La integración socio-urbana está en la agenda pública. Con mayor o menor intensidad y por diversas razones, la problemática de las villas y asentamientos de nuestro país está cobrando relevancia política, social y mediática. No obstante, las ideas para intervenir en estos territorios fueron muchas a lo largo de la historia reciente: en los 60 y 70 la erradicación total guío dramáticamente la intervención estatal; ya con la democracia primó la idea opuesta: la radicación definitiva de la gente en su territorio; y más tarde el concepto de re-urbanización pretendía reforzar el reconocimiento de las formas urbanas existentes garantizando mejoras y transformaciones. Hoy podríamos decir que hablamos de un incipiente nuevo paradigma: la integración socio-urbana de los barrios populares. Una idea que tomó impulso en los últimos años, probablemente guiada por la agenda de Tierra, Techo y Trabajo y empujada por la fuerza de los movimientos sociales, que renueva una histórica demanda de los sectores populares.
La aprobación y parcial reglamentación de la ley de Barrios Populares (ley N° 27.453), o la reciente creación de la Secretaría de Integración Socio-Urbana en el marco del nuevo Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat, e incluso la puesta en marcha de procesos en barrios específicos guiados por esta mirada hacen pensar que estamos en vísperas de un nuevo ciclo de intervención urbano-habitacional en una de las realidades más postergadas de nuestro país. Esta hipótesis constituye la oportunidad para construir una política de Estado con proyección en el tiempo e independencia de gobiernos.
A la luz del Relevamiento Nacional de Barrios Populares (en el año 2017 se crea el primer registro oficial con información unificada de todas las villas y asentamientos existentes a nivel nacional, a través del Decreto 358/2017) y toda la información estadística con la que se cuenta, los 4.416 barrios existentes son la muestra viva de que los intentos por abordar esta compleja problemática no han sido exitosos. Sin embargo, hay novedades que emergen de este nuevo ciclo que nos llevan a pensar en un camino al menos no tan errático como los precedentes. Vale la pena repasar los elementos que generan expectativa, pero también ser conscientes del camino indispensable que aún nos falta.
Esperanzas
1-Nuevo paradigma. Si bien es aún una hipótesis, hablar de un nuevo paradigma de intervención en barrios populares puede ayudar a orientar las acciones desde un plano conceptual y encontrar nuevos acuerdos. La idea de Integración socio-urbana resulta superadora a las formas en que se encuadró el trabajo estatal en estos territorios, desplazando por completo a la “erradicación” y proponiendo una nueva mirada respecto a la radicación o re-urbanización. Por un lado porque tiene su origen en una perspectiva filosófica humanista, lo cual obliga a pensar los problemas desde la mirada de las personas que habitan los barrios y su realidad concreta (si bien el estudio del origen de este término es un artículo en sí mismo, algunas referencias iniciales del concepto pueden encontrarse en las definiciones del eje Techo del discurso del Papa Francisco en el Encuentro Mundial de Movimientos Populares o en la declaración de los curas villeros de CABA, 2010) . Esto corre de la centralidad las miradas focalizadas en solo algunos aspectos del proceso (regularización dominial, vivienda, etc.), o de aquellas exclusivamente técnicas, urbanísticas o procedimentales. Hablar de integración socio-urbana es asumir la total complejidad del problema y sobretodo la dimensión social y humana que debe primar respecto a las consideraciones técnicas. Es también poner en discusión cuál es el límite que divide lo formal de lo informal, que obliga a repensar las excluyentes reglas de la formalidad burocrática, atendiendo a no naturalizar condiciones de vida precaria.
Además, este nuevo paradigma pone de relieve aspectos que hasta ahora no habían sido jerarquizados lo suficiente: cuestiones vinculadas al desarrollo económico y productivo, la participación y toma de decisiones, las consideraciones ambientales y de salud, que exigen priorizar las intervenciones sobre infraestructuras de saneamiento, entre otras.
A pesar de las pretensiones explosivas de ciertos dirigentes políticos, los argumentos expulsivos y excluyentes pierden fuerza. La esperanza radica en pensar el problema desde todas sus aristas y avanzar en las prioritarias.
2-Sujeto social y economía popular. La mayor de las garantías para la puesta en marcha y continuidad de una política pública centrada en la integración socio-urbana es su estrecha articulación con un sujeto social organizado que tenga la capacidad de traccionar acciones en favor de sus intereses. El sector de la economía popular, los excluidos y marginados del sistema formal, los movimientos sociales, son un actor emergente de estos últimos años que ha irrumpido en la escena política con cada vez más fuerza y capacidad de organización y presión. En ellos, más que en cualquier actor político o académico, está presente la agenda de la integración socio-urbana de los barrios en los que habitan bajo la consigna de Tierra, Techo y Trabajo. Son ellos y principalmente las mujeres quienes más la padecen y por eso es una novedad auspiciosa que quien va a estar a cargo de la Secretaría que va a conducir desde el Estado nacional este proceso sea una vecina, mujer y referente de una villa del conurbano. Sin mediaciones, ni de técnicos ni de “especialistas”.
Pensar la integración desde la economía popular permite asociar el trabajo de las cooperativas de construcción con las obras que necesitan sus barrios y al mismo tiempo le da fuerza y cualifica la organización comunitaria. Pero además, habilita a articular soluciones que tengan en cuenta lo que le da sustento económico y social a estos barrios y su urbanidad.
3-Información y centralización. El Registro Nacional de Barrios Populares (ReNaBaP) resultó un paso definitorio para pensar en otra forma de abordar los problemas de las villas y asentamientos a nivel nacional. Por un lado porque proporcionó una base de información masiva sobre la totalidad de los barrios en cuestión, de manera cohesionada, debidamente georreferenciada y con un grado de precisión con el que no se contaba institucionalmente hasta ahora. La información provista es la base indispensable para caracterizar mejor las distintas realidades de cada barrio, priorizar problemáticas y articular soluciones. Por otro lado, es el puntapié para pensar una política necesariamente centralizada y evitar recaer en soluciones parciales, aisladas y desarticuladas que caracterizaron los intentos previos. Desde esta información, inevitablemente dinámica, se puede pensar en políticas mejor orientadas.
3-Financiación. No hay mejora de las condiciones de vida sin financiamiento. Será este un punto que año tras año estará puesto en discusión. Lo novedoso, es que tanto en la gestión anterior como en la actual, esta problemática es parte de la disputa por los recursos y orientación del Estado de la mano de actores concretos y no solo un conjunto de políticas públicas que pueden o no aplicarse.
Es cierto que aún no hay garantía del financiamiento sostenido de los -como mínimo- 12 años de inversión constante que requiere una política como esta, pero hay algunas señales que dan algo de luz al asunto. Por un lado, la estructuración financiero-administrativa de un fideicomiso (FISU) que tiene definido el origen de los fondos que constituirán su patrimonio, el destino para el que se usarán y la estructura decisoria del mismo. También prevé la capacidad de administrar su capital a los fines de acrecentar su patrimonio dentro de determinados límites. No es más que una herramienta, pero una con la que hasta el momento no se contaba y que puede resultar útil para concentrar y direccionar el presupuesto (La reglamentación de la ley de barrios populares, M. Corti, café de las ciudades).
El avance concreto lo encontramos en la reciente aprobada Ley de Emergencia y su impuesto PAIS ("Para una Argentina Inclusiva y Solidaria"). El mismo direcciona el 30% del ingreso obtenido por la compra de divisas de moneda extranjera y adquisición de pasajes al exterior, a "solventar obras de infraestructura económica y vivienda social, financiar el fideicomiso ReNaBaP y fomentar el desarrollo del turismo local" (El costado urbano de la ley de Emergencia Económica, F. Bercovich, Cenital). Esto daría un puntapié inicial para dar comienzo a las obras y barrios priorizados.
En este plano, aún falta mucho por recorrer y dependerá del devenir político, económico y social de nuestro país.
Cuentas pendientes
1-Sistema de exclusión. No debemos perder de vista que los barrios populares son la expresión urbana de un poderoso sistema de exclusión. Es el espacio y el hábitat que los sectores populares más empobrecidos supieron construir y lo han hecho con la enérgica omisión del Estado. En la medida en que no se acompañe con profundas transformaciones políticas, económicas y sociales, siempre iremos detrás del problema. Sin un proceso que garantice trabajo digno, educación y salud, difícilmente puedan sostenerse las mejoras alcanzadas. Que este problema sea de carácter sistémico no debe paralizar los esfuerzos ni ubicarnos únicamente en el plano de la demanda. Solo en la práctica se irán construyendo más y mejores herramientas.
2-Política de suelo. En el sentido del punto anterior, todavía es una deuda pendiente una fuerte política de regulación del suelo que acompañe, en un camino paralelo, los procesos de integración socio-urbana. La regulación del mercado de suelo es parte de la solución estructural al problema y no debe obviarse. Hemos avanzado poco en aplicar mecanismos de captación y redistribución de la renta urbana. Pero lo primero que debemos hacer es no poner a competir a los procesos de integración socio-urbana con la necesidad de regular el mercado inmobiliario y del suelo, como si uno fuera más necesario que el otro. Esta competencia nos lleva a subestimar la importancia de mejorar de manera urgente las condiciones de vida materiales de los 4 millones de argentinos y argentinas que viven en estos barrios.
Por otro lado, es necesario atender a que las lógicas de los procesos urbanos han cambiado. La extendida crítica a la expansión indiscriminada e insostenible de las ciudades suele olvidarse de quienes son sus principales responsables. Estudios recientes han demostrado que del total de la expansión de las manchas urbanas de las principales ciudades argentinas un 37% -siendo la mayoría- se corresponden con las tipologías de ocupación de suelo de las clases más pudientes (urbanizaciones cerradas y lotes de más de 500m2. Ese porcentaje se eleva a un 62% en ciudades como Córdoba capital. Solo un 11% responde a ocupación de vivienda de interés social y un 8% a barrios populares informales (La expansión de los Grandes Aglomerados Urbanos argentinos. Duarte, J. I., Granero Realini G. y Lanfranchi, G., 2018) Este dato impresiona; debería empezar a ponerse más el ojo ahí, prohibir la reproducción de barrios privados y no solo en el reiterado cuestionamiento a la construcción de viviendas sociales de baja densidad.
Asimismo el despoblamiento de las zonas rurales es un fenómeno sobre el que hay que trabajar a partir de la planificación y los incentivos fundamentalmente a la agricultura familiar y a los pequeños y medianos productores.
3-Sostenibilidad. Una condición ineludible para que la integración sea tal es que las mejoras en los barrios populares se sostengan en el tiempo. Que los servicios urbanos (agua, desagües, electricidad, iluminación, recolección de residuos, etc.) funcionen como en cualquier otra parte de la ciudad. Hoy esta condición es una deuda pendiente y no se está en condiciones de garantizarla. Tanto porque los municipios, principales responsables de la gestión de estos servicios, desatienden la realidad de los barrios populares, como también por la irresponsable omisión de las empresas prestatarias de servicios para hacer las obras y el mantenimiento que la ley les exige. La disparidad de criterios con los que actúan, la falta de eficiencia y capacidad de los organismos de control y la inconveniencia financiera y administrativa que representa brindar correctamente los servicios en los barrios populares para estas empresas de gestión privada, se contraponen dramáticamente con la obligación del Estado de garantizar los servicios básicos para un hábitat digno. Es imprescindible contar con una fuerte política de articulación y control de las empresas prestatarias a nivel nacional.
4-Viviendismo. Hace varias décadas que en Argentina y, en particular, en el mundo de la arquitectura y el urbanismo se habla y se debate en torno a “el problema de la vivienda”. Tanto es así que no son pocos quienes creen que el déficit habitacional se soluciona principalmente a través de la construcción de vivienda nueva, bajo los estándares y tipologías tradicionales. Esto se explica ya sea porque efectivamente la construcción de vivienda nueva es motor de la economía, ya sea por el poderoso entramado de empresas constructoras contratistas del Estado que la sustenta, o bien por la genuina convicción de que es la única forma de garantizar un techo digno.
Entre las tantas variables a trabajar dentro de un proceso de integración socio-urbana no debe subestimarse el eje de la vivienda. No es eso lo que se pretende, es el techo en última instancia el marco íntimo del desarrollo personal. Lo que sí debemos es bajar las expectativas de las soluciones cuantitativas, a las que cada vez nos cuesta más llegar.
Esta mirada requiere redireccionar recursos económicos, institucionales y humanos. Por ejemplo, resulta necesario refundar los institutos de vivienda provinciales, para que definitivamente empecemos a pensar en el hábitat y no solo en la vivienda.
Estas son solo algunas aristas de las tantas que tiene este desafío. En los años que vienen, habrá que procurar transformar la esperanza en trabajo y resultados concretos y los pendientes en impulsos creativos de transformación.
La integración socio-urbana precisa de un esfuerzo colectivo que no puede reducirse a una política pública dirigida por el Estado; debe complementarse con una fuerte gestión social de lo público y con una puesta en valor y actualización de los aportes teóricos, académicos y de investigación. Esa será la mayor garantía en la construcción de una política de Estado que contemple nuevas formas de institucionalidad. Si profundizamos este camino, tal vez algún día nos veamos saldando una de las deudas sociales más grandes de la historia contemporánea argentina.
SC
El autor es Arquitecto FADU-UBA (2017). Forma parte del equipo coordinador del Proyecto integral de reurbanización de la Villa 1.11.14 -Bajo Flores- en el Instituto de Vivienda de la Ciudad (GCBA). Integra también el equipo técnico de la rama de construcción e integración urbana del Movimiento de Trabajadores Excluidos-Confederación de Trabajadores de la Economía Popular. Además colabora como asesor en temas urbano-arquitectónicos en el CEDESU, Centro de Estudios para el Desarrollo Económico, Social y Urbano. Integró el estudio BAAG (Buenos Aires Arquitectura Grupal). Se desempeñó como docente en la Escuela de Arquitectura y Estudios Urbanos de la Universidad Torcuato Di Tella durante 2016 y actualmente en la Universidad Nacional de San Martín. Fue Consejero Directivo FADU por el claustro estudiantil y Secretario General del Centro de Estudiantes de Arquitectura, Diseño y Urbanismo-UBA.
Ver el texto y los fundamentos de la Ley N° 27.453 (Régimen de regularización dominial para la integración socio-urbana) y su reglamentación, Decreto Nº 819/2019.
Sobre la Ley, ver en nuestro número 163/4 las notas Asentamientos populares, entre la regularización y la nada, de María Cristina Cravino, y Un paso necesario hacia una sociedad más integrada, de Fabio Quetglas, y la nota La reglamentación de la ley de barrios populares, de Marcelo Corti en nuestro número 181. Ver también la nota La regularización de asentamientos y villas, de Marcelo Corti en El Estadista.
