Con la sanción de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en 1996, se crean las Comunas (Título VI, habiéndosele otorgado un Titulo a cada Poder del Estado) como unidades de gestión política y administrativa con competencia territorial propia y competencia funcional en la planificación, ejecución y control, en forma exclusiva o concurrente juntamente con el Gobierno de la Ciudad.
La Cláusula Transitoria 17º especifica que la primera elección de sus Juntas Comunales deberá ser entre el año 2000 y el año 2001; ha transcurrido ya un extenso tiempo desde entonces.
Vencidos dichos plazos, en el año 2005 se logra la Ley Nº1777, de Comunas, que en sintonía con la Constitución impone facultades propias de las Comunas y concurrentes con el Poder Ejecutivo. Esta Ley impone en su Art. 47º una fecha para completar el funcionamiento y traslado de las facultades comunales, que fue el 13/12/2006. Vencido dicho plazo, la Ley Nº 2405 (sancionada en agosto de 2007) establece como fecha para la convocatoria de elecciones el 10/8/2008, pero esa vez tampoco sucedió.
Actualmente, la Ley Nº 3233 (surgida a raíz de las audiencias convocadas por el Tribunal Superior de Justicia in re “Montenegro, Candor C/GCBA S/Amparo”, expte. 6425) establece la convocatoria a elecciones para el 5/6/2011 y ya algunos diputados expresaron su vocación de postergarlas. Esta situación está por dilucidarse en la Legislatura.
Pero no se trata solamente de tener o no tener Comunas sino cómo serán ellas y en tal sentido hay dos modelos en pugna:
a) como oficinas de trámites próximas a los vecinos [desconcentración], o
b) como unidades político y administrativas de gestión [descentralización].
La Constitución ya optó en el Art.127 por éste segunda opción, que implica que las Comunas tengan capacidad de decisión política y gestión administrativa propia.
Para garantizar ello, la misma Ley Nº 3233 establece en su Art. 4º los mecanismos que debe realizar el Ejecutivo, que sucintamente podemos enunciar como:
a) Programa intensivo de difusión y formación.
b) Campaña de difusión multimedia.
c) Remitir a la Legislatura un programa de transferencia de funciones.
d) Abstenerse de realizar actos de intromisión en las facultades exclusivas y concurrentes de las Comunas.
e) Adecuar leyes y concesiones a la Ley Nº1777.
Respecto de los puntos a) y b) se han desarrollado algunas actividades en las que no nos detendremos ahora, pero que están más pensadas desde la desconcentración que desde la descentralización.
El punto c) consiste en indicar cuales de las funciones puntualizadas en la Estructura del GCBA (Ley de Ministerios Nº 2506 y Decreto Nº 2075/GCBA/07) pasan a las Comunas, en que carácter (exclusivo o concurrente) y ajustado a un cronograma de transferencia. A tres meses de la convocatoria, aún no se ha remitido dicho documento.
Como vemos, también existe en los incs. d) y e) una prohibición al Ejecutivo a realizar acciones que puedan implicar el uso de las facultades que corresponden a las Comunas, pero sobre esta prohibición el Ejecutivo sigue su plan de concesiones y la propia Legislatura ha otorgado una concesión que vencía en el 2012 por adjudicación directa para 20 años más (Ley Nº 3730, Adjudicación directa y adelantada al Club de Amigos).
Los incumplimientos del Ejecutivo al procedimiento que indica la Ley Nº 3233, se enmarcan en las dificultades que históricamente hemos relatado, calificables como un sostenido vaciamiento de las facultades que corresponden a otro organismo político (las Comunas) aún antes que éstas entren en funcionamiento o que tengan autoridades electas que puedan poner en estado de pública evidencia las elusiones sobre sus facultades concurrentes y exclusivas.
Para aclarar el término vaciamiento, de las 12 acepciones posibles que tiene tomamos: Formar un hueco en alguna cosa (Diccionario de la Real Academia Española), definición trasvasada de la arquitectura y que además es la que mejor representa la situación que se origina por las omisiones continuas de los Ejecutivos.
Las demoras en el cumplimiento de la obligación de presentar un Plan de Transferencia de Funciones y el otorgamiento de concesiones ignorando la próxima implementación de las Comunas están formando un hueco en sus funciones, limitándolas, y volcándolas de facto hacia el Ejecutivo Central, que es quien en definitiva las ejerce.
Además, el Plan de Transferencia de Funciones no lo define el Ejecutivo según su opinión sino que deberá remitirlo a la Legislatura, lo que implicará un tiempo de conocimiento y debate parlamentario que seguramente será presuroso, tenido en cuenta la proximidad de la fecha de convocatoria electoral (5-6-2011).
Esta situación de una implementación de las Comunas con continuos incumplimientos no nos parece que responda a una sistemática negligencia sino a una concepción de poder como posesión propia y cuantificable. Bajo dicho paradigma de entendimiento del poder, los políticos a cargo del Ejecutivo demuestran ser renuentes al funcionamiento de las Comunas pues “queda claro que con la operatividad de la nueva institución… habrá facultades que hoy ejerce con exclusividad el Poder Ejecutivo de la Ciudad y que comenzarán a ejercerse de modo concurrente con el Órgano Comunal” (ver El Planeamiento Urbano y las Comunas, nota del autor en café de las ciudades N°46). Es posible que vean a las Comunas como una restricción a su ámbito de decisión, siendo esta razón política la que motiva tales continuas demoras, dilaciones y complicaciones.
Así, todo indica que si en éste año votamos autoridades comunales, difícilmente sabremos con más detalle que el indicado en las Leyes Nº 1777 y Nº 1964 cuales son las facultades del Decreto de Estructura que serán exclusivas o concurrentes y los plazos en que se irán transfiriendo.
Esta situación me recuerda a la primer elección de Jefe de Gobierno, que se hizo con anterioridad a la Constitución (De la Rúa asume el 7/8/1996 y la Constitución se sanciona el 1º/10/1996). Tal vez sea esta la forma de poder avanzar ante las continuas renuencias de la Administración Central, que visualiza en las Comunas una reducción de su poder.
HP
El autor es Abogado Administrativista.
De su autoría, ver también en café de las ciudades:
Número 46 | Política de las ciudades (I)
El Planeamiento Urbano y las Comunas | Los caminos de la descentralización en Buenos Aires. | Hernán Cesar Petrelli |
Número 83 | Planes de las ciudades
Ordenamiento territorial y ordenamiento ambiental | Un análisis crítico de la legislación argentina (II) | Hernán Petrelli
Y sobre las Comunas de Buenos Aires, ver también la Terquedad de las Comunas y:
Número 59 | Política de las ciudades
Comunas: una nueva institucionalidad | La construcción de centralidades locales en Buenos Aires | Artemio Pedro Abba
