La condición metropolitana está presente en la gran mayoría de los debates y propuestas sobre la ciudad contemporánea, tanto en aquellos que se refieren a sus aspectos físicos y territoriales más directos, como a los que involucran cuestiones sociales, económicas y culturales. La cuestión política (de la que es bueno recordar que constituye la base de definición de lo metropolitano, ya que esta se refiere en su origen a la extensión de una ciudad o urbanización sobre distintas áreas jurisdiccionales) es entre todas ellas una de las más evidentemente irresueltas: ¿cómo se gobierna la ciudad metropolitana, como se articula a las distintas instancias locales, regionales, nacionales y hasta supranacionales en la gestión pública de la urbanización contemporánea?
El reciente Encuentro del Proyecto UR-BAL,”Organización de áreas metropolitanas e instrumentos de intervención“, organizado por la Municipalidad de Malvinas Argentinas en Buenos Aires los días 23 y 24 de marzo, fue un ámbito excelente de discusión sobre este tema entre expertos europeos y latinoamericanos. Coordinado por Norberto Iglesias (Director de Planeamiento de Malvinas Argentinas, municipio del área metropolitana de Buenos Aires) y por Ramón Torra i Xicoy (Director de Servicios Técnicos de la Mancomunitat de Municipis de Barcelona), las distintas ponencias analizaron el estado de la cuestión en algunas ciudades europeas (Barcelona, Berlín y París), la situación de la Zona Metropolitana del Valle de México, el pasado, presente y futuro de la agenda metropolitana en Brasil, una propuesta polémica y motivadora de Alfredo Garay para la conformación de una autoridad metropolitana de Buenos Aires, y el análisis crítico de Alfredo Rodríguez sobre la evolución de la idea del gobierno metropolitano. Fueron los ejes de un rico debate que dejó, como conclusión, algunas coincidencias generales que revisaremos en esta nota.
La vaguedad y ambigüedad de lo metropolitano
Si algo define a la aglomeración metropolitana en sus diversas formas, y a los intentos para su gobierno, es la falta de precisión y rigor de las distintas definiciones que los involucran: tanto en lo que se refiere a la extensión y definición territorial como en cuanto a su mismo nombre. ¿Cuáles son, por ejemplo, las diferencias entre núcleo metropolitano, conurbación, aglomerado metropolitano, área metropolitana, región metropolitana, “ciudad de ciudades” y megalópolis? ¿Cómo se definen sus extensiones: por contigüidad geográfica, por continuidad del tejido construido, por sus relaciones funcionales, por niveles de centralidad y subcentralidad, por los flujos de transporte, por dinámicas poblacionales o de uso del suelo? ¿Cómo se definen –preguntó Javier Fernández Castro en uno de los paneles- estos territorios en mutación permanente? Más allá de las formalidades estadísticas o de las definiciones demográficas, esta ambigüedad es propia de las ciudades contemporáneas y se une a otras características propias de una organización “débil” y flexible: dispersión territorial, pérdida de capacidad simbólica, descentramiento y descentralización. Y también (de paso) al predominio del “pensamiento débil” y las aparentes pérdidas de jerarquía de la organización social y empresarial.
Del voluntarismo…
Ante el fracaso de las experiencias metropolitanas de décadas anteriores (la autoridad del Gran Londres cerrada por la Thatcher, la autoridad barcelonesa cerrada por Jordi Pujol) los intentos de gobierno metropolitano en los `80 y `90 se basaron generalmente en la asociación voluntaria de municipios, sin carácter vinculante, con pocas atribuciones y presupuestos limitados. Varias circunstancias, entre las que no se pueden dejar de mencionar los más recientes cambios políticos en Europa y Latinoamérica (y sobre todo la aparente decadencia y retroceso global del “pensamiento único”) y la evidencia de la necesidad de gestión integrada en las áreas metropolitanas(“¿quien va a tomar las grandes decisiones de inversión, sin gobierno metropolitano?“, se preguntó en el encuentro el mexicano Roberto Eibenschutz Hartman), hacen posible en los años recientes el regreso del debate. En el año 2000 se restablece la autoridad metropolitana londinense, con el liderazgo del duro “Red” Kenny Livingstone (cuya realización más trascendente es hasta ahora el establecimiento del “road pricing” en el centro de Londres); en el encuentro de UR-BAL, los expertos de la Mancomunitat de Municipios de Barcelona anunciaron la futura institucionalización de dicho organismo, en conjunto con las Autoridades de Transporte y Medio Ambiente.
…a la institucionalidad
Como contraparte, la nueva institucionalidad metropolitana se plantea como más contractual y flexible, “matricial”, a diferencia del modelo de gestión coercitivo, rígido y aparatual que predominó en las experiencias y teorías desde la posguerra a los `70. Alberto Costa Lopes, experto brasileño del IBAM, Instituto Brasileño de Administración Municipal, sostuvo el paso de una “coerción simétrica” (el modelo de las agencias públicas y los gobiernos formales) a un voluntarismo sin modelo que aun predomina en la actualidad (el de las asociaciones o agrupaciones de municipios, el de los Consejos de Alcaldes), y del que se pretende avanzar hacia una gestión sustentable del territorio metropolitano. Según Costa Lopes, los próximos pasos de la experiencia brasileña serán la evolución desde el Estatuto de las Ciudades hasta el Estatuto de las Metrópolis, y la búsqueda de un Fondo de Sustentabilidad y un Pacto Legislativo Metropolitano.
Y por otro lado, uno de los criterios que sustentan esta nueva flexibilidad es la convicción de que no todos los temas municipales involucran a todos los municipios: esto justifica una pluralidad y flexibilidad de temas e instrumentos. Según Rodríguez la pregunta acerca de cómo se gobierna un área metropolitana no es académica sino política, y en realidad debería formularse: ¿cómo se construye un gobierno democrático metropolitano? Para Garay, en definitiva, se trata de dispositivos (en el sentido foucaultiano) más que de instituciones.
La ausencia en la agenda social
Nadie gana elecciones ni manifiesta en las calles por un gobierno metropolitano… El ciudadano de a pie, los medios de comunicación, la opinión pública en general carecen de vinculación cotidiana con este tema: según Rodríguez, “no forma parte del sentido común“. Y en general, los vínculos de las comunidades locales con los temas metropolitanos se dan de una manera conflictiva y solo desde el interés local. Eibenchutz citó dos casos del Distrito Federal mexicano: la oposición de unas comunidades agrícolas de Texcoco a la implantación del aeropuerto principal de la aglomeración, y la de unos vecinos de clases acomodadas a la construcción de un ramal del tren elevado. En 1995, los ciudadanos de Rotterdam se manifestaron en una abrumadora mayoría en contra de la creación de un autoridad metropolitana, temiendo la pérdida de calidad de vida e institucional y de su identidad urbana. Quizás influya también el desprestigio de la política, la proliferación de ideologías antiestatales, y el aura de ingeniería institucional sofisticada y de creación de nuevos focos de gasto público que en general rodea a los proyectos de gobernabilidad metropolitana. Pero, como sostuvo Alfredo Rodríguez, y a pesar de que la gobernabilidad metropolitana constituye una construcción social y política lenta, compleja e incierta, es imprescindible instalar el tema en la opinión pública (en palabras de Iglesias, confeccionar una agenda metropolitana)
La conflictividad política
Alfredo Rodríguez citó una buena cantidad de motivos que hace difícil la aceptación por los poderes políticos de cualquier propuesta de gobernabilidad metropolitana: nadie quiere ceder poder sobre el territorio, ni espacio en los medios de comunicación, ni partidas presupuestarias; los empleados públicos temen por sus empleos, etc. Los casos citados de Londres y Barcelona ejemplifican otra variable de complejidad política: el temor de los gobiernos conservadores a otorgar poder a las aglomeraciones metropolitanas.
En realidad, cada metrópolis tiene su propia historia política y diversas condiciones de la realidad que a veces obstruyen y a veces facilitan el abordaje metropolitano. En Europa, la actual tendencia a la descentralización y la regionalización es producto a la vez de la tendencia histórica y de las estrategias más generales de la Unión Europea. Algunas ciudades se insertan en realidades territoriales mayores que favorecen el tratamiento de los temas metropolitanos: por ejemplo, Zaragoza y su ejido municipal de más de 1000 km2 de superficie, o el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de Madrid que casi coincide con la región metropolitana. En otros casos existen incentivos del gobierno central a la asociatividad: en Francia, las leyes de ordenación y desarrollo sostenible del territorio, de aglomeraciones o de fortalecimiento y simplificación de la cooperación intermunicipal, y de solidaridad y renovación urbana, han dado inicio a un proceso extraordinario de aglomeración, con 120 comunidades instituidas en apenas dos años. En estas “comunidades de aglomeración” ya vive más del 90% de la población francesa; tienen competencias obligatorias en la planificación territorial, el desarrollo económico, la vivienda y la integración urbana; y optativas en cuanto a la red viaria, estacionamientos, saneamiento, agua, medioambiente y equipamientos culturales y recreativos. En Italia, la legislación permite constituir agrupaciones de municipios en áreas caracterizadas por la homogeneidad histórica, socioeconómica y cultural.
En Latinoamérica, en la última década se ha avanzado en la autonomía política de numerosas ciudades capitales, incluyendo Buenos Aires y México D.F. Esto permite encarar procesos más complejos de regionalización y metropolitanización. Alfredo Garay presentó en URBAL una interesante propuesta de gobernabilidad metropolitana, fundada en el consenso entre los Gobiernos de la Ciudad y la Provincia de Buenos Aires, y en el retiro del gobierno nacional de las cuestiones metropolitanas. A cargo de esta autoridad se encontraría una persona designada por ambos jefes de gobierno, una especie de “ministro compartido” por las dos instancias territoriales. Más allá de los cuestionamientos que se le hicieron, por ejemplo sobre el rol de los municipios, por cierto autoritarismo que algunos vieron en la propuesta, o desde el punto de vista constitucional (en particular Daniel Sabsay, de la FARN), la propuesta de Garay constituye un interesante avance sobre un tema difícil, dados los resquemores que generan tanto la Capital como el Conurbano en el imaginario político argentino, y la propia historia de Buenos Aires como eje de conflictos civiles acerca de su rol nacional.
La Periferia
Stela Farías, prefecta del municipio de Alvorada, en el área metropolitana de Porto Alegre, reivindicó enfáticamente el rol de las ciudades periféricas de las metrópolis, y propuso una red mundial que las integre y organice. Las caracterizó (al menos a las periferias metropolitanas latinoamericanas) por los bajos ingresos, la carencia de servicios y la ocupación desordenada e irregular, y también sostuvo la necesidad de iniciar políticas compensadoras al respecto. La periferia metropolitana brasileña, según Costa Lopes, crece a un ritmo dos veces y media más acelerado que las ciudades centrales. Garay planteó al respecto su opinión sobre la necesaria homogeneidad de los municipios integrantes de una región metropolitana que intente autogobernarse: como sostiene Torra i Xicoy, no hay gobernabilidad metropolitana sin municipios fuertes.
La oportunidad
Alberto Costa Lopes expuso el caso de los municipios del valle de Itajaí, que acordaron resolver cuestiones en común a partir de una inundación. Se mencionó en el Encuentro el caso de Buenos Aires, donde el único tema de la agenda entre el Gobernador Solá y el Jefe de Gobierno Ibarra parece ser el de la inseguridad. ¿Es la catástrofe, o su amenaza, una oportunidad para acelerar los procesos de gobernabilidad metropolitana? ¿Es, en todo caso, la única oportunidad? La pregunta resulta perturbadora, si se tiene conciencia de los peligros que acechan a las grandes metrópolis, en especial las del mundo subdesarrollado. Y no solo las catástrofes ambientales (contaminación del agua y el aire, crisis o colapso de los sistemas de saneamiento o de gestión de los residuos urbanos) sino las que resultan de la extrema pobreza, la inseguridad, los conflictos sociales y políticos irresueltos.
¿Quién gana cuando todos pierden?
A la pregunta de Rodríguez sobre “quien gana con el desgobierno de la metrópolis”, Eibenschutz contestó que son los lobbies empresariales y algunos personajes políticos (que no los partidos) los que ganan. Costa Lópes habló también de las supuestas “deseconomías de aglomeración” que en realidad encubren economías de otro tipo. Las corporaciones empresariales tienen sus propias pautas de gobernabilidad metropolitana: pueden “saltar” por encima de los municipios y hasta generar los temas de la agenda metropolitana. Empresas de servicios, proveedores de infraestructuras, grandes cadenas comerciales o recreativas, en un contexto de desorganización territorial, pueden enfrentar sin mayores problemas a cualquier municipio, y hasta recurrir a una suerte de “extorsión” con la amenaza de retirar o frenar inversiones. Esto desmerece el poder y la legitimidad de la autoridad local, y afecta especialmente a los municipios más pobres o con menor capacidad de negociación política.
¿Quién es ahora “el mejor alcalde”?
Las formas de gobernabilidad del territorio tienen idas y vueltas seculares. En el Siglo de Oro español, Lope de Vega escribía obras como Fuenteovejuna o Peribañez y el comendador de Ocaña, donde la intervención del poder central, el rey, era reclamada por las comunidades locales para frenar los abusos de los señores de la tierra y los comendadores. Una fórmula como “el mejor alcalde, el rey“, comprensible en el momento de formación de las nacionalidades europeas, sería absolutamente impensable en el actual contexto de descentralización y fortalecimiento de las autoridades más cercanas a la población. La federalización de Buenos Aires y Santiago ocasionó cruentas guerras civiles en Argentina y Chile durante el siglo XIX: todavía hoy los prejuicios culturales y políticos entre “porteños”, “bonaerenses” y “provincianos” generan resquemores y tensiones.
Pero en todo caso, el establecimiento de instancias de gobernabilidad metropolitana parece una cuestión ineludible para la agenda política de los próximos años. Jordi Borja, en “La Ciudad Conquistada” (ir a número 15 de cdlc), incluye el derecho al gobierno metropolitano o plurimunicipal como uno de los “derechos urbanos” necesarios para la renovación de la cultura política, reclamando que se tenga “más en cuenta a las personas que a los kilómetros cuadrados“. Oriol Nello reclama, a la vez, que el gobierno metropolitano y sus instrumentos (administrativos, financieros, urbanísticos) sea el final de una reflexión que empiece con las dinámicas urbanas y las políticas públicas, y no “el principio, como a menudo se hace“.
De todo esto trató el Encuentro de UR-BAL en Buenos Aires. Rico en cuanto a presentación de casuística y generación de debates, e incluso en polémicas, el encuentro tuvo un claro objetivo que se sintetiza en las palabras de Alfredo Rodríguez, sobre la necesidad de que el gobierno de las metrópolis sirva para que sus habitantes “vivamos mejor”.
MC
El Programa URB-AL es un programa de cooperación descentralizada, adoptado por la Comisión Europea en diciembre de 1995, que va dirigido a las autoridades locales de las ciudades, aglomeraciones y regiones de la Unión Europea y de América Latina. Este Programa tiene como objetivo el desarrollo de una asociación directa y durable entre los municipios y otros actores locales y contempla, entre otras acciones, la asistencia financiera de Europa hacia los municipios de América Latina. Son propósitos generales del Programa URBAL: reforzar las capacidades de acción de las colectividades locales en el desarrollo social, económico y cultural de las zonas urbanas; fortalecer las capacidades estructurales de las autoridades locales aportando información a sus recursos humanos y difundir las buenas prácticas de desarrollo local en ciudades europeas y latinoamericanas. El programa está organizado en redes temáticas: grupos de gobiernos locales de la Unión Europea y de América Latina, movilizadas alrededor de un tema prioritario de la problemática urbana. Los objetivos de las redes temáticas son la identificación de prioridades comunes y la articulación de mecanismos e instrumentos de acción entre las autoridades locales de las dos regiones.
Como parte del proyecto “Organización de áreas metropolitanas e instrumentos de intervención”, actualmente se está realizando una encuesta cuestionario marco con las administraciones de Lisboa, Oporto y Stuttgart. Son socios del proyecto la Mancomunitat de Municipis de l´Area Metropolitana de Barcelona, la Municipalidad de Malvinas Argentinas, el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires,, el Ayuntamiento de Mollet Vallés (Cataluña), la Municipalidad Distrital de Bella Vista (Perú) y la Secretaría de Asuntos Municipales de la Nación Argentina
El Municipio de Malvinas Argentinas está trabajando actualmente en temáticas vinculadas a la planificación y gestión urbanas, incluída la cuestión metropolitana: ver por ejemplo los sitios de la Unidad Temática de Desarrollo Urbano de la Red de Mercociudades y del Foro de Urbanismo Metropolitano.
El Encuentro del Proyecto UR-BAL se realizó en la sede de la Federación Argentina de Municipios (FAM).
La Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN) ha desarrollado unas “Recomendaciones para una región metropolitana sustentable“, formuladas por Daniel Sabsay, María del Carmen García, Andrés Napoli y Daniel Ryan.
