adquisitivo alto y medio-alto, resulta también atractiva
para quienes cometen ilícitos, especialmente robos
en vía pública y a la propiedad privada. También
se dio una ponderación positiva leve en cuanto al impacto
de las costumbres barriales porque realmente logró
expandirse, no sólo virtualmente, la franja de prestigio
que, anteriormente, llegaba hasta la avenida Rivadavia y hoy
día llega más al sur, no sólo en aspectos
inmobiliarios, sino también en materia de uso de la
vía pública.
Hasta
aquí los resultados de la evaluación que realizáramos
entre 2005 y principios de 2006, con anterioridad a la eclosión
de la crisis urbanística denunciada en el lugar por
los vecinos. Desde 1997 nuestro equipo ha venido monitoreando
la dinámica inmobiliaria en el lugar y, en las medidas
de nuestras posibilidades y acceso a canales de difusión,
hemos advertido de los riesgos del proceso de densificación
en curso. Pero es a fines del año 2006 cuando la voz
de los vecinos organizados del lugar logra hacerse escuchar
y emerge la problemática urbanística con mayor
fuerza que en los resultados de las entrevistas efectuadas
por el equipo un año antes. En el siguiente punto sintetizamos
los hechos acontecidos en relación a este nuevo
"actor social", la cuestión de la densificación
del sector Goyena y sus implicancias, lo que entendemos también
como parte de esta evaluación de impacto ambiental
del proceso de densificación en curso, destacando los
aspectos más relevantes.
DS
y CC
(continúa
en el próximo número de café
de las ciudades, donde se analizará la
opinión y acciones de los vecinos organizados de Caballito
y Flores respecto de la densificación vertical del
eje Pedro Goyena, y se realizarán las reflexiones finales
y recomendaciones específicas sobre el tema)
Daniela
Szajnberg es Arquitecta y Especialista en Planificación
Urbana y Regional; Directora de Proyecto de investigación
sobre Política Urbanística y Dinámica
Inmobiliaria UBACyT A815; Coordinadora de la Unidad de Investigaciones
en Planificación Urbana y Regional-SI-FADU-UBA y Area
Urbanismo - Secretaría Académica-FADU-UBA; Profesora
de Planificación Urbana.
Christian
Cordara es Arquitecto e integrante del equipo de investigación
Proyecto UBACyT A815. Docente de Diseño FADU-UBA. Alumno
de posgrado del PROPUR-FADU-UBA.
De
la autoría de ambos, ver también en café
de las ciudades:
Número
35 I Economía de las ciudades (II)
La
transformación de Palermo Nuevo, Pacífico y
el eje de Juan B. Justo – Int. Bullrich I Desarrollo
inmobiliario selectivo en la ciudad de Buenos Aires.
Sobre
el Código de Planeamiento Urbano y, en general, sobre
políticas urbanísticas en Buenos Aires, ver
también en café
de las ciudades:
Número
47 I Planes de las ciudades
Cómo
cambiar de una vez por todas el ya agotado (y además
confuso) Código de Planeamiento Urbano de Buenos Aires
I Apuntes para una normativa urbana (III). I Mario L.
Tercco
Número
43 I Planes de las ciudades
¿Evaluar
impactos o planificar la ciudad? I Apuntes
para una normativa urbana (I). I Mario L. Tercco
Número
21 I Planes de las ciudades
El
Plan Urbano Ambiental de Buenos Aires I Origen
y situación actual. I Rubén Gazzoli
(continuar
la búsqueda)
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