N. de la R.: Este artículo continúa y completa el publicado en el número anterior de café de las ciudades, en el que se analizan las transformaciones más relevantes del Código de Planeamiento Urbano en torno al eje Pedro Goyena, en Caballito y Flores, y se describe su densificación residencial en vertical. El texto completo fue redactado entre diciembre de 2006 y enero de 2007, sobre la base de un trabajo realizado por los autores en el año 2004. Debido a su extensión se publica en dos ediciones sucesivas.
La voz de los vecinos organizados de Caballito y Flores respecto de la densificación del lugar
El potencial máximo del área es el mismo proceso de densificación, que está en un vertiginoso camino de completamiento desde el punto de vista de los emprendimientos desarrollados. Debido a las características residenciales, a lo atractivo del lugar y a su excelente accesibilidad y su proximidad con el corazón del corredor del oeste, el barrio de Caballito se desarrolló y transformó significativamente en no más de 15 años. Esta fuerte transformación, leída en principio como un potencial que aún hoy prosigue, se contrapone con respecto a la integración que este segmento desarrolla con su derredor, ya que el mismo es prácticamente nulo. El efecto de segregación se ha impostado paulatinamente, mientras la avenida Goyena crecía velozmente. Basta alejarse unas cuadras hacia el sur para verificar como los valores de los inmuebles decaen abruptamente. Es decir, el potencial de edificabilidad, que impactó positivamente desde la dinámica inmobiliaria, y el tipo de urbanización, que aparece como algo positivo para el desarrollo y modernización de la ciudad, implica una contralectura que delata la falta de una visión mas global de planificación estratégica de desarrollo para las distintas áreas de la ciudad en particular y para las dimensiones metropolitanas en general, lo que conlleva un efecto de segregación y marcado individualismo.
Algunos entrevistados, residentes de los emprendimientos, manifestaron no tener relación con los vecinos de su propio edificio, mucho menos con los vecinos extramuros. Así, el individuo y su contexto general se mueven a través de los flujos que propone el ideal global.
No obstante, la ruptura y fragmentación característica que proponen, por ejemplo, las tipologías exentas en torre de perímetro libre (aquellas que no proponen tejido de intercambio alguno, salvo a través de una garita de seguridad) es aquí superada por un patrón de densificación más amigo de los procesos históricos de Buenos Aires y, aunque sus habitantes manifiestan los mismos patrones de comportamiento individual, segregación y falta de solidaridad con su medio, los edificios se asemejan a la construcción típica de propiedad horizontal: la tipología residencial T3 es mas amigable con el entorno y propone un intercambio menos agresivo que otras tipologías de torres, como las que denominamos T1 en Palermo Nuevo.
Por otra parte, la zona cuenta con una ventaja importante hacia el interior de los corredores transversales que propone el trazado de las grandes avenidas paralelas, las cuales terminan definiendo zonas de escala intermedia e intersticiales, conformando grandes fajas homogéneas que a esta altura no son ni necesitan ser atravesadas de forma masiva por calles perpendiculares, ya que el intercambio con el sur de la ciudad, al otro lado de la autopista, no es tan intenso como hacia el norte, al otro lado de las vías del Ferrocarril Sarmiento. Esta característica genera interesantes tejidos de baja densidad, con casas pintorescas y cuidadas, por donde es agradable caminar y habitar.
El área cuenta, además, con importantes vías de comunicación; existe un racimo de avenidas paralelas, corredores que conectan eficientemente el transito vehicular. Además existen grandes infraestructuras de transporte masivo muy próximos al eje analizado, dos líneas de subterráneos, la “A” y la “E”, el Ferrocarril Sarmiento y multiplicidad de líneas de colectivo, que configuran a este recorte del corredor del oeste como un enclave excelente desde el punto de vista de la accesibilidad.
La situación actual del sector urbano en que se emplazan estas torres es de gravedad, en el sentido de conflictos en relación a la infraestructura pluvial, cloacal y los servicios de electricidad y provisión de agua potable por red, por la sobrecarga que significa la mayor densidad edilicia y poblacional que algunos micro sectores urbanos de la zona están adquiriendo a raíz de la promoción del CPU en este sentido. Los vecinos se han organizado para reclamar en contra de la permisividad del CPU para la edificación en altura, por los conflictos que ello acarrea al sitio y su entorno, y podríamos decir que este sector urbano es hoy una de las zonas candentes en cuanto a los reclamos que derivaron recientemente en la suspensión por 3 meses de la aceptación de solicitudes de permisos de obra para edificios de más de Planta Baja y 4 pisos, período en el cual el GCBA y la Legislatura de la ciudad evaluaron medidas para solucionar el conflicto.
Respecto a la preocupación de los vecinos, prevalecen los conflictos de índole ambiental, contaminación sonora, atmosférica, visual, pérdida de iluminación y ventilación, por ejemplo, y de sostenibilidad de la relación poblacional con las infraestructuras y equipamientos de la zona que, según sostienen, no estarían dimensionados para soportar el nivel de densificación que está adquiriendo el barrio con la construcción de numerosos edificios. Existen al menos dos organizaciones en el barrio que han manifestado públicamente al respecto en manifestaciones en la calle, en medios periodísticos barriales, en medios periodísticos masivos radiales, de prensa gráfica, medios televisivos, sitios en Internet, etc. Y también, mediante denuncias formales ante el poder judicial. En general, sostienen que no se oponen al desarrollo en el barrio, sino que reclaman que, asumiendo que la zona está en emergencia urbanística, ese crecimiento se dé de manera ordenada, planificada, participativa, y no a costa de la afectación del hábitat de los vecinos, el entorno urbano, el paisaje y la calidad de vida. Un volante repartido por los vecinos constituidos en un grupo denominado SOS Caballito y Caballito Colapsa, es muy elocuente en el contenido de la convocatoria a una marcha de sahumerios, barbijos y velas y a una fiesta popular en defensa de Caballito: “Marchamos con velas, ya que las torres nos tapan el sol, y con el colapso de la infraestructura sólo con ellas nos podremos iluminar. Utilizamos barbijos, ya que la contaminación de las cloacas desbordadas nos espera. Marchamos con sahumerios para intentar tapar el olor. Por la suspensión de entrega de permisos de obra para edificación en altura. Por la realización de estudios sobre la calidad y capacidad de los servicios de provisión de agua, gas, corriente eléctrica y del sistema cloacal“.
Y otro: “Torres caníbales. Se comen la luz y el sol de nuestro barrio. Si siguen las torres, Caballito colapsa. Tránsito: un caos. Colegios: ya faltan vacantes. Servicios y cloacas: no resisten. Valor de la propiedad y calidad de vida: va a caer a pique“.
Asimismo, un proyecto de Ley presentado en la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a mediados de 2006 (Proyecto 2431-D-06) solicita que se declare en emergencia urbana por un período de 15 años a un polígono de gran amplitud del barrio de Caballito, lo que implicaría dar estricto cumplimiento a la Ley 123 de evaluación de impacto ambiental y sus modificatorias, cuando se cumplan condiciones específicas en las propuestas de construcciones nuevas en la zona: vale decir, si la superficie a construir es de más de 500m2 frente a una calle o 1.000m2 frente a avenida.
La comprobación empírica que sustenta el caso elegido pasa por las acciones que tomaron curso desde el sector no gubernamental y también por la respuesta generada desde el gubernamental en la materia tratada, lo que evidencia que el tema de la densificación residencial en la CBA, los conflictos derivados de su propia dinámica, las contradicciones inherentes al CPU y las falencias en materia de planificación según el marco político-jurídico-institucional vigente, ha quedado finalmente instalado entre las prioridades de la Agenda sobre cuestiones urbanas, y quizás por primera vez en décadas la sociedad está asumiendo la importancia de los instrumentos normativos más allá de sus implicancias económicas. A tal punto que este sentir colectivo fue interpretado por dirigentes barriales y políticos, algunos de ellos potenciales aspirantes a gestionar las futuras alcaldías por mandato popular en las primeras elecciones a tal fin, que se convocarían para mediados del año 2007, siendo este tema la “punta de lanza” de sus plataformas electorales en los territorios a los que aspirarían representar.
Reflexiones finales
El hecho de que en los 2000 se haya reformado el CPU sin la aprobación del PUA, evidencia que a nivel de decisión política falta asumir que lo más adecuado para el bienestar común es que la normativa urbanística surja de las decisiones proyectuales y prospectivas del Plan Urbano Ambiental. Ahora bien, esto no ha funcionado así en el campo de la práctica urbanística en la CBA.
Así, en lo atinente a la densificación del sector urbano Goyena, surge como interrogante si el CPU es un instrumento proyectual válido para orientar el proceso de producción del “espacio urbano”. El CPU es un instrumento normativo poderoso por su capacidad de regular los usos y las intensidades de uso del suelo urbano y de incidir en el proceso de producción, uso y apropiación del espacio urbano, si entendemos a este último en su dimensión socio-espacial. Las regulaciones restrictivas, como el tope de alturas, conducen las tendencias del mercado (ocupación máxima y renovación del tejido con la mayor velocidad en las localizaciones más rentables) hacia el aprovechamiento máximo del límite, generándose desde la norma un tipo de tejido potencial. Las regulaciones postulativas aseguran las condiciones de mínima respecto de las regulaciones restrictivas. Las modificaciones del CPU, desde 1989 en adelante, implicaron una flexibilización de las regulaciones postulativas del original, por ejemplo al duplicar el FOT de manera generalizada en varios distritos, al diversificar distritos residenciales y centrales, al ampliar los usos mixtos compatibles con vivienda o al generar condiciones, en el año 2000, para enrasar alturas o pedir cambio de uso industrial a residencial por convenio urbanístico.
El CPU tiene la capacidad de incidir en la estructura de precios del suelo urbano, y en consecuencia, de dar sentido a la transferencia de renta (¿a qué actores y dónde?), pues la misma opera en el “espacio urbano” definiendo la actividad que genere la renta mayor, dentro del espectro de posibilidades aplicables a cada terreno. En el caso estudiado, a partir de la experimentación del cruce entre normativa urbanística y dinámica inmobiliaria, cobran relevancia las rentas diferenciales que en el enfoque de la teoría de la renta del suelo urbano se denominan del tipo I y II. La primera, asociada a las características geomorfológicas y la segunda, a la diferente cantidad de capital aplicado a esa tierra en función de parámetros técnico-económicos, especialmente en la edificación en altura (S. Jaramillo, 1982).
Si entendemos el concepto “Proyecto Urbano” como el proyecto general de la ciudad, y no en su acepción de fragmento urbano, el CPU por sí mismo resulta insuficiente para la concreción y materialización del mismo. Para ello sería necesario considerar, entre otros aspectos, la intensidad, oportunidad y sesgo de la inversión pública en infraestructura y equipamiento, variables no definidas en el CPU. Para que el CPU contribuyera a orientar el “Proyecto de ciudad”, debiera entonces adscribir a un plan urbano que precise los grandes lineamientos de desarrollo urbano con el mayor consenso posible, pues de lo contrario se tiende a que las prescripciones normativas sean relativamente exitosas solo en ciertas áreas y en relación al cumplimiento de intereses parciales y discrecionales, como se nos ha presentado en el caso Goyena.
Presentamos, finalmente, algunas recomendaciones específicas con vistas al control de la densificación residencial vertical en el sector urbano Goyena, haciendo hincapié en la mitigación de los impactos no deseados vinculados a la normativa urbanística, y realizamos previsiones para el desarrollo sustentable de la zona:
- Declarar el sector urbano en emergencia urbanística, dando lugar a las previsiones formales que correspondieren.
- Independientemente del marco temporal para el que se implementó la suspensión del otorgamiento de permisos de obras de más de Planta Baja y 4 pisos en este y otros sectores urbanos, y asumiendo que se trata de un problema instalado y priorizado en la Agenda urbana y vecinal actual, proponemos que el lapso de tiempo adecuado debe alcanzar los 6 meses para dar lugar a la realización de los estudios diagnósticos correspondientes, y luego definiciones propositivas con aval de la población involucrada, focalizando en el estado y la capacidad máxima de soporte actual de la infraestructura (pluvial, cloacal, agua potable, electricidad, gas, red vial), el equipamiento (comercial, administrativo, deportivo, espacio verde público, educativo, de salud, cultural barrial) y los servicios urbanos y el espacio público del área en cuestión. En paralelo, debiera aprovecharse el marco de las reuniones vecinales que organiza el PUA y el CGPC, para implementar un proceso de diagnóstico participativo actualizado considerando las expectativas sobre el crecimiento y el desarrollo urbano de los actores sociales involucrados en este recorte territorial, y concientizar sobre las posibilidades reales y sus implicancias técnicas y recopilar formalmente reclamos y opiniones sobre sectores particularizados del barrio. Esta instancia debiera resolverse en no más de dos meses; puede ayudar la utilización de técnicas FODA, de mapas conceptuales y “giganto-cartografías” para el volcado público consensuado de toda la información. El espacio físico para la realización de estos talleres sería el del Centro de Gestión y Participación Comunal para las comisiones relatoras que surjan y el de los clubes o escuelas para las reuniones plenarias y de grupos de trabajo.
- En una segunda etapa debiera cruzarse lo producido por los talleres participativos y los equipos técnicos que articularon con las empresas públicas y privadas a cargo de la infraestructura y lo relativo al equipamiento y los servicios, y cotejarse la capacidad actual de esa infraestructura con la densidad edilicia y poblacional actual, y la proyectada según las tendencias demográficas, de la industria de la construcción y la capacidad edificatoria máxima permitida en el CPU vigente. También sería conveniente desarrollar talleres participativos difundiendo los resultados de la evaluación del impacto de la densificación máxima promovida por el CPU vigente en este sector urbano y las posibilidades de extensión o incremento de la capacidad de las redes, los tiempos necesarios, los recursos disponibles, prioridades, etc. También debería debatirse sobre las implicancias socio-territoriales, morfológicas y demás cuestiones vinculadas a las tipologías de tejido que admite el CPU en esta zona (qué implica el tejido entre medianeras, de perímetro libre o semilibre, la renovación, la rehabilitación); también deberá promoverse la reflexión sobre el riesgo de pérdida de edificios de valor patrimonial arquitectónico o histórico y del tejido con aptitud productiva si lo hubiere, etc., y brindar todos los elementos técnicos necesarios para que los ciudadanos de este sector urbano puedan estar en condiciones de tomar decisiones en un proceso de votación o audiencia pública, que se recomienda sea vinculante. Deberán compilarse y sintetizarse todas las propuestas de los participantes y convertir las mismas a un formato de encuesta que podría ser remitida de manera universal a todos los ciudadanos que figuran en el padrón electoral domiciliados en el sector urbano considerado, y dar un período para que los mismos completen la encuesta que les permitirá establecer sus preferencias y prioridades, y que deberá ser entregada en el CGPC correspondiente o vía Internet, contra entrega de certificado de participación.
- En una tercera instancia, que llevaría los dos últimos meses de los 6 propuestos inicialmente, se procesarían los resultados de la votación –puede ser bajo la forma de plebiscito-, que se debieran dar a conocer en una Asamblea Pública, en la que un informe sería entregado a los equipos técnicos de las oficinas de Planeamiento Urbano del GCBA, quienes deberán traducir los resultados en lineamientos estratégicos a incluir en el PUA (verificando su relación con las propuestas globales de toda la ciudad) y derivar salidas concretas en materia de revisión de la normativa urbanística condensada en el CPU. Si resulta necesario, se deberán modificar los indicadores urbanísticos de los distritos de mayor densidad, condicionando su mayor aprovechamiento a la realización de las obras de mantenimiento, reparación o ampliación de la infraestructura, etc.
- Deberá asignarse un equipo técnico y una cuadrilla especializada para atender las emergencias o situaciones de riesgo por el impacto de los desajustes urbanísticos detectados. Deberán contar con partida presupuestaria específica dependiendo de las oficinas de planeamiento y de obras públicas. Entre las acciones a desarrollar para mitigar el impacto no deseado en lo inmediato deberán garantizar por medio de las empresas prestatarias o por sus propios medios la solución de problemas de obstrucción de cloacas y pluviales, brote de aguas provenientes de napas, deficiencias en las redes de energía, etc. Estas acciones deberán desarrollarse en dos instancias. Una, planificada y periódica. Otra, atendiendo emergencias específicamente relacionadas a la cuestión.
- Compra de inmuebles y predios en la zona por parte del IVC para su aplicación a operatorias con cooperativas autogestivas que se comprometan a mantener el tejido existente en las fachadas si su arquitectura lo amerita. Solo con la intervención del Estado puede contribuir a revertirse la tendencia.
- Este sector urbano presenta condiciones para implementar un “piloto” para la implementación de mecanismos de captación de plusvalías por parte del gobierno local, a partir de operatorias urbanísticas singulares que beneficien a propietarios particulares de manera selectiva y en relación al plusvalor derivado de la recalificación territorial de las políticas públicas (normativa urbanística, obra pública, etc.). También existen situaciones concretas para la asignación total o parcial de los derivados de las plusvalías que se captasen (generación de nuevos espacios verdes y soluciones habitacionales para pobladores de casas tomadas y asentamientos informales en la zona resultan prioridades a considerar).
- Este sector urbano presenta aptitud para desarrollar en él una experiencia piloto de aplicación de “premios inversos” a los que da el CPU para la tipología en torre permitiendo, por ejemplo, la transferencia directa de la edificabilidad remanente de ciertos lotes (es decir, que no aprovechan el potencial máximo edificable que les corresponde según la normativa del CPU vigente), o mediante un sistema de acciones o bonos que podrían cotizar en el mercado de valores o mediante otro sistema. Para ello sería recomendable que en este sector urbano se realice un estudio pormenorizado, manzana por manzana, lote por lote, de la edificabilidad realmente utilizada y la edificabilidad remanente de la máxima permitida. Esto daría una lectura pública de la dinámica actualizada de los remanentes de constructibilidad, por ejes, corredores, zonas, o unidades más pequeñas como manzanas o lotes, de utilidad para la administración pública y para el sector privado.
- Caballito y Flores presentan la particularidad de un tejido en el que la densificación vertical se da especialmente a través de la tipología edilicia “entre medianeras”. Se recomienda restringir la tipología de “perímetro libre” y “semi-libre” en algunos sectores, ejes o corredores a precisar mediante estudios morfológicos del tejido urbano de la zona. Esto contribuiría al fortalecimiento del tejido en consolidación y evitaría la introducción de un nuevo tipo de sustitución. Incluso, las T3 se adecuan mejor a ese tipo de tejido “entre medianeras” desde el punto de vista estético, ya que así se evitan las vistas de las medianeras en altura.
- Gestión de las obras de ampliación o modernización de infraestructura básica y demás servicios urbanos que hayan sido recomendados o pautados a partir de los estudios y definiciones urbanísticas para este sector urbano durante lo que consideramos corto plazo. Deberán tenerse en cuenta las prioridades recomendadas en dichos estudios.
- Implementación de líneas crediticias blandas para la puesta en valor de inmuebles de baja densidad con valor patrimonial cultural, arquitectónico y productivo, que contribuyan a preservar el tejido y el valor patrimonial.
- Instrumentar acciones para revertir la tendencia a la sucesión poblacional en curso en este sector urbano. Algunas de las medidas propuestas pueden colaborar en este sentido. Otras pueden ir dirigidas, por ejemplo, a la promoción de facilidades para que propietarios de esas casas que van recibiendo la presión inmobiliaria puedan constituir un banco de inmuebles para alquileres con subsidios o exenciones impositivas a los propietarios.
- Incrementar los valores de las multas por “trámites de subsistencia” (son los que se efectúan para las obras terminadas clandestinas o fuera de norma, como varios casos en este sector urbano) y dar marcha atrás en este sector urbano con la normativa que permite solicitar normas especiales mediante englobamientos parcelarios que alcancen cierta superficie. Este tipo de medidas por sí sola va a restringir la depredación inmobiliaria en curso en la zona.
- Habilitación gradual de densidades altas en su edificabilidad potencial máxima, en aquellos casos en que haya sido decidido colectivamente que así fuera y plasmado en la revisión normativa del CPU, en los emplazamientos en que se haya cumplido con los requerimientos de adecuación de la infraestructura básica y demás requerimientos consensuados.
DS y CC
N. de la R.: con posterioridad a la confección de esta nota, el Gobierno de la Ciudad dictó el Decreto 220/07, que pone fin a las restricciones del Decreto 1.929/06 pero establece modificaciones en la normativa de Evaluación de Impacto Ambiental y la exigencia de que los desarrollos en altura en los barrios de Caballito, Coghlan, Palermo, Villa Pueyrredón y Villa Urquiza deban contar con un certificado de factibilidad de provisión de agua corriente y desagües cloacales. En forma paralela, el Ejecutivo volvió a enviar a la Legislatura el proyecto de Plan Urbano Ambiental. Estas novedades no alteran en modo alguno el fondo conceptual ni los postulados de esta nota.
Daniela Szajnberg es Arquitecta y Especialista en Planificación Urbana y Regional; Directora de Proyecto de investigación sobre Política Urbanística y Dinámica Inmobiliaria UBACyT A815; Coordinadora de la Unidad de Investigaciones en Planificación Urbana y Regional-SI-FADU-UBA y Area Urbanismo – Secretaría Académica-FADU-UBA; Profesora de Planificación Urbana.
Christian Cordara es Arquitecto e integrante del equipo de investigación Proyecto UBACyT A815. Docente de Diseño FADU-UBA. Alumno de posgrado del PROPUR-FADU-UBA.
De la autoría de ambos, ver también en café de las ciudades la primera parte de esta nota y:
Número 35 I Economía de las ciudades (II)
La transformación de Palermo Nuevo, Pacífico y el eje de Juan B. Justo – Int. Bullrich I Desarrollo inmobiliario selectivo en la ciudad de Buenos Aires.
Sobre los estímulos del Código de Planeamiento Urbano de Buenos Aires a la edificación en perímetro libre, el fenómeno de la Torre Country y su auge en Palermo Nuevo, ver también en café de las ciudades:
Número 35 I Tendencias(II)
El Nuevo Orden Palermitano I Comienza la fase de post-boludización. I Carmelo Ricot
Número 34 I Tendencias
La génesis de Torre Country I Una tipología antiurbana (II). I Mario L. Tercco
Número 33 I Tendencias
Los deseos imaginarios del comprador de Torre Country I Una tipología antiurbana (I) I Mario L. Tercco
Sobre el Código de Planeamiento Urbano y, en general, sobre políticas urbanísticas en Buenos Aires, ver también en café de las ciudades:
Número 47 I Planes de las ciudades
Cómo cambiar de una vez por todas el ya agotado (y además confuso) Código de Planeamiento Urbano de Buenos Aires I Apuntes para una normativa urbana (III). I Mario L. Tercco
Número 46 I Política de las ciudades (I)
El Planeamiento Urbano y las Comunas I Los caminos de la descentralización en Buenos Aires. I Hernán Cesar Petrelli
Número 43 I Planes de las ciudades
¿Evaluar impactos o planificar la ciudad? I Apuntes para una normativa urbana (I). I Mario L. Tercco
Número 21 I Planes de las ciudades
El Plan Urbano Ambiental de Buenos Aires I Origen y situación actual. I Rubén Gazzoli
(continuar la búsqueda en café de las ciudades)
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