Dentro de la operación de recuperación del espacio portuario del dique de Gamboa para construir un nuevo barrio de la ciudad (el Porto Maravilha) que está llevando a cabo la prefectura de Rio de Janeiro, está previsto el derribo de un viaducto que separa la ciudad de los galpones del muelle.
Esa necesaria operación ha sido contestada por amplios sectores de la ciudad, temerosos de que la desaparición del viaducto afecte a la circulación de vehículos entre las zonas sur y norte de la ciudad, a pesar de que será sustituido por un túnel actualmente en construcción.
Como consecuencia de ello, el Ministerio Púbico abrió un proceso aclaratorio de la actuación de la prefectura, quien, entre otras cosas, aportó el informe que se acompaña sobre la necesidad de ese derribo para poder alcanzar el éxito de la operación de renovación.
El autor quiere dejar constancia de que su apoyo al citado derribo no significa estar de acuerdo con otros muchos aspectos de la operación urbanística, cuyo análisis crítico está por hacer.
1. Introducción: el concepto de movilidad sostenible y las políticas viarias
En la sociedad actual, el atender a la movilidad de las personas ha adquirido una importancia muy superior a la tuvo en épocas anteriores; prueba de eso es la relevancia que la mera palabra ha tomado en el discurso urbanístico y ambiental, así como en los planes de infraestructuras.
El ejercicio democrático del derecho a la movilidad descansa sobre la atención de la Administración Pública a las diferentes formas de desplazamiento de personas y bienes (incluso al carro), procurando que todas sean atendidas sin olvidar las necesidades de personas con características diferenciales, y con el objetivo final de ahorrar energía consumida en el transporte de todos y disminuir los efectos ambientales de ese consumo.
Esos objetivos solo pueden alcanzarse cuidando el tipo de infraestructuras y el espacio público que se ofrecen a los ciudadanos, buscando evitar en su concepción y diseño que la predominancia en ellas de una de las formas de desplazamiento impida la realización de las demás. No cabe duda de que ese enfoque supone una mudanza radical en los métodos de planificación del transporte y de proyecto de calles con los que se venía hasta hace poco contemplando los problemas de transporte urbano.
Es un hecho ya constatado que cuando se han construido calles pensando fundamentalmente en un solo tipo de usuario (el carro) o en su predominancia, han quedado marginadas o excluidas de ellas otras formas de desplazamiento como son el caminar o el ir en bicicleta. La oferta por el sector público de un tipo u otro de infraestructuras significa, por tanto, un factor determinante del cómo se desplaza la gente en una ciudad.
El concepto de sostenibilidad, tan banalmente divulgado en la actualidad, no puede ser entendido solamente en términos energéticos o de impacto ambiental; precisa incorporar la necesidad de equidad en el trato a todos los ciudadanos. Porque no es la misma cosa poner el énfasis en alternativas de desplazamiento que consumen menos energía que en aquellas que producen menos emisiones contaminantes, o en las que atienden mejor las múltiples necesidades de los ciudadanos, aunque a veces algunas de las soluciones planteadas desde una de esas perspectiva pueda coincidir con las que responden a las otras.
No tener en cuenta esta diferencia puede llevar, por ejemplo, al absurdo de ahorrar energía incrementando el transporte colectivo pero, al mismo tiempo, expulsar del sistema a aquellos ciudadanos que caminan habitualmente; o, incluso, aplicando estrictamente el principio de quien “contamina pague” se utilicen instrumentos fiscales que simplemente permitirán gozar de privilegios a los que puedan pagar.
La espiral formada entre más motorización e incremento del espacio destinado a los vehículos motorizados en las calles, ha llevado a que el transporte urbano dependa fundamentalmente del carro, con costes energéticos y sociales difíciles de ser asumidos por una sociedad democrática, porque al financiar ese modelo se han detraído recursos de la atención a otras formas de desplazamiento, como bien pone de relieve el gráfico siguiente.
Una parte importante de las personas que quedaron marginadas cuando solo se atendió a las demandas del coche son personas con carencias físicas o simplemente ancianos, para las cuales las calles, que son camino y suministran acceso al transporte colectivo, constituyen frecuentemente barreras difíciles de ultrapasar, lo que las limita en el uso de la ciudad e impide sus necesidades de relación social. Y eso es marginación.
La aprobación de códigos de accesibilidad en muchas ciudades del planeta ha respondido a la necesidad de terminar con esa marginación tanto en los espacios públicos como en los equipamientos de uso colectivo.
Por otro lado, es curioso constatar como el incremento de vías rápidas en la ciudad que buscaban mayor velocidad de desplazamiento ha traído un aumento del tempo dedicado al viaje, y no solo porque la ciudad se ha extendido enormemente sobre su territorio limítrofe sino también, y fundamentalmente, por el multiplicarse de los atascos en ellas y en sus conexiones al resto de la trama varia urbana.
Porque las vías expresas urbanas no alivian la congestión sino que, normalmente, colaboran a incrementar los problemas del tráfico, sobre todo en sus accesos y en los finales de su recorrido. En las disciplinas teóricas del transporte urbano es conocido la denominada “paradoja de Braess”, matemático alemán que probó, en 1968 que al incrementar la capacidad de un arco de la red viaria disminuye la fluidez de la totalidad del conjunto al que pertenece, porque provoca atracción de recorridos que antes no se habían manifestado (dicho en otros términos: la construcción de un ramal adicional implica incremento del tiempo medio de viaje para el conjunto de usuarios de la red viaria).
Igualmente la “teoría de ondas” aplicada al análisis de la circulación ha mostrado el mejor funcionamiento y la mayor capacidad de una red de alternativas múltiples de recorrido que de una que concentra en un eje la mayor parte de los viajes.
Estas certezas muestran que, incluso, estaba errada la solución convencional de recurrir a vías rápidas especializadas para resolver los problemas de transporte.
2. La regulación de las nuevas políticas de movilidad en las legislaciones europeas
En 1990, la preocupación sobre los impactos ambientales negativos del tráfico urbano llevó a la Comunidad Europea a publicar el “Libro Verde sobre Medio Ambiente”, que dio paso a la promulgación de recomendaciones legales para paliar los efectos de los vehículos motorizados, señalados como los principales culpables de la contaminación atmosférica.
Como consecuencia de ello, se institucionalizó el llamado “día mundial sin coches” al que se han adherido cada vez más ciudades, no solo europeas, como prueba de la extensión de una conciencia ciudadana sobre la necesidad de invertir el sistema de transporte y desplazamiento basado en aquellos.
Las medidas e instrumentos legales para conseguir esa alteración del sistema son de muy distinta índole y se han traducido ya en la legislación de casi todas las naciones de la Comunidad Europea.
Los planes de “mobilité urbaine” franceses fueron los pioneros en Europa, convirtiéndose en referencia obligada para muchas otras legislaciones del mundo occidental. Su objetivo principal es “promover y gestionar las relaciones de proximidad de las personas, maximizando las posibilidades de conexión espacial”; para favorecer la ciudad de desplazamientos cortos se están utilizando no solo medidas de movilidad propiamente dichas, sino también de tipo urbanístico (como fomento de la densidad y la compacidad urbana, así como una urbanización de las calles que convide a caminar).
En esa misma línea, el citado “Libro Verde del Medio Ambiente” defiende un modelo de ciudad compacta, diversificada y con mezcla de actividades, como alternativa al modelo de ciudad dispersa sobre carreteras, con usos de suelo especializados y segregados, que estaba siendo la norma en el desarrollo urbano. Ese modelo propuesto es una respuesta a la sostenibilidad, porque implica menos consumo de energía y lo vuelve más eficiente y porque supone una ocupación menor del territorio y, en consecuencia, disminuye la duración de los viajes y fomenta las relaciones de proximidad.
Son muchas las reglamentaciones y prácticas que están siendo aprobadas o ensayadas sobre este nuevo modelo de ciudad y de desplazamientos. La propia Unión Europea completó las propuestas del Libro Verde con un “Libro Blanco sobre Transportes”, publicado el año 2010. En él se propone como meta limitar el uso de automóvil en los desplazamientos urbanos, fomentando el transporte colectivo para los desplazamientos largos y los viajes no motorizados (como caminar o ir en bicicleta) para los cortos.
Conjuntamente con la propuesta de una mejora cualitativa y cuantitativa del transporte colectivo público, propone la limitación del número de plazas de estacionamiento en los centros de las ciudades, la promoción del uso compartido de los carros, y los convenios con las grandes empresas para que faciliten un transporte colectivo a sus empleados.
Francia publicó pronto una legislación específica sobre movilidad urbana, la Ley 1153 de 1982, que fomentaba la creación de autoridades de transporte comunes a varios municipios (AOTU); y por la Ley 96-1236, estableció la obligatoriedad de que todos los municipios de más de 100.000 habitantes tuviesen un “Plan de Déplacements Urbaines (PDU)”.
De la suma de esas y otras disposiciones legales han surgido múltiples autoridades supramunicipales para la gestión del transporte público y la coordinación de los planes urbanísticos con los de movilidad.
En la misma línea se inscribe el “Plan Estratégico de Infraestructuras y Transporte (PEIT)” aprobado en España en 2004, que establece que el Gobierno elabore directrices para fomentar actuaciones sobre transporte y movilidad en los medios urbano y metropolitano, instando a las Comunidades Autónomas (que son las que detentan la competencia legislativa al respecto) a aprobar leyes y programas que impulsen la redacción de “Planes de Movilidad Urbana Sostenible”.
La Comunidad Autónoma española que más ha avanzado a este respecto es Cataluña, que en los últimos cinco años ha tenido una actividad importante en ese tema. En 2003 aprobó la Ley 9 sobre Movilidad, completada por el Decreto 344/2006, de Regulación de los Estudios de Evaluación de la Movilidad Generada por cada nuevo plan urbanístico, inclusive los de reforma urbana, y en el año 2006 aprobó unas Directrices Nacionales de Movilidad.
La legislación catalana coincide con la francesa en la creación de ciertos instrumentos financieros, como el de una tasa a pagar por las promociones urbanísticas para mejorar el trasporte público de la ciudad donde se ubican, o la creación de convenios público-privados para atender a los desplazamientos a las grandes instalaciones comerciales o industriales.
Situación parecida se da en Bélgica, donde existen también Planes locales de Movilidad, redactados y gestionados por convenio entre las autoridades nacionales de transporte y las prefecturas, con creación de la figura del “Conseiller en Mobilité”.
El apoyo financiero a las prefecturas que trabajen con esta filosofía de movilidad sostenible es el camino elegido por el gobierno inglés y por el alemán; estos países no tienen una legislación específica reguladora del tema, pero llevan a cabo políticas muy activas sobre esos temas. En Alemania, por ejemplo, los “Landers” reciben desde 1996 una parte del impuesto nacional sobre carburantes para financiar mejoras del transporte público; y los municipios británicos firman Convenios con el Gobierno del Estado para financiar las medidas acordadas en los “Local Plan Transport” surgidos como consecuencia de la “Transport Act” de 2000.
En Holanda tampoco existe una ley reguladora específica de referencia, pero en 1989 se inició la política denominada ABC que, entre otras cosas, clasifica las empresas en función de sus necesidades de accesibilidad en cada tipo de transporte, basando en ello las autoridades los permisos de apertura de nuevas actividades. También se fomentan políticas de consecución de ciudades compactas (VINEX, dweling location) definidas en función de condiciones de densidad, accesibilidad peatonal, distancia al transporte público, etc.
Con ese mismo espíritu, la Comisión Europea ha creado plataformas de intercambio de experiencias entre ciudades, tales como ACCES, CÍVITAS, POLIS, EPOMM (European Platform on Mobility Management) integrada por estados e regiones o CTRI como red de departamentos universitarios de apoyo a la investigación en ese tema.
En esas plataformas pueden encontrarse citaciones frecuentes a los planos de movilidad urbana, en los que se combinan medidas de muy diverso tipo, como las que se resumen en el gráfico siguiente, y fundamentalmente se encuentran muchas experiencias de reforma del espacio público de la ciudad.
3. Directrices de la Ley Federal 12.587 de 2012, sobre Política Nacional de Movilidad Urbana en el Brasil.
La necesidad de cambios profundo en los patrones tradicionales de movilidad urbana ha llevado también al Gobierno brasileño a la reciente aprobación de la Ley Federal 12.587 de 2012 que trata de la “Política Nacional de Mobilidade Urbana”.
Según el prólogo de la citada Ley, “la cuestión de la movilidad urbana surge en el país como un nuevo desafío de las políticas ambientales y urbanísticas, en un escenario de desarrollo social y económico en el que las crecientes tasas de urbanización, las limitaciones de las políticas públicas de transporte colectivo y el relanzamiento del crecimiento económico han implicado un aumento expresivo de la motorización individual (automóviles y e motocicletas), así como de la flota de vehículos dedicados al transporte de mercancías”.
Se afirma en el prefacio de esa Ley que el patrón de movilidad centrado en el transporte motorizado individual se ha mostrado insostenible, tanto en lo que se refiere a la protección ambiental como a la atención de las necesidades de desplazamiento que caracterizan la vida urbana. La respuesta tradicional a los problemas de congestionamiento, por medio del aumento de la capacidad viaria, estimula el uso del carro y genera nuevas congestiones, alimentando un ciclo vicioso responsable de la degradación de la calidad del aire y del calentamiento global de la atmosfera, comprometiendo la calidad de vida de las ciudades.
Entre los principios, directrices e instrumentos fundamentales para la nueva política de movilidad, la ley subraya los siguientes:
- Integración de la Política Nacional de Movilidad Urbana con las políticas de desarrollo urbano y las políticas sectoriales de vivienda, saneamiento básico, planeamiento y gestión del uso del suelo.
- Prioridad de los modos de transportes no motorizados sobre los motorizados y de los servicios de transporte público colectivo sobre el transporte individual motorizado, con atención a la integración entre los diferentes modos de transporte urbano;Medidas para a mitigación de los costes ambientales, sociales y económicos de los desplazamientos de personas y mercancías en las ciudades.
- Restricción y control de acceso y circulación, permanente o temporal, de vehículos motorizados en lugares y horarios determinados;
- Dedicación de espacio exclusivo en las vías públicas para los servicios de transporte público colectivo y modos de transporte no motorizados (pié y bicicleta).
Para desarrollar esas políticas, la Ley exige de las prefecturas de municipios con más de 20.000 habitantes la redacción y aprobación de “Planos de Mobilidade Urbana” que deben orientar y reglamentar el transporte y la movilidad, según aquellos principios.
No se conoce todavía ningún plan integral de movilidad urbana aprobado, pero el “Ministério das Cidades” ha publicado ya documentos orientadores, tales como un “Caderno para Elaboração de Planos de Mobilidade Urbana”, un “Caderno de Referência para Elaboração de Planos de Mobilidade por bicicleta nas Cidades”, un “Caderno do Programa Brasil Acessível”, otro “Caderno para o Atendimento às Pessoas com Deficiência e Restrição de Mobilidade”, el “Caderno sobre a Cidade Acessível”, el “Caderno para a implantação de Sistemas de Transportes Acessíveis” y el “Caderno de Boas Práticas em Acessibilidade”.
En todos ellos está presente como principio rector la defensa del espacio del peatón, la facilitación de sus desplazamientos suprimiendo barreras urbanísticas y mejorando la urbanización del espacio público, para hacer sus recorridos más agradables y volver las calles más accesibles.
El “Ministério de Planejamento” ha creado también algunos instrumentos financieros en apoyo de esas políticas, como el programa de “Mobilidade” del PAC que financia operaciones de implantación de infraestructuras de transporte público (bien que muchas de ellas no contemplen en demasía la mejora del espacio del peatón, pero ese es un tema que escapa de este informe).
Así, los recursos movilizados para la implantación del programa PAC 2 de “Obras de Mobilidade Urbana” tienen por objeto financiar obras de mejora o ampliación de los sistemas de transporte público colectivo en las grandes ciudades, sea en redes de metro, de Bus Rapid Transit (BRT), de infraestructuras para vehículos leves sobre “trilhos” (VLT), etc., que beneficiarán a 24 municipios de más de 700.000 habitantes.
Entre eses proyectos está el de la construcción de un sistema de tranvía (VLT) en el Área Central Portuaria de Rio de Janeiro (Porto Maravilha), objeto de este informe y cuya licitación se ha fallado recientemente.
4. El concepto de accesibilidad como inductor de políticas viarias urbanas; contradicciones con la existencia de fuertes intensidades de tráfico motorizado.
Como ya se comentó antes, la gestión de una movilidad urbana alternativa pasa, en gran medida, por políticas de adaptación y reforma del espacio público urbano.
Entender que es necesaria la adaptación del espacio viario urbano a los requerimientos de esta nueva expresión espacial de la movilidad, convierte el concepto de sostenibilidad de algo retórico en una guía de las prácticas municipales. Y, en ese sentido, son frecuentes las experiencias de implantación de proyectos con los siguientes contenidos:
- De protección de las áreas urbanas más sensibles de la intrusión del automóvil.
- De incitación a desplazamientos urbanos por medios no mecánicos, aumentando la seguridad de los peatones y de las bicicletas.
- De fomento del transporte público, con mejoras de la calidad de sus accesos y paradas.
- De racionalización del uso de automóviles dentro de los barrios, limitando mucho la velocidad de su paso por las calles que no pertenezcan a la red básica de distribución urbana de la circulación
- De limitación del estacionamiento en las calles, fomentando las plazas dentro de los edificios residenciales.
La política para la defensa del espacio del peatón en las calles ha obligado a diferenciar las distintas redes de transporte de la ciudad, destinando determinadas calles a la circulación de los coches, y otras a la de los autobuses y otros vehículos de transporte colectivo de superficie. Esa diferenciación ha permitido salvaguardar calles específicas para itinerarios exclusivos de peatones y calles, donde conviven con otro tipo de vehículos pero manteniendo la preferencia.
La concepción de una red de itinerarios para peatones supone mucho más que el simplemente crear áreas centrales cerradas donde se prohíbe la entrada de carros. Las ciudades están creando recorridos preferentes protegidos en aquellas calles donde se localizan escuelas, hospitales, museos y bibliotecas, centros administrativos y mercados, y en general cualquier instalación que atraiga grandes masas de población.
Para fomentar el acceso a pié a esos sitios, se ensanchan y urbanizan las veredas y aceras, realzándose las vistas de edificios y monumentos destacados, que hacen más agradable el recorrido, se señaliza éste adecuadamente y se nutre de un mobiliario urbano de calidad, se fomenta el arbolado y los elementos de sombra y se ilumina de forma diferente que las calles convencionales. Se construye así una red por toda la ciudad, posiblemente más densa en el Centro, y no solo las áreas de peatones delimitadas en él.
Esos itinerarios son normalmente incompatibles con la circulación intensa de vehículos motorizados, aunque no signifique la exclusión total de ellos, siempre que la urbanización garantice la prudencia en su conducción y la seguridad de los peatones. Con esa filosofía se ha generado el concepto de “calles de coexistencia” en las que los peatones tienen prioridad y los carros detectan claramente que son “convidados en espacio ajeno”
La conclusión obvia es que el fomento del caminar por la ciudad depende de la existencia de calles que inciten al paseo y que permitan descansar en ellas, sin ruidos ni molestias excesivas. Calles que son seguras precisamente porque hay siempre muchos peatones.
No es, por tanto, posible hablar de movilidad sostenible sin hablar de modelo de urbanización de las calles. Estas son el elemento básico de la organización urbana, en ellas se apoyan los edificios, que sin ellas tendrían una difícil existencia, y en su conjunto son el soporte de las relaciones entre personas y actividades que constituye la esencia de la ciudad. Tanto que el aspecto de sus calles es la imagen que ofrece cada ciudad.
El modelo de movilidad sostenible comentado recae en conseguir que las personas caminen, o vayan en bicicleta, y utilicen el transporte colectivo. El coche tendrá su función en ese modelo, porque durante mucho tiempo será el instrumento más útil en las periferias dispersas, pero hay que evitar que su uso en la ciudad densa sea un estorbo para los modos más sostenibles de desplazamiento.
Por eso, el espacio del automóvil se ha comenzado a regular de otro modo, buscando disminuir sus efectos invasivos, y para ello se reduce el ancho de los carriles de circulación para limitar su velocidad, se restringe el estacionamiento en las calles y se confinan las grandes corrientes de tráfico en vías periféricas o en túneles urbanos. Es esa una realidad creciente en las ciudades más avanzadas del planeta.
Porque el objetivo final de la planificación de la circulación rodada ha pasado a ser que ésta se comporte conforme a patrones preestablecidos, confinada a ciertos ejes y usando solo el resto de las calles para acceso a los edificios a velocidades muy reducidas.
Por eso, el diseño de la calle no puede ser más una tarea “neutra”, que delimite cual es el espacio de la circulación y cual el del resto; porque eso ha significado entregar la ciudad al carro, que ocupa todo el espacio que puede, invadiendo las aceras para estacionar y expulsando de ellas a sus usuarios naturales.
La accesibilidad y la posibilidad de acceso fácil y sin limitaciones físicas es, pues, una condición exigible a las calles, en todo caso y con más contundencia en los barrios de nueva creación, en las operaciones de reforma urbana.
¿Cómo puede conjugarse este principio con la existencia de grandes barreras urbanas como son los viaductos, con sus rampas y muros de cerramiento, impermeables al paso de las personas? Es esta la cuestión principal que da sentido a tan larga introducción para comentar lo adecuado del derribo del viaducto perimetral existente en el borde portuario de la ciudad de Rio de Janeiro.
5. La reforma de las infraestructuras viarias para conseguir un nuevo modelo de movilidad urbana.
La consecución de los objetivos ligados a un modelo de movilidad más sostenible, por ser menos dependiente del vehículo privado, está directamente condicionada por las políticas de construcción y gestión de las infraestructuras de comunicación física y transporte.
Como se ha comentado, es bien conocido que la construcción de redes viarias urbanas de alta capacidad en las ciudades ha traído aparejada la multiplicación del número de vehículos en las calles. Por ese motivo, desde hace unas décadas, las ciudades han comenzado a restringir el espacio viario destinado al automóvil como el mecanismo más eficaz de disminuir su presencia en la ciudad.
Esta reflexión es traída a cuento porque ha de insistirse en que las políticas de incremento del trasporte público en la ciudad no serán eficaces sino vienen acompañadas de restricciones al uso del vehículo privado. Restricciones que pueden ser de reglamentación de su circulación, de tipo fiscal o de imposición de costes económicos, pero que siempre han de venir acompañadas de la reforma y adecuación del espacio viario preexistente.
Las ciudades pioneras en la consecución de ese nuevo modelo de movilidad comenzaron por reformar sus calles y redes viarias. Desde 1960, data del célebre informe “Trafic in Town” de Colin Buchanan, para el Parlamento británico, comenzaron políticas generalizadas de creación de áreas para peatones en los centros de las ciudades. Más tarde, en los años ´80, ese concepto de área de peatones quedó superado por el concepto de áreas de velocidad restringida (V30 en Europa) y de calles de coexistencia donde el coche no tiene espacio propio y su circulación está supedita a la de otros modos de desplazamiento.
Este tipo de políticas ha delimitado una nueva manera de urbanizar las calles, con pistas más estrechas o simplemente insinuadas en el suelo. Las limitaciones de velocidad fueron la herramienta más eficaz para la “pacificación del tráfico”, y, paradójicamente, mostraron también su colaboración a aumentar la capacidad global de la red viaria destinada a vehículos.
Por eso, hoy en día, todos los manuales técnicos serios de análisis y de planificación de la movilidad ponen el énfasis en las políticas de oferta, tanto de sistemas de transporte colectivo como viarias, destinando grande parte de su contenido a recomendar modelos viarios alternativos al de las calles para coches de épocas anteriores. Ya no inician su reflexión con el ancho de los carriles o la geometría de la pista (como hacen los manuales de carreteras), sino que exponen las funciones que solicitan una calle y sus requerimientos físicos, a fin de encontrar, si fuera posible, una solución de convivencia entre modos de desplazamiento, protegiendo a los más débiles.
Dentro de esas políticas de reforma viaria, pronto comenzaron a ser cuestionados los viaductos construidos en las décadas de los años ´60 y ´70. No solo porque en los años de su existencia han mostrado que no colaboran a resolver los problemas de tráfico y transporte, sino que por el contrario los han agravado.
Un viaducto, en teoría, debe ayudar a disminuir el tempo de recorrido entre dos puntos, pero al formar parte de una red viaria más compleja, esa reducción implica trasmitir los problemas al entorno viario, sobre todo a sus accesos. Un viaducto urbano “no resuelve los atascos, simplemente los desplaza”, como bien han mostrado la moderna “teoría de ondas” aplicada al análisis de la circulación.
6. Experiencias internacionales de demolición de viaductos urbanos con la finalidad de pacificación del tránsito motorizado y recuperación del espacio público
Por los motivos ya expuestos, muchas de las políticas de reforma urbana realizadas para la recuperación y valorización de un determinado espacio de la ciudad han venido acompañadas de la demolición de viaductos y “vías expresas” elevadas, que provocaban la pérdida de valor de su entorno, siempre degradado.
Las primeras operaciones de demolición de viaductos fueron realizadas en los Estados Unidos, el mismo país que había comenzado la construcción de autopistas urbanas. El viaducto de Harbor Drive de Portland, construido en 1950, fue demolido en 1974, como condición para poder valorizar una operación urbana en el área situada en su entorno.
Eso pasó luego a ser una práctica generalizada en grandes capitales europeas. Madrid, que fue pionera entre las ciudades del sur de Europa en la construcción de autopistas urbanas elevadas, derribó en 1988 el viaducto de la Plaza de Atocha, en el centro de la ciudad, que había sido construido en 1965, substituyéndolo por un túnel. Los efectos en la revalorización del área (entorno de la estación multimodal de transporte de Atocha) fueron extraordinarios, sin que la circulación de vehículos motorizados quedase entorpecida.
Barcelona, que construyó su Vila olímpica en la orla marítima de la ciudad, demoliendo una antiquísima línea férrea, derribó en el año 2005 los viaductos de la Plaza Cerdà, construidos en 1968. En esta ciudad, todas sus autopistas urbanas han sido construidas por debajo de nivel de la ciudad, y ese derribo deseos viaductos permitió tapar un recorrido de 3 kilómetros del primer anillo de circunvalación de la ciudad, creando un parque lineal en la superficie.
Más tarde, en 2010, fue demolido en la misma ciudad otro viaducto de ese primer anillo viario: el de la Plaza Alfonso XIII, construido en 1982. En la actualidad, la alcaldía esta demoliendo los últimos viaductos existentes dentro de la ciudad, los de la Plaza de las Glorias Catalanas que tienen solo 22 años de antigüedad.
Otras ciudades españolas están siguiendo ese ejemplo; Bilbao está demoliendo el Viaducto Sabino Arana, construido en 1976 para acceder al centro de la ciudad, y en Gerona han comenzado las obras de demolición del viaducto ferroviario que corta la ciudad, convirtiendo la línea férrea en subterráneo.
En Francia se está generalizando ese mismo tipo de políticas en las grandes ciudades. Lyon comenzó una enorme operación de revitalización de su frente urbana norte, con la demolición en 2010 del viaducto Mermoz de acceso a la “route A43”; Nanterre ha conseguido financiación del Gobierno nacional para derribar los viaductos de la “Autoroute A142, que impedían el desarrollo de la extensión de la ciudad, y Paris está derribando la importante “Autoroute Georges Pompidou”, construida en 1967 y por la que pasaban más de 70.000 vehículos al día.
En los Estados Unidos es habitual en la actualidad la demolición de viaductos urbanos cada vez que se pretende una operación urbana de importancia. Es muy conocida la polémica que se desató en 1991 en San Francisco cuando, con motivo de la renovación de su “waterfront”, se propuso duplicar la autopista urbana del Embarcadero, por la que pasaban 65.000 vehículos al día; el resultado fue el contrario de esa propuesta inicial, porque no solo no se duplicó la autopista elevada, sino que fue demolida y sustituida por un túnel. Lo mismo aconteció en 2002 con la autopista urbana del Park East de Milkwakee que había sido construida en 1971.
Nueva York está demoliendo varios de sus viaductos, en muchos de los cuales había basado la ciudad su expansión de las décadas del ´40 y ´50; así la Westway Road, construida en 1931, fue demolida en 2001, y la Sheridam Road, construida en 1961, comenzó a ser derribada el año 2011. También, los viaductos de la Big Dig (Road I-93) de Boston fueron demolidos en 2007, cincuenta años después de su construcción.
Igualmente aconteció en Seattle, cuando, en 2011, se demolieron los viaductos de la Alaskaway, por la que pasaban casi 100.000 vehículos al día, que habían sido construidos en 1953.
En Canadá, el Gobierno nacional fomenta también políticas de movilidad urbana que pasan por reconsiderar la utilidad de los viaductos en las ciudades. Toronto está derribando, por tramos, desde el año 2001 la Gardiner Road, construida en 1966; el Viaducto Deblois de Quebec, construido en 1978, fue demolido en 2013, y el Viaducto Pie-IX/Henri-Bourassa de Montreal, construido en 1928, está actualmente en demolición.
De todas las operaciones a comentar, la más importante, por su grandiosidad y por sus efectos en la revalorización del área, ha sido la demolición en 2003 del Viaducto de Cheonggyecheon de Seúl, construido en 1971. Las obras consistieron en la demolición de una autopista elevada de 5,8 kilómetros de longitud, que trascurría por el centro de Seúl y tapaba el lecho del rio del mismo nombre. Las obras fueron planeadas como consecuencia del empuje en la recuperación de la ciudad iniciado con los Juegos Olímpicos de 1988. En 2002 el entonces alcalde de la ciudad, luego presidente de la Republica, anuncio su decisión de recuperar el rio Cheonggyecheon, construyendo un gran parque fluvial en su entorno.
La eficacia de la red de transporte colectivo de la ciudad y la accesibilidad del área han mejorado enormemente desde que se realizaron las obras; el número de carros que penetra en el área ha disminuido en 43%, siendo también significativas las reducciones en los índices de partículas contaminantes, NO2 e CO2, en la zona. El Gobierno Metropolitano de la Ciudad estima una reducción del “efecto estufa” en el centro de la ciudad de alrededor de ocho grados centígrados. Pero el aspecto más relevante es la aprobación masiva de la población (una aceptación del 92 %) a pesar de la polémica habida antes de la demolición.
7. Revitalización de actividades en el espacio urbano recuperado por la demolición.
Es obvio que la construcción de un viaducto elevado detrae valor de su entorno; las fachadas de los edificios próximos pierden accesibilidad y ganan ruido y contaminación.
Basta observar el espacio que se ha generado a su alrededor.
El ejemplo de la perdida de actividades económicas en los bordes de los viaductos de la Linha Vermelha introducida brutalmente en los años ´70 en el barrio de São Cristóvão de Rio de Janeiro es posiblemente la prueba más contundente de ello, observando fácilmente la cantidad de edificios abandonados a ambos lados de esa autopista elevada en el recorrido hacia el aeropuerto de la ciudad.
Por tanto, no es posible intentar recuperar un área urbana degradada sin demoler total o parcialmente las barreras físicas que quitan valor a los terrenos y edificios circundantes. Esa ha sido la causa, conjuntamente con reivindicaciones sociales urbanas contra las molestias provocadas por los atascos del tráfico, de la mayor parte de las demoliciones de viaductos comentadas anteriormente.
En muchas de las experiencias citadas ha transcurrido ya un plazo de tiempo suficiente para poder comprobar el incremento de actividad y valor producido en el espacio recuperado. Así, por ejemplo, el entorno de la Plaza de Atocha de Madrid ha sufrido en las dos últimas décadas un resurgimiento espectacular: no solo por la renovación de la estación ferroviaria, sus accesos y las plazas generadas en su interior, convertida en el principal intercambiador de líneas férreas de la ciudad, sino además ha colaborado en la misma medida la recuperación de las aceras y el aspecto formal de la histórica plaza, liberada de la barrera de los viaductos. En su entorno se han construido media docena de hoteles de “alto standing” (Marriott, Hesperia, NH, Husa, etc.) y se ha renovado una cuantía análoga de hoteles antiguos. En la zona se han construido el Museo Reina Sofía de Arte contemporáneo, se ha renovado el Nacional de Antropología, y la Fundación Thyssen-Bornemisza ha ubicada allá su sede y museo, como también lo ha hecho la Caixa creando el centro cultural Caixa Fórum. Hoy es la zona de mayor precio del suelo del centro.
Barcelona sofrió un crecimiento del precio medio de los inmuebles de 2,5 veces durante la década del “boom inmobiliario” (1997-2007), mientras que el entorno de la “Ronda del Mig” (autopista urbana tapada desde la Plaza Cerda) se revalorizo en más de 3 veces en ese mismo periodo. Desde el año 2005, fecha en la que se culminó la demolición de los viaductos de esa plaza, y a pesar de los efectos de la crisis económicas, su entorno ha visto multiplicarse inversiones importantes privados (Sede Corporativa da Nissan, Promoción inmobiliaria Can Batlló, etc.) y públicos (como la Ciudad de la Justicia).
El efecto ha sido tan importante que el vecino municipio de L’Hospitalet (cuya frontera con Barcelona está junto a la plaza) promovió el soterramiento de la autopista que lleva al aeropuerto, construyendo en su entorno una potente operación urbana (Gran Vía Sur), de casi 100 hectáreas de superficie, en dos kilómetros de recorrido a ambos lados de la vía.
El Instituto de Políticas para el Transporte y el Desarrollo (ITDP) de Nueva York, ha publicado datos dados interesantes sobre la revalorización producida en el entorno de las obras del Embarcadero de San Francisco, del Harbor Drive en Portland y del Park West en Milwaukee.
En el primer caso, la construcción de un túnel de paso en el lugar de los antiguos viaductos trajo un incremento del 300 % en el valor comercial del área en los diez años posteriores a la obra, el empleo se incrementó en un 23 % y el número de viviendas construidas por el sector privado en un 51%.
La retirada del viaducto de Harbor Drive en Portland permitió la creación de un parque urbano fluvial de once hectáreas de superficie, que se ha convertido en una de las mayores áreas de atracción de público de la ciudad, lo que a su vez ha supuesto que los índices de criminalidad en el distrito cercano al río hayan disminuido en un 65%, lo que repercute en una bajada del 16 % en el total de la ciudad. El valor del suelo en el entorno ha aumentado a una tasa del 10% anual acumulativa desde 1974. Las intensidades de circulación en coche en los accesos al distrito han disminuido de volumen en un 9,6 % contribuyendo a disminuir las poluciones atmosférica y sonora.
Por lo que respecta a la demolición de la Park East Way de Milwaukee, los datos suministrados dan cifra semejantes; la velocidad de los vehículos que pasan por el centro ha disminuido de forma substancial, reflejándose en un menor número de accidentes, el valor medio del suelo en el área subió un 180 % en los cinco años siguientes a la demolición y los ingresos fiscales del Ayuntamiento por contribución urbana un 45%. Igualmente es sorprendente la cantidad de edificaciones privadas construidas, a pesar de los efectos de la crisis inmobiliaria en el país.
El Gobierno Metropolitano de Seúl ha difundido también datos sobre los efectos económicos y ambientales de la recuperación del rio Cheonggyecheon, tras derribar los viaductos que había sobre él. El valor medio de los apartamentos del área se incrementó un 25 % solamente en el primer año y el alquiler de oficinas subió un 13% en ese periodo. Sin embargo, lo más importante es el número de usuarios del parque, que en la actualidad es superior a un millón al año; el transporte público en autobús ha subido su cuota de participación en un 1,5 % y el metro en un 4.3%, lo que significa que alrededor de 430.000 personas al día han abandonado el coche como medio de transporte en la ciudad.
Puede, por tanto, concluirse que las obras de demolición de viaductos realizadas en las grandes ciudades del planeta solamente han traído ventajas para los ciudadanos, traducidas en incremento de la actividad económica, utilización de transporte público, mejoras en la accesibilidad de los peatones, disminución de la polución atmosférica y sonora, e incluso en la disminución de las tasa de criminalidad que todo espacio marginal conlleva.
8. Sobre la amortización de obras públicas y las oportunidades de utilización del espacio por otros usos
Los costes de mantenimiento de una autopista urbana pueden llegar a ser razón suficiente para que las ciudades decidan terminar con su vida útil. Pero es muy difícil establecer en términos económicos una relación coste-beneficio que determine de manera tecnocrática la necesidad o no de acabar con el uso de esa obra.
Es difícil porque los beneficios no son traducibles en los mismos términos monetarios que los costes de reposición de la obra, por más que el ejercicio haya sido intentado numerosas veces. Por eso, los estudios coste-beneficio han acabado por estar reducidos a justificar decisiones políticas previamente tomadas, lo que ha precisado de burdas manipulaciones de datos.
Para evitar ese dilema, la literatura especializada ha tratado de definir el concepto de amortización de la obra pública, como delimitador de su vida útil potencial. Es conocido que la anualidad de amortización de una inversión está definida el mundo económico por la cantidad que habría que devolverse anualmente durante n años para resarcir la inversión inicial y el provecho económico de ella. Ese número n de años seria la vida útil de la obra objeto de la inversión.
Las condiciones consideradas habitualmente en las obras públicas parten de tasas de amortización o de descuento del 4%, lo que significa que al final de 50 años el valor residual de la obra es nulo. No siendo relevantes en ese cálculo períodos superiores a los 50 años, porque con esa tasa de descuento las anualidades no disminuirían.
Esas consideraciones de tipo economicista no son muy útiles en la realidad, porque en lo que respecta a las obras públicas la tendencia universal es continuar utilizándolas hasta su total obsolescencia funcional, y a veces más. Una obra pública puede haber sido mantenida en uso durante años, incluso con utilización diferente de aquella para la que construyó, las ciudades están llenas de ejemplos de ello.
Las ciudades construyen obras para resolver problemas ya detectados, pocas veces anticipándolos, y las soportan a lo largo de años, sin preguntarse ni el para qué fueron construidas ni si están amortizadas, mientras no aparezca una fuerza mayor que obligue a derribarlas para construir instalaciones más modernas o para usar el espacio ocupado para otra finalidad. Construcción, sobreexplotación, y substitución es el ciclo habitual de las obras públicas. Por estas razones, la literatura especializada ha preferido centrarse en el tema de los costes de mantenimiento de las obras, o de reposición de la obra cuando ese mantenimiento no ha existido.
Por otro lado, las obras públicas son de muy diversos tipos. Las estructuras de viaductos y puentes constituyen un caso específico. Los costes de mantenimiento de una estructura de este tipo se estiman en tasas del orden de 5-6 % anual, pero pueden ser muy superiores si se acumulan años sin mantenimiento apropiado. Tanto, que no es extraña la demolición de puentes por la imposibilidad de garantizar más su estabilidad.
En cualquier caso, la realización de cálculos del tipo descrito ha permitido fijar el período de amortización de viaductos e de las denominadas “obras de arte” públicas en el entorno de los 40 años. Ese ha sido el criterio tenido en cuenta habitualmente en la concesión a terceros de la construcción y gestión de obras públicas, siendo a menudo menor el término de concesión porque se han ponderado los ingresos derivados de la explotación de la obra.
El coste de reposición, es decir de nueva construcción, contra el coste de demoler la obra y acabar con su vida útil ha sido también un argumento contemplado en muchas de las reformas urbanas actuales. Y, normalmente, dado el estado de conservación de la estructura (habitualmente de más años de edad que los citados) la ecuación ha recomendado demoler la obra.
Pero no pueden ser esos factores los únicos a ser tenidos en cuenta, ni siquiera son los más importantes. En las obras de reforma urbana lo que se considera decisivo es el coste de oportunidad alternativa; o, mejor dicho, de la oportunidad que se puede perder.
La mayoría de las operaciones comentadas tuvieron como objetivo una gran operación urbanística de recuperación de espacios que habían perdido valor social e económico en las ciudades y que podrían tener otra utilidad social dada la localización espacial de las instalaciones obsoletas, muy frecuentemente en el borde urbano del mar como es el caso que se comenta. El valor añadido al espacio urbano recuperado ha superado, en todos los casos descritos, al coste de la sustitución, demolición y perdida de uso de la infraestructura derribada.
Además de las cifras ya comentadas antes, cabe añadir algunos datos de esta índole.
Por ejemplo, en el caso de Milwaukee, la Alcaldía elaboró un estudio económico, publicado, que muestra que reparar los viaductos demolidos hubiese costado 50 millones de dólares y que el coste de le demolición fue inferior a la mitad de esa cifra. El parque construido en su lugar tiene una superficie de 110.000 m2 y el resto del espacio destinado a barrio edificado una superficie análoga, el coste de expropiación alternativa de otros terrenos estaría muy por encima de los115 dólares /m2 al que sale la repercusión media.
Lo mismo se muestra en los balances de construcción de la Vila Olímpica de Barcelona; con motivo de los Juegos olímpicos de 1992, fue retirada una línea férrea que ocupaba a orla marítima de la ciudad, financiando la Alcaldía un nuevo ramal enterrado por debajo de la ciudad y en otra zona. El coste fue adelantado mediante préstamo bancario y recuperado, parcialmente, con la venta posterior del parque inmobiliario de la propia Vila Olímpica.
Lo más interesante es que el desplazamiento del ferrocarril dejo libre todo el frente marítimo septentrional de la ciudad, posibilitando, algo más tarde, la recuperación de playas, en un trecho de más de 2 kilómetros, urbana, y el lanzamiento de otras operaciones urbanísticas (Diagonal Mar, Distrito 22 @, el espacio del Fórum de las Culturas) que han provocado una nueva organización de la ciudad y su resurgir económico.
9. Experiencias alternativas de aprovechamiento de la infraestructura para otros usos
Son pocas las experiencias de recuperación de viaductos obsoletos para destinarlos a otros usos. La única importante es la de creación del “High Line Park” sobre un viaducto, no demolido, en Nueva York. Esa ciudad decidió, en 2003, construir un parque lineal sobre el viaducto de una línea ferroviaria que había dejado de ser usada en 1980. El viaducto es una estructura de acero de 2 kilómetros de longitud, que va de Gansevoort Street a la calle 34.
La decisión de construcción de un parque y de no demolición del viaducto se fundamentó en su valor histórico, dado que constituía un modelo arquetípico de las primeras estructuras férreas de la Ciudad, con más de un siglo de antigüedad, además de estar dentro de un área industrial abandonada y haber espacio suficiente a sus costado para no quedar encajonado entre edificios, e incluso poder aprovecharse para construir debajo de él estacionamientos públicos. Condiciones que no se dan en las experiencias citadas, y mucho menos en el caso del Perimetral del Porto Maravilha de Rio de Janeiro.
El parque fue construido en tres etapas, con tres soluciones diferentes de ordenación, y su diseño fue el resultado de un concurso internacional que partió de la decisión de reaprovechamiento del viaducto. Las políticas urbanas corresponden a las alcaldías, consultada la población; y no puede, por tanto, criticarse la decisión de Nueva York, pero no debe de ser extrapolada a otras situaciones como algunos pretenden para Rio de Janeiro.
Pero sí que hay que desmontar el argumento que defiende que el aprovechamiento resulta más barato que la demolición. La conversión en parque del High Line costará a la ciudad de Nueva York unos 30 millones de dólares, cantidad equivalente al 70% de la construcción de uno nuevo, y al 150 % de su demolición. Ese coste se deriva del refuerzo estructural realizado para poder plantar vegetación encima, la demolición parcial para poder construir accesos de peatones y de urbanizar, de forma a veces lujosa, sobre el tablero del antiguo viaducto.
Un debate parecido se generó en Rio de Janeiro el año 1995, cuando el prefecto Cesar Maia decidió construir un paso subterráneo debajo de la Plaza XV. Como la obra podía afectar al viaducto existente en la plaza se pensó en si no sería más conveniente su demolición y substitución por una ampliación del nuevo túnel previsto solo para el paso de autobuses.
Esa decisión no fue tomada, en parte por la entonces oposición del Departamento Estadual de Estradas y también porque la Secretaría Municipal de Urbanismo pensó que podrían ser hechas otras obras de mejora del viaducto que amortiguasen su impacto negativo sobre el oren de la emblemática plaza. Con esta finalidad encargó un proyecto de reforma a los arquitectos europeos N. Portas e O. Bohigas, quienes contrataron como colaborador al ingeniero autor del presente informe.
Ese proyecto (que también fue de urbanización del entorno de la plaza) recomendó diversas obras para el viaducto, concebidas con la intención de disminuir su presencia visual en la plaza; durante el día con la construcción de un enorme enrejado de madera en los bordes del viaducto, conforme a los edificios históricos de la época de construcción de la plaza, y durante la noche con un juego de iluminación que combinase la que se implantaría sobre el viaducto con la proyectada sobre él desde el suelo.
Estas obras requerían del refuerzo estructural del viaducto, muy dañado por el intenso uso y la ausencia de manutención durante el tiempo de su existencia. La reparación del tablero y el refuerzo estructural de los bordes en voladizo para soportar el peso de la estructura de madera, suponían un presupuesto económico del orden de 20 millones de reales (de la época) por cada kilómetro afectado, lo que superaba el coste de demolición del viaducto. Las obras quedaron, en consecuencia, aplazadas.
Con ambos ejemplos queda claramente mostrado que el coste de reparación de un viaducto para destinarlo a otros usos o para adecuarlo a un ámbito renovado nunca es cero. Y, por tanto, la decisión de demoler o no depende más del destino final que se quiera dar al espacio en cuestión, además (claro) del estado de la estructura.
10. La renovación de barrios portuarios en el urbanismo contemporáneo: tratamiento de su red viaria
La modernización de las infraestructuras portuarias acaecida en las últimas décadas con motivo de la revolución habida en la logística del transporte de mercancías en la era digital, ha permitido múltiples experiencias de reforma e revitalización de antiguos espacios portuarios que quedaron en desuso o con baja utilidad para la actividad para la que fueron construidos.
Aproximadamente 40 grandes ciudades del mundo han llevado a cabo o están en proceso de realización en la actualidad operaciones urbanísticas de recuperación de esas áreas portuarias que quedaron como poco útiles para el puerto y en posiciones muy interesantes para la ciudad. En casi todas esas ciudades se han realizado operaciones de construcción de nuevas infraestructuras portuarias que, al precisar de espacio, han sido trasladadas hacia espacios exteriores al antiguo puerto, liberando, en consecuencia, gran parte del antiguo.
La primera y más conocida de estas operaciones fue la de “Inner Harbor” de Baltimore, realizada ya en los años cincuenta. Esa ciudad, una de las aglomeraciones urbanas más populosas de los Estados Unidos, sufrió una gran crisis económica tras la segunda guerra mundial, en pleno apogeo del puerto de Nueva York. Como consecuencia el centro de la ciudad, cercano al área portuaria, entró en decadencia y pasó a estar lleno de edificios subutilizados o abandonados.
Las discusiones de la época para revitalizar el área portuaria siempre contemplaron la idea de construcción de nuevos accesos al puerto, con viaductos, por el litoral, porque, en aquella época era habitual asociar la idea de mayor accesibilidad viaria al relanzamiento económico de un área. Téngase en cuenta que es de esa época el inicio de las políticas de “urban renewal” para los centros urbanos americanos degradados, hecho sobre el que existe una amplia literatura especializada.
Cuando finalmente se impuso la idea de llevar el puerto a una nueva localización, la alcaldía decidió, en 1958, iniciar el primer plan para incorporar al resto de la ciudad la zona ocupada por el puerto antiguo. Mediante acuerdos con al capital privado (comerciantes y empresarios inmobiliarios) y con ayuda económica del Gobierno federal, se proyectó la construcción en la zona de un Centro Regional de Negocios acompañado de usos lúdicos y actividades turísticas en el frente marítimo.
Esa operación comenzó pues con 14 hectáreas, desarrollada conforme a un plan urbanístico aprobado en 1965. Ese plan y los modelos de gestión que contenía se convertirían luego en un modelo paradigmático para operaciones análogas en el mundo entero, dando lugar al concepto de “waterfront” para referirse a ese tipo de áreas.
Desde entonces, la ciudad no ha cesado de incorporar a la operación nuevas áreas de desarrollo y nuevas y diferentes actividades. Ha habido una estructura continua de gestión a lo largo de casi 50 años a la que se debe el éxito alcanzado, incluso en un modelo de arquitectura emblemática, ya que además de la actividad económica generada atrae anualmente más de 7,5 millones de visitantes.
Hoy ofrece más de 35 atracciones diferentes (marinas, museos, acuario, cines, centros comerciales y otras), habiéndose generado 30 mil nuevos empleos en los últimos 25 años. En 2002 fue aprobado un nuevo Plan Director que puso el énfasis en la creación de itinerarios de peatones, en el transporte colectivo y en la construcción de estacionamientos, amén de incrementar la propuesta de promociones inmobiliarias de usos diversos.
El ejemplo de Baltimore ha sido seguido, entre otras ciudades, por Londres (operación de recuperación de los “Docklands”), Liverpool, Seattle, Sídney (en torno al conocido Palacio de la Opera), Nueva York, Ciudad del Cabo (“Albert y Vitória Wharfs”), Yokohama, Hong Kong, Malmö, Ámsterdam, Róterdam, Génova, Hamburgo, Barcelona, Albourgh, Buenos Aires, Toronto, y tantas otras grandes ciudades.
En el libro de Verena Andreatta “Porto Maravilha de Rio de Janeiro +6 casos de sucesso na revitalização portuária”, publicado por el Instituto Pereira Passos en 2010, se exponen en detalle los casos de Baltimore, Róterdam, Barcelona, Hong Kong, Buenos Aires y Ciudad del Cabo, destacándose los siguientes aspectos presentes en todas esas experiencias:
1) Los waterfronts buscaron un modelo propio de intervención sobre el espacio público, generoso en cuanto a su tamaño, de calidad, e innovador, asociado a las peculiaridades de una nueva imagen de paisaje marítimo urbano.
2) La creación de nuevos barrios mejorando el tejido industrial preexistente ha significado, cuando así se buscó, la generación de una onda con repercusiones positivas en lo físico, lo social y lo económico en los barrios adyacentes.
3) La creación de un nuevo polo económico en una posición central en las ciudades se ha basado en la mezcla de funciones urbanas, combinando actividades de ocio con las relacionadas con la cultura, el turismo y la gastronomía, y con usos urbanos de residencia, hoteles y terciario.
4) Todas las actuaciones de renovación de las infraestructuras de esos waterfronts (viarias, ferroviarias, de telecomunicaciones o energéticas) se concibieron con estrategias de modernización de la ciudad a medio y largo plazo.
La opción por una urbanización de alta calidad era condición necesaria para atraer inversiones a la zona, para alterar la marginalidad previa: grandes parques e espacios verdes, y paseos marítimos que remarcasen las visuales sobre el mar.
Además, la concepción urbanística de las más recientes, y la revisión de las antiguas, se apoyó en el entendimiento de que el futuro de la urbanización pasa por la integración con la naturaleza, y así se buscó un nuevo modelo de movilidad, menos basado en el coche y con fomento del caminar, en una nueva concepción de las relaciones entre pavimento, lluvia y arborización y otros criterios de sostenibilidad.
Es también oportuno recordar la polémica que se produjo a final de los años ´80 en Barcelona, cuando con motivo de las obras preparatorias de los Juegos Olímpicos de 1992, se enfrentaron la necesidad de construir un anillo viario especializado de gran capacidad (ronda) alrededor de toda la ciudad con la decisión de construir la Vila Olímpica en el borde del mar y recuperar el espacio del puerto viejo para actividades urbanas de paseo y ocio.
El acuerdo entre posturas solo fue posible con una solución deprimida bajo el nivel de la ciudad de la autopista urbana a construir junto al mar y el puerto (“Ronda del Litoral”), en túnel en esos trechos, a pesar de los argumentos en contra que desató la carestía de la obra. Hoy en día, pasan por esa vía 90.000 vehículos diarios, sin que eso afecte en nada a la accesibilidad a las playas y al disfrute del espacio del “Port Vell” o del “Port Olimpic”, que han recibido de media más de 12 millones de visitantes cada uno en cada año de la última década.
Un ensayo general de esa solución enterrada ya había sido realizado en 1982, cuando se llevó a cabo la primera recuperación de la fachada de la ciudad en el muelle portuario, hasta entonces, estaba destinado a galpones y depósitos de madera transportada por buques. La obra del túnel junto al “Moll Bosch i Alsina” (conocido popularmente como “moll de la fusta”) constituyó una solución que fue destacada por toda la literatura urbanística de la época, creando un paradigma de cómo el paso de vehículos no constituiría un impedimento a la accesibilidad transversal de los peatones al paseo marítimo.
La Barcelona de las Olimpíadas de 1992 se transformó en un icono del urbanismo contemporáneo. La ciudad se abrió al con un nuevo y elegante paseo marítimo y con la creación artificial de playas.
Pero no es solo esta ciudad la que ha mostrado un camino de soluciones adecuadas al nuevo paradigma de ciudad sostenible a través de su urbanización. Róterdam y Ámsterdam son dos operaciones parecidas entre sí con las que los holandeses han marcado la senda del relanzamiento económico basado en las nuevas tecnologías y en el medio ambiente.
La operación denominada “Kop van Zuid” de Róterdam, de superficie 125 hectáreas, se ha desarrollado con un Plan Director especifico de 1988, ya previsto en el Plan Urbanístico de la ciudad de 1981. Con él se ha extraído un nuevo destino de las fachadas que creaban los muelles construidos en su día sobre los canales y se han construido un buen número de puentes de conexión entre ellos buscando que en ningún caso crearan soluciones elevadas que quitasen valor al nuevo espacio urbano generado. Accesos, nuevas vías y puentes están integrados en la solución urbanística final, en la que edificios de nueva tecnología se entremezclan con la recuperación para nuevos usos de antiguos galpones industriales; con un resultado del conjunto que ha ennoblecido su fachada marítima y ha posibilitado el relanzamiento económico de la ciudad.
El nuevo puerto de Róterdam, desplazado de su antigua posición en los canales, destaca por ser el mayor del norte de Europa y el séptimo en tráfico de contenedores, es la salida natural del corazón de Europa al Atlántico, habiendo sustraído esta función del puerto de Hamburgo. Eso no hubiera sido posible en su posición anterior. Las riberas de los ríos Mosa y Rhin suponen excelentes accesos al resto del país, con lo que el efecto se ha extendido a toda Holanda disminuyéndose enormemente el paso de camiones por la ciudad.
Las operaciones de recuperación urbana de los muelles obsoletos de Ámsterdam y Hamburgo han tenido también una amplia repercusión en el mundo, precisamente porque cuidaron de forma exquisita el que colaboraran eficazmente a la revitalización de los degradados barrios centrales de la ciudad. Es de destacar que, en ambos casos, se han reforzado las políticas de transporte público, en bicicleta o a pié, en detrimento del acceso en coches, que ha sido fuertemente restringido.
Es evidente que el aumento de valor de los edificios y terrenos tiene una relación directa con el modelo de urbanización implementado en esas políticas. Así ha quedado mostrado en las reiteradas encuestas de satisfacción de la población e incluso en la propia propaganda de las promociones inmobiliarias privadas.
Una importante cuestión a comentar es la importancia creciente que esos nuevos espacios de “waterfront” están tomando en el mundo del turismo de cruceros. Según la “Medcruise” (asociación que agrupa los puertos de recalada de los cruceros) el crecimiento en los 10 últimos años del número de usuarios de crucero fue del 9,6% anual acumulativo en los puertos “hub” (donde comienza o termina el viaje) y del 14 % en los puertos “transit” (escala de un día), normalmente aquellos en los que se visita muchas de las ciudades que se han embellecido con operaciones de renovación de sus antiguos puertos.
Más de tres millones de turistas pasaron durante los últimos seis años por el Terminal Internacional de Cruzeiros del “Píer Mauá” de Rio de Janeiro; y las perspectivas son de un enorme crecimiento cuando mejore sus instalaciones. Téngase en cuenta el volumen importante de viajes de turismo que recaló en 19 puertos nacionales (280 atraques en con 732.163 personas en los seis meses de la temporada 2012 e 2013, según la Asociación Brasileira de Cruzeiros Marítimos- Abremar)
El auge del movimiento de transatlánticos en el mundo afectará positivamente a Rio de Janeiro, sobre todo como consecuencia de los acontecimientos ligados a los Juegos Olímpicos de 2016. Pero la propia Abremar ha declarado que si las estaciones e instalaciones de desembarque no se modernizan con la calidad que caracteriza a otros puertos de recalada es muy posible que el efecto sea limitado.
En este sentido, por ejemplo, la Abremar ha señalado que el Puerto de Santos (puerta de São Paulo) está perdiendo atractividad de turistas por su mala relación entre el lugar de desembarque de turistas y la ciudad, siendo aquel excesivamente interior al puerto y continuamente afectado de las molestias provocadas por las operaciones portuarias y por el acceso de camiones.
La previsión de la prefectura de Rio de Janeiro es la de utilizar los muelles del Puerto Maravilha para atracar gran número de cruceros durante los Juego Olímpicos, a modo de hoteles provisionales; para ello está construyendo una nueva estación marítima en el Píer Mauá. Mas es incompatible, desde cualquier punto de vista, garantizar buenas condiciones de desembarque de los pasajeros coexistiendo con el tráfico de carros, autobuses y camiones sobre el actual Viaducto de la Avenida Perimetral.
Los ejemplos de nuevas estaciones marítimas de Yokohama o Barcelona son también emblemas de cómo los pasajeros deben penetrar desde el barco a la ciudad. En ambos casos, conducidos por escaleras mecánicas hasta cómodos espacios de estacionamiento de autobuses, cuya circulación tiene itinerarios propios y diferenciados hasta integrarse en la trama viaria de la ciudad, aunque en otras estaciones nuevas de cruceros la proximidad a la ciudad permite el crear itinerarios peatonales directos desde la estación de barcos a avenidas importantes del centro urbano.
En suma, puede concluirse que en ninguna de las operaciones de “Waterfront” de las grandes ciudades del planeta existen autopistas o viaductos elevados pasando por ellas o por sus bordes marítimos. Cuando se ha creído necesario mantener itinerarios de paso de vehiculas motorizados para acceder a otras partes de la ciudad se han construido lejos de la zona o en túnel si era más próxima. Porque el espacio urbano de esas áreas de frente de mar ha sido concebido remarcando precisamente la proximidad a este, con parques y paseos públicos, con calles que si admiten coches es solo para acceso a garajes.
11. Aspectos comentados presentes en la decisión de demoler los viaductos de la Avenida Perimetral de Rio de Janeiro
Del análisis realizado se puede concluir, en primer lugar, que la demolición de los viaductos de la Avenida Perimetral de Rio de Janeiro es absolutamente coherente con las políticas de movilidad urbana sostenible que determina la Ley Federal 12.587 de 2012, y que están en la línea de lo prescrito en legislaciones análogas de los principales países occidentales. Y es así porque hay una voluntad expresa en ellas de acabar con las barreras que existan para la accesibilidad de los peatones, tanto en la orla marítima como en los barrios de la ciudad. Además, en el espacio a recuperar en el puerto de Rio se va a construir un sistema de transporte colectivo limpio y energéticamente barato (VLT-ya adjudicado a un grupo de explotación), y en sus calles (en urbanización) se están ampliando las veredas y calzadas de peatones, construyéndose ciclovías y buscando en general un modelo de urbanización propia de espacios urbanos amables en los que convivan muy diversas actividades urbanas.
Las interferencias causadas sobre el tráfico de vehículos que van de la Zona Sur de la ciudad al puente de Niteroi y a la Avenida Brasil, serán compensadas por la construcción de un túnel, seguido de un binario de amplias calles, hasta la Avenida Francisco Bicalho y el área, más al norte, que seguirá destinada al puerto comercial. Esa vía alternativa está en construcción.
Como se ha mostrado, en muchas de las operaciones de recuperación de áreas urbanas degradadas en el mundo se han derribado viaductos y autopistas elevadas, con o sin sustitución por túneles. Eso ha sido consecuencia de la necesidad de acabar con la excesiva diferencia existente entre el valor entre el valor marginal de su uso y el valor potencial del área provocado por su posición urbana, como es en el caso que se comenta.
No puede tampoco argumentarse razones de presunto corte economicista sobre el dispendio económico por no aprovechar los viaductos ya construidos para otros usos, primero porque por el tiempo trascurrido puede entenderse que la obra ya está amortizada o sería más cara su reparación, y segundo porque ese aprovechamiento tiene también un coste elevado que ha de ser introducido en el análisis. Y, en todo caso, un estudio económico serio no puede ceñirse al coste de las actuaciones posibles sobre la obra preexistente, sino que debe incorporar los beneficios económicos y sociales que extraerían otras actividades urbanas de la operación de derribo.
Finalmente, en ninguna de las casi cuarenta operaciones de recuperación de puertos obsoletos existentes hasta ahora en el planeta como consecuencia del desplazamiento de las actividades portuarias a otros lugares, se han mantenido viaductos y accesos portuarios elevados que atentaban contra la recuperación de la zona.
La decisión de demolición de los viaductos de la Avenida Perimetral está, pues, dentro de las líneas de actuación que son precisas para el éxito de la operación Porto Maravilha, tanto que éste se pondría en riesgo sino se derribasen los comentados viaductos.
De todos los argumentos que han sido utilizados contra la decisión de demoler los viaductos de la Avenida Perimetral, el único consistente es el de las molestias que se provocan en el periodo de obras., como suele ocurrir con todas las que afectan a la reforma del espacio público. Es evidente que esas molestias existirán, como ha acontecido en todas las experiencias de renovación urbana que afectan a calles e infraestructuras a modernizar, sobre todo en las grandes transformaciones que los Juegos Olímpicos propician en las ciudades sede de ellos, que pretenden constituir su más noble propósito: dejar un legado urbanístico. Mas también, en este caso, la Prefectura de Rio de Janeiro está teniendo la precaución de construir primero la alternativa de paso del tráfico vehicular (túnel más binario) para ponerlo en uso antes de proceder a la demolición de la autopista elevada.
El riesgo está en que esas protestas a favor del viaducto elevado, que no son más que a favor del carro, terminen por influir en el desarrollo de las obras e introducir factores de reconsideración de la urbanización, lo que, obviamente, ira en contra de la accesibilidad de los peatones.
La conquista de un nuevo espacio de la ciudadanía no se hace sin polémica, pero lo sorprendente es que sean los mismos argumentos que se utilizaron para construir artefactos que destrozaron las ciudades los que se utilizan (con discursos aparentemente cambiados) para impedir su necesaria desaparición.
MHV
El autor es ingeniero de Caminos por la Universidad Politécnica de Madrid y Doctor por la Universidad Politécnica de Cataluña, donde es profesor Titular de Urbanismo y Ordenación del Territorio. Autor de obras urbanas emblemáticas en Barcelona y diversas ciudades de América Latina; ha ocupado varios cargos en la Administración Pública en Cataluña y ha sido asesor urbanístico de Río de Janeiro, Cartagena de Indias, Lima y México. Tiene el Premio Nacional de Urbanismo y la Medalla al Mérito Profesional del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos. Entre sus publicaciones destacan: Infraestructuras y medio ambiente. Ed. UOC (2011); Sobre la movilidad en la ciudad, Ed. Reverté (2009); La ingeniería en la construcción de la urbanística, Ed. UPC (2002).
Es autor, junto a Francesc Magrinyà, de El espacio de la movilidad urbana, recientemente editado por café de las ciudades.
De su autoría o sobre su obra, ver también en café de las ciudades:
Número 131 | Movilidad de las ciudades
Fachadas y calles, dos caras de una misma moneda I Prólogo a El espacio de la movilidad urbana, de Manuel Herce Vallejo y Francesc Magrinyà. I Por Andrés Borthagaray
Número 88 | Movilidad de las ciudades
Ganar la calle, aquí y allá | Una visión integral del transporte urbano y la ciudad que genera: los libros de Manuel Herce y Andrés Borthagaray |Marcelo Corti
Número 63 | Planes de las ciudades (I)
El derecho a la movilidad y la adaptación del espacio público | De los modelos tradicionales de demanda a la planificación integrada del transporte | Manuel Herce Vallejo
