Desde 1995 a la actualidad, el municipio bonaerense de San Miguel del Monte (o Monte), como se lo ha venido experimentado diferentes planes de vivienda gestionados ante las autoridades nacionales y provinciales, como por ejemplo: Plan Solidaridad, 100 viviendas (1996); Plan Barrio San Miguel, 72 viviendas (1999); Plan Federal, 310 Viviendas (2005). Pero en ninguna oportunidad hubo un antecedente de loteos y licitaciones de parcelas y realización de viviendas por auto construcción.
Al inicio de la Campaña electoral de 2011 San Miguel del Monte contaba, según el censo 2010, con 21.035 habitantes y la demanda de tierra y vivienda rondaba, según dos encuestas, las mil familias. Según la Consultora Prisma, sobre 459 casos la falta de vivienda era de un 17,20%; según la consultora Analogías SRL, sobre 500 casos la falta de vivienda era de un 16,5%. La situación planteada proviene de la imposibilidad de acceso al suelo con servicios que afectaba a gran parte de nuestra población económicamente activa.
En el año 2011 la situación era la siguiente:
A) Escasa oferta de suelo destinado a proyectos de vivienda social autogestionada: Monte no contaba con una normativa que obligue a los desarrolladores inmobiliarios en sus planes y proyectos a destinar parte del suelo o un porcentaje de la venta realizada de los loteos a vivienda de interés social;
B) Falta de políticas activas referidas a los vacíos urbanos: Los vacíos urbanos están compuestos por todos aquellos lotes de terreno que se encuentran libres de ocupantes por motivos diversos: abandonados, vacantes o en proceso de especulación –comprar o adquirir tierras para que crezca su valor por el solo transcurso del tiempo. En todos estos casos, una falta de políticas activas para la dinamización de estos vacíos retrae el mercado y eleva los precios del suelo;
C) Inexistencia de parámetros tributarios que contribuyan a limitar la especulación: Otro de los factores que incidían negativamente y alentaban la especulación era la falta de políticas tributarias que presionaran sobre el suelo ocioso. La falta de actualización de los métodos valuatorios, unida a la desactualización de los valores de referencia que se toman en cuenta para establecer la base imponible, alentaban la retención de suelo como reserva de valor.
En ese orden de ideas, los actores con interés en el tema –los dueños de tierras, emprendedores privados y martilleros, que se beneficiaban de la especulación– tenían que cambiar la lógica de pensamiento y para ello era necesario captar su interés con un proyecto que contemplara también sus necesidades. Por ello se realizaron reuniones con el sector empresario para consensuar la política que se iba a poner en marcha, ya que mayoritariamente sus negocios estaban dirigidos hacia el mercado externo de Monte, esto es, las personas que desean comprar un lote para vivienda de fin de semana. En tanto que los beneficiarios directos de esta política de tierra que se puso en marcha no estaban organizados y se trataba simplemente de vecinas/os del pueblo de Monte, en su mayoría parejas jóvenes, vecinos, comerciantes, trabajadores, maestros, etc.
Los actores con interés en el tema –los dueños de tierras, emprendedores privados y martilleros, que se beneficiaban de la especulación– tenían que cambiar la lógica de pensamiento y para ello era necesario captar su interés con un proyecto que contemplara también sus necesidades.
Elaboración de la Propuesta
El programa electoral o plataforma electoral del Partido Justicialista – FPV de Monte diseñó la siguiente propuesta: “generar 500 lotes con servicios y ponerlos a la venta para aquellos vecinos que no tienen vivienda, y con el producido de estos financiar las obras de infraestructura de los loteos y otorgar créditos para los adquirentes de los lotes para comenzar la construcción de la vivienda”. Esta propuesta contó con el asesoramiento del Escribano Adjunto de la Provincia, Luciano Scatolini, y con dos antecedentes legales que dieron origen al plan: la Regularización de Tierras en el distrito de Exaltación de la Cruz por Escribanía General de Gobierno y la Ordenanza de contribución por mejoras de Trenque Lauquen, que fue puesta en marcha en el Gobierno del Intendente Jorge Barrachia.
Se discutieron alternativas para la generación de tierra y vivienda, como la de gestionar viviendas ante los gobiernos Nacional y Provincial; la más adaptable a la realidad del Pueblo y la más rápida de poner en funcionamiento, teniendo en cuenta una economía en expansión, con bajos índices de desocupación y trabajadores con poder adquisitivo para adquirir tierras a un valor acorde a su salario, fue la de generar suelo urbano, venderlo y otorgar crédito al comprador para comenzar a construir su vivienda.
Instrumentación de la Política Pública
Entre octubre y diciembre de 2011, se prepara el primer proyecto de ordenanza que se incorpora a la ordenanza fiscal impositiva, para llevar adelante una política de Estado que desaliente la especulación y aliente la inversión genuina, para evitar la proliferación de retención de suelo que distorsione el mercado y de loteos sin servicios que luego no pueden ser regularizados.
Además, se creó un sistema de incorporación de tierras y/o lotes al patrimonio municipal, mediante la utilización de la Ley 24.320 (Ley de Prescripción Administrativa), que permitió contar con recursos genuinos y aprovecharlos integralmente, cuidando y dándole suma importancia a la comprobación y análisis del estado de ocupación, afectación y/o destino de cada una de las tierras que pertenezcan y/o se encuentren en condiciones de ser incorporadas al patrimonio municipal. Con esta política de tierras, el Municipio integró al 25% del mercado inmobiliario que antes no accedía a la tierra formal, e incrementó el patrimonio municipal en inmuebles.
Esta Política de Estado generó que varios emprendedores privados generaran más oferta de suelo urbano, que se sumó a la política de no especulación de la tierra –con la puesta en marcha, además, de la Ley de Acceso Justo al Hábitat de la Provincia de Buenos Aires. Ninguna política que pretendiera reducir el déficit habitacional de Monte podía ser exitosa si no se consideraba a la vivienda como un componente más en la cuestión integral del hábitat popular, contemplando otros aspectos tales como la tierra, el dominio, la infraestructura, servicios y calidad de la organización social. Si bien originalmente la idea era sancionar una ordenanza que generara un banco de Tierras, ello no se pudo concretar dado que el FPV-PJ no contaba con mayoría propia en el Concejo Deliberante, durante los cuatro años de gestión. No obstante, se generó un sistema administrativo que permitió cumplir con las propuestas de campaña.
Limitaciones
Es de hacer notar que en ese momento las limitaciones estaban dadas en la aprobación de los instrumentos legales, ya que luego de las elecciones el Ejecutivo se encontraba en minoría legislativa en el Concejo Deliberante. Por lo tanto, muchas reglamentaciones tuvieron que realizarse por decreto ya que la oposición no acompañaba los proyectos. Además, y por el mismo motivo, debieron ponerse en vigencia ordenanzas del año 1995 que contenían reglamentaciones que permitieron llevar adelante el Plan, como por ejemplo el Plan Familia Propietaria.
Falta de Planificación
Sumado a esto, la Ordenanza de Zonificación de Monte data del año 1983. Ha tenido algunas modificaciones –pero nunca se generó un código de ordenamiento territorial y, por ende, esas modificaciones se dieron cuando algún inversor estaba interesado en lotear– y dos intentos de modificaciones posteriores que no se encuentran vigentes, toda vez que nunca han recibido la aprobación de Gobierno de la Provincia de Buenos Aires, tal como lo establece el Decreto Ley 8912.
Por ende, Monte, se encontraba en 2011 y en la actualidad en una situación crítica en cuanto a la Planificación y, si tenemos en cuenta que con una planificación adecuada de la tierra obtenemos financiamiento, también podemos decir sin temor a equivocarnos que el financiamiento propio de las arcas municipales era escaso y lo sigue siendo.
Si en algún momento la Ordenanza Municipal de Zonificación N° 1013/83, explícita o implícitamente, tuvo la intención de financiar al Municipio y generar suelo urbano, fue desde 1983 –cuando Monte contaba con 11.000 habitantes– con la única intención de generar suelo urbano para recaudar las tasas clásicas: Tasa por servicios Generales Urbanos, Tasa de red Vial Rural Municipal, etc. Una Ordenanza puramente técnica que no contemplaba y no contempla el aspecto humano.
Con el tiempo, el crecimiento demográfico y la falta de planificación motivaron que los límites de los campos se chocaron con el desarrollo urbano e impidieron que Monte siga creciendo, más aun si a esto le sumamos un límite natural al casco urbano del pueblo como lo es la Laguna (en realidad, las dos lagunas de Monte y Las Perdices, que abarcan entre ambas 1.200 hectáreas aproximadamente, contiguas a la zona urbana). Al no estar zonificado todo su entorno y figurar como Zona Rural, resulta un freno al desarrollo. Por consiguiente, ya pasaron casi 40 años y todavía Monte no cuenta con un Plan Director plasmado en una Ordenanza que además incorpore cuestiones de financiamiento. De este modo, ya en 2011 la Ordenanza estaba superada ampliamente por la realidad –proliferando los loteos en áreas rurales adyacentes a través de la Ley de Propiedad Horizontal.
Es por todo lo expresado que durante mucho tiempo Monte tuvo escasa oferta de suelo destinado a proyectos tanto privados como de vivienda social; en especial, por la falta de políticas activas referidas a los vacíos urbanos y la inexistencia de parámetros tributarios que contribuyeran a limitar la especulación.
Puesta en marcha de los instrumentos para generar suelo urbano, a través del Plan Laura Giagnacovo:
Es necesario resaltar que para generar VIS –Vivienda de Interés Social– es necesario generar suelo urbano y además financiar al Estado Municipal para llevar adelante esta política. La herramienta que el Municipio de Monte utiliza para financiarse es la Ordenanza Fiscal y la Impositiva, instrumentos clásicos que hasta 2011 estaban relacionados con la precaria zonificación establecida por la Ordenanza 1013/83.
Había que romper entonces con la inercia de la falta de Planificación de la Tierra y Financiamiento; así, entre octubre y diciembre de 2011 se preparó junto al ex Intendente, Raúl A. Basualdo, el ex Asesor Legal Municipal, Blas La Ruina, y el ex Escribano Adjunto de la Provincia, Juan Luciano Scatolini, el primer proyecto de ordenanza, mediante el cual se incorporan a la ordenanza fiscal impositiva los ejes fundamentales para llevar adelante una Política de Estado que desaliente la especulación y aliente la inversión genuina para evitar la proliferación de retención de suelo que distorsione el mercado y loteos sin servicios que luego no pueden ser regularizados y además financiar al Municipio. Como no contábamos con la mayoría legislativa suficiente para aprobar una modificatoria a la ordenanza 1013/83, decidimos tomar un atajo e incorporarlos de una vez en dos Ordenanzas que son fundamentales para el financiamiento Municipal: las ordenanzas municipales fiscal e impositiva 2012 de Monte. Esto permitió durante el período 2011-2015 que el Municipio contara con recursos genuinos producidos por, recupero de tierras y vacíos urbanos –regularizándolos a favor del Municipio–, los nuevos loteos, Contribución por Mejoras y por Derechos de Construcción.
Durante mucho tiempo Monte tuvo escasa oferta de suelo destinado a proyectos tanto privados como de vivienda social; en especial, por la falta de políticas activas referidas a los vacíos urbanos y la inexistencia de parámetros tributarios que contribuyeran a limitar la especulación.
Sumado a esto, pusimos en marcha un sistema de incorporación de tierras y/o lotes al patrimonio municipal, mediante la utilización de la Ley 24.320, que permitió seguir acumulando recursos genuinos –inmuebles– y aprovecharlos al máximo, cuidando y dándole suma importancia a la comprobación y análisis del estado de ocupación, afectación y/o destino de cada una de las tierras que pertenezcan y/o se encuentren en condiciones de ser incorporadas al patrimonio municipal; por consiguiente generamos un Inventario Municipal de tierras en el sistema RAFAM, registrando en 2014 la incorporación de 221 inmuebles
Con esta política de tierras, el Municipio comenzó a tener más recursos genuinos y, en consecuencia, la política de suelo pasó a formar parte del presupuesto de recursos municipales. También se creó una cuenta presupuestaria que se llamó Fondo Municipal de Tierra, Vivienda e Infraestructura. En esta ingresaban fondos provenientes de la venta de lotes realizados por el Municipio y fondos correspondientes a los loteos privados autorizados en base a las Ordenanzas Fiscal e Impositiva Municipal, capitulo Contribución por Mejoras.
A su vez, de esta cuenta se generaron créditos para el inicio de la construcción de los beneficiarios de la VIS; a su vez, cada vez que aquellos abonaban las cuotas reingresaban fondos a la cuenta presupuestaria citada.
Resultados
Esto se vio reflejado en los hechos: Plan de Tierra y Vivienda Laura Giagnacovo:
Programa Laura Giagnacovo, 68 lotes, actual Barrio Luciano Scatolini.
Programa Tres de Enero, 76 lotes.
Programa Carlos Moschini, 5 lotes.
Programa Venta de tierras al PRO-CRE-AR, 40 lotes Barrio Néstor Kirchner – La Cinacina.
Programa Eva Perón, 198 lotes.
Programa Negra Laceiras, 90 regularizaciones dominiales.
Programa Simón Grillo, 6 lotes para personal policial.
Esto posibilitó que aproximadamente 483 familias cumplieran con su sueño de
la casa propia. Todos estos planes resultaron de tierras incorporadas al Municipio que luego se lotearon, generando parcelas urbanas con servicios para posteriormente sacarlos a licitación, de modo que los vecinos del pueblo que reunieran las condiciones accedieran a ellos. Luego, con parte del importe que abonaban por los lotes, el Municipio les otorgaba un crédito para el inicio de la autoconstrucción de la vivienda. Por lo tanto, el plan puesto en marcha estaba dirigido a una parte del mercado interno de Monte, que no podía acceder a la tierra que se ofertaba en el mercado inmobiliario.
Créditos para materiales: una vez adquirido el lote por parte del beneficiario y abonado su precio, si el adquirente lo necesitaba, el Municipio otorgaba un crédito de dinero equivalente al 80% del valor del lote para la compra de materiales de construcción. Este importe se podía devolver en 120 cuotas con una tasa fija anual del 7%. Si el lote se compraba en cuotas, el dinero para los materiales se podía solicitar una vez cancelado el valor del terreno.
Con la planificación puesta en marcha en 2011 se financió muchísima obra pública que no solo benefició a los que accedieron a la VIS del Plan Laura Giagnacovo sino a todo el pueblo. Por ejemplo, para citar algunos casos:
1) Asfalto de la calle Sayos desde el Barrio 3 de Enero hasta el centro del pueblo, 10 cuadras aproximadamente.
2) Se realizaron extensiones de agua y cloacas en todo el pueblo y se compraron tres plantas de impulsión de líquidos cloacales pre armadas, dos de 8 metros de profundidad y una de 2 metros, para extender el servicio más allá de los límites urbanos.
3) Se financió parte de la obra de cloacas de la costanera sur y se construyó una planta de impulsión de líquidos cloacales de 9 metros de profundidad.(emprendedor privado Serafín González).
4) Se construyó un destacamento policial en el Barrio San Bernardo (emprendedor privado Jorge Anello)
5) Se financió la obra de acceso pavimentado al proyecto privado bajo la Ley de Habitat, con la provisión de hormigón elaborado por parte de los emprendedores desde la ruta Nacional N°3, que beneficio a los barrios San Bernardo, Héroes de Malvinas, 17 de octubre, Unidad Nacional, San Miguel y Procasa (emprendedores privados Cobaires, Petraglia Carolina, Reinoso, Iribarne).
6) Se financió el acceso pavimentado a la Localidad de Berra, (emprendedor privado Matol SRL)
7) Se financió la obra de cloacas al Barrio Procasa y se adquirieron terrenos para el erario Municipal y fines de interés público (emprendedor privado Oscar Nigli).
8) Se financió el ingreso pavimentado al Barrio Juan Pablo II (11 cuadras).
Esto fue posible por la política de tierras, que no solo generó Vivienda de Interés Social sino que además logró incorporar al erario municipal 221 inmuebles –con una superficie total de aproximadamente 100 hectáreas– que obviamente se destinaron a la VIS y se parcelaron; los lotes se vendieron y generaron ingresos para financiar créditos para la VIS y obra pública para todo el pueblo.
Esto hizo que el Municipio acrecentara en un 25% el mercado inmobiliario, ya que familias (clase media y trabajadores) que no podían acceder a un lote y a la VIS pudieron incorporarse al mercado formal inmobiliario. Se potenció así la obra pública y la construcción privada, generando un movimiento virtuoso en el mercado interno.
Procedimiento de obtención de plusvalía
La Plusvalía obtenida por el Municipio de Monte surgió de la siguiente manera: de las boletas del impuesto inmobiliario de donde se obtuvo la valuación de las parcelas anterior a la subdivisión se siguió el proceso que a continuación se detalla:
- Por plano 73-5-2016 –Cobaires– surgen 204 parcelas privadas con una valuación fiscal total de $ 1.828.894 y un promedio por parcela de $8.965,16, y un espacio público valuado en $ 48.661.
- Por plano 73-11-2016 –Petraglia Carolina– surgen 69 parcelas privadas, con una valuación fiscal total de $ 583.960 y un promedio por parcela de $ 8.463,18 y un espacio público valuado en $ 28.249.
- Por plano 73-7-2016 –Reynoso, Iribarne– surgen 71 parcelas privadas, con una valuación fiscal total de $ 605.755 y un promedio por parcela de $ 8.531,76
- Se hace notar que la empresa Cobaires tiene en gestión un plano pendiente de aprobación, con un total aproximado de 180 parcelas. Se está tramitando el visado de Vialidad Nacional, en virtud que el nuevo trazado de la ruta nacional N° 3 atraviesa la parcela que se somete a dicha subdivisión.
Ahora bien, si tomamos los tres promedios de valuación fiscal, nos arroja un resultado para un promedio general de $8.653,36. En ese entendimiento, si sumamos todos las parcelas que surgen de las mencionadas subdivisiones, nos arroja un total de 524 lotes. Si le aplicamos el valor promedio al total mencionado, obtendremos la suma de $4.880.495,04. De acuerdo a los remitos del mes de octubre de 2015 y a la certificación hecha por el municipio del hormigón elaborado entregado y el valor del mismo nos da un total por m3 de $1.500 (al 2/02/2016). Si multiplicamos el valor del hormigón elaborado por la totalidad lo los m3 convenidos (960) nos arroja un total de $1.440.000. De las valuaciones anteriores a la subdivisión se desprende que el valor total de las parcelas que posteriormente fueron subdivididas asciende a la suma de $479.081. Si a la valuación actual de $4.880.495,04 le restamos $479.081, nos arroja una plusvalía de $4.401.414,04. El aporte de hormigón elaborado, 960 m3 a razón de $/m3 1500, representa $1.440.000, lo que significa el 32.7% de la plusvalía, cuando la Ley de hábitat establece un mínimo del 10 % y la ordenanza fiscal e impositiva municipal, en el capítulo contribución por mejoras, establece un mínimo del 12%
Cabe destacar que esta plusvalía se toma sin tener en cuenta la valuación de los espacios públicos, lo que mejoraría el promedio de porcentaje que el Estado Municipal retendría de los convenios, elevándose por encima del 32.7%. Como dijimos, de esta manera se distribuyó la riqueza transformándose en VIS, obra pública, y financiamiento Municipal, lo que se sumó a la política de no especulación de la tierra. Si bien es cierto que la valuación fiscal siempre es inferior a la valuación de mercado, como funcionarios municipales siempre nos encargamos de que la plusvalía supere ampliamente el 12 % establecido por la Ley de Hábitat.
Lo que puedo afirmar es que en el período 2011-2015, con estos instrumentos que acabo de citar y una férrea Política de Suelo, no solo financiamos al municipio sino que además generamos suelo urbano para la planificación de la VIS; que a su vez los beneficiarios fueron la clase trabajadora y clase media del pueblo, que a su vez pagaron los lotes que les fueron entregados, generando nuevos recursos que se convirtieron no solo en crédito para comenzar a construir la VIS en forma auto-gestionada sino, además, para financiar obra pública en todo el pueblo.
Cuando finalizó nuestra gestión de gobierno, el 10/12/2015, la política de suelo se vio reflejada en los números municipales, ya que las cuentas bancarias arrojaban saldos por un total de $16.033.094,03 compuesto de la siguiente manera: recursos ordinarios que ascendían a la suma de $ 9.317.317, 01; $ 6.715.777,02 correspondientes a recursos con afectaciones específicas; teniendo en esa fecha una deuda de libre disponibilidad de $ 1.630.750,57 y una deuda de fondos afectados de $ 2.460.030,46. En consecuencia el saldo positivo del Municipio en 2015 fue de $ 10.797.055,80 (si nos guiamos por el tipo de cambio del 10/12/2015, dólar oficial $9,75, el saldo positivo ascendía a la suma de U$S 1.107.390,33).
En conclusión, en ese período los instrumentos citados fueron artífices en gran parte de una gestión que dejó en los números y en los hechos (VIS) saldos absolutamente positivos. A esto además debemos sumarle tierras que se destinaron a playón deportivo y jardín maternal en el Barrio Coppola de Monte, se generó suelo apto para un parque industrial Municipal, tierras para una futura planta de tratamiento de RSU y otras que conformaron parte del stock de tierras municipal.
Conclusión
Lo que puedo afirmar es que con los instrumentos de una verdadera política de suelo no solo se puede financiar a los estados municipales sino que además se puede generar suelo urbano para la planificación de la VIS. A su vez, los beneficiarios entran en un circulo virtuoso de crédito otorgado por el Estado, recomponiendo el mercado interno de un pueblo, poniendo en movimiento la construcción –madre de todas las industrias y generadora de empleo–, lo que representa nuevos recursos para los Municipios. Y además, con estas políticas se financia también la obra pública.
Los beneficiarios entran en un circulo virtuoso de crédito otorgado por el Estado, recomponiendo el mercado interno de un pueblo, poniendo en movimiento la construcción –madre de todas las industrias y generadora de empleo–, lo que representa nuevos recursos para los Municipios.
GZG
El autor es Abogado, Trabajó en la Contaduría General y en la Escribanía General de Gobierno de la Provincia de Buenos Aires. Fue Concejal de Monte por el Partido Justicialista (2009-2011) y Secretario de Gobierno de la Municipalidad de Monte (2011-2015). Actualmente se desempeña como Asesor del Directorio de la Autoridad del Agua de la Provincia de Buenos Aires.
Sobre el tema, ver también Planificar la ciudad en tiempo de desigualdad. Avances y desafíos de la planificación territorial en la post pandemia, y las distintas notas de Luciano Scatolini, Juan Duarte y Luis Baer en café de las ciudades.
