Instrumentos
para la recuperación de plusvalías en Bogotá
(III y última)
Instrumentos,
estudio particular de un caso y conclusiones.
Por
Gloria Henao González
Esta
nota reproduce la tesis de la autora presentada al Master La Ciudad:
Políticas, Proyectos y Gestión, Universidad de Barcelona,
dirigido por Jordi Borja. Debido a su extensión, se publica
en tres ediciones consecutivas de café
de las ciudades. En el número 35 se abordó
el marco teórico para
la recuperación de plusvalías, la descripción
de estos instrumentos y un análisis de experiencias en América
Latina y otras regiones. En el número anterior se realizó
el análisis del estado
de la situación en Colombia en
general y en este número se concluye la nota con el estado
de la situación en Bogotá en particular.

Recuperación
de plusvalías en Bogotá - Contribución a la
valorización local.
A nivel distrital,
la ley 195 de 1936 estableció la Valorización en el
régimen municipal de Bogotá, y ha estado desde entonces
regulada permanentemente. La Valorización en Bogotá
ha tenido como normas el Acuerdo 11 de 1937, el Acuerdo 41 de 1958,
el Decreto 536 de 1981, el Acuerdo 7 de 1987, que es el actual Estatuto
de Valorización de Bogotá, D.E., hoy D.C.
En Bogotá,
la contribución de valorización por beneficio general
y por beneficio local ha servido para financiar gran parte de las
obras públicas, su actual legislación es el Acuerdo
7 de 1987 (Estatuto de Valorización Local). Este acuerdo
define la valorización y al IDU como responsable
de su manejo, regula la ordenación y ejecución de
las obras, definió y reguló la Zona de Influencia,
reguló la participación de la comunidad a través
de los representantes de los propietarios y poseedores, estableció
el marco legal para la distribución de la contribución,
métodos y aprobación del monto y establece la regulación
para el procedimiento jurídico en caso de la asignación
de la contribución, recursos, exigibilidad de la contribución
y algunos aspectos financieros aún vigentes. Este acuerdo,
ha sido modificado, complementado e incluso subrogado en algunos
asuntos por normas posteriores, como la Constitución Nacional
de 1991, el Estatuto Orgánico del Distrito (Decreto Ley 1421
de 1993) y los Acuerdos 16/90, 19/90, 14/92, 31/92, 25/95, 9/98,
8/00, 45/01 y 48/01.
La Valorización
se encuentra definida en el artículo 1 del Acuerdo 7 de 1987
como "... un gravamen real sobre las propiedades inmuebles,
sujeto a registro destinado a la construcción de una obra,
plan o conjunto de obras de interés público que se
impone a los propietarios o poseedores de aquellos bienes inmuebles
que se beneficien con la ejecución de las obras. Por plan
o conjunto de obras, se entiende aquel que se integra con cualquier
clase de obras que por su ubicación, conveniencia de ejecución
y posibilidad de utilización complementa los tratamientos
de desarrollo, rehabilitación o redesarrollo definidos en
el plan de desarrollo vigente".
De la anterior
definición, se concluye que la contribución de Valorización
se caracteriza por:
- Tener una
destinación específica para la ejecución
de obras de interés público
- Constituir
un gravamen real, que recae sobre los predios que se ven beneficiados
con la ejecución del plan de obras
- El sujeto
pasivo es el propietario o poseedor de cada inmueble.
De la definición
y características de la contribución de Valorización
expuestas, y de la experiencia del Instituto de Desarrollo Urbano
(IDU) como entidad responsable de la administración de la
contribución en la ciudad de Bogotá, de acuerdo con
el artículo tercero del Acuerdo 7 de 1987, se tiene que la
contribución es primordialmente un mecanismo de financiación
para ejecutar obras de interés público para la sociedad.
Por tratarse
de un tributo, cada vez que se quiera utilizar la contribución
para financiar una obra pública, debe ser establecida
por él por parte del Concejo Distrital, bajo los
siguientes parámetros:
- Definición
del alcance de la obra (beneficio local o general)
- Zonas beneficiadas
por el desarrollo de la infraestructura vial
- Obras a ejecutar
Al Instituto
de Desarrollo Urbano le corresponde la ejecución de obras
y recaudo de los aportes de valorización bajo los parámetros
dictados y aprobados por el Concejo de Bogotá.
Para determinar
el valor de la contribución de cada inmueble se toman en
cuenta los siguientes factores y características del predio:
- Estrato:
Nivel o condición socioeconómica del predio
definido por el Departamento Administrativo de Planeación
Distrital. Para efectos del cobro, los predios han sido gravados
con el estrato vigente a Diciembre 31 de 1995 en cumplimiento de
lo dispuesto por el Acuerdo 25 de 1995.
- Densidad
o número de pisos: Hace referencia al número
de pisos construidos por cada unidad predial o inmueble.
- Destino
económico o uso: Corresponde al uso del inmueble.
Este puede ser residencial, comercial, industrial, institucional,
lote o suburbano.
- Grado
de beneficio: Distancia entre la manzana donde se localiza
el predio y el eje de la obra más cercana objeto del cobro,
establecido en un sistema de cuatro franjas bajo el concepto de
grado de beneficio mayor (1), medio (2), menor (3) y mínimo
(4).
- Area:
Extensión superficiaria de cada terreno o inmueble.
La valorización
por beneficio local es un tributo que recae sobre los bienes
raíces que se benefician con la ejecución de una obra
pública, que se ejecute exclusivamente en determinada zona
del distrito. La valorización por beneficio general
es un tributo que recae sobre todos los bienes raíces del
distrito con la ejecución de una obra pública que
se realiza exclusivamente en él.
Mediante el
Acuerdo 16 de 1990 se desarrolló el concepto de valorización
por beneficio general y se modificó el acuerdo 7 de 1987.
En desarrollo de lo anterior, se expidió el Acuerdo 19 de
1990 que adoptó el plan bienal de obras para los años
1991 - 1992 (Alcaldía de Juan Martín Caicedo Ferrer)
modificado por el Acuerdo 14 de 1992, que ha sido la única
experiencia de valorización por beneficio general en Bogotá.
Bajo esta figura,
el distrito ha ejecutado importantes obras de infraestructura vial
realizadas desde mediados del siglo pasado, como Carrera 10, Av.
Paseo de los Libertadores, Avenida 28, la Avenida Caracas, la carrera
30, la Calle 26, la Calle 19, Avenida 1° de Mayo y la Avenida Suba
entre otras.
También
se han ejecutado las obras de los canales existentes en la ciudad:
Canal del Albina, Canal del Río Seco, Canal del Salitre,
Canal del Río Negro, Canal del Río Arzobispo y algunas
plazoletas, parques y puentes.
El Distrito
ha tenido en los últimos 10 años tan sólo dos
planes de Valorización, aprobados por el Concejo de Bogotá.
El primero fue el cobro de la Valorización por Beneficio
General, que se adelantó en 1993, y el segundo fue la Valorización
por Beneficio Local del Plan Formar Ciudad, aprobado en 1995.
Mediante Acuerdo
25 del 21 de diciembre de 1995, el Concejo de Bogotá aprobó
un plan de 44 obras agrupadas en 8 zonas denominadas ejes viales,
y fijó un monto distribuible equivalente a $321.271.000.000;
del total de 44 obras fijado en el Acuerdo 25 de 1995, se redujo
a 34 el número fijado en el Acuerdo 9 de 1998, sin embargo
las obras costaban más que lo recaudado razón por
la cual posteriormente el Concejo de Bogotá aprobó
el Acuerdo 48 de 2001, que modifica los montos distribuibles, autoriza
el cobro por valorización de lo faltante y desarrolla el
concepto de valorización parcial, que significa que la financiación
de las obras no es exclusivamente con recursos de valorización
y que el distrito puede hacer aportes para la construcción
de obras.
De las 34 obras
del Plan Formar Ciudad, entre las que se encuentran obras en el
sistema vial y en el sistema de espacio público, contamos
con 21 obras terminadas, 10 en ejecución y 3 pendientes a
abril de 2003, que han mejorado ostensiblemente la calidad de vida
en la ciudad.
Impuesto
predial
En Bogotá,
este instrumento ha sido la fuente de recursos más importante
del distrito durante muchos años. Hoy, aunque sigue siendo
importante, pasó a un segundo plano y el impuesto más
importante es el del ICA (Impuesto de industria y comercio). El
sujeto activo, el sujeto pasivo, la base gravable y el hecho generador
son los ya mencionados anteriormente. La tarifa oscila entre el
2 y el 16 por mil, con excepción de los predios urbanizados
no edificados y urbanizables no urbanizados, para los cuales la
tarifa puede llegar al 33 por mil. Actualmente, las tarifas generales
del impuesto predial parten del 2 por mil (predios residenciales
estrato 1 y 2) y llegan al 16 por mil (en predios rurales), los
predios dedicados a la actividad industrial, comercial y de servicios
tienen una tarifa superior a la residencial.
A pesar de ser
un mecanismo principalmente recaudatorio, este impuesto ha sido
utilizado para hacer política urbana de la siguiente
manera:
- Grava con
más intensidad a los predios no urbanizados (que son
considerados predios "de engorde"), para sancionar de
alguna forma la retención de la tierra con el fin de especular
con su precio.
- Se consagran
exenciones para buscar solución a problemas urbanos como
la exención para inmuebles declarados de conservación
arquitectónica o histórica (Patrimonio cultural) como
mecanismo de compensación; la exención para los inmuebles
ubicados en el centro del distrito donde se adelanten planes de
renovación urbana durante los años 1992, 1993 y 1994,
para los inmuebles dedicados a parqueaderos públicos para
incentivar esta actividad y la exención para algunos equipamientos
urbanos.
Las cifras recaudadas
en los últimos años, son de 348.359 en el 2001, 419.404
en el 2002 y de 466.373 en el 2003 y representan un 26% en los ingresos
corrientes del distrito.
Es importante
destacar que, durante los últimos seis años, el mayor
esfuerzo para actualización catastral se hizo en el 2003
y que en los últimos cinco años se ha actualizado
en forma gradual el equivalente al total de predios de Bogotá.
De otro lado,
según Catastro Distrital (Documento sobre los "Resultados
de la actualización catastral de Bogotá para la vigencia
2003 e impacto tributario". Febrero 2003), el proceso de actualización
catastral en Bogotá incrementó en promedio el 19%
del valor catastral de los predios. Asimismo, como consecuencia
de la actualización de 675 predios (40% de los predios de
la ciudad) aumentó la base catastral de la ciudad en $5,2
billones.
Participación
en plusvalía
El decreto 619
de 2000 (Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá), en
el artículo 467 consagró la participación en
plusvalía como un instrumento de financiación, señaló
los hechos generadores y definió las áreas de la ciudad
con efecto plusvalía, pero sólo
hasta
el 30 de diciembre del 2003 no se expidió la nomatividad
que establece su aplicación.
Dicha normatividad
se consagró en el acuerdo 118 de 2003, que señaló
todas las condiciones generales para la aplicación de la
plusvalía en Bogotá, estableciendo algunas diferencias
con lo señalado en la ley 388 de 1997 y su decreto reglamentario
1599 de 1998.
El acuerdo se
sustenta en que este instrumento es importante para Bogotá,
no solo como un instrumento de financiación de la política
urbana, sino para el cumplimiento de la justicia social existente
en un estado de derecho y para evitar la especulación con
el precio de la tierra.
- Por justicia
social en cumplimiento del principio de distribución equitativa
de cargas y beneficios
"El
principio básico de la captura de plusvalías, es devolver
a la comunidad los incrementos de valor de la tierra que resultan
de la acción comunitaria". Los instrumentos
de capturas de plusvalías se convierten en herramientas eficientes
para que la comunidad participe del incremento en el valor de la
tierra asociado con acciones públicas que, de no existir,
serían apropiadas por lo propietarios de la tierra.
Dado lo anterior,
los instrumentos de recuperación de plusvalías se
convierten en un mecanismo para el cumplimiento del principio de
distribución equitativa de las cargas y los beneficios derivados
del urbanismo, pues no solo se redistribuye el valor del suelo urbano,
sino que se aumentan los ingresos públicos para financiar
programas y proyectos urbanos.
- Como mecanismo
para financiación de obras y proyectos de contenido urbano
que ayudan al desarrollo de las ciudades, cuando está claramente
designada la destinación específica en financiación
de la política urbana.
- Como instrumento
para controlar la especulación del precio del suelo.
La recuperación
de plusvalías es un instrumento eficaz para enfrentar la
especulación del suelo porque modifica el horizonte de
las expectativas de los agentes (la especulación es la
capacidad de ciertos agentes de imponer a los demás agentes
su representación de lo que son los precios de la tierra;
el especulador actúa sobre el mercado y no en el mercado,
por esta razón los mecanismos de recuperación de plusvalías
actúan como un mecanismo que disciplina el mercado y hace
que funcione mejor). Tal como lo plantean los economistas, el precio
del suelo siempre refleja el valor presente de las plusvalías
esperadas o anticipadas en relación con un uso potencial
en el futuro (el otro factor que incide en los precios del suelo
corresponde al valor presente de la acumulación de incrementos
de valor desde el pasado).
No es posible
pensar que si se interviene de alguna manera en el precio del suelo
no se está incidiendo sobre las plusvalías o viceversa,
ya que existe una conexión directa entre precios del suelo
y plusvalías, al punto que economistas expertos en el tema
afirman que prácticamente los precios del suelo son plusvalías.
En ausencia
de cualquier tipo de regulación o intervención por
parte del estado, el propietario deriva el mayor precio que es posible
obtener en función de la capacidad de pago de las personas.
Al adoptar la participación en las plusvalías el propietario
no podrá elevar los precios del suelo porque estos ya están
en el punto máximo posible, porque es claro desde la economía
que el precio del suelo esta formado esencialmente por la demanda,
no por la oferta. Por eso cualquier carga que incide sobre el valor
del suelo afecta solamente al propietario.
Por lo tanto,
al ser adoptado un instrumento de recuperación de plusvalías
se cambia el ambiente de expectativas con el cual los agentes van
a trabajar en el futuro, ya que un porcentaje de los incrementos
de los precios van a ser recuperados por el estado, lo que conducirá
probablemente a que los agentes económicos vayan a especular
en otro tipo de actividades.
Se puede afirmar
que el mejor mecanismo de recuperación de plusvalías
será aquel que capta pocas plusvalías, ya que el efecto
será la reducción de los precios del suelo, con un
impacto social benéfico, incluso en mayor medida que el aumento
de los recaudos tributarios. Por esto se ha resaltado el papel de
este instrumento como regulador del mercado del suelo.

Como se observa,
se eliminó la plusvalía generada por las obras
públicas para que no se presentaran inconvenientes con la
contribución a la valorización que también
se genera por la construcción de obras públicas.
La incorporación
de suelo rural o de expansión a suelo urbano queda subsumida
dentro de los dos hechos generadores de plusvalía: mayor
edificabilidad y uso más rentable. Ello facilita más
la aplicación del efecto plusvalía.
En cuanto a
la exigibilidad, se elimina la transferencia de dominio y el cambio
efectivo del uso del suelo; la primera, para que no se presentase
doble tributación con el impuesto de ganancias ocasionales
y no se transfiriera al comprador, la segunda por que se entiende
que para el cambio de uso se requiere una licencia de construcción
para adecuación que ya se encuentra dentro de las circunstancias
que hacen exigible la plusvalía.
Observaciones
a lo establecido en el decreto; dificultades y retos para su aplicación
- Observaciones:
Se elimina un
hecho generador importante como lo es la plusvalía que se
genera por la construcción de obras públicas. La razón,
es que ya existe la Contribución de Valorización para
financiar obras públicas.
Sin embargo,
la contribución solo recauda hasta el monto de los costos
de la obra; mientras que la participación en plusvalía
va más allá del costo de la obra y recauda la valorización
que esta genere en el mayor valor de los terrenos beneficiados.
Adicionalmente,
en Bogotá existen muchas obras que no han sido financiadas
con contribución en valorización y han generado una
plusvalía grande en los predios circundantes a las obras;
el ejemplo más importante es la construcción del Transmilenio,
y hubiera sido importante mantener abierta la posibilidad de utilizar
la plusvalía cuando no se opta por cobrar contribución
a la valorización.
En segundo lugar,
se consagra un parágrafo que viola el principio de irretroactividad
de los tributos (el principio de irretroactividad en materia
tributaria, consagrado en nuestro ordenamiento en el artículo
338 de la Constitución Nacional, consiste en que una ley
no puede afectar derechos adquiridos ni situaciones jurídicas
consolidadas):
"Artículo
5. Determinación del efecto plusvalía. El efecto plusvalía,
es decir el incremento en el precio del suelo derivado de las acciones
urbanísticas que dan origen a los hechos generadores, se
calculará de la forma prevista de los artículos 76
y 78 de la ley 388 de 1997 y en las normas que lo reglamentan o
modifiquen. En todo caso se tendrá en cuenta la incidencia
o repercusión sobre el suelo del numero de metros cuadrados
adicionales que se autoriza a construir, o del uso más rentable,
aplicando el método residual.
Parágrafo
Primero: En los casos en que se hayan configurado acciones urbanísticas
previstas en el decreto 619 de 2000 o en los instrumentos que lo
desarrollan, y que no se haya concretado el hecho generador conforme
a los establecido en el presente artículo, habrá lugar
a la liquidación y cobro de la participación en plusvalía.
Dentro de los tres meses siguientes a la vigencia del presente Acuerdo,
la Administración Distrital procederá a liquidar de
manera general el efecto plusvalía de acuerdo con las reglas
vigentes".
En Bogotá,
en el año 2000 se cambio la normativa urbanística
con la expedición del Plan de Ordenamiento Territorial (POT).
Los instrumentos que lo desarrollan y reglamentan son básicamente
los planes parciales en zonas sin desarrollar y las UPZs, Unidades
de planeación zonal. En la actualidad solo se han aprobado
6 planes parciales y 17 UPZ de las 112. El hecho generador de la
plusvalía es la expedición de estos instrumentos;
bien sean planes parciales o UPZ, se hace exigible su pago con la
expedición de la licencia.
Esta norma pretende
cobrar la plusvalía en aquellos eventos en que habiéndose
expedido las UPZs o Planes Parciales con anterioridad a la fecha
de entrada en vigencia del acuerdo que reglamenta la plusvalía,
no se hayan solicitado licencias de construcción. Circunstancia
que viola ostensiblemente el principio de irretroactividad por que
se está cobrando un tributo que existe desde diciembre de
2003 a hechos generadores ocurridos con anterioridad a esta fecha.
Por ejemplo,
el decreto que adopta la UPZ del Chicó Lago fue expedido
en el año 2002; dentro de esta UPZ existían muchos
predios que incrementaban su valor con la nueva normatividad urbanística.
En ese momento se configuraba el hecho generador, pero no se había
adoptado y reglamentado la plusvalía por parte del Concejo
Distrital. Con la entrada en vigencia de la norma mencionada se
pretende que los predios de estas zonas que generaron plusvalía
con anterioridad a la entrada en vigencia del acuerdo y no hayan
obtenido licencia de construcción (momento de exigibilidad
de la plusvalía) sean objeto de esta contribución.
En tercer lugar,
la destinación que se ordena en el Plan Nacional de Desarrollo
para los recursos que se generen por la plusvalía resultan
una camisa de fuerza que no permite cruzar la plusvalía con
obras propias de la administración y que beneficien al sector
que la genera
No resulta coherente
y equitativo que a las pocas áreas de nuevo desarrollo que
aún quedan en la ciudad se les pretenda cargar toda la
responsabilidad de solucionar las carencias de inversiones en infraestructura
y equipamientos en sectores donde se realizaron obras ilegales
por la ineficacia de la administración en el control urbanístico,
o en sectores que ya se encuentran desarrrollados donde simplemente
no se exigió al urbanizador de la época realizar algunas
obras de urbanismo y la administración nunca se preocupó
por suplirlas.
En cuarto lugar,
en la exigibilidad del pago existe una incoherencia total,
pues la norma señala que se debe exigir al momento de la
expedición de la licencia de urbanismo o construcción
que autoriza a destinar al inmuebles a un uso más rentable
o a incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor
área edificada. Si bien la licencia de construcción
sí autoriza los usos y la edificabilidad y, por lo tanto,
es lógico que se exija el pago de la plusvalía con
su expedición, no pasa lo mismo con la licencia de urbanismo,
pues esta es la norma marco en la que se puede encuadrar su desarrollo,
pero no autoriza ni el uso del inmueble ni su edificabilidad, razón
por la cual la plusvalía no puede ser liquidada y cobrada
sino con la expedición de la licencia de construcción
que es la que efectivamente autoriza un mayor número de metros
cuadrados o un uso más rentable.
Por último,
la Constitución Colombiana protege un régimen económico
de carácter liberal, es decir, sin intervención del
estado en los precios del mercado. Sustentar la importancia de cobrar
la plusvalía como un instrumento regulador del precio del
suelo, viola nuestra Constitución, por que el estado interviene
de manera directa en el mercado del suelo, a través de este
instrumento.
El derecho urbano
no concibe que los instrumentos que cree la ley para hacer una planeación
del territorio se conviertan en instrumentos de intervención
en el mercado del suelo.
- Dificultades
y retos:
La primera dificultad
que se presenta es su cálculo, por lo siguiente:
En cuanto al
cálculo del efecto plusvalía resultado del cambio
de uso, el artículo 76 de la ley 388 de 1997 señala
la obligación de establecer un precio comercial de los terrenos
beneficiados antes de la acción urbanística y un precio
de referencia posterior a la acción urbanística; esto
supone la realización de 2 avalúos comerciales de
los predios, que si bien se realizan por zonas geoeconómicas
homogéneas, es una actividad engorrosa y costosa para
la administración, más si se tiene en cuenta que
la entidad de catastro no está en condiciones reales de realizar
los avalúos y que toca acudir a las lonjas, lo cual hace
más costosa la labor.
En cuanto al
cálculo del efecto plusvalía resultado del mayor aprovechamiento
del suelo, nos encontramos con otra dificultad, la posibilidad
de comparación entre el acto administrativo existente y el
acto administrativo que genera la plusvalía.
El artículo
77 de la ley 388 de 1997 señala, dentro del procedimiento
para establecer el efecto plusvalía, una comparación
normativa en razón al aumento potencial adicional de edificación
autorizada, que no es posible identificar fácilmente, si
el elemento edificabilidad de las normas de antes y después
no son comparables. El acuerdo 6 de 1990 (norma anterior al POT)
establecía la edificabilidad en términos de densidades,
alturas y aislamientos, el POT y los instrumentos de gestión
que lo desarrollan (planes maestros, planes zonales, unidades de
planeamiento zonal, planes de ordenamiento zonal y planes parciales)
establecen la edificabilidad en términos de índices
de construcción y de ocupación, los cuales no son
equiparables a los primeros y dificultan la comparación de
las normas para el cálculo del efecto plusvalía.
La segunda dificultad
se encuentra en su liquidación y cobro: la liquidación
de la plusvalía es un proceso dispendioso que puede tardar
aproximadamente 6 meses, si cumple a cabalidad los términos
que fijo la ley. Por otro lado, no existe una norma en el POT que
permita que los instrumentos que lo reglamentan queden suspendidos
en el tiempo mientras se liquida la plusvalía y que no puedan
otorgarse licencias de construcción dentro de ese término,
razón por la cual va a ser muy difícil recaudar la
plusvalía. Por regla general, las leyes (en sentido material)
rigen a partir de su promulgación y los beneficiados con
esos actos obtienen la licencia de construcción sin que se
haya liquidado la plusvalía (determinación de la base
gravable). Dado lo anterior, la plusvalía no puede ser cobrada
en el momento de la exigencia, es decir, con la expedición
de la licencia, porque la base gravable no está determinada
y, por lo tanto, se hace imposible e ilegal su posterior recaudo.
Otra dificultad
se presenta en el pago de la plusvalía, en cuanto a la exigencia:
la participación en plusvalía se exige con la expedición
de la licencia y no con la ejecución del proyecto; pues existen
muchas licencias en Bogotá que se expiden, pero que nunca
son ejecutadas, por diversas razones. Esto trae como consecuencia
un cobro a una simple expectativa de incremento del valor
del suelo.
- Retos:
El primer reto
consiste en la articulación indispensable (no solo técnica
sino normativa) de la entidad de catastro, planeación y secretaria
de hacienda. Nunca han estado articuladas, cada una cumple su
función sin tener en cuenta lo que realizan las otras entidades;
asimismo, cada una regula el mismo tema de diferente forma (como
sucede con los usos del suelo), cada entidad tiene su clasificación
propia de usos del suelo, lo que dificulta claramente la aplicación
del efecto plusvalía por cambio de usos.
El segundo reto
para la administración es de gestión de los recursos
recaudados. Por ser una forma de pago en terrenos, se exige
que la administración tenga un banco de tierras que funcione
bien y gestione de manera eficaz y eficiente proyectos urbanos.
En Bogotá existe ese banco de tierras gestionado por Metrovivienda,
una empresa industrial y comercial del estado que ha demostrado
ser efectiva y auto sostenible en el cumplimiento de sus funciones.
Sin embargo, si analizamos las hectáreas que en este momento
tenemos en el Banco de Tierras (4.000 hectáreas aproximadamente)
sin que se hayan gestionado proyectos, encontramos que es alta la
cifra y que si no se realizan acciones eficaces para promover de
una manera más rápida los proyectos, Metrovivienda
puede colapsar y volveríamos al mismo problema que hemos
tenido durante muchos años: que el estado cuenta con un innumerable
numero de predios que terminan invadidos y se pierden por prescripción
en manos de invasores.
Adicionalmente,
en las demás ciudades y municipios de Colombia los Bancos
de Tierra ni siquiera existen, y no hay que olvidar que Bogotá
es el motor legislativo de casi todas las ciudades de Colombia:
si en Bogotá se comienza a aplicar la plusvalía, en
poco tiempo muchos de los municipios de Colombia tendrán
implementada la plusvalía bajo las mismas condiciones y enfrentando
los mismos retos y dificultades que en Bogotá y sin contar
con los recursos y capacidad de gestión con que cuenta la
capital.
También
puede llegar a generar una inestabilidad jurídica en las
normas urbanísticas, por el abrupto cambio de normatividad,
si se empieza a utilizar la figura como un mecanismo para recaudar
recursos y enfrentar el déficit en las arcas de los municipios,
tan común en los municipios de nuestro país. No hay
que olvidar que cada vez que cambian las normas creando un mayor
aprovechamiento en los predios se genera la participación
en plusvalía y, por lo tanto, la obligación de pagar.
El tercer reto
consiste en cumplir con el principio de economía (no
puede ser mayor el costo del procedimiento de recaudo de la plusvalía
que el monto recaudado) que resulta un reto en este tipo de tributos,
donde el proceso de liquidación de la base gravable es tan
dispendioso y técnico, que toca recurrir a entidades privadas
como las lonjas de propiedad raíz para que realicen los avalúos
mediante contratos cuantiosos.
El último
gran reto consiste en la capacidad del distrito de no generar
un impacto recesivo en el sector de la construcción y
de no permitir que la participación en plusvalía
sea un tributo que se traslade al consumidor final, que es la comunidad.
Esto es bastante difícil de superar, pues implica armonizar
la plusvalía con el nuevo sistema de reparto de cargas y
beneficios establecido en el POT, que se analizará en el
capítulo siguiente, más la carga impositiva tan alta
de este sector que se traduce en:
- 10 impuestos
(impuesto de delineación urbana, impuesto predial, impuesto
de industria y comercio, impuesto a las ventas, impuesto de renta,
impuesto del 3x1000, Bonos de guerra...).
- Tasas que
cobran los curadores urbanos por la expedición de las licencias
de urbanismo y construcción con valores aproximados de
$1.300 por metro cuadrado de construcción y $900 por metro
cuadrado en licencias de urbanismo (estratos 4, 5 y 6).
- Tasas cobradas
por los notarios por los procesos de escrituración.
- Contribuciones
de valorización.
Otros
instrumentos:
Cesiones
obligatorias
El POT de Bogotá
(decreto 619 de 2000), parcialmente modificado por el decreto 469
de 2003, establece las áreas de cesión gratuita en
un 25% y consagra su destinación así: el 17% a zonas
verdes y el 8% a equipamiento comunal, dichas cesiones deben tener
unas características físicas especiales que
evitan que se entreguen zonas que no pueden ser utilizadas, tales
como laderas, áreas sin accesos o terrenos pequeños.
Asimismo, consagra
la cesión gratuita de las áreas de la malla vial local
de los predios objeto del desarrollo urbanístico y de la
franja de control ambiental.
En el POT decreto
619 de 2000 se consagraba también la cesión gratuita
del 7% del área bruta del predio afectado por la malla vial
arterial (Artículo 352). Este precepto que venía del
acuerdo 7 de 1979 y del acuerdo 6 de 1990, declarado inconstitucional
y reproducido nuevamente en el POT, fue derogado por el decreto
469 de 2003, pero se configuraba como otra cesión obligatoria
a cargo del urbanizador y por lo tanto otro instrumento de recuperación
de plusvalía.
Los
Certificados de transformación urbana.
Los certificados
de transformación urbana fueron creados por el acuerdo 3
de 1997 y estuvieron vigentes hasta la entrada en vigencia del POT.
Era un certificado que adquirían los propietarios de predios
objeto de concertación para incorporación al área
urbana, con el fin de obtener una mayor densidad e índice
de ocupación. Estos certificados tenían las siguientes
características:
- No constituían
títulos de deuda pública.
- Eran determinados
en los decretos por medio de los cuales el Alcalde Mayor de Bogotá
incorporaba predios suburbanos al perímetro urbano y de
servicios y asignaba un tratamiento.
- Eran expedidos
en unidades de poder adquisitivo constante (UPAC) a nombre del
propietario o propietarios involucrados en la concertación.
- Su producto
era destinado prioritariamente a la reubicación de habitantes
de viviendas que estuvieran localizadas en zonas de riesgo, zonas
de ronda, zonas de manejo ambiental y áreas de reserva
para construcción del plan vial arterial y los servicios
públicos.
- Constituían
una forma de adquirir derechos de construcción y por lo
tanto eran un instrumento de recuperación en plusvalías.
Estos certificados
desaparecieron con la adopción de los planes parciales como
instrumento de planeamiento para la incorporación de áreas
suburbanas y de expansión al área urbana, los que
establecían densidades poco flexibles que no permitían
la compra de estos derechos.
Obligación
de construir VIS
El POT, en su
artículo 278, señalaba que como estrategias para promover
los programas de vivienda de interés social, la aprobación
y adopción de los planes parciales en suelo de expansión
se condicionaban al desarrollo de por lo menos el 20% del área
en proyectos de Vivienda de Interés Social subsidiable.
Esta obligación, que hoy con el decreto 469 de 2003 ha desaparecido,
se constituía en otro mecanismo de recuperación de
plusvalías
La
bonificación por zonificación o bonos de densidad
Estos instrumentos,
a través de los cuales los constructores obtienen un incremento
en la densidad a cambio de proveer algún tipo de beneficio
público, han sido tan utilizados en Nueva York y Toronto.
Están señalados en el POT de Bogotá, permitiendo
que en proyectos no sujetos a plan parcial se asigne una edificabilidad
adicional, transfiriendo derechos de construcción, destinando
suelo para la malla vial arterial principal y complementaria, realizando
cesiones adicionales para espacio público y equipamientos
públicos y realizando cesiones de suelo para equipamientos
públicos en zonas deficitarias.
Títulos
representativos de derechos de construcción
El POT consagró
los títulos representativos de derechos de construcción,
creados por la ley 388 de 1997, que son títulos valores representativos
de derechos adicionales de construcción y desarrollo que
se emiten y colocan en el mercado previa autorización del
Consejo Distrital.
Estos títulos
valores nunca han tenido aplicación. En el acuerdo No. 118
del 30 de diciembre de 2003, por el cual se establecieron las normas
para la aplicación de plusvalías, se autorizó
por primera vez al alcalde para que expida, coloque y mantenga en
circulación estos títulos, con el fin de facilitar
el pago de la participación en plusvalía y de los
sistemas de reparto de cargas y beneficios que se analizará
más adelante.
"Artículo
8 Artículo 11. Autorización al alcalde para la expedición
de certificados de derechos de construcción y desarrollo.
Con el fin de facilitar el pago de la participación en plusvalía
y de los sistemas de reparto de cargas y beneficios se autoriza
a la Administración Distrital para expedir, colocar y mantener
en circulación certificados representativos de derechos de
construcción y desarrollo de que trata la ley 388 de 1997
y las normas que la desarrollan o reglamentan, de conformidad con
las siguientes reglas:
1. En todos
los casos, la unidad de medida de los certificados será el
metro cuadrado de construcción, con la indicación
del uso autorizado
2. Los certificados
indicarán expresamente el Plan Parcial, instrumento de planeamiento
o la Unidad de Planeación Zonal a la cual corresponde la
edificabilidad o el uso autorizados y la indicación del acto
administrativo en que se sustenta.
3. El valor
nominal por metro cuadrado de los certificados indicará la
incidencia sobre el suelo de la edificabilidad autorizada.
Parágrafo.
Estos certificados no serán de contenido crediticio ni afectarán
cupo de endeudamiento".
"Artículo
9. Reglamentación de los mecanismos de pago de la participación
y expedición de certificados de derechos de construcción.
Los lineamientos para regular la operatividad de la liquidación
de la participación, los mecanismos de pago y la expedición
de certificados de derechos de construcción y desarrollo
serán definidos por la administración distrital".
Sistema
de reparto de cargo y beneficios.
El decreto 469
de 2003, por el cual se revisó el Plan de Ordenamiento Territorial
(Decreto 619 de 2000), estableció el sistema de reparto de
cargas y beneficios consagrado en la ley 388 de 1997.
Se creó
un instrumento de planeamiento para las grandes porciones de terrenos
en área urbana y zona de expansión de Bogotá,
denominado Plan de Ordenamiento Zonal. Este define las condiciones
y ámbitos espaciales de distribución equitativa de
cargas y beneficios. Sin esta norma marco no se pueden aplicar los
planes parciales, que son instrumento de planeamiento de menor escala
que ya se encontraban establecidos en el POT.
Se consagran
para el reparto de cargas y beneficios dos tipos de cargas, las
generales y las locales así:
Reparto de cargas.
"Artículo
33. Cargas generales. Para los efectos de los sistemas de distribución
equitativa de cargas y beneficios se consideran cargas generales,
a ser repartidas en escala de ciudad y/o escala zonal, las que se
numeran a continuación, las cuales se distribuirán
entre los propietarios de toda el área beneficiaria de las
mismas, y deberán ser recuperadas mediante tarifas, contribución
de valorización, participación Distrital en las plusvalías,
o cualquier otro sistema que garantice el reparto equitativo de
cargas y beneficios de las actuaciones entre todos los beneficiados
de las mismas.
1. La infraestructura
vial arterial, que incluye tanto la suelo como el costo de construcción.
2. Las redes
matrices de servicios públicos domiciliarios, que incluye
tanto el suelo como el costo de construcción.
3. Los elementos
de la estructura ecológica principal de conformidad con las
políticas y normas específicas en materia de compensaciones
y transferencia de derechos adicionales de construcción.
4. Las compensaciones,
incentivos o estímulos a los propietarios de inmuebles de
interés cultural, de conformidad con la legislación
nacional y con las políticas y normas específicas
en materia de compensaciones y transferencia de derechos adicionales
de construcción.
5. Los costos
asociados a la formulación y gestión del plan parcial".
Se entiende
por escala zonal, el área establecida en el plan de ordenamiento
zonal.
"Artículo
34. Cargas locales. Para la aplicación de los sistemas de
distribución equitativa de cargas y beneficios se consideran
cargas de carácter local, que se distribuirán entre
todos los propietarios de una Unidad de Actuación Urbanística
o cualquier otro sistema de gestión asociada, las siguientes:
1. El sistema
vial intermedio local, sea vehicular o peatonal y los parqueaderos
de uso público.
2. Las redes
secundarias, locales y domiciliarias de servicios públicos
domiciliarios.
3. Las cesiones
y la dotación de equipamientos de educación, salud,
cultura, centros asistenciales, seguridad y demás servicios
de interés público y social.
4. Los costos
asociados a la formulación y gestión del Plan Parcial.
5. La cesión
del suelo para espacio público, su adecuación y dotación.
Reparto de beneficios.
Artículo
38. Definición de los beneficios y de los criterios para
su distribución. Son beneficios objeto de distribución
equitativa los aprovechamientos del suelo asignados por el Plan
Parcial, entendiendo por tal el número de metros cuadrados
de edificación autorizados, teniendo en consideración
los usos previstos.
La distribución
de realizará de acuerdo a los siguientes criterios.
De acuerdo con
el porcentaje correspondiente a su aporte en suelo, todos los propietarios
de terrenos en un determinado Plan Parcial tendrán derecho
a participar proporcionalmente en la totalidad de los aprovechamientos
urbanísticos de acuerdo con los usos, sin perjuicio de que
se definan otro tipo de acuerdos de distribución entre los
mismos propietarios.
También
podrán participar en los aprovechamientos aquellos inversionistas
o promotores que aporten recursos para la ejecución de las
obras correspondientes a las cargas generales o locales.
Adicionalmente,
participarán en los aprovechamientos las entidades públicas
que asuman la financiación de las cargas generales o locales
que correspondan a los propietarios. Esta participación se
dará sin perjuicio de la posibilidad de participación
en las plusvalías derivadas de la acción urbanística
del Estado, a partir del momento en que el Concejo Distrital apruebe
el correspondiente acuerdo para el cobro de la participación
Distrital en las plusvalías".
Ejemplo práctico
del reparto de cargas:
El plan de ordenamiento
zonal es el instrumento mediante el cual se reparten las cargas
generales entre uno o varios planes parciales, y dentro de cada
plan parcial se hace el reparto de las cargas locales.
Tanto los costos
de la vía de plan vial, como los de la red matriz de acueducto
que los beneficia a todos y como el costo de cesión al distrito
del elemento de la estructura ecológica principal, se reparten
entre los cuatro planes parciales que aparecen el diagrama, de conformidad
con las proyecciones financieras que resulten del estudio de factibilidad
de los proyectos..

Estas cargas
son independientes del pago de la participación en plusvalía.
Son bastante exigentes y hay algunas que son financieramente imposibles
de cumplir, como la dotación de todos los equipamientos.
De otro lado,
la implementación de este sistema desdibuja la naturaleza
de la participación en plusvalía, que ya no se encuadraría
dentro de la definición de contribución, sino de un
impuesto a las posibles ganancias de las constructoras por la modificación
de las normas urbanísticas o una cuarta modalidad del
tributo; pues no se está recuperando plusvalía alguna,
ya que el esfuerzo no lo hace la comunidad sino los particulares,
tanto en la planificación como en la infraestructura vial
y de servicios.
Aplicación
de instrumentos de recuperación de plusvalías: un
estudio de caso
Se parte de
la Base de un predio sin urbanizar de 100 hectáreas, que
siempre ha estado en zona urbana. La norma que lo reglamentaba antes
de la entrada en vigencia del POT le permitía un uso residencial
con una densidad de 4 viviendas por hectárea, calculada sobre
área neta urbanizable con unos índices de ocupación
y construcción que permitían 950 m2 para un total
de 3.800 m2 por hectárea. Hoy, el decreto 619 de 2000 (POT)
le permite el mismo uso residencial pero aumentando su densidad
a 75 viviendas por hectárea, calculada sobre área
neta urbanizable con unos índices que permiten la construcción
de 12.000 m2 por hectárea.
Se cede gratuitamente
al distrito el 25% del área neta, es decir, 20 hectáreas,
a razón de $800 millones de pesos por hectárea ($16.000
millones de pesos).


El total del
área útil vendible es de 44 hectáreas (440.000
m2), sin contar con el cumplimiento de normas de antejardines, cesiones
tipo b (zonas comunes), accesos, etc.. que reducen el área
edificable.
Calculo de participación
en plusvalía (Artículo 76 de la Ley 388 de 1997):
Se debe calcular
el precio comercial del terreno por metro cuadrado antes de la acción
urbanística generadora de plusvalía, para ello el
acuerdo 118 de 2003 establece que debe calcularse por el método
residual.
Se estima el
monto total de las ventas de un proyecto de construcción.
Ventas proyectadas:
4 Viviendas por hectárea x $1.615.000.000 = $6.460.000.000
por cada hectárea.
$6.460.000.000
x 44 has.c = $284.000 millones de pesos
Para encontrar
el valor total del terreno se debe descontar al monto total de las
ventas proyectadas, los costos totales y la utilidad esperada del
proyecto constructivo.
Costos del proyecto:
$80.000 x 10.000 m2 = $800.000.000 x 100 has = $80.000 millones.
Terreno: $3.800 000.000 x 44 has = $167.200 millones. Costos de
urbanismo y construcción
Total costo
proyecto: $247.200 millones de pesos.
La incidencia
del terreno en el proyecto es de %32.36.
Utilidad:
$284.000 millones
- $247.200 millones = 36.800 millones de pesos
Valor total
del terreno.
$80.000 M2 valor
del terreno x 32.36% = $25.888
Precio de referencia:
$25.888.
El numero total
de metros cuadrados, que se estima como objeto del efecto plusvalía,
es igual al área potencial de edificación autorizada.
Norma anterior:
(4 viviendas x ha. x 950 m2 x vivienda) = 3.800 m2 de construcción
por hectárea.
Norma POT: 12.000
m2 de construcción por hectárea.
Total de metros
cuadrados objeto de plusvalía: 12.000 m2 – 3800m2 = 8.200
m2 x ha.
Monto Total
del Mayor Valor: será igual al potencial adicional de edificación
por el precio de referencia.
8.200 m2 x $25.880
precio de referencia = $212.216.000.
El efecto plusvalía
por metro cuadrado será equivalente al producto de la división
del monto total por el área del predio objeto de la participación
en plusvalía.
212.216.000
¸ 1.000.000m2 = $212,21 es el efecto plusvalía por metro
cuadrado.
212.216.000
x 200.000 metros cuadrados es igual a $42.443.200.000.
Esta es la plusvalía
generada por el proyecto, la participación en plusvalía
en Bogotá es del 30% para el 2004, del 40% para el 2005 y
del 50% para el 2006 en adelante; si se tiene en cuenta que es un
proyecto de largo plazo, la tarifa que se va a pagar es del 50%.
Cálculo
de la Plusvalía a pagar:
$42.443.200.000
x 50% = $21.221.600.000: Total de plusvalía a pagar.
Por ser un proyecto
a largo plazo, se desarrolla en 7 etapas de urbanismo, cada uno
con 5 etapas de construcción. La participación se
paga de manera porcentual con cada licencia de construcción,
pues como se indicó anteriormente, es imposible que se cobre
con la expedición de la licencia de urbanismo como lo señala
el Acuerdo.
7 etapas de
urbanismo x 5 etapas de construcción = 35 licencias de construcción
que se expiden en desarrollo del proyecto.
Si se desarrollan
las 35 etapas de construcción, igualmente tendremos que,
con la expedición de cada una de las licencias, el constructor
debe pagar la suma de:
$21.221.600.000
¸ 35 = $606.331.428: Plusvalía a pagar por cada licencia
de construcción.
En Colombia,
los constructores solicitan la licencia de construcción cuando
se han realizado preventas de las unidades inmobiliarias y se ha
llegado a un punto de equilibrio. Por ley, lo recaudado va directamente
a una compañía fiduciaria, que desembolsa estos dineros
a la constructora contra avances de obra. Como la plusvalía
se debe pagar con la expedición de la licencia y, en ese
momento, la constructora aún no ha recibido dinero de la
fiduciaria, para pagar esta suma el constructor se verá obligado
a tramitar un crédito puente, lo que encarece y desincentiva
el sector de la construcción.
Conclusiones
Los instrumentos
más utilizados en los países de América y Europa
son, indiscutiblemente, los tributarios y las cesiones de terrenos
al urbanizar.
El Impuesto
predial es común a casi todos los países; en algunos,
como en Estados Unidos, su recaudo es muy importante y sus tarifas
elevadas, esto lo hace un instrumento de recuperación de
plusvalías importante; el impuesto al incremento del valor
del terreno (Ganancias Ocasionales en Colombia) es un instrumento
que genera buenos resultados en los países de Europa.
La contribución
de mejoras es el común denominador a casi todos los países
de Latinoamérica, con buenos resultados. Colombia es sin
duda alguna el país que mejor la ha implementado.
Colombia ha
adoptado todos estos instrumentos pero no han sido suficientes,
por las debilidades de nuestro sistema tributario y por las bajas
tarifas que se aplican; se prefieren 20 impuestos a uno significativo.
La plusvalía
es un tributo más, que no puede ser comparado con la llamada
plusvalía inmobiliaria de México, España y
Francia, es una figura sui generis propia de nuestro país
y sobre la cual no hay claridad normativa.
En Bogotá
existe desde hace varios años una aceptable política
de recuperación de plusvalías; es más, desde
antes de que entrara en vigencia la ley 388 de 1997 y se expidiera
el Plan de Ordenamiento Territorial. Sin embargo, se hacía
necesaria la implementación de otros instrumentos que permitieran
captar más plusvalías, por que los incrementos en
el valor de la tierra se estaban convirtiendo en fuente de enriquecimiento
muy grande para algunos propietarios y mientras tanto la comunidad
hacía grandes esfuerzos para poder llevar servicios e infraestructura
que permitieran la expansión de la ciudad.
Fue así
como se expidió el Plan de Ordenamiento Territorial,
que adoptó muchos de los instrumentos de recuperación
de plusvalías creados por la ley 388 de 1997 y muchos otros
que venían de tiempos atrás. Sin embargo, algunos
no tuvieron aplicación durante la primera etapa de vigencia
del POT. La revisión de diciembre de 2003 adoptó el
sistema de reparto de cargas y beneficios establecido en la ley
388 de 1997. Con este sistema ya se estaba capturando gran parte
de las plusvalías que generaban los incrementos del suelo,
y la comunidad ya no tenía que hacer esfuerzos en orientar
la inversión hacia infraestructuras y servicios en esas zonas
porque ello ya hace parte del sistema de reparto de cargas y
beneficios entre los propietarios de los terrenos objeto de
planes parciales que generan un mayor aprovechamiento.
Dado lo anterior,
la plusvalía ya dejaba de ser el elemento indispensable para
la equidad y la justicia. Su principal fundamento estaba suplido
por el sistema de reparto de cargas y beneficios. A pesar de ello,
se reglamentó la plusvalía y se estipuló una
tarifa graduable por años que va desde el 30% para el 2004
hasta el 50% para el 2005.
Esta figura
aplicada en Bogotá se convierte en un gravamen más
a la propiedad inmobiliaria que genera doble tributación
con otros tributos que recaen sobre la propiedad raíz y la
renta, que puede generar un impacto negativo en el sector de la
construcción, encareciendo la vivienda y que, por su complicada
reglamentación, va a convertirse en objeto de demandas, que
pueden llegar a generar su inaplicación o retiro de la vida
jurídica.
GHG

La
autora es abogada especializada en derecho urbano; actualmente dirige
el Centro Hábitat Urbano de la Cámara
de Comercio de Bogotá.
Ver
la primera y segunda parte de esta nota (Marco
teórico para la recuperación de plusvalías
y Recuperación
de plusvalías en Colombia,
respectivamente) en los números 35 y 36 de café
de las ciudades.
Sobre
Bogotá, ver la nota Bogotá
y sus dos modernidades,
en el número 32 de café
de las ciudades.
Sobre
instrumentos urbanísticos en general y de captación
de plusvalía en particular, ver la entrevista
a Raquel Rolnik
en el número 1 de café
de las ciudades.
Sobre
plusvalías urbanas en América Latina, ver las entrevistas
a Samuel
Jaramillo
y Martín
Smolka
en los números 20 y 23, respectivamente, de café
de las ciudades.
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