En junio de 2012, el Gobierno Nacional argentino lanzó un ambicioso programa de crédito hipotecario llamado Programa de Crédito Argentino del Bicentenario (Pro.Cre.Ar). A poco más de un año de su puesta en marcha y a la luz del anuncio de nuevas modalidades de créditos, se repasan las principales características del programa y se analizan algunos de los impactos que los últimos anuncios están teniendo en relación al suelo urbano.
El Pro.Cre.Ar es un programa de crédito hipotecario lanzado en junio de 2012, que apunta a entregar 400 mil créditos hipotecarios hasta diciembre de 2015. Esos créditos están destinados a las familias argentinas que no tengan vivienda propia o que teniéndola necesiten realizar refacciones o ampliaciones de la misma, ya sea a través de la construcción de viviendas nuevas en terreno propio, la adquisición de una vivienda construida en terrenos del Estado, o bien la refacción y/o ampliación de viviendas existentes. Recientemente se agregaron dos nuevas modalidades de créditos, una permite comprar viviendas recién terminadas o próximas a terminarse por desarrolladores privados, mientras que la otra financia, además de la construcción de la vivienda, la compra del terreno, situación sobre la que nos detendremos al final de este artículo debido a los impacto previsibles que esta modalidad está teniendo sobre los precios del suelo.
Los créditos se otorgan en cinco modalidades. Una de ellas permite a las familias propietarias de un terreno construir una vivienda mediante el crédito que se les otorga. Si no se tiene un terreno propio pero sí un espacio dentro del terreno de un familiar directo, también es posible construir la vivienda dentro de ese terreno, siempre que se pueda realizar la subdivisión del mismo en propiedad horizontal. Otra de las modalidades permite a aquellas familias que no posean terreno propio acceder a los créditos para comprar una de las viviendas que el Estado está construyendo en los desarrollos urbanísticos desarrollados en tierras estatales en más de cien localidades de todo el país. La tercera modalidad acaba de incorporarse y permite la adquisición de una vivienda nueva (a estrenar o próxima a estrenarse), siempre que la aprobación de los planos y el consecuente inicio de obra haya sido posterior a enero de 2012. La cuarta modalidad permite la reforma y/o ampliación de viviendas existentes, lo que apunta a mejorar viviendas ya ocupadas pero que no se ajustan del todo a las necesidades del grupo familiar. La quinta modalidad permite la compra de un terreno (financia hasta 100 mil pesos de un terreno que puede valer como máximo 150 mil pesos), además de financiar la construcción de la vivienda.
En todos los casos, los créditos se sortean a través de Lotería Nacional, lo que garantiza la transparencia del sistema de adjudicación de créditos.
El Pro.Cre.Ar es una iniciativa virtuosa por varios motivos. En primer lugar, permite el acceso a crédito hipotecario a sectores sociales medios y medios-bajos, que antes del lanzamiento del programa no calificaban para los créditos hipotecarios existentes. Adicionalmente a ello, atiende a un sector social que en muchos casos quedaba fuera de las respuestas que brinda el Estado a través de los planes federales de vivienda, en general destinados a sectores de bajos recursos. En segundo lugar, las tasas de interés de los créditos son muy convenientes, ya que oscilan entre el 2% y el 19%, dependiendo de los ingresos del grupo familiar y la modalidad de crédito otorgada. De esta forma, a menor ingreso del grupo familiar, la tasa de interés que se aplica es más baja, lo que agrega un componente de progresividad a la operatoria. Además, estas tasas progresivas mejoran las posibilidades de acceder al crédito a estos grupos sociales. En tercer lugar, al financiar la construcción de viviendas nuevas, promueve la actividad de la construcción, generando empleos directos e indirectos, tanto de obreros de la construcción como de profesionales. Asociado a esto, se dinamiza la industria de la construcción por la mayor demanda de productos para la vivienda. En cuarto lugar, al otorgar créditos para ampliación, terminación y reformas, se aborda una porción del déficit habitacional que no suele ser abordado por las políticas públicas, como es la mejora de viviendas que si bien son deficitarias, con algunas mejoras y/o ampliaciones se pueden convertir en viviendas adecuadas, sin necesidad de construir una nueva. Esta operatoria es muy importante, puesto que más de la mitad del déficit habitacional argentino está constituido por hogares que necesitan mejorar la vivienda en la que habitan y no una nueva vivienda (del censo realizado en 2010 surgió que en Argentina hay 3,3 millones de hogares que habitan viviendas con algún tipo de déficit. Sobre ese total, 1,8 millones de hogares necesitan realizar mejoras y/o ampliaciones de la vivienda que habitan, mientras que 1,5 millones de hogares necesitan una vivienda nueva).
En términos urbanísticos, las virtudes del programa son también numerosas. Por un lado, porque mediante los créditos para familias con terreno se promueve la construcción de viviendas en terrenos baldíos, lo que permite avanzar en el completamiento urbano al interior de la ciudad, mejorando el aprovechamiento de la infraestructura y el equipamiento urbano existente. Pero además, el programa permite construir viviendas en el fondo de terrenos donde ya existe una vivienda, o bien sobre la losa de una vivienda existente, lo que alienta procesos de densificación de la ciudad, generando un uso más eficiente de las inversiones públicas en infraestructura y equipamiento.
El programa está avanzando también en la construcción de conjuntos urbanísticos en tierras del Estado Nacional o de los gobiernos provinciales y locales, lo cual tiene varios aspectos destacables. En primer lugar, permiten darle un uso social a tierras del Estado que se encontraban ociosas o subutilizadas. Como en general esas tierras suelen estar bien localizadas en la estructura urbana de la ciudad, se facilita la dotación de infraestructura y equipamiento, a la vez que se garantiza una buena localización para las familias que serán propietarias de una vivienda en estos barrios. A ello se suma que los grandes terrenos estatales suelen constituir un impedimento, un “tapón”, para la expansión urbana de las ciudades, por lo que de la mano del Pro.Cre.Ar se logra destrabar el crecimiento de la ciudad hacia una determinada zona en la que antes no era posible. Otro aspecto a destacar es el hecho de que los proyectos urbanísticos que se construyen en el marco del programa, son desarrollados por equipos de urbanistas y arquitectos del Estado, con criterios que apuntan a generar mixtura social, de usos y densidades, generando barrios con diversidad y buena calidad urbanística y ambiental, tal como lo demuestran varios de los proyectos que se están comenzando a construir. Finalmente, cabe destacar que los proyectos garantizan cesiones generosas de tierra para espacio circulatorio, equipamiento público y espacios verdes, lo que garantiza buenos estándares de urbanización en estos sectores de la ciudad.
Un desafío pendiente: el acceso de la población a suelo urbano
Una de las cuestiones que venía dificultando el acceso de parte de la población a los créditos del programa era la imposibilidad de contar con un terreno propio o bien acceder a uno vía el mercado. Y la principal dificultad tiene que ver con el precio. Por ejemplo, en la Ciudad de Buenos Aires, el precio promedio del suelo aumentó 518% entre junio de 2002 y diciembre de 2008 (Baer, Luis (2010): “Mercados de suelo, desarrollo inmobiliario y dificultades de acceso residencial. El caso de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires durante el proceso de valorización inmobiliaria en el período 2003-2008”; Tesis de Maestría, UTDT), incremento en dólares superior al que haya registrado cualquier otra mercancía en el mismo período. Si se toma la serie de precios hasta 2013, el incremento es aún mayor. Lo que sucedió con la evolución de los precios del suelo en la ciudad de Buenos Aires en este período se verifica en la mayoría de las ciudades argentinas, aunque el nivel de incremento varíe de un lugar a otro. Y ello se dio de manera bastante generalizada, ya sea que se trate de ciudades grandes, medianas o pequeñas; estén localizadas en zonas turísticas, de producción primaria o industrial; cuenten con población de ingresos medios o bajos; y se trate de población con empleos calificados o con bajo nivel de calificación.
Los motivos de los incrementos de precios, y sobre todo de los niveles registrados, varían en función de las características y dinámicas económicas y productivas propias de cada región. Pero en todas ellas se repite la existencia de un mercado de suelo que funciona con pocas o nulas regulaciones, sumado a políticas urbanas y tributarias que no abordan esta cuestión con políticas específicas. Adicionalmente a ello, en los últimos tiempos se registra en muchas ciudades una fuerte restricción en la oferta de terrenos en venta, que algunos operadores inmobiliarios atribuyen a las mayores dificultades para efectuar las transacciones en dólares, lo que lleva a los propietarios de terrenos a retenerlos como reserva de valor. Así, los fuertes incrementos de precios de suelo tienen como consecuencia cada vez mayores dificultades de la población de estratos populares y medios para acceder a un terreno urbanizado, en una localización adecuada.
En este marco de situación, y ante el anuncio reciente de la modalidad “Compra de terreno y construcción” del Pro.Cre.Ar, era previsible esperar incrementos fuertes en los precios del suelo, al producirse un importante incentivo a la demanda, al mismo tiempo que la oferta se mantiene restringida y escasa. Además, esto se produce en un contexto de nula regulación del mercado de suelo, donde hasta se premia (porque no se castiga) la retención especulativa de terrenos ociosos. En varias ciudades, los beneficiarios del último sorteo en la línea “compra de terreno y construcción” se ven imposibilitados de encontrar un terreno con precios menores a 150 mil pesos (una de las exigencias del programa), lo que ha generado que se reúnan y formen grupos reclamando a las autoridades locales que les ofrezcan alternativas para comprar un terreno dentro de los valores permitidos por el programa.
La única excepción a la dificultad de la población de acceder a un terreno a precios accesibles se da en aquellas localidades donde los municipios cuentan con disponibilidad de terrenos fiscales que puedan ser vendidos a precios razonables, lo que lamentablemente no resulta muy común, ya que si esta situación se generalizara, aquellos que salieron sorteados en la modalidad de Pro.Cre.Ar “Compra de terreno y construcción” podrían ver facilitado el acceso a un terreno donde construir su vivienda. Con muy buen tino, las autoridades han tomado nota de estas dificultades y están trabajando para desarrollar lotes con servicios en tierras del Estado, lo que facilitará el acceso a terrenos a los que salieron sorteados, al menos aquellos que habitan en las ciudades en las que se logre concretar esta respuesta del Estado.
Sin ánimo de agotar las respuestas posibles al problema de acceso a suelo urbanizado que sufre gran parte de la población argentina, hay dos medidas que urge adoptar para facilitar el acceso a un terreno urbanizado donde edificar la vivienda. Una de ellas constituye una respuesta directa y consiste en generar lotes con servicios en terrenos de propiedad estatal (de gobiernos locales, provinciales y nacionales), lo cual ya se está realizando en algunas ciudades. Esta política permitirá dar una respuesta a las familias que salieron sorteadas y a otras que necesiten un terreno para construir su vivienda, al mismo tiempo que lograría reducir la demanda sobre un mercado con oferta escasa y precios muy elevados.
La otra medida podría aportar herramientas a los gobiernos locales para regular el mercado de suelo y mejorar las posibilidades de la población de acceder a un terreno. Se trata de una normativa de carácter nacional y provincial de ordenamiento territorial y hábitat popular. En el ámbito nacional, tanto el proyecto de ley impulsado por Habitar Argentina como el generado en el marco del COFEPLAN, avanzan en la definición de herramientas e instrumentos de política territorial que podrían ser aplicadas por los municipios, lo que permitiría regular el mercado de suelo. En el ámbito provincial, cabe destacarse la ley de Acceso Justo al Hábitat aprobada en la provincia de Buenos Aires a fines de 2012 y recientemente publicada en el Boletín Oficial, y un proyecto de ley que se está discutiendo en la provincia de Santa Fe. Más allá de estos proyectos, varios municipios están comenzando a discutir y avanzar en la aprobación de ordenanzas de regulación de suelo y recuperación de plusvalías, lo que les permite enfrentar el problema con un abanico de instrumentos más amplio y con la posibilidad de obtener mejores resultados.
En síntesis, el Pro.Cre.Ar es un programa que recupera varias de las mejores prácticas de la política habitacional argentina, otorgando la posibilidad de acceder a una vivienda adecuada a sectores sociales que de no ser por el Estado, quedarían excluidos del acceso a una vivienda digna. Al mismo tiempo, el programa promueve un mayor dinamismo de la economía e incide en la generación de empleo, movilizando la industria de la construcción. Además, el programa diversificó las respuestas, ampliando las posibilidades de acceso al crédito y adaptándose a diferentes necesidades habitacionales de las familias argentinas. Sin embargo, la principal preocupación está dada por el impacto que sobre los precios del suelo urbano tiene la modalidad que financia la compra de terreno y construcción, en un marco donde es imperioso aumentar la oferta de terrenos urbanizados para quienes lo demandan con el fin de construir su vivienda.
JID
El autor es Licenciado en Urbanismo por la Universidad Nacional de General Sarmiento, Especialista en Políticas de Suelo por el Instituto Lincoln de Políticas de Suelo y Doctorando en Ciencias Sociales en la Universidad de Buenos Aires (UBA).
Ver el sitio Web oficial del Programa de Crédito Argentino del Bicentenario (Pro.Cre.Ar).
Sobre el Pro.Cre.Ar, ver también en café de las ciudades:
Número 117 | Política y Economía de las ciudades
Esperanzas e interrogantes del Pro.Cre.Ar. | Créditos, políticas de suelo y acceso a la vivienda | Marcelo Corti
Número 118 | Planes y Política de las ciudades
Aristas positivas de un plan todavía ambiguo | Alcanzar estratos medios y medio-bajos hoy sin acceso a la vivienda | Artemio Pedro Abba
Sobre las propuestas de normativas nacionales y provinciales de regulación del mercado de suelo, ver también en café de las ciudades:
Número 91 | Planes y Política de las ciudades
Hacia una Ley Nacional de Ordenamiento Territorial para el Desarrollo Sustentable | Entrevista a Diego Fernández. Un análisis crítico de la legislación argentina (IX) | Marcelo Corti
Número 96 | Planes y Política de las ciudades (I)
Hacia una Ley Nacional de Ordenamiento Territorial: reflexiones a partir de tres propuestas normativas | Un análisis crítico de la legislación argentina (X) | Melinda Lis Maldonado
Número 96 | Planes y Política de las ciudades (II)
Perspectivas para una ley de suelos y desarrollo urbano | Un análisis crítico de la legislación argentina (XI) | Silvia Augsburger
Número 120 | Planes y Política de las ciudades
Ley de acceso justo al hábitat | Fundamentos del proyecto bonaerense | Alberto España, Marcelo Saín, Alicia Sánchez y otros.
