N. de la R.: Esta nota se publicó originalmente en la revista brasileña Biblioteca Digital Fórum de Direito Urbano e Ambiental (FDUA, Belo Horizonte, año 9, n° 54, nov/dic 2010), a cuyos editores, al autor y a Edesio Fernandes agradecemos la autorización para ser reproducida en café de las ciudades. Debido a su extensión se publica en dos números consecutivos: en esta primera parte se analiza la historia y la actualidad de estos conflictos urbanos; en el próximo número se abordará la cuestión de los derechos humanos frente a los conflictos territoriales, la mirada del derecho interno de estos conflictos y las potencialidades de la función social y ambiental de la propiedad.
En este artículo sostendré que los conflictos urbanos como parte de los conflictos territoriales no son un tema nuevo en América Latina sino, por el contrario, que expresan nuevos rostros de viejos problemas que nunca fueron resueltos. Analizaré distintos tipos de conflictos con el propósito de encontrar elementos comunes entre conflictos que son tematizados de forma diferenciada por el discurso del derecho.. Luego analizare algunos modelos de respuestas estatales frente a estos conflictos. A partir de allí haré un sintético repaso del discurso de derechos humanos frente a estos conflictos para luego analizar las dificultades que este presenta en el orden jurídico interno de los estados para su implementación. Finalmente destaco algunos avances y propongo algunos desafíos para lograr una mayor coherencia en la respuesta jurídica estatal con el marco internacional de derechos humanos.
1. Introducción
Asistimos en las últimas dos décadas a una explosión de nuevos conflictos en el campo del derecho, que son a su vez bastante antiguos en el plano social y económico pero que, gracias al avance en el desarrollo de la conciencia y constitucionalización de los derechos humanos, se expresan en el campo jurídico con fuerza creciente. El discurso del derecho apenas ha logrado comenzar a disponer de herramientas para afrontarlos desde una perspectiva que proteja la dignidad humana.
Los conflictos que aquí tratamos son los que se materializan en el territorio. Una primera clasificación de los conflictos, según el área en disputa, puede fundarse en la clásica división urbano – rural, a la que se ha agregado el tipo étnico cultural que atraviesa a las dos primeras. Esta división constituye una tendencia dominante en los marcos jurídicos de los países de América latina, en el discurso internacional de derechos humanos y en la expresión de movimientos sociales específicos agrupados en torno a estas tres áreas.
a) Conflictos de tierra urbana:
Durante el siglo XX afloraron múltiples conflictos por tierras urbanas frente al acelerado proceso de urbanización que vivió América Latina, en donde las ocupaciones de tierras vacías públicas y privadas se hicieron la norma patrón de la ocupación del suelo para las familias de bajos recursos, sobre todo las familias campesinas que dejaron el campo y se concentraron en las grandes metrópolis latinoamericanas en búsqueda de un lugar para vivir, algunas veces incentivadas por el la demanda laboral generada por los procesos de industrialización y la ampliación del sector de servicios. Si bien hoy la mayoría de la población latinoamericana es urbana, no puede decirse estrictamente que ésta viva en ciudades si pensamos en las condiciones de vida, habitación, provisión de servicios o seguridad jurídica de la tenencia de sus habitantes y disfrute efectivo de sus derechos ciudadanos. Actualmente, el conflicto se reactiva ya no por nueva migración rural sino por la mayor presión por el desarrollo que el mercado inmobiliario ejerce con el fin de ocupar todos los espacios urbanos disponibles y especialmente en dónde vive la población de menores ingresos que es más vulnerable a las expulsiones y desalojos por la falta de títulos que garanticen la seguridad de su posesión.
b) El conflicto por territorios étnicos:
En los últimos 20 años se han venido multiplicando visiblemente los reclamos de pueblos indígenas, afros y otras comunidades tradicionales por sus derechos sobre tierras y territorios que reclaman como derechos originarios o remanecientes. Estos reclamos no se limitan a reivindicar el derecho de reconocimiento de la posesión ancestral, sino también otros derechos (la demanda de los pueblos indígenas va mucho más allá de estas cuestiones: en realidad se reivindica una concepción diferentes de las relaciones entre los seres humanos y la naturaleza que debería ser expresada por el derecho; esta perspectiva más profunda y trascendente, que valoro y respeto, no es abordada en este artículo, pues apenas quiero explicar la conflictividad territorial en su impacto con las respuestas jurídico estatales) de los que resaltaremos el derecho a la participación en la utilización, administración y conservación de los recursos naturales en el territorio. Estos reclamos han permanecido con persistencia desde el mismo momento en que los españoles y portugueses iniciaron la conquista de América. Algunos autores sostienen que en realidad fue el auge del liberalismo republicano el verdadero destructor de las comunidades indígenas durante el siglo XIX, ya que durante el periodo de 1850-1870 se produjeron más usurpaciones de tierra de las comunidades indias que las que se habían ido produciendo desde la independencia o durante la colonización española y portuguesa, aunque sobre esto no tenemos información precisa. Para ello basta ver el mapa de América y de los distintos países y la delimitación de fronteras en las distintas décadas del siglo XIX o los numerosos acuerdos sobre delimitación de fronteras indígenas que se hicieron tanto en la etapa colonial como luego de la emancipación (para ilustrar el caso argentino se puede consultar Silvia Ratto “Indios y cristianos” Editorial: Sudamericana, páginas: 216, Septiembre 2007). Los mismos autores sostienen que las reformas legales de fines del siglo XIX destruyeron la base jurídica de la existencia de estas comunidades, porque impusieron la división patrimonial entre los miembros de la comunidad (lo cual, al convertirlos en propietarios, posibilitaba vender sus tierras en el mercado) o porque convirtieron la tierra comunal en usufructo del Estado, que entonces pudo venderla junto con las otras tierras (Confr, Halperín Donghi, Tulio “Economía y sociedad”, en Leslie Bethell (edit.): Historia de América Latina. 5. La independencia, Barcelona, edit. Crítica, pp. 4-41. 1991 citado por Cletus Gregor Barié en “Pueblos Indígenas y Derechos Constitucionales en América Latina: un panorama”Un estudio comparativo actual sobre derechos indígenas en América Latina. 2a. Edición actualizada y aumentada. Bolivia, 2003). En las últimas dos décadas, muchos países de la región suscribieron el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo e incluyeron normas constitucionales (Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Guatemala, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú y Venezuela han avanzado notablemente en el reconocimiento constitucional de derechos de los pueblos indígenas; solo Belice, Chile, Guayana Francesa, Surinam y Uruguay no incluyen ninguna previsión sobre derechos indígenas) y leyes internas que impulsan la titulación colectiva de territorios de indígenas, afro-descendientes y otras poblaciones tradicionales. Sin embargo, los procesos de titulación han ido muy lento y no han logrado avances significativos sobre áreas en las que existen propietarios privados registrados o existen proyectos de interés económico por desarrollar. Este conflicto, aunque mayoritariamente se expresa en el área rural, no deja de presentar también desafíos en el ámbito urbano.
c) Conflictos de tierras rurales:
También desde la época de emancipación de los países americanos existieron fuertes reclamos sobre la distribución de la tierra para los campesinos, que fueron mal resueltos por las elites del Siglo XIX al proteger los latifundios y adoptar regímenes de propiedad privada individual en sus marcos constitucionales. En los comienzos del proceso de emancipación americana existió una tendencia inicial a la distribución de tierras, que se expresa en Argentina en el Plan Revolucionario de Operaciones de Mariano Moreno de 1810, que prevé la distribución de tierra para las familias pobres (Artículo 9, inciso 7), en Uruguay en el Reglamento Provisorio de Artigas en 1815, que establece la distribución de tierras (Artículo 6º: “Por ahora el señor alcalde provincial y demás subalternos se dedicarán a fomentar con brazos útiles la población de la campaña. Para ello revisará cada uno, en sus respectivas jurisdicciones, los terrenos disponibles; y los sujetos dignos de esta gracia con prevención que los más infelices serán los más privilegiados. En consecuencia, los negros libres, los zambos de esta clase, los indios y los criollos pobres, todos podrán ser agraciados con suertes de estancia, si con su trabajo y hombría de bien propenden a su felicidad, y a la de la provincia”) y en Paraguay en 1815, cuando el Estado comienza a disminuir los conventos, dispersar a los frailesy convierte en propietarios libres a todos los campesinos arrendatarios de la iglesia. Esta medida se completa en el Gobierno de 1824 deGaspar Rodríguez de Francia, que expropia totalmente a la iglesia católica de Paraguay, gran propietaria de tierras del país.
Sin embargo los procesos constitucionales de la segunda mitad de siglo XIX, con algunas excepciones como la de México, consolidaron textos constitucionales liberales tendientes a proteger la propiedad privada individual y la concentración de la tierra en las clases altas.
En el siglo siguiente estos reclamos tuvieron su entrada en el sistema jurídico a partir de la Revolución Mexicana mediante el establecimiento del artículo 27 de la Constitución de 1917. Luego, a partir de la década del ´40, al menos 14 países más de América Latina iniciaron procesos de reforma agraria con experiencias y resultados de lo más variados. Está época tuvo fin a partir de la década del noventa, en donde se iniciaron varios procesos de contrarreforma agraria orientados por distintas reformas legales destinadas a promover los derechos de propiedad individual sobre la tierra para facilitar los agro-negocios y reimpulsar los monocultivos de soja, palma aceitera, eucalipto, entro otros frutos.
Estos tres tipos de conflictos tienen una vinculación profunda y no pueden ser explicados uno sin el otro. Basta recorrer las biografías de los pobres en América Latina para encontrar esta conexión. Existen fuertes lazos entre la población campesina e indígena en la región. Más allá de las discusiones identitarias, los campesinos e indígenas comparten el espacio rural y la amenaza de desplazamiento como consecuencia de los proyectos de desarrollo y el avance de los agro-negocios sobre las tierras que poseen. Los pobres urbanos por su parte son en su mayoría primera, segunda o tercera generación de poblaciones campesinas, indígenas o afros desplazada del espacio rural durante el siglo XX. El derrotero de una típica familia que vive en un asentamiento informal en las grandes metrópolis latinoamericanas, muy posiblemente encontrará sus raíces en campesinos e indígenas que no accedieron a la seguridad jurídica sobre la tierra o que, aun teniendo pequeñas propiedades, su economía no resistió a los embates del latifundio o la tecnificación del campo y el agro-negocio.
En definitiva los tres sectores comparten un mismo problema. La organización de la sociedad no les permite acceder a “un lugar donde vivir” legalizado. El espacio habitable es dominado por una multitud de propietarios individuales, pero en términos de mercado son las empresas, bancos, personas de mayores ingresos, el Estado y sectores medios, sobre todo descendientes de inmigrantes europeos. Los pobres, en su mayoría de origen mestizo, afro e indígenas, están obligados a vivir sobre tierras que no les pertenecen en situación de irregularidad o ilegalidad, sometidos a amenazas de desalojos o desplazamientos.
2. Los conflictos territoriales, un antiguo conflicto con nuevos rostros.
Las disputas sobre la propiedad de la tierra y los conflictos sobre el dominio del territorio en América Latina nunca han terminado de pacificarse. No es el propósito de este trabajo ahondar en esta historia, pero cabe mencionar superficialmente algunos eventos históricos que retratan la abundancia de enfrentamientos sobre estas cuestiones en los últimos quinientos años. Una primera constatación es que aún hoy existen en el continente regiones donde el dominio del Estado Nacional sobre algunas porciones del territorio no ha llegado a su plenitud (ver por ejemplo la noticia que informa que en el mes de diciembre de 2007 un representante del Alto Comisionado de la ONU y otras cuatro personas, entre ellas un procurador de la República de Brasil, fueron capturados por los indígenas Cintas Largas en el estado brasileño de Roraina, en la selva amazónica y luego de una difícil negociación, fueron liberados 4 días después; los aborígenes reclamaban la anulación de los procesos contra los indígenas que en abril de 2004 mataron a 29 buscadores ilegales de diamantes, exigen, además, que se alejen las fuerzas de Policía de la reserva y reivindican el derecho exclusivo de comercializar los minerales naturales) También se debe destacar que en varios conflictos armados internos suscitados en países de América Latina a partir de fines de la década del cincuenta, la cuestión de la tierra ocupó un tema central para campesinos e indígenas. Tal es así que algunos acuerdos de paz de la década del noventa establecen compromisos explícitos sobre estas cuestiones (ver por ejemplo los Acuerdos de paz de Guatemala, especialmente el Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas, suscrito en la Ciudad de México el 31 de marzo de 1995 y el Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria, suscrito en la Ciudad de México el 6 de mayo de 1996).
Si nos remontamos a los tiempos de la invasión española de América, encontramos dentro del mismo discurso jurídico de los conquistadores discusiones sobre el derecho de injerencia de los españoles en América. Así, tanto Fray Bartolomé de Las Casas como Francisco de Vitoria, mediante su obra De indis, expresan que los indios no son seres inferiores y son dueños de sus tierras y bienes. La obra De iure belli fundamenta que no es lícita la guerra por diferencias de religión o para aumentar el territorio, exigiendo la existencia de una injuria para comenzarla. Ello en un principio llevó al Imperio español a impulsar las Leyes Nuevas y al Vaticano la Bula Papal Sublimis Deus. Sin embargo, finalmente prevalecieron las ideas de Juan Gines de Sepulveda, quien en polémica contra de las Casas defendía la justicia de la guerra contra los indios a causa de sus pecados e idolatrías, por su inferioridad cultural y para evitar guerras entre ellos (un buen reflejo de estas discusiones puede encontrarse en Imanuel Wallerstein, 2006).
Desde el comienzo de la conquista existieron múltiples rebeliones indígenas y experiencias de autonomía territorial que en algunos casos llegaron a constituir estados dentro de la región. Entre las mas conocidas tenemos el Estado NeoInka de Vilcabamba (1537 a 1572) fundado por el príncipe Manco Capac, finalmente asesinado por españoles en 1572. También en la región del Imperio Inca cabe mencionar la rebelión iniciada en 1776 por José Gabriel Condorcanqui (Tupac Amaru II). Si bien al principio esta se limitó a una petición formal ante la Real Audiencia de Lima para que los indígenas fueran liberados del trabajo obligatorio en las minas, en 1780 estalló en la localidad de Tinta una gran rebelión que incluyó contra los tributos excesivos y los nuevos repartimientos de las tierras que había dispuesto el nuevo virrey Agustín de Jáuregui y Aldecoa. El 18 de mayo de 1781 Tupac Amaru fue decapitado y posteriormente despedazarlo. Sin embargo la rebelión continuó unos años más por su medio hermano Diego Cristóbal Túpac Amaru y se extendió por el altiplano boliviano y el Noroeste argentino, contando con vínculos con líderes de las posteriores luchas por la independencia.
Otro conflicto que perduró durante casi tres siglos (desde 1536 hasta la Independencia de Chile) es el de la Guerra de Arauco, entre los colonizadores del Imperio Español y el pueblo mapuche, en la zona correspondiente a las actuales VIII y IX Región de Chile. El 6 de enero de 1641 celebraron el primer acuerdo de paz en el Parlamento de Quilín entre mapuches y españoles, que establecía el Río Bío Bío como división entre ambos bandos. En él los españoles reconocieron la libertad de los mapuches en sus territorios y estos permitieron el ingreso a la Araucania de sacerdotes misioneros. Nuevos acuerdos fueron celebrados en 1647, 1649 y 1814. Sin embargo existieron múltiples levantamientos indígenas en 1723, 1769 y 1792.
Un conflicto que expresa experiencia de autonomía territorial de esclavos de origen africano es el ocurrido en el Quilombo dos Palmares (en los actuales estados de Pernambuco y Alagoas de Brasil). Comenzo a formarse en 1600 con esclavos escapados de la opresión. Desde 1644 existieron tentativas holandesas y portuguesas para aniquilarlos, pero los quilombolas lograron resistir. Distintos enfrentamientos militares se mantuvieron durante décadas hasta que los portugueses lograron controlarlos en 1694.
En Argentina, durante todo el siglo XIX la mayor parte del territorio correspondiente a la actual provincia de Buenos Aires pertenecía al espacio indígena pampeano, que era controlado mayoritariamente por los indígenas, hasta que en 1860 las nuevas elites gobernantes decidieron acabar con el trato pacífico para agregar más tierras a la economía de Buenos Aires (ver Silvia Ratto, “Indios y Cristianos”, 2007). Ese conflicto no logró acallarse hasta que en 1878 y 1879 se realizaron las campañas militares que llegaron hasta el Rio Negro (limite norte de la región patagónica de Argentina). Las campañas militares contra los territorios donde habitaban indígenas para fijar la frontera sur continuaron hasta 1890.
Hay decenas de otros conflictos conocidos en la historia de la región que revelan que el dominio del territorio por los españoles y portugueses en América nunca fue completo, ni siquiera de los gobiernos surgidos luego de la emancipación americana. En todo caso, a partir de la segunda mitad del siglo XIX la extensión de los alambrados en los campos en los países del cono sur y la creación de los catastros y de los registros de propiedad terminaron por consolidar situaciones propiedad de la tierra que no eran de ningún modo pacíficas y que hasta el día de hoy siguen generando conflictos de títulos de propiedad entre campesinos, indígenas y “propietarios formales” según la inscripción en los registro públicos de los estados.
En las últimas dos décadas, luego de un proceso de reformas legales que incluyó en el marco jurídico de varios países de la región el reconocimiento de derechos a pueblos indígenas y afro-descendientes sobre la posesión de la tierra y territorios que ocupan, así como el reconocimiento de derechos de participación sobre la explotación de recursos naturales que se encuentren en su territorio, se han suscitado nuevos conflictos por el retraso de los Estados en la entrega de los títulos colectivos a las comunidades, o por la superposición de títulos privados sobre esas áreas, sin una clara política activa de los gobiernos frente a este problema. Estos conflictos se han exacerbado en lugares en donde los gobiernos han autorizado distintos proyectos de explotación de recursos mineros e hidrocarburos o desarrollo de proyectos turísticos o construcción de represas hidroeléctricas o conexiones viales en áreas reivindicadas por pueblos indígenas, afro-descendientes o campesinos.
Finalmente, el siglo XX fue el tiempo de la urbanización acelerada de América Latina (para un estudio detallado de este proceso ver CEPAL, “De la urbanización acelerada a la consolidación de los asentamientos humanos en América Latina y el Caribe: El espacio regional”, Santiago de Chile, octubre de 2000).La extensión de asentamientos informales en la mayoría de los países de América latina ha sido un fenómeno bastante extendido. En las grandes metrópolis de América Latina, la ocupación de tierras públicas y privadas ha sido la forma normal de acceso a la tierra de la población de bajos ingresos. El grado de informalidad en la ocupación del suelo urbano varía entre el 10 % y el 70 % de acuerdo a las distintas ciudades. Estas formas de ocupación del espacio son en principio toleradas por los gobiernos, pero una vez que existen proyectos de renovación urbana, desarrollo turístico, extensión vial, o impulso del sector especulativo inmobiliario sobre el área, se impulsan procesos de desalojos masivos y acoso inmobiliario para expulsar a quienes allí viven.
El informe de la CEPAL de 2000 revela que “La segregación constituye hoy una característica altamente negativa de las ciudades de la región.( …) los hogares pobres siguen ocupando zonas alejadas o áreas de riesgo con alojamientos precarios y serias carencias de equipamientos (…) Si bien se está desacelerando el aumento poblacional en nuestras ciudades, se mantiene una fuerte presión sobre el suelo, dada la expansión de la demanda de viviendas, servicios, equipamientos, espacios para la recreación, terrenos industriales, redes viales y otros”. El estudio revela como los sectores de altos ingresos encuentran en el mercado una oferta de suelos adecuados, legales y seguros, mientras que las familias de ingreso bajo y muy bajo “deben desarrollar estrategias de supervivencia ocupando terrenos de alto riesgo por tener pendientes excesivas, estar próximos a ríos, con el consecuente riesgo de inundación, o en áreas expuestas a peligros naturales o creados por la propia ciudad. Para los pobres, la inseguridad de la tenencia y la informalidad se han constituido en una limitación importante en el acceso a la vivienda y su integración a la vida ciudadana”.
En el espacio rural, los procesos de reforma agraria intentaron con relativo poco éxito promover procesos de distribución de tierras entre los campesinos. Son quince los países de América Latina que impulsaron reformas legales en donde se establecía la función social de la propiedad y la reforma agraria. Sin embargo, solo las experiencias que fueron el producto de revoluciones sociales como la de México (1910-1917), Bolivia (1953) y Cuba (1959), o que resultaron de intensas luchas sociales en la segunda mitad del siglo XX, como las de Perú, Chile y Nicaragua, tuvieron un alcance amplio, mientras que los procesos de reforma promovidos por la Alianza para el Progreso en 1961 terminaron con un alcance limitado, como en Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador y Honduras (para un estudio detallado sobre las reformas agrarias latinoamericanas y su impacto sobre el género, ver Deere, Carmen Diana y León Magdalena, “Genero, propiedad y empoderamiento: Tierra, Estado y Mercado en America Latina”, 2cd ed., Mexico, DF, UNAM. Programa Universitario de Estudios de Género, y FLACSO-Ecuador, 2002). Muchos de estos regímenes legales aún se encuentran en vigencia, pero carecen de un impulso decidido de los gobiernos.
En el nuevo siglo vimos surgir los nuevos rostros de estos antiguos conflictos no resueltos. Se puede constatar que muchas de las más graves violaciones de derechos humanos que persisten y conviven con sistemas democráticos en la región se vinculan a conflictos territoriales relacionados a la lucha por la tierra, el agua, los recursos naturales y la biodiversidad. Estos conflictos se resuelven injustamente favoreciendo procesos de concentración de riqueza y de propiedad, mediante la utilización de herramientas del sistema jurídico como los códigos civiles y penales o los códigos de procedimientos. Esto sucede aun en países de la región que protegen en sus Constituciones y en la legislación interna la función social de la propiedad, la reforma agraria, el derecho a la vivienda y el derecho a la titulación colectiva de indígenas y afro-descendientes. Veamos algunos de ellos:
a) Los desalojos forzados
La evidencia más cruel de los conflictos territoriales se demuestra en el aumento sistemático de desalojos forzados de poblaciones pobres que viven en áreas informales de asentamiento en América Latina, impulsados por los gobiernos nacionales y locales, por propietarios y empresas privadas y por políticas de desarrollo o mega-eventos financiadas por los Bancos Multilaterales de Crédito, la banca privada o los propios fondos públicos. La poca efectividad de los programas de regularización de la tenencia, el retraso en la titulación colectiva de territorios de comunidades indígenas y de afro-descendientes, la demora de la reforma agraria o el impulso de la contrarreforma agraria, la falta de impulso de medidas para efectivizar la función social de la propiedad, son situaciones que crean las condiciones de vulnerabilidad de las personas que luego serán desalojadas o desplazadas (para ampliar este enfoque consultar COHRE, “Desalojos forzados en América Latina. Los casos de Argentina, Brasil, Colombia y Perú. Editado por COHRE, Brasil, 2006, p. 96).
Estos conflictos se presentan en el poder judicial como un simple conflicto individual entre un propietario inscripto en el registro de propiedad y un ocupante que no posee titulo jurídico que le garantice la seguridad de la tenencia. Sin embargo, muchos de estos conflictos, tratados como relaciones entre particulares por la ley civil, ocultan un conflicto colectivo entre un propietario inscripto que no cumplió con sus deberes de propietario porque que abandono su tierra o simplemente nunca le dio una función y un grupo que ocupó y mejoró el lugar para vivir. Muchos países en sus constituciones y leyes incluyen “la función social de la propiedad” como una limitación al derecho absoluto de propiedad y como principio que podría llegar a producir la pérdida del derecho de propiedad de aquel dueño que no cumpla con sus “deberes de dueño”, es decir, darle una función social. El problema es que pocas legislaciones han definido cual es el contenido de esa función social, o han delegado en su definición a un órgano público que ha omitido desarrollarlo. En tanto los jueces son poco activos en su aplicación.
Los desalojos forzados no distinguen regiones en América Latina. Se cuentan tanto en el ámbito urbano como rural, en los territorios de comunidades étnicas, en zonas de conflictos armados, en las ciudades prósperas como en las áreas ambientalmente más degradadas. Los procedimientos se efectúan en general sin consultar a las personas afectadas, quienes generalmente no poseen medios adecuados para su defensa judicial. En muchas ocasiones los desalojos son precedidos por hostigamiento y amenazas y luego son acompañados por violencia, represión y se han cobrado miles de víctimas algunas de ellas con perdida de vidas humanas. Es curioso que aun las ciudades que más han prosperado en los últimos años, como Buenos Aires, Córdoba, Bariloche, Curitiba, Sao Pablo y Lima, Bogotá, México DF, entre otras, los desalojos individuales y masivos son habituales. Otra forma de desalojo que tiene características diferentes es el desplazamiento forzado en el marco de conflictos armados, situación que se verifica actualmente en Colombia con más de 3 millones de personas desplazadas (este conflicto adquiere otras dimensiones más complejas que exceden las posibilidades de este trabajo).
Todos estos cambios operados en el campo y la ciudad sirven de marco para ensayar una posible clasificación de los conflictos territoriales que han estallado en los últimos tiempos.
b) Conflictos causados por proyectos de “desarrollo”.
En los últimos años se ha visto aflorar una serie de nuevos conflictos territoriales que, aunque tienen su origen en antiguas causas como la explotación, la falta de reparto de tierras y falta de apoyo a los proyectos de los pueblos indígenas y campesinos, hoy adquieren un nuevo perfil por la promoción de planes y proyectos de inversión e infraestructura. Estos conflictos son enfrentados del peor modo, recurriendo a la represión en lugar de buscar instancias de diálogo y concertación para un acuerdo en el marco de la ley y el respeto de los derechos humanos (un desarrollo amplio de algunos de estos conflictos puede consultarse en COHRE. “México, Honduras y Guatemala. Ob.Cit.). Estos proyectos, que supuestamente aspiran al “desarrollo” de las regiones, se implementan en áreas de los países donde la población está empobrecida. Lo paradójico es que las regiones donde se implementan la población de estos lugares reclama que mientras el gobierno no ha apoyado sus formas de subsistencia y sus proyectos de actividad económica durante décadas, la implantación del proyecto puede causar daños sobre su forma de vida y desplazamiento de población.
Hay múltiples proyectos denominados de desarrollo que continúan amenazando desplazar a miles de pobladores de América Latina. Estos conflictos raramente aparecen en los medios de prensa y solo los más impactantes y que más apoyo internacional han tenido salen a la luz pública. La mayoría de estos conflictos se produce por el intento de emprender proyectos económicos con inversión internacional o grandes capitales nacionales, en muchos de ellos con financiamiento del Banco Mundial o el Banco Interamericano de Desarrollo, algunos incluso con el auspicio de la Organización de Naciones Unidas a través del PNUD (Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo). En general, los gobiernos centrales de los países en cuestión consideran estratégicos estos proyectos y los defienden con una retórica de desarrollo y crecimiento económico. Incluso sostienen que el nuevo proyecto redundará en beneficios económicos para los pobladores. Con frecuencia los gobiernos acusan a quienes se resisten de estar impulsados por ONGs internacionales que en realidad responde al interés económico de otro capital internacional que compite con el proyecto. Esta visión económica del conflicto considera que los actores existentes solo son las empresas transnacionales y el Estado en cuyo territorio se procura realizar el proyecto.
c) Conflictos por apropiación de recursos naturales en territorios indígenas y campesinos.
Si bien América Latina alberga solo el 5.3 por ciento de la población mundial, ocupa el 14 por ciento de la superficie terrestre y sus áreas naturales protegidas, las cuales están generalmente habitadas por indígenas, representan el 25 por ciento de las reservas naturales del planeta. En muchos espacios ecológicos se encuentran recursos naturales tales como el petróleo, maderas preciosas, yacimientos mineros y energía hidráulica. Frente a la explosión demográfica general y una inequitativa distribución de tierras, los gobiernos latinoamericanos han tratado de invadir estos últimos paisajes inexplorados, con la finalidad disminuir la tensión social en el agro. A esto se debe agregar el interés de las Fuerzas Armadas por estos territorios divididos por fronteras nacionales, que son considerados regiones de alta seguridad nacional. Esta situación coloca a los territorios de la población originaria en un lugar codiciado tanto para empresas comerciales, políticos y estrategas militares como para organizaciones medio-ambientalistas y agencias internacionales interesadas en la ecología (Barié, Cletus Gregor. “Pueblos Indígenas y Derechos Constitucionales en América Latina: un panorama”. Un estudio comparativo actual sobre derechos indígenas en América Latina. 2a. Edición actualizada y aumentada. Bolivia, 2003. citando a Cunill Grau, Pedro Las transformaciones del espacio geohistórico latinoamericano, 1930-1990, México, El Colegio. Colegio de México y Fondo de Cultura Económica, 1995 y Ordóñez Cifuentes, José Emilio R. La cuestión étnico nacional y derechos humanos: El etnocidio. Los problemas de la definición conceptual. México, Cuadernos constitucionales México-Centroamérica, núm. 23, Universidad Nacional Autónoma de México y Corte de Constitucionalidad de Guatemala. 1996).
d) Conflictos causados por proyectos urbanos
Las ciudades con servicios y redes de infraestructura se van consolidando en todas partes como espacios destinados a la clase media y alta. Los pobres tienen que buscar un lugar para vivir en las áreas degradadas, en las cuencas de los ríos contaminados, en los terrenos no urbanizados. Con sus ingresos, estos sectores solo pueden comprarse un lote en lugares donde no hay servicios o acceder al mercado clandestino de venta de lotes.
Periódicamente se impulsan planes de renovación urbana, de revitalización de áreas degradas, recuperación de centros históricos que expulsan a los pobres de los centros urbanos, segregándolos en periferias o localidades lejos de sus redes sociales de supervivencia. En muchas ocasiones se invocan razones como peligro de derrumbes – que tal vez podrían ser evitados –, así como la existencia de áreas de protección ambiental y de protección de patrimonio histórico y cultural para justificar desalojos de personas que muchas veces vivían en el lugar antes de que esos espacios adquirieran esa calificación legal (una descripción más amplia puede encontrarse en COHRE: “Los desalojos en America Latina” Ob. Cit.).
e) Conflictos causados por áreas de preservación ambiental
Decíamos más arriba que una de las formas mediante la cual los pobres buscan un lugar en dónde vivir en las ciudades o al menos cerca de ellas es asentarse en la orilla de los ríos, sobre basureros. Cuando estas personas se asientan el poder público tolera esta situación, pero una vez que se demuestra que el área puede ser saneada y existe interés de construir un espacio verde para un barrio de clase media o simplemente existen presiones de vecinos de un barrio lindero para que no continúen los pobres viviendo cerca de ellos, utilizan como excusa el cuidar la salud de los habitantes del barrio informal para relocalizarlos. Luego las tierras son saneadas y entregadas al sector privado para proyectos o finalmente se construye ese espacio verde. Lo cierto es que en las ciudades cada vez es mas difícil encontrar tierra para realizar proyectos de mejoramiento urbano y eso aumenta la presión para expulsar a quienes viven en asentamientos informales, ya que son más frágiles para defenderse y no les es fácil acceder al poder judicial para defender sus derechos.
f) Conflictos causados por falta de reforma agraria
La ausencia de políticas de reforma agraria y de desarrollo de la agricultura, la extensión de la fronteras de monocultivo, la construcción de mega-proyectos para la generación de energía y el desarrollo del turismo han contribuido para el aumento de los conflictos territoriales y de la pobreza en el campo, que afecta a campesinos, poblaciones indígenas y comunidades tradicionales y de afro-descendientes. Por ejemplo, en Brasil, el Movimiento sin Tierra (MST) critica al Gobierno de Brasil pues sigue priorizando las inversiones en el agro negocio, liberando 58 mil millones de reales (la equivalencia de un dólar americano es igual a 1,8 Reales, lo que totalizaría 32, 33 mil millones de dólares) en créditos para este sector para la cosecha 2007/08, mientras que solo 12 mil millones de reales para la agricultura campesina, constatando que cerca de 150 mil familias continúan acampadas al borde de las rutas en todo o país, debajo de una lona plástica negra a la espera de una porción de tierra para sembrar y recoger. En sus reivindicaciones, el MST solicita asentamiento para las 140 mil familias que viven precariamente acampadas; actualización de los índices de productividad que sirven para expropiación para fines de reforma agraria, nuevos programas de crédito rural para los asentados, pues el Programa Nacional de Fortalecimiento da Agricultura Familiar (PRONAF) alcanza apenas al 10% de los asentados; programas de agroindustria para la Reforma Agraria; ampliación de las expropiaciones. EL MST también pretende que el gobierno federal deje de incluir los proyectos de colonización de tierras públicas del Amazonas en los números da Reforma Agraria, pues estos proyectos, además de no contemplar a los trabajadores rurales, solo benefician a los madereros de la región (Boletín LETRAVIVA Ano V – nº 142, 24 de septiembre de 2007. Editado por MST. Brasil).
Como objetivos generales el MST lucha por el fin del latifundio, la democratización del acceso a la tierra en Brasil y en defensa de la vida y biodiversidad, pues consideran que los monocultivos aumentan la pobreza en el campo, comprometen la tierra, el agua y la soberanía del país. Entre otras medidas, exigen que el gobierno federal impida que empresas extranjeras compren tierras en el país. Para ellos la reforma agraria no es solo la entrega de una porción de tierras para el trabajador rural sino la implementación de políticas de infraestructura para el campo y crédito para la producción. Quieren vivienda, asistencia técnica, educación del campo y salud.
g) Conflictos causados por falta de titulación de tierras
Las personas que realmente ocupan el suelo no coinciden con los titulares inscriptos en los registros de propiedad de la mayoría de los países de América Latina. Ello se produce por varios motivos: en primer lugar, por el atraso en la actualización de los catastros, en otros casos por complicidades entre los supuestos titulares del derecho de propiedad, notarios y funcionarios de los registros. Antes hablamos de los altos índices de ocupación irregular en el área urbana, pero también en el área rural encontramos zonas con altos niveles de irregularidad.
Otros conflictos
Existen una serie de otros conflictos vinculados a estos que por razones de tiempo y espacio dejé fuera del análisis pero que forman parte de este problema, como son los conflictos por el control de las reservas de agua, los desplazamientos provocados por la organización de eventos internacionales como por ejemplo la organización de mundiales de fútbol o juegos olímpicos, entre ellos.
3. La respuesta estatal a los conflictos territoriales
Desde el punto de vista de las políticas públicas, los conflictos territoriales evidencian problemas del Estado en la planificación territorial y organización del uso del suelo y el territorio. La organización del territorio de América Latina fue pensada desde un modelo colonial extractivista que promovió el monocultivo y economías basadas en la producción de materias primas y su exportación a la metrópoli europea. Si bien durante el siglo XX existieron con mayor o menor éxito proyectos de desarrollo industrial y un crecimiento del sector servicios, hoy existen importantes iniciativas que promueven la utilización de grandes regiones para el monocultivo como ocurre con las plantaciones de soja, palma aceitera, eucalipto, etc.
Voy a proponer revisar las respuestas del Estado a estos conflictos desde cuatro modelos posibles. Este esquema hay que entenderlo como un modelo de análisis provisorio e instrumental.
El primer modelo es el que llamamos “elitista”. Es la planificación territorial o las estrategias de desarrollo que se realizan tradicionalmente en la región. Algunos países cuentan con un ley de ordenamiento territorial pensada desde arriba, tal vez desde una oficina encargada de la planificación territorial. Esta modelo de planificación es fuerte, sobre todo en el ámbito urbano. Las grandes ciudades de América Latina tiene algún plan hecho por planificadores urbanos que proponen planes fundados en sus deseos de cómo quieren que la ciudad sea, pero con un profundo desconocimiento de cómo la ciudad es realmente (para una crítica a este modelo se pueden consultar los trabajos de Rolnik, R., Planificación urbana en las ciudades de América Latina. In: Alfonso Puncel Chornet. (Org.). Las Ciudades de América Latina : Problemas y oportunidades. 1 ed. Valencia: Diputació de Valencia / Universitat de Valéncia, 1994, ROLNIK, R. . Legislación urbana y mercados informales de tierra: el vínculo perfecto. In: Edésio Fernandes. (Org.). Derecho, Espacio Urbano y Medio Ambiente. Madri: Dykinson, 2000, y ROLNIK, R. . Cidade e políticas urbanas no Brasil: velhas questões, novos desafios. In: Henrique Rattner. (Org.). Brasil no limiar do século XXI: alternativas para construção de uma sociedade sustentável. São Paulo: EDUSP, 2000). Este modelo, por ejemplo, podemos verlo en algunos procesos de renovación urbana como el de la ciudad de Curitiba, ciudad modelo de los planificadores que construye su bonita ciudad sobre la base de violentos desalojos masivos, o en la revitalización de centros históricos como el que ocurre en la ciudad de Lima. También los últimos años verificamos esta tendencia en proyectos de renovación de las costaneras de los ríos, como el proyecto Puerto Madero de Buenos Aires. Este modelo también es seguido en la elaboración de planes nacionales de desarrollo.
El segundo modelo es el que denominamos “privatizador”. En este, el Estado renuncia a la planificación y los actores económicos nacionales o grupos internacionales que hacen inversiones definen que uso darle al territorio. Aunque este modelo se identifica fuertemente en el espacio rural de América Latina y esta asociado al viejo esquema de economía colonial extractivista, también podemos verificarlo en las grandes ciudades de América Latina. En el ámbito urbano hoy podemos ver como la falta de planificación urbana es llenada por los proyectos de los promotores inmobiliarios, que van definiendo que uso darle a los distintos espacios en la ciudad. Esto podemos ejemplificarlo actualmente en ciudades como Buenos Aires en dónde la furia de construcción de departamentos ha provocado el colapso de redes de servicios y conflictos entre vecinos que se oponían a la construcción de edificios en altura. Este modelo también es impulsado por empresas y ONGs que, asociadas, promueven la privatización de áreas para su preservación.
El tercer modelo es el de militarización. Este modelo parte de una antigua hipótesis de conflicto militar pero que ha sido actualizada al discurso de moda. Se sostiene que se deben preservar las fuentes de recursos naturales y que las guerras del futuro (y del presente) son orientadas a disputar las fuentes de recursos naturales como el agua, el petróleo, etc. Frente al dramático informe sobre Cambio Climático el discurso de protección de las fuentes de agua cobra un tinte nacionalista más fuerte. Entonces, en la discusión de la política de defensa comienza a pensarse en la protección de los recursos naturales a la hora de establecer los puntos de asentamientos de las bases militares. La militarización también aparece como una respuesta de los gobiernos frente a conflictos territoriales como verificamos en Brasil cuando el presidente autorizo el envío de tropas del ejercito a la Represa Hidroeléctrica Tucuruí en el Estado de Paraíba (nordeste de Brasil) frente a la ocupación de la planta por parte de integrantes de Via Campesina, del MAB (movimiento de afectados por las represas) y del MST (Movimiento de los Trabajadores Rurales Sin Tierra). Los manifestantes pretendían impulsar las negociaciones para atender los derechos de los afectados por la construcción de la represa (Folha de São Paulo, 23 de mayo de 2007) También en Uruguay, el presidente dispuso el envío de tropas militares al área donde opera la Fábrica de Celulosa Botnia, en una ciudad de frontera con Argentina, donde la población de la ciudad fronteriza se opone al funcionamiento de la fábrica en ejercicio de su derecho al medio ambiente sano. El presidente de Uruguay, ante el temor de actos de resistencia de los vecinos argentinos, dispuso la movilización de tropas militares en el área (Clarín, 1° de diciembre de 2006).
El cuarto modelo es la gestión democrática del territorio. Este modelo está asociado a la puesta en práctica de los derechos humanos en las políticas públicas y ha sido el producto de las experiencias de gobierno local de partidos de izquierda y centro izquierda en América Latina. Allí tenemos iniciativas como los procedimientos para la creación de planes urbanos participativos, el presupuesto participativo, los consejos de planificación urbano-ambientales, los planes de desarrollo local, etc. Ejemplos de algunas de estas iniciativas podemos encontrar en Brasil como una política nacional y en muchas ciudades latinoamericanas de Argentina, Colombia, Paraguay, Uruguay, Chile, República Dominicana, Nicaragua, el Salvador y México. Este modelo considera que la planificación es un asunto de quienes habitan el territorio, que el uso de los espacios, del suelo, y la autorización de actividades en la zona deben ser discutidos por la comunidad mediante audiencias públicas u otros mecanismos, de modo de preservar los derechos de quienes viven en la zona, de evitar la expulsión de los más pobres, evitar la contaminación o fortalecer las propias actividades económicas realmente existentes en la zona. Este modelo puede tener lugar de forma atenuada cuando se realizan estudios de impacto ambiental, social y cultural frente a un proyecto o audiencias públicas de consulta a una comunidad dónde se va a implementar un proyecto. Sin embargo el papel de la comunidad local es más de control que propositivo.
No hay un país que pueda ser encuadrado en cada uno de estos modelos; por el contrario, estos muestran distintas tendencias del poder público de los países, que en ningún caso actúa de forma homogénea. Por ejemplo, podemos encontrar los cuatro modelos de gestión territorial en países como Brasil, que han liderado los avances en la planificación democrática de las ciudades con la aprobación del Estatuto de la Ciudad (ley General que establece los principios de ordenamiento territorial urbano y crea los instrumentos para su implementación; la norma está basada en estándares internacionales de derechos humanos) y la obligación de aprobar planos urbanos participativamente con un plazo y sujeto a nulidad por falta de participación y con los presupuestos participativos. Sin embargo, los conflictos en el campo por falta de implementación de reforma agraria han cobrado (1985 – 2006)1464 vidas de trabajadores (Comisión Pastoral da Terra) vidas en manos de guardias de seguridad privada o con complicidad policial a lo largo de los últimos veinte años. Solo en 2006 fueron detenidos 917 trabajadores rurales sin tierra como consecuencia de conflictos en el campo.
Existen combinaciones de estos modelos que producen situaciones aberrantes, como el caso de para-militarismo en Colombia. En Colombia, la combinación de gestión privatizada del territorio con militarismo se verifica en la actuación de los grupos paramilitares. En la reciente ola de confesiones de ex comandantes de grupos paramilitares colombianos han reconocido que muchos de estos grupos han sido formados o financiados con el apoyo de cámaras de empresarios ganaderos y con fuertes vínculos con partidos políticos en el gobierno. Con una cifra mayor a los 3 millones de desplazados en más de 40 años de conflicto, los últimos desplazamientos forzados están directamente orientados a líderes campesinos, indígenas y de afro-descendientes.
En cambio la combinación del modelo “elitista” y “privatización” se verifica en las grandes ciudades de América Latina que han sido reorganizadas en función de los grandes centros comerciales, reconfigurando el plan de desplazamiento, la ubicación de las nuevas construcciones de edificios y el exterminio del pequeño comercio del barrio.
ST
Continúa en el próximo número: la cuestión de los derechos humanos frente a los conflictos territoriales, la mirada del derecho interno de estos conflictos y las potencialidades de la función social y ambiental de la propiedad.
El autor es Abogado, Master en Derechos Humanos.
Sobre el Estatuto de las Ciudades de Brasil y en general las particularidades de la planificación urbana latinoamericana, ver también en café de las ciudades:
Número 1 | Entrevista
“La misión del urbanismo es redistribuir riqueza y enfrentar la exclusión” | El Estatuto de las Ciudades, el Plan Director de San Pablo, y los nuevos instrumentos del urbanismo brasileño. | Raquel Rolnik |
Número 63 | Planes y Política de las ciudades
Normativa urbanística y exclusión social | Raquel Rolnik: “la regulación del uso del suelo en Latinoamérica solo considera a los mercados de clases medias y altas” | Marcelo Corti
La Constitución Política Mexicana de 1917, con su nuevo artículo 27, transformó el sistema de propiedad agraria tornándolo “social”, a la vez que produjo una profunda redistribución y división de la tierra. Esta nueva orientación se caracterizó por instaurar una estructura agraria compuesta de tres géneros básicos de propiedad integrados, a su vez, por diversas modalidades de tenencia de la tierra. Durante los 75 años de vigencia de este nuevo sistema fueron repartidas más de 120 millones de hectáreas, 103 millones de ellas en calidad de propiedad social (ejidal y comunal) y el resto en calidad de propiedad privada (transmisión de terrenos nacionales), lo cual transformó radicalmente la estructura agraria del país. El especial régimen de propiedad agraria buscaba establecer límites al derecho de propiedad de la tierra con la finalidad de evitar la concentración descontrolada de la riqueza. No obstante el proceso de reforma agraria mexicana ha sido criticado por sus limitaciones en alcanzar los objetivos perseguidos, sobre todo porque las 103 millones de hectáreas que se entregaron, en su gran mayoría no son aptas para la agricultura por ser tierras de agostadero de mala calidad. Además, los trámites demorados generaron ciertos vicios en el reparto de tierras.
