La dificultad de acceso al suelo es uno de los problemas centrales para concretar el derecho a la “vivienda digna” establecido en nuestra Constitución Nacional en el último párrafo del artículo 14 bis. Debido a esta dificultad, un número cada vez mayor de personas ha tenido que incumplir la ley para tener un lugar en las ciudades, viviendo sin seguridad jurídica de la tenencia, en condiciones precarias, insalubres y peligrosas, generalmente en zonas periféricas o en áreas centrales desprovistas de infraestructura adecuada.
Así, el incremento de la informalidad y la exclusión urbana, aún en los años de crecimiento económico sostenido, se evidencian en los numerosos conflictos por la tierra que se suceden en diferentes ciudades de nuestro país.
Esta situación refleja lo imprescindible de un marco jurídico que, respetando las potestades provinciales y las autonomías de los municipios, proteja los derechos de los habitantes en relación al suelo y provea de instrumentos que faciliten la promoción de políticas urbanas y de vivienda con un sentido redistributivo.
Existen en la actualidad dos iniciativas legislativas de regulación del uso del suelo que tienen estado parlamentario en la Cámara de Diputados de la Nación: el expediente 1764-D-2009 que presentamos desde el bloque del Partido Socialista y que reproduce el proyecto que ya habíamos presentado en el año 2007, y el expediente 2563-D-2009, presentado por la Diputada Nacional Nélida Belous, del bloque Proyecto Progresista.
Ambas iniciativas plantean entre sus objetivos centrales la necesidad de establecer un marco legal que regule el uso y ocupación del suelo enmarcado en el principio de la función social de la propiedad, rescatando la evolución histórica del derecho de dominio, desde su incorporación en la CN, en su artículo 17, hasta la reforma constitucional del año 1994, en la cual se incorporan numerosos tratados internacionales de derechos humanos (artículo 75 inc. 22), se establece un nuevo derecho real autónomo de naturaleza comunitaria, como la propiedad indígena (artículo 75 inc. 17) y se incorpora el derecho a un ambiente sano en el artículo 41.
Otro de los objetivos centrales de ambos proyectos es el de promover el goce efectivo del derecho constitucional a la vivienda, derecho que también requiere de una relectura a partir de la ratificación por parte de nuestro país del Pacto Internacional de Derechos Económicos y Culturales, que define la “vivienda adecuada” como aquella que dispone de seguridad jurídica de la tenencia, con acceso a los servicios públicos y cuya construcción se adecua a las especificidades culturales de sus ocupantes.
Entre los principios, se destacan la distribución equitativa de las cargas y beneficios del desarrollo urbano y el no enriquecimiento sin justa causa por motivos urbanísticos. Estos principios explicitan la necesidad de que el estado, a través de su intervención, impida que los beneficios derivados de sus actuaciones urbanísticas se generen única y exclusivamente para los propietarios de terrenos y que es deber del estado, en cumplimiento de los principios explicitados, repartir equitativamente cargas y beneficios entre los propietarios y la comunidad.
Los proyectos enumeran y definen los instrumentos de captación de plusvalía que tienen a disposición municipios y estados provinciales y que han sido y son utilizados en otros países de nuestra región. La plusvalía urbana resulta, en general, de acciones ajenas al propietario, es decir, deriva de la actuación pública, ya sea a través de inversiones en infraestructura o de decisiones regulatorias sobre el uso del suelo urbano. A pesar de ello, estos incrementos del valor de la tierra, sin una intervención pública para su recuperación, son apropiados en forma privada por los propietarios de la tierra beneficiada.
Entre los deberes y derechos de los habitantes en relación al suelo que enumeran los proyectos, se destacan el de acceder a la información sobre la ordenación del territorio, la ordenación urbanística y su evaluación ambiental; el de ejercer la acción pública para hacer respetar las determinaciones de la ordenación territorial y urbanística y el de abstenerse de realizar cualquier acto o de desarrollar cualquier actividad que comporte riesgo de perturbación o lesión de los bienes públicos o de terceros.
Así mismo, las iniciativas explicitan la obligación de someter al trámite de información pública todos los instrumentos de ordenación territorial y ejecución urbanísticas, incluidos los de distribución de beneficios y cargas. No solo se establece la obligación de la exposición de las medidas sino de una forma de exposición de las mismas que garanticen su comprensión por parte de los involucrados, so pena de nulidad de la norma en el caso de incumplimiento.
En relación a la regulación dominial de tierras, el proyecto de la diputada Belous modifica el artículo 20 de la Ley 21.499, estableciendo que en el caso de regularización dominial, el valor estimado de la indemnización no incorporará la valorización generada por las mejoras realizadas por los habitantes ni por el estado. En nuestra propuesta, proponemos la figura de “usucapión especial colectiva” con la cual, la sentencia judicial sirve de título para su registro en catastro y cada poseedor es dueño de una fracción ideal del terreno ocupado colectivamente.
Finalmente, ambos proyectos insisten con el principio de supremacía del derecho ambiental sobre el derecho a la propiedad privada, y con la obligación de un uso racional y sostenible del suelo. Para esto, se establecen mecanismos de evaluación y seguimiento de la sostenibilidad del desarrollo urbano y mecanismos para combatir las prácticas especulativas.
Lejos de sostenerse estas iniciativas como proyectos acabados, ambas han sido presentadas con el objetivo de ayudar a la instalación en el parlamento de la necesidad de un marco normativo nacional en relación al uso del suelo. Un amplio espectro de organizaciones de base y barriales, de instituciones sin fines de lucro, cooperativas, universidades públicas y organismos internacionales con sede en Argentina, promueven el debate sobre el uso y la regulación del suelo urbano.
Desde el estado, salvo aisladas excepciones, en todos los niveles se ha insistido con fórmulas clásicas que claramente no han dado respuesta al desafío de construir ciudades más equitativas y más democráticas ni al angustiante problema de la vivienda digna. El crecimiento sostenido de los últimos 7 años que mostró la economía argentina, no solo no contribuyó a que mayores sectores de la población accedan a la vivienda, sino que convalidó el modelo de segregación social y espacial de nuestras ciudades.
Con estas iniciativas parlamentarias deseamos hacer nuestra contribución al debate por la reforma urbana que las organizaciones de la sociedad civil han logrado empezar a instalar en la agenda pública y ayudar a transitar el camino desde la agenda social a la agenda parlamentaria para que en breve el congreso de la nación inicie este necesario y urgente debate que reclama la agenda de una argentina más justa y más igualitaria.
SA
La autora es bioquímica y militante política. Fue diputada nacional por la Provincia de Santa Fe, Argentina, entre los años 2005 y 2009.
Sobre el tema, ver también la nota de Melinda Lis Maldonado en este número de café de las ciudades.
El análisis crítico de la legislación urbanística y de ordenamiento territorial en la Argentina comenzó en el número 82 con la nota La Ley de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo de Mendoza, por Marcelo Corti. Continuó en el número 83 con la nota Ordenamiento territorial y ordenamiento ambiental, por Hernán Petrelli, en el número 84 con El Plan Urbano Ambiental de Buenos Aires, por Marcelo Corti, en el número 85 con El Decreto-Ley 8912/77 de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo en la Provincia de Buenos Aires, en el número 86 con El Plan de Comuna en la Ciudad de Buenos Aires, por Marcelo Corti, en el número 87 con El Proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial de la Provincia de Chaco, por Nadia Finck, en el número 88 con Hacia la función social de la actividad urbanística en la Provincia de Corrientes, por José Luís Basualdo, en el número 89 con Reglamentaciones y contradicciones de “la 8912”, por Marcelo Corti, y en el número 91 con Hacia una Ley Nacional de Ordenamiento Territorial para el Desarrollo Sustentable, Entrevista a Diego Fernández.
Y sobre normativa y planeamiento territorial y urbanístico en la Argentina, ver también entre otras notas en café de las ciudades:
Número 72 I Planes de las ciudades (II)
La ausencia de una legislación territorial en la Argentina I El déficit regulatorio y sus consecuencias I Marcelo Corti
Número 66 I Planes y Política de las Ciudades (II)
El Plan Estratégico Territorial y la construcción de la Argentina deseada I La búsqueda de consensos para el despliegue territorial de la inversión pública I Marcelo Corti
Número 62 I Planes y Política de las ciudades
Normativa urbanística: la articulación entre planeamiento, participación y gestión I Sobre los conflictos alrededor del Código de Planeamiento Urbano de Buenos Aires I Marcelo Corti
Número 60 I Planes de las ciudades (II)
Lineamientos Estratégicos para la Región Metropolitana de Buenos Aires I Escenarios alternativos, políticas urbanas, instrumentos de gestión I Entrevista a Alfredo Garay
Número 54 I Planes de las ciudades
Normativa urbana, casuística y visión procedimental I Sobre el debate “¿Evaluar impactos o planificar la ciudad?”. I Artemio Pedro Abba
Número 43 I Planes de las ciudades
¿Evaluar impactos o planificar la ciudad? I Apuntes para una normativa urbana (I). I Mario L. Tercco
Número 36 I Política de las ciudades (III)
Por la reforma urbana en Argentina I Declaración en el Día Internacional del Hábitat.
