N. de la R.: El Consejo de Derechos Humanos de la ONU adoptó en su 25ª sesión una resolución sobre vivienda adecuada (A/HRC/25/L.18) que incluye referencias a la seguridad de la tenencia, tema del último informe temático presentado por la relatora Raquel Rolnik los días 10 y 11 de marzo. La resolución fue apoyada por 48 países y otros 12 han declarado su apoyo posteriormente. Los principios están reproducidos en el folleto “Principios rectores sobre la seguridad de la tenencia para los pobres de las zonas urbanas”, cuyo texto se reproduce en esta nota.
Por seguridad de la tenencia se entiende un conjunto de relaciones con respecto a la vivienda y a la tierra, establecido en el derecho codificado o consuetudinario, o mediante acuerdos no oficiales o híbridos, que permite vivir en el propio hogar en condiciones de seguridad, paz y dignidad. La seguridad de la tenencia es parte integrante del derecho a una vivienda adecuada y un componente necesario para el ejercicio de muchos otros derechos civiles, culturales, económicos, políticos y sociales. Todas las personas deberían gozar de un grado de seguridad de la tenencia que garantice una protección jurídica contra el desalojo forzoso, el hostigamiento y otras amenazas.
La difícil situación de los pobres de las zonas urbanas representa uno de los problemas más acuciantes de la seguridad de la tenencia, especialmente en un mundo cada vez más urbanizado. La finalidad de estos principios es proporcionar orientación a los Estados y a otros actores para resolver este problema a fin de garantizar una vivienda adecuada a los pobres y a las personas vulnerables de las zonas urbanas y periurbanas.
Estos principios rectores se fundamentan en la presunción de que las personas y las comunidades que ocupan la tierra u otros bienes para hacer valer su derecho a una vivienda adecuada, y que no tienen otras opciones adecuadas, tienen derechos legítimos de tenencia que deberían ser garantizados y protegidos. La noción de derechos legítimos de tenencia abarca un ámbito mayor que el de los conceptos convencionales de propiedad privada, e incluye múltiples formas de tenencia derivadas de diversos sistemas de tenencia. Los principios rectores forman parte del informe temático sobre seguridad de la tenencia.
1- Fortalecimiento de las diversas formas de tenencia
Los Estados deberían promover, proteger y reforzar diversas formas de tenencia, en particular las derivadas de sistemas de tenencia reglamentarios, consuetudinarios, religiosos e híbridos. Todos los programas, políticas y legislaciones pertinentes deberían elaborarse sobre la base de evaluaciones de sus efectos en los derechos humanos, en las que se identifiquen los arreglos de tenencia de las personas más vulnerables y marginadas y se establezca un orden de prioridad entre ellos. Es preciso promover, reforzar y proteger entre otros los siguientes tipos de tenencia, según proceda en cada contexto:
- Derechos de posesión;
- Derechos de uso;
- Alquiler;
- Plena propiedad; y
- Arreglos colectivos.
2- Mejora de la seguridad de la tenencia
Con el fin de mejorar la seguridad de la tenencia, en especial la de las personas vulnerables y marginadas y la de los grupos que viven en asentamientos pobres de las zonas urbanas, los Estados, y en particular las autoridades competentes, deberían adoptar las siguientes medidas:
- Llevar a cabo evaluaciones de los arreglos de tenencia en toda la ciudad;
- Identificar los asentamientos inseguros y los grupos de población vulnerables, incluidas las personas sin hogar;
- Elaborar estrategias en toda la ciudad para asegurar la tenencia y mejorar los asentamientos en diversas categorías de tierra y con diferentes arreglos de tenencia;
- Revisar y reformar la reglamentación y los planes urbanísticos a fin de integrar los asentamientos;
- Adoptar y aplicar una política de reasentamiento respetuosa de los derechos humanos cuando las soluciones in situno sean posibles;
- Facilitar la participación en la elaboración de mapas y listas de asentamientos y un registro de la tenencia;
- Establecer mecanismos justos y eficaces de solución de litigios sobre las tierras;
- Asignar fondos suficientes a los ministerios, municipios y gobiernos locales para la aplicación de estas medidas; e
- Adoptar o revisar la legislación para reconocer y proteger múltiples arreglos de tenencia.
3- Prioridad a las soluciones in situ
La tenencia debe protegerse in situ, salvo en circunstancias excepcionales que justifiquen un desalojo compatible con el derecho internacional de los derechos humanos. La reglamentación destinada a proteger la salud pública, la seguridad y el medio ambiente, o a mitigar los riesgos para la población, no debe servir de excusa para menoscabar la seguridad de la tenencia. Es preciso buscar soluciones in situ siempre que sea posible para mitigar y gestionar los riesgos de desastre y las amenazas a la salud pública y la seguridad, o lograr un equilibrio entre la protección del medio ambiente y la seguridad de la tenencia; salvo cuando los habitantes decidan ejercer su derecho al reasentamiento.
4- Promoción de la función social de la propiedad
La propiedad tiene una función social fundamental, en particular el derecho a una vivienda adecuada para los pobres de las zonas urbanas. Los Estados deberían establecer un equilibrio entre los derechos de propiedad y la función social de la propiedad al elaborar y aplicar las políticas sobre la vivienda y otras políticas pertinentes. Concretamente, los Estados, y en particular las autoridades competentes, deberían promover el acceso de los pobres de las zonas urbanas a una vivienda segura y bien ubicada mediante, entre otras, las siguientes medidas:
- Llevar a cabo auditorías de las tierras, las viviendas y los edificios desocupados o infrautilizados en toda la ciudad;
- Llevar a cabo evaluaciones de las necesidades de espacio para proporcionar viviendas a los pobres de las zonas urbanas, en particular a las personas sin hogar, teniendo en cuenta las tendencias actuales y previstas;
- Asignar suelo público disponible para las viviendas destinadas a personas de bajos ingresos;
- Adoptar medidas para luchar contra la especulación y la infrautilización de tierras, viviendas y edificios privados;
- Adoptar estrategias y reglamentos de planificación urbana inclusivos;
- Adoptar medidas para regular y estimular el mercado de la vivienda de alquiler para las personas de bajos ingresos y las formas de tenencia colectiva; y
- Adoptar medidas para regular el mercado de financiación y las instituciones financieras relacionadas con la vivienda.
5- Lucha contra la discriminación en relación con la tenencia
Es necesario garantizar y proteger en la ley, la política y la práctica el principio de no discriminación en relación con la tenencia. Esta garantía debe aplicarse a toda forma de tenencia. La no discriminación en relación con la tenencia debe garantizarse en particular en los siguientes contextos:
- El acceso a las instalaciones y los servicios básicos;
- El acceso a la seguridad social;
- La recopilación y presentación de datos oficiales;
- Los programas de administración de tierras;
- La legislación y las políticas en materia de vivienda;
- La planificación urbana;
- La adquisición y el uso de la tierra con fines de utilidad pública;
- Los procedimientos policiales; y
- La asistencia humanitaria, en particular el acceso a un alojamiento seguro.
6- Promoción de la seguridad de la tenencia de las mujeres
La igualdad de género de iure y de facto son esenciales para el ejercicio del derecho a una vivienda adecuada. A este respecto, los Estados deberían reforzar y proteger la seguridad de la tenencia de las mujeres, sea cual fuere su edad, su estado civil o su condición social, y con independencia de sus relaciones con los hombres de un hogar o de una comunidad.
7- El respeto de la seguridad de la tenencia en las actividades comerciales
Las empresas deberían adoptar todas las medidas pertinentes para asegurar que no haya efectos adversos en la seguridad de la tenencia en relación con sus actividades o relaciones comerciales, o como consecuencia de estas; y se haga frente a los efectos adversos, en particular proporcionando medios de reparación a las personas afectadas. Las empresas deberían asegurar la celebración de negociaciones transparentes, libres y justas en lo que respecta a toda transmisión o modificación del derecho de tenencia, con pleno respeto del derecho de las personas o las comunidades a aceptar o rechazar las ofertas.
8- Fortalecimiento de la seguridad de la tenencia en la cooperación para el desarrollo
Los organismos multilaterales y bilaterales de desarrollo deberían asegurar que sus operaciones y proyectos promuevan (y no menoscaben) la seguridad de la tenencia, en particular mediante la adopción de políticas de salvaguardia vinculantes destinadas a hacer efectivo el derecho a una vivienda adecuada.
Estos organismos deberían prestar apoyo a los Estados que carecen de recursos suficientes para adoptar todas las medidas necesarias a fin de reforzar la seguridad de la tenencia de los pobres de las zonas urbanas.
9- Empoderamiento de los pobres de las zonas urbanas y rendición de cuentas de los Estados
Las personas y las comunidades pobres de las zonas urbanas son actores esenciales en el fortalecimiento de la seguridad de la tenencia. Los Estados deberían rendir cuentas a los pobres de las zonas urbanas por la aplicación de estos principios rectores, entre otras cosas:
- Publicando la información relativa a la tenencia y facilitando el acceso de todos a dicha información en tiempo oportuno;
- Asegurando la transparencia de todas las decisiones, incluidos los motivos de su adopción;
- Garantizando una participación libre, informada y significativa de los pobres de las zonas urbanas en la concepción y aplicación de medidas para asegurar su situación en materia de tenencia;
- Elaborando indicadores y puntos de referencia adecuados a cada contexto para medir los avances y los retrocesos; y
- Notificando periódicamente los avances en los planos nacional e internacional.
10- Asegurar el acceso a la justicia
La situación en materia de tenencia no debería ser un obstáculo para poder prevalerse de un recurso efectivo ante una violación de los derechos humanos. Los Estados deberían asegurar el acceso a recursos administrativos y/o judiciales eficaces ante las violaciones del derecho a una vivienda adecuada, debidas, entre otras cosas, a:
- La discriminación relacionada con la situación de tenencia, incluida la discriminación múltiple;
- La discriminación relacionada con cualquier motivo prohibido en cuanto al disfrute de una tenencia segura;
- La no adopción de medidas adecuadas y oportunas para hacer frente a la inseguridad de la tenencia de los pobres de las zonas urbanas; y
- El menoscabo de la seguridad de la tenencia, en particular mediante el desalojo forzoso.
RR
Colaboración: LABCIDADE, FAUUSP, Ford Foundation
La autora es Relatora Especial sobre la vivienda adecuada como elemento integrante del derecho a un nivel de vida adecuado y sobre el derecho de no discriminación a este respecto.
De su autoría, ver también en café de las ciudades:
Número 1 | Entrevista
“La misión del urbanismo es redistribuir riqueza y enfrentar la exclusión” | El Estatuto de las Ciudades, el Plan Director de San Pablo, y los nuevos instrumentos del urbanismo brasileño. | Raquel Rolnik |
Número 63 | Planes y Política de las ciudades
Normativa urbanística y exclusión social | Raquel Rolnik: “la regulación del uso del suelo en Latinoamérica solo considera a los mercados de clases medias y altas” | Marcelo Corti |
Número 103 | Política de las Ciudades (I)
Informe sobre el derecho a una vivienda adecuada en la Argentina | Crisis habitacional y políticas públicas | Raquel Rolnik
Número 125 | Política y economía de las ciudades
Vivienda-mercancía | ¿Activo financiero o derecho humano? | Raquel Rolnik
