En los últimos tiempos se ha difundido en Argentina (y particularmente en Buenos Aires) una especie de solución mágica a los problemas de la ciudad y a los desafíos del desarrollo urbano. La “solución”, incorporada ya por muchos distritos a su legislación territorial, parece ser la evaluación de impacto ambiental (EIA) como paso previo a la realización de cualquier tipo de proyectos urbanos. La EIA (o su ausencia) está presente en los discursos tranquilizadores de los funcionarios, en los reclamos de los actores sociales, en las propuestas de los reformadores, en las interpretaciones de los medios, y en general en cuanto debate urbano se formalice. Intentaremos analizar el contexto en que se produce esta legitimidad y los motivos que explican el auge de este instrumento; posiblemente podamos encontrar, a partir de ese análisis, algunas respuestas que también resulten válidas en otras geografías.
Tres sentidos de la EIA
Un documento de la FARN reseña la historia de la EIA como instrumento de gestión ambiental y diferencia tres contextos distintos en sendas regiones geográficas. Así, en 1969 se institucionalizó formalmente la evaluación de impacto ambiental en la legislación federal de los Estados Unidos, a través de la National Environmental Policy Act. “El propósito de esta norma era el perfeccionamiento del procedimiento administrativo, a fin de mejorar la calidad de toma de decisiones desde la perspectiva ambiental y social“. Esta orientación es la que habrían seguido algunos países de cultura anglosajona, en particular Nueva Zelanda, Australia yCanadá, cuya normativa en materia de procedimiento de EIA “se destaca por su amplio enfoque, abarcando una extensa escala de necesidades y objetivos“.
En Europa, en cambio, la adopción de la EIA no buscaba mejorar la calidad del proceso de toma de decisiones a través del perfeccionamiento del procedimiento administrativo, “…sino a través de mejorar la calidad y cantidad de información técnica y, así, ampliar la base de conocimiento para la toma de decisión por parte de la autoridad (…). Países como Suecia en su Ley de Protección Ambiental (1969), o Francia en su Ley de Protección de la Naturaleza (1976), introdujeron la EIA de alguna manera limitada a la preparación, análisis y aprobación de Estudios de Impacto Ambiental. Avanzada la década del ochenta la Comunidad Europea aprobó la Directiva 85/337/CEE (modificada por la Directiva 97/11/CE) en la que se consolidaron las distintas legislaciones de los países miembros, y al mismo tiempo obligó a aquellos países que no tuvieran normativa en la materia a adoptarla“.
Finalmente, el proceso de institucionalización de la EIA en América Latina procuró satisfacer los requisitos exigidos para el otorgamiento de créditos por parte de los organismos multilaterales financieros. “Así, este proceso latinoamericano priorizó el enfoque de la presentación de estudios o informes de impacto ambiental, antes que el procedimiento a través del cual mejorar el sistema de decisiones públicas. Colombia fue pionera en incorporar la EIA en su Código de Recursos Naturales (1973), y posteriormente seguida por otros países como México (1978), Brasil (1988), Venezuela (1992), Bolivia (1992), Paraguay (1993), Chile (1993), Honduras (1993) y Uruguay (1994)“.
Los lectores que no estén particularmente interesados en el caso argentino pueden eventualmente prescindir de leer el punto que sigue.
Una breve historia de la EIA en las ciudades argentinas
La difusión argentina de esta metodología es posterior a esas experiencias latinoamericanas y contemporánea de algunos grandes proyectos metropolitanos de la época menemista: la Aeroísla (aeropuerto en el Río de la Plata, que en realidad reconoce antecedentes en el Plan Director de 1962); la Isla del Plata o “de la Fantasía” frente a las costas de San Isidro (una urbanización privada en terrenos de relleno impulsada por el Gobernador Duhalde y el hoy kirchnerista Intendente de Tigre, Adolfo Ubieto), la pista de Fórmula 1 en Palermo, el proyecto de rellenos Croviara en la Ribera Sur, el Centro de Convenciones en la Rural, el proyecto inmobiliario en los terrenos de Tandanor, la saturación del Corredor Norte de Buenos Aires como sede olímpica para la fallida candidatura del 2004, la ampliación de la Autopista Panamericana, las urbanizaciones privadas en la periferia norte, la venta indiscriminada de terrenos militares y ferroviarios, etc.
Cada uno de estos proyectos, y otros tantos a escala barrial o de microentorno, generó oposiciones vecinales y políticas de diversas escalas. Un denominador común de todas estos conflictos era el reclamo por una evaluación de impacto ambiental como paso previo a su realización. En pocos casos, en cambio, se reclamaba la inserción de estos proyectos en una planificación general de la ciudad. Los motivos de esta omisión y del encanto que en cambio despertaba (y, como veremos, despierta) la EIA pueden suponerse sean varios y bien diversos. Mencionaremos algunos: la crisis del paradigma de la planificación, que es un instrumento y una metodología asociada al Estado de Bienestar por aquel entonces en decadencia (en los hechos y en las matrices ideológicas); la desconfianza en el accionar del Estado; el desprestigio de los planes urbanos en algunas concepciones postmodernistas, particularmente en la arquitectura; la preferencia por el estudio y resolución particular de fragmentos urbanos; la seducción de lo “ambiental”; la hegemonía del pensamiento “estratégico”; el supuesto fracaso del Plan Regulador del ´62; etc. Una interpretación que no hay que descartar es la mayor accesibilidad para el público de la idea de evaluar un proyecto en concreto (sobre todo si es el proyecto que preocupa a un determinado grupo en un momento específico) que de la pretensión técnico-política de planificar la ciudad en su conjunto.
Como consecuencia de estos reclamos, por un lado, y de la profundización de la exigencia de los organismos internacionales por la adopción de buenas prácticas ambientales, a mediados de la década se sancionaron sendas legislaciones que, a uno y otro lado de la Avenida General Paz, establecían esta metodología del estudio de impacto ambiental como condición para la aprobación de determinados proyectos: la Ley 11.723 de la Provincia de Buenos Aires y la Ley 123 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (legislaciones similares se implementaron en otras provincias: Córdoba, que fue la primera en incorporar la EIA a su legislación ambiental, Chubut, Formosa, Mendoza, Misiones, Neuquén, Río Negro, San Juan y Tierra del Fuego). Más vinculada a la evaluación de usos industriales en la Provincia, más adaptada a los conflictos territoriales propios de la flamante Ciudad Autónoma en el caso de la Capital, las dos leyes tuvieron en poco tiempo una amplia repercusión entre desarrolladores, profesionales y activistas vecinales o ambientales.
Por lo pronto, en ambos casos la metodología ha tenido un notable éxito desde el punto de vista profesional, ya que ha generado un cuerpo disciplinario, un colectivo de profesionales actuantes, una legitimidad técnica y política. Mientras que la vieja planificación urbana, aun en sus variantes “estratégicas”, no puede de ningún modo equipararse en ese sentido: el Plan Urbano Ambiental de Buenos Aires (cuya ley es contemporánea a la de EIA) no ha sido aprobado en la Legislatura porteña; la mayoría de los municipios bonaerenses sigue careciendo del Plan Director que en 1978 estipulaba el Decreto Ley 8912.
Lo general y lo particular
Para tratar de entender esta preferencia social por una metodología de evaluación de proyectos por sobre la planificación integral, es necesario entender el sustrato cultural e ideológico de la cuestión. En procura de este entendimiento, me permitiré citar a un viejo filósofo griego y a un urbanista español contemporáneo.
Aristóteles, tal nuestro primer referente en estas cuestiones, sostiene en su Política que “…la soberanía debe pertenecer a las leyes fundadas en la razón y (que) el magistrado, único o múltiple, sólo debe ser soberano en aquellos puntos en que la ley no ha dispuesto nada por la imposibilidad de precisar en reglamentos generales todos los pormenores“. Sostenía además que “…las leyes no deben permanecer siempre inmutables. La política, y lo mismo pasa con las demás ciencias, no puede precisar todos los pormenores. La ley debe en absoluto disponer de un modo general, mientras los actos humanos recaen todos sobre actos particulares. La consecuencia necesaria de esto es que en ciertas épocas es preciso modificar determinadas leyes“.
Aristóteles señala así la conveniencia de legislar en general y dejar sentados unos mecanismos y procedimientos para la consideración de los casos específicos, imposibles de legislar como situaciones generales. Cualquiera que haya trabajado con las normativas urbanas sabe que la sana pretensión universal de los Códigos y los instrumentos de control urbanístico es, en ocasiones, sobrepasada por la naturaleza excepcional de determinadas situaciones urbanas: una localización especial, una situación parcelaria atípica, un contexto urbano complicado por determinadas preexistencias, usos particulares, escalas de proyecto atípicas, cuestiones patrimoniales, etc. Las condiciones de una parcela en la ciudad son, en general, irreproducibles; esto afecta los mercados del suelo, las respuestas arquitectónicas y muchos otros factores relativos a las soluciones urbanas. También afecta la pretensión de generalidad en la normativa.
No estamos hablando aquí de las excepciones, práctica esencialmente perniciosa que afecta la igualdad ante la ley y distorsiona la producción de la ciudad, además de asociarse habitualmente a mecanismos de corrupción política. Nos estamos refiriendo, en cambio, a la posibilidad de que la norma urbana para algunas áreas de la ciudad o algunos proyectos específicos se deba resolver caso por caso, con arreglo a estudios particulares, ad hoc. Algunas normativas urbanas prevén para estas situaciones mecanismos de consulta con organismos técnicos y/o políticos; otra posibilidad es la aplicación de los estudios de impacto ambiental, que en tal caso corresponden más bien al campo de las evaluaciones de impacto urbanístico.
Dos culturas del urbanismo
Ahora bien, en este punto hemos llegado a la cuestión central de la nota: la contraposición entre la planificación urbana tradicional y los procedimientos de evaluación de impacto (ambiental, urbanístico, o ambos). Al respecto, trascribo algunos conceptos del urbanista español Damián Quero (sostenidos en una entrevista personal y por lo tanto no trascriptos con exactitud ni expresados con pretensiones de rigor académico). Si bien están referidos a la contraposición entre una visión europea y otra norteamericana de la planificación urbana, considero son válidos para la discusión que estamos sosteniendo:
- Hay enfoques diferentes, que no deben ser confundidos, entre las culturas del urbanismo en Europa y en Estados Unidos. Esto tiene relevancia actual en España (N. de la R.: esta entrevista se mantuvo durante la gestión de Aznar) porque el Gobierno ha adoptado la práctica de liberalizar y desregular los procedimientos de urbanización, adoptando como modelo de referencia lo que aquí ellos entienden por urbanismo de Estados Unidos. El resultado no ha sido ni una sustitución de la cultura y los métodos españoles por los norteamericanos, ni una cultura de síntesis entre ambos, sino una opción confusa que mantiene los procedimientos tradicionales españoles (planes rígidos y complicados) incorporando nuevos mecanismos decisorios, oscuros, poco transparentes y poco controlables, de pacto entre las decisiones políticas y los grandes operadores de suelo.
- Por eso me ha parecido siempre didáctico enunciar bien los fundamentos teóricos y metodológicos de cada cultura, para saber cuales son las reglas del juego en cada caso. Europa sigue (porque le va bien así) adscrita a la doctrina de planeamiento previo como procedimiento estructurado para garantizar el orden urbano. Hay una opción general por el planeamiento como preparación técnica y legitimación social de las opciones de ordenación urbanística.
- Por lo que yo conozco, la opción cultural estadounidense es de otro tipo, aunque con variaciones entre Estados aún más acusadas que las que se dan entre países europeos dentro de su cultura. El procedimiento decisorio que he conocido en determinadas jurisdicciones de los Estados Unidos para algunos casos significativos es el de la evaluación de impacto de las propuestas de desarrollo. Pero no se trata de una evaluación limitada al impacto ambiental, sino comprensiva de los impactos sobre el sistema territorial y urbano: sobre el funcionamiento de los sistemas urbanos, tráfico, capacidad de las infraestructuras, flujos, servicios, efectos de la relocalización de la población y las actividades, etc., y con fuerte atención al impacto financiero.
- Para mi plan general de Sevilla, previo a la Exposición de 1992, estudié el caso de Chicago, que pretendía ser sede compartida de la Expo el mismo año que Sevilla, a iniciativa de empresas privadas. Planteado el proyecto a la administración municipal de Chicago, se estableció que el impacto de flujos de tránsito requería una conexión de autopistas: una más que las previstas en el proyecto. La construcción de este enlace no previsto inicialmente rebasaba el costo asumible para la viabilidad financiera del proyecto privado. En esos cálculos, tampoco el tramo requerido de autopista se consideró, financiera ni socialmente, rentable por la ciudad ni por la administración federal. Así que el análisis de impacto resultó inasumible y el proyecto fue desestimado. Chicago no hizo por eso la Expo ´92 (mientras que en Sevilla supuso uno de los despilfarros más clamorosos del Estado español, que requirió luego una década de restricciones fortísimas para converger en la moneda única europea).
- Las culturas administrativas son de gran inercia y tienen su coherencia interna: las administraciones públicas (y los funcionarios) en Europa saben bien como evaluar decisiones por comparación a planes previamente formulados. Y la práctica profesional tiene bien experimentados modos de planificar que saben decantar en un modelo las previsiones de buen orden urbano, legitimándolas con participación de los interesados y organizándolas en planes cada vez menos complejos, más ágiles y de ejecución flexible y adaptable a la evolución de las ciudades. Lo que en Europa no se sabe hacer bien es evaluar impactos: ni la tradición profesional ni la práctica administrativa se habían ocupado de ello. Hasta el punto de que la aplicación de las actuales Directivas Europeas sobre Evaluación de Impacto Ambiental (que tienen una metodología relativamente simple) deja mucho que desear. Se ha constatado que, al lado de la solvencia y buen resultado de los procedimientos de planificación urbana, las Evaluaciones de Impacto Ambiental se hacen sin embargo de modo rudimentario y con dudosos resultados.
Quero concluye su reflexión sosteniendo que en el urbanismo, como en general en las disciplinas que requieren fuerte legitimación social, las rupturas son destructivas: “una inteligente combinación de continuidad con rupturas bien explicadas y asumidas es la única propuesta viable“.
Normativa y ciudad
La mediación entre el Plan y el caso concreto (el proyecto, el edificio, la parcela) es la normativa edilicia. Como vimos, en algunos casos se establecen mecanismos de consulta o interpretación, para situaciones que no se considera oportuno o posible generalizar. En el límite, una normativa que estableciera la necesidad de consultas para cada caso particular, generaría un mecanismo de producción de la ciudad similar al de un sistema que se basara en la evaluación de impacto urbanístico y ambiental de cada proyecto presentado. Pero la evaluación no puede abstraerse de un marco teórico conceptual y de unas certezas pragmáticas desde las que se evalúa, algo que podría sintetizarse en el Plan.
¿Donde están las diferencias? La cultura del Plan implica una previsión física integral del continuo urbano, en el que cada caso viene a concretar, completar y consolidar un hecho previsto. La cultura de la evaluación, en cambio, implica un proceso fenomenológico de conformación de la ciudad, en la que cada parte va formando y condicionando la continuidad.
El completamiento de la ciudad mediante un plan puede asemejarse a un rompecabezas, el completamiento mediante evaluaciones de impacto, al dibujo caprichoso de un juego de dominó, una vez que las piezas se van esparciendo sobre la mesa. Esta imagen da la idea de una expansión sin marcos, que no es ajena a algunas propuestas en curso: en algunos países, se pretende desregular el uso del suelo, declarando urbanizable toda porción del territorio, con la sola condición de que el desarrollador pague las externalidades que su desarrollo genera (o sea, que afronte los costos de las mitigaciones que resultan necesarias a partir de determinados impactos).
Nadie postula que la tradición del Plan en la Argentina sea precisamente exitosa (aunque habría que revisar, por ejemplo, la supuesta ineficacia del Plan de 1962 y considerar sus consecuencias concretas sobre Buenos Aires; lo mismo, con algunos postulados del Plan de Noel de 1925 y algunas operaciones del peronismo, como las analizadas recientemente por Anahí Ballent). Los planes argentinos sufrieron generalmente de la inestabilidad política, la desconfianza de las autoridades y, en algunos casos, de su propia esterilidad tecnocrática o de su incapacidad de constituirse en opciones legítimadas socialmente y adaptables a leyes. Pero la metodología de la EIA presenta aun numerosos puntos flacos. Se critica habitualmente el que sean confeccionados por equipos técnicos contratados por los propios desarrolladores; no obstante, el problema real es que en la etapa en que la EIA es analizada por las autoridades locales éstas carecen, en muchos casos, de equipos técnicos en condiciones de analizar las evaluaciones con la suficiente competencia. Las reglamentaciones son vagas y, en especial, no queda demasiado claro cuanto de ambiental tiene la evaluación y cuanto de urbanística., que dimensiones del problema debe considerar en todos los caso y cuales en determinadas situaciones, etc. La burocrática “formula polinómica” que establece la normativa porteña es un ejemplo de distorsión administrativa de un mecanismo de gestión ambiental. La repetición de conceptos y el “copy & paste” entre evaluaciones de proyectos muy diversos, un ejemplo de distorsión técnica.
La adopción de la EIA como instrumento de planificación urbana lleva del patrón general con algunas variaciones acotadas, propio de la normativa del Plan, a un sistema totalmente compuesto de casos excepcionales; cada uno de ellos analizado en contextos estrechos, y con distintas repercusiones sociales de acuerdo a la capacidad de presión de los grupos sociales afectados por el proyecto (capacidad que, en la mayoría de los casos, está asociada al nivel socioeconómico del grupo considerado). Y en la mayoría de los casos, con una manifiesta indefinición y falta de control acerca del cumplimiento de las medidas de mitigación, modificación y optimización de impactos propuestas en las evaluaciones.
Códigos y normativas urbanas obsoletas e inadecuadas a la realidad de las ciudades, procedimientos para estudios particulares aun no decantados ni optimizados, y que con frecuencia se postulan para la resolución de casos generalizables, ausencia de planes urbanos en la mayoría de los municipios, y de coordinación interjurisdiccional en áreas metropolitanas. La calidad urbana y ambiental de nuestras ciudades requiere una urgente y pertinente mejora en la calidad de los procesos de planificación y gestión, tendiendo a un adecuado mix de normas generales y consideraciones particulares ponderadas (entre las que deben incluirse las propias condiciones socioeconómicas y culturales de producción de la ciudad). O como aconsejaba Aristóteles a las ciudades griegas, una ley general fundada en la razón y una gestión adecuada de los “pormenores”.
MLT
Una Evaluación de Impacto Ambiental es la estimación del efecto que puede tener o tiene un proyecto, obra o actividad sobre el medio ambiente, tendiente a lograr que la acción evaluada sea mínimamente perjudicial para el medio ambiente porque se hayan previsto los efectos y las acciones preventivas y correctoras. Una Declaración de Impacto Ambiental (DIA) es el pronunciamiento del organismo o autoridad competente en materia de medio ambiente, en base a la EIA, alegatos, objeciones y comunicaciones resultantes del proceso de participación pública y consulta institucional, en el que se determina, respecto a los efectos ambientales previsibles, la conveniencia o no de realizar la actividad proyectada y, en caso afirmativo, las condiciones que deben establecerse en orden a la adecuada protección del medio ambiente y los recursos naturales.
Otras definiciones y caracterizaciones de la EIA se encuentran en los sitios Web del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (Argentina) y de ZIRMA.
Sobre la historia de la EIA como instrumento de gestión y control ambiental, ver un documento de la FARN.
Sobre planes urbanos, ver las notas El Plan Local de Urbanismo de Paris, de Josep Alías; New York, barrio por barrio; “Abrir la ventana, mirar la ciudad y preguntar quién hizo esto”, entrevista a Jorge Wilhem (Sao Paulo); El Urbanismo: una disciplina border line de frente a poderes inciertos, I y II, de Maurizio Marcelloni (Roma); y El Plan Regulador de Roma, Recorrido y Contexto, de Pietro Elisei, en los números 17, 18, 25, 27 y 28, respectivamente, de café de las ciudades.
Ver la nota La Ciudad Peronista, comentario al libro Las huellas de la política, de Anahí Ballent, en el número 41 de café de las ciudades
