Este artículo analiza la redefinición de la Región Metropolitana Buenos Aires (RMBA), oficializada por el INDEC en 2024 a través de un documento técnico que unifica estadísticamente los aglomerados Gran Buenos Aires y Gran La Plata. A partir de este nuevo recorte, se examinan tres conceptos clave —conurbación, aglomeración y metropolización— como herramientas analíticas para comprender la complejidad territorial y funcional del fenómeno metropolitano. El trabajo combina un enfoque histórico-conceptual con el análisis de casos de articulación interjurisdiccional en temas estratégicos: agua y saneamiento, cuencas, transporte, abastecimiento alimentario, infraestructura vial y residuos sólidos. Se argumenta que, pese a ciertos avances sectoriales, la gobernanza metropolitana está signada por una fragmentación institucional. Finalmente, se propone interpretar la región como una construcción operativa, cuyo reconocimiento estadístico y funcional debería traducirse en nuevos dispositivos de planificación, regulación y gestión a escala metropolitana.
N. de la R.: por su extensión, se publica en dos notas de este número. Continúa en Casos de articulación interjurisdiccional: servicios, dispositivos e infraestructuras.
Introducción
El 11 de septiembre de 2024, el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC) publicó el documento titulado Región Metropolitana Buenos Aires: Ciudad Autónoma de Buenos Aires y 39 partidos de la provincia de Buenos Aires. El documento presenta un recorte territorial actualizado de la RMBA, conformado por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y 39 partidos bonaerenses. Su objetivo principal es caracterizar las condiciones demográficas, habitacionales, educativas, sanitarias y económicas de la población, a partir de la delimitación de localidades y zonas rurales, utilizando criterios censales de continuidad física y división político-administrativa.
Entre sus principales aportes se destaca un hecho inédito en la historia estadística del país: la unificación del Aglomerado Gran Buenos Aires (AGBA) —que incluye a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, sede del gobierno nacional y centro político-administrativo del país, junto con los partidos del conurbano bonaerense y la ciudad autónoma— con el Aglomerado Gran La Plata (AGLP), sexta aglomeración en términos poblacionales y capital de la provincia de Buenos Aires.
Según el Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2022, la nueva unidad estadística —denominada Región Metropolitana Buenos Aires (RMBA)— concentra 16.366.641 personas en viviendas particulares, lo que representa el 35,9 % de la población total del país. Con una superficie de 13.267 km² (equivalente al 0,4 % del territorio nacional), constituye la mayor aglomeración urbana de la Argentina y la segunda de América del Sur. La definición institucional de aglomeración urbana adoptada por el INDEC se basa en criterios de continuidad física del tejido urbano —que abarca aproximadamente 5.000 km²— y, de manera complementaria, en la incorporación de los límites de las jurisdicciones políticas incluidas. Esta combinación refleja una concepción funcional del espacio metropolitano que tiende a superar las divisiones político-administrativas tradicionales.
Figura 1. Delimitación territorial de la Región Metropolitana Buenos Aires según el INDEC 2024. El mapa muestra la nueva delimitación censal adoptada por el INDEC para la Región Metropolitana Buenos Aires (RMBA), que integra a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y 39 partidos de la provincia de Buenos Aires. Esta definición estadística incorpora localidades urbanas y zonas rurales asociadas, reflejando un recorte institucional que reconoce la fusión de los aglomerados Gran Buenos Aires y Gran La Plata.
Fuente: INDEC, Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2022. Resultados definitivos.
Esta nueva definición de Región Metropolitana articula la noción de “región” —asociada tanto al campo geográfico como al de la ecología— con el criterio de “aglomeración”, propio del urbanismo y la planificación. Ese cruce entre dimensiones funcionales y morfológicas ofrece una entrada fértil para problematizar el uso operativo del concepto de “localidad” e incluso permite reflexionar críticamente sobre sus alcances frente a procesos más complejos de “metropolización”, expansión territorial e integración urbana. En este marco, la redefinición censal, al institucionalizar un recorte territorial ampliado, plantea dos interrogantes fundamentales: ¿hasta qué punto esta redefinición estadística logra representar de forma adecuada la realidad metropolitana? ¿Y en qué medida puede constituirse en un instrumento útil para el diseño de formas de gobernanza y políticas públicas a escala metropolitana? Para abordar estas preguntas, el artículo combina un análisis histórico de las definiciones territoriales con una revisión conceptual de categorías clave para pensar la metrópolis, complementado con el estudio de seis casos organizados en tres ejes temáticos —los servicios públicos institucionalizados, los dispositivos funcionales cotidianos y las infraestructuras estratégicas analizadas— que ilustran diversas formas de articulación interjurisdiccional en la RMBA.
1. Conurbación: la continuidad física del tejido urbano
A partir de la década de 1920 proliferan las conceptualizaciones en torno a la “ciudad real”, que comenzaba a desbordar visiblemente los límites político-administrativos de la Capital Federal. En este contexto, el neologismo conurbación —en el sentido introducido por el biólogo escocés Patrick Geddes en Cities in Evolution (1915)— ofrece una clave para describir los procesos de crecimiento contiguo, fusión física y articulación funcional de núcleos urbanos, bajo la forma de un continuum edificado. Geddes subrayaba la importancia de las representaciones gráficas —mapas y esquemas conceptuales— como herramientas fundamentales para comprender y planificar estos procesos (Novick, Favelukes y Vecslir, 2015).
Aunque el término tardaría décadas en instalarse, el fenómeno que describe se manifestaba con claridad en Buenos Aires desde principios del siglo XX, como resultado de un proceso iniciado en el último cuarto del siglo XIX con la modernización urbana y, especialmente, con la capitalización de la ciudad en 1880, que significó su federalización como sede del gobierno nacional y derivó en la creación de La Plata como nueva capital provincial. Este quiebre institucional marcó el inicio de una separación político-administrativa que condicionaría el desarrollo posterior de la región. Esta etapa estuvo marcada por una intensa expansión territorial, impulsada por el crecimiento económico, el desarrollo ferroviario y una masiva inmigración de ultramar —principalmente del sur de Europa—, que transformó los arrabales y áreas rurales circundantes en núcleos residenciales densamente poblados. La federalización consolidó a Buenos Aires como sede del gobierno nacional, pero al mismo tiempo profundizó su separación político-administrativa respecto de los territorios vecinos.
Así se sentaron las bases para una conurbación que crecería en torno a la capital sin formar parte de ella desde el punto de vista institucional, y que terminaría dando origen —de forma ya naturalizada y vigente hasta el día de hoy— al topónimo “conurbano bonaerense”: un espacio urbano extenso y heterogéneo, funcionalmente integrado y morfológicamente coalescente (el término coalescencia hace referencia al proceso mediante el cual dos o más aglomeraciones urbanas previamente diferenciadas terminan integrándose en una sola unidad continua, como resultado de la expansión física de una o varias de ellas; Rodríguez y Kozak, 2014, a partir de INDEC, 1998). Sin embargo, como se sabe, esta conurbación derivó en una configuración urbana singular dentro del territorio argentino, paradójica respecto del modelo original de Geddes: una conurbación estructurada en torno a la capital, pero políticamente excluida de ella.
Figura 2. Conurbación de Londres, 1840–1929. La imagen constituye una representación paradigmática del proceso de conurbación en sentido geddesiano, al mostrar la expansión progresiva de la urbanización desde el núcleo histórico de Londres hacia periferias cada vez más articuladas. El oscurecimiento gradual del plano ilustra la coalescencia morfológica del tejido urbano, anticipando nociones contemporáneas como “ciudad-región” o “aglomeración metropolitana”. Este tipo de crecimiento —radial, disperso y no planificado— fue una de las principales preocupaciones del urbanismo británico de entreguerras. En ese contexto, el Greater London Plan de Patrick Abercrombie (1944) retomó la tradición metodológica de Geddes, integrando cartografía histórica y diagnóstico territorial como herramientas para la planificación regional. La figura dialoga así con los debates planteados en este trabajo sobre la expansión urbana más allá de los límites administrativos y la necesidad de representaciones espaciales que visibilicen la continuidad física y funcional del fenómeno metropolitano.
Fuente: Greater London Plan, Patrick Abercrombie, 1944.
Entre los censos nacionales de 1914 y 1947 —año en que se instituye formalmente la categoría censal Gran Buenos Aires—, la conurbación se convirtió en un objeto de creciente interés técnico y político, abordado desde distintas disciplinas que ofrecieron diagnósticos y propuestas con enfoques tanto complementarios como contrapuestos sobre los límites, las funciones y la forma de gestionar el crecimiento urbano. Arquitectos, ingenieros y urbanistas —como Carlos María Della Paolera— promovieron planes regionales inspirados en el urbanismo europeo, preocupados por el ordenamiento del crecimiento urbano, la provisión de infraestructuras y la creación de una autoridad planificadora con alcance metropolitano. Geógrafos como Romualdo Ardissone aportaron una mirada territorial y funcional, al advertir sobre la disociación entre la expansión real de la ciudad y los límites jurídicos del municipio capitalino. Desde la ingeniería sanitaria, figuras como Nicolás Besio Moreno introdujeron criterios cuantitativos y estimaciones demográficas para delimitar el Gran Buenos Aires, basándose en la densidad poblacional, la continuidad edilicia y la orientación de las infraestructuras como parámetros técnicos (Caride, 1997; Gorelik, 1998).
Figura 3. Lectura morfológica del conurbano según Della Paolera. La imagen presenta una de las primeras representaciones gráficas de la conurbación, realizada por Carlos María Della Paolera en el marco de la Oficina del Plan de Urbanización. Mediante manchas negras que simbolizan áreas edificadas, se pone en evidencia la continuidad morfológica del crecimiento urbano más allá de los límites político-administrativos de la Capital Federal. Si bien Della Paolera utilizó el término “aglomeración”, su enfoque estaba claramente influido por las ideas de la escuela francesa de urbanismo, especialmente por Marcel Poëte, y compartía con el concepto de conurbación —en el sentido de Geddes— elementos clave como la fusión de núcleos urbanos, la lectura regional del crecimiento y el uso prospectivo de la cartografía como herramienta de diagnóstico. Como señala Novick (1990), su formación europea y su intención de institucionalizar un urbanismo científico en Argentina le permitieron producir una obra pionera, tanto en lo gráfico como en lo conceptual, en la historia del urbanismo argentino.
Fuente: Mapa elaborado por Della Paolera, incluido en Bereterbide y Vautier (1932).
Hacia fines de la década de 1930, y sobre la base del plano elaborado por Carlos Della Paolera, el entonces director general de Estadísticas de la Nación, Alejandro Bunge, introdujo junto a su equipo técnico la expresión “población de la Gran Buenos Aires” para designar “a la ciudad que desbordaba ya ampliamente los límites del municipio, uniéndose en un aglomerado urbano continuo la Capital Federal con varias de las localidades de sus alrededores” (Bunge, 1939; INDEC, 2024: 7-8). Esta formulación —precursora de la actual noción de Región Metropolitana— constituyó un hito en el reconocimiento oficial del fenómeno de conurbación desde el campo estadístico. Se definió entonces al Gran Buenos Aires como la Capital Federal más once partidos del entorno, con una población estimada de 3,5 millones y una superficie de 669 km² (en 1939, la denominación “Gran Buenos Aires” fue aplicada oficialmente a un conjunto compuesto por la Capital Federal y once partidos circundantes: siete en su totalidad -Avellaneda, Lomas de Zamora, Morón, San Martín, Vicente López, San Isidro y San Fernando- y cuatro en forma parcial -Almirante Brown, La Matanza, Quilmes y Tigre. La superficie total se estimó en 669 km², con una población aproximada de 3.498.000 habitantes, de los cuales 1.028.000 corresponden a los partidos del entorno metropolitano; García-Mata y Llorens, 1940, pp. 16–17). Esta primera delimitación censal del poblamiento metropolitano anticipaba la necesidad de reconocer, desde el plano estadístico, un fenómeno físico de integración urbana ya consolidado en la práctica, pero aún carente de una institucionalidad común.
Aunque su uso ha quedado parcialmente desplazado por otras categorías más operativas, de corte funcional o institucional, la noción de conurbación sigue siendo clave para describir patrones morfológicos y para interpretar las dinámicas de ocupación territorial más allá de los límites político-administrativos. Sin embargo, a la luz de la redefinición de la RMBA propuesta por el INDEC, se plantean nuevos desafíos analíticos: ¿en qué medida la continuidad física del tejido urbano entre los aglomerados Gran Buenos Aires y Gran La Plata puede interpretarse como un proceso de coalescencia metropolitana, o si, por el contrario, persisten discontinuidades significativas que desafían su tratamiento como una única unidad territorial integrada? Las próximas dos secciones presentan otras nociones clave asociadas al concepto de conurbación, ya sea como categorías empíricas, técnicas o normativas.
2. Aglomeración: el enfoque estadístico-territorial
El concepto de aglomerado urbano, tal como lo define el INDEC, designa unidades territoriales que pueden estar formadas por una o más localidades censales —total o parcialmente incluidas—, cuya continuidad física permite delimitar una mancha urbana que trasciende los límites administrativos tradicionales.
Este enfoque permite reconocer procesos históricos de consolidación morfológica que exceden los límites jurisdiccionales, como ocurrió en el Gran Buenos Aires durante el auge industrial de las décadas de 1930 a 1950. En ese contexto, la expansión urbana avanzó sobre los partidos periféricos —como Avellaneda, Quilmes, Lanús o La Matanza— impulsada por una segunda ola migratoria interna y la creciente articulación del territorio mediante ferrocarriles y rutas. Estos procesos sentaron las bases materiales y demográficas que la categoría de aglomeración busca hoy representar estadísticamente.
Según la definición oficial, una localidad censal es una unidad territorial caracterizada por la continuidad física de edificaciones conectadas por vías de circulación, y se delimita sobre la base de elementos tangibles y visibles del territorio, como construcciones y calles.
Esta distinción metodológica permite captar la geografía del crecimiento real de las ciudades, más allá de sus divisiones político-jurisdiccionales originales, y constituye una unidad clave para el análisis de las dinámicas demográficas, sociales y económicas, tanto del Gran Buenos Aires (la actual Región Metropolitana) como del conjunto de la Argentina. Sin embargo, como puede inferirse de los trabajos de Horacio Torres (1993, 2001), estas categorías censales —aunque útiles para la comparación estadística— presentan limitaciones para representar la complejidad del entramado urbano-metropolitano. En particular, sus estudios sobre la evolución del mapa social del Gran Buenos Aires evidencian cómo las transformaciones en la estructura socioespacial desbordaron las delimitaciones administrativas tradicionales, articulados en torno a corredores ferroviarios y accesos viales que organizaron tanto la expansión residencial popular como la fragmentación territorial y la segregación socioespacial. Estas dinámicas, que no siempre son captadas por las unidades estadísticas convencionales, refuerzan la necesidad de complementar el enfoque censal con una mirada territorial y funcional más compleja.
En este marco, resulta fundamental destacar los aportes de César Vapñarsky (1928–2012), geógrafo argentino especializado en geografía urbana, cuya mirada crítica introdujo una perspectiva teórica y metodológica rigurosa en el estudio de los procesos de urbanización. Su influencia fue particularmente significativa en el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC), donde sus contribuciones ayudaron a repensar las categorías censales tradicionales.
Uno de sus principales desarrollos conceptuales fue la noción de aglomeración como una categoría física, vinculada a la organización del asentamiento humano y su relación con la división territorial. Vapñarsky propuso comprender las aglomeraciones como “localidades” o manchas urbanas, definidas por la continuidad física —es decir, asociada a un umbral de edificación y no de población—, independientemente de los límites político-administrativos. Esta definición contrasta con el enfoque jurídico tradicional —basado en municipios o comunas— y pone el foco en la realidad espacial y demográfica del crecimiento urbano. Según su formulación, la localidad constituye “una entidad artificial, encerrada por una envolvente, que además de áreas edificadas, comprende [áreas no edificadas], enclaves, hendiduras y superficie de ajustes” (Vapñarsky, 2000, pp. 14–25).
Entre los criterios propuestos, Vapñarsky subrayó la importancia de la cartografía censal e histórica como herramienta clave para delimitar la expansión urbana y caracterizar los bordes de las aglomeraciones. Sus ideas influyeron directamente en los censos nacionales de 1991 y 2001, en los que el INDEC adoptó parcialmente este enfoque para redefinir los contornos de las principales aglomeraciones urbanas del país.
A partir de esta conceptualización, en una determinada región es posible distinguir entre población aglomerada —es decir, aquella incluida dentro de una aglomeración delimitada por criterios de continuidad urbana— y población dispersa, ubicada en campo abierto, zonas rurales o de muy baja densidad, fuera del perímetro de la mancha urbana.
Ahora bien, la delimitación territorial de los aglomerados Gran Buenos Aires y Gran La Plata se realizó sobre la base de los antecedentes históricos del INDEC, que adoptó el criterio de continuidad física del tejido urbano para determinar su perímetro. Este criterio (ver figura 4) considera la distancia entre bordes edificados y no edificados —siempre que no superen los 1.500 metros— como condición para establecer la existencia de un continuo urbano o “mancha urbana” (INDEC, 2004).
Figura 4. Criterios para la ampliación de una localidad. La figura ilustra los criterios operativos adoptados para delimitar una localidad censal a partir de la identificación de manzanas edificadas. Según la metodología propuesta por Vapñarsky y aplicada por el INDEC, un núcleo urbano queda definido por un mosaico mínimo de cuatro manzanas edificadas (mosaico A). A ese núcleo pueden sumarse otras unidades contiguas o próximas, siempre que cumplan con determinadas condiciones: por ejemplo, cuarteles de al menos cuatro manzanas edificadas situados a una distancia de hasta 1.500 metros (mosaico B), o incluso una manzana aislada con un único edificio relevante (como una fábrica). En cambio, si el área edificada se encuentra a más de 1.500 metros de distancia —como en el caso del mosaico C, se considera otra localidad. Este criterio, basado en la proximidad física y la densidad mínima de edificación, permite construir una envolvente territorial que refleja la estructura morfológica de los núcleos urbanos, sin necesidad de recurrir a los límites administrativos. La figura, por tanto, visualiza un procedimiento técnico para definir la expansión de una localidad, que puede derivar, en su desarrollo más amplio, en una aglomeración.
Fuente: INDEC (1998), sobre la base de Vapñarsky.
El mapa de la figura 5 muestra que la aglomeración resultante abarca un total de 40 jurisdicciones, de las cuales la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y 27 partidos bonaerenses se encuentran completamente incluidos, mientras que 12 partidos están parcialmente incorporados, de acuerdo con el criterio de continuidad física del tejido urbano aplicado por el INDEC.
La redefinición censal de 2022 implicó, por primera vez, la fusión de los aglomerados del Gran Buenos Aires y del Gran La Plata en una única unidad estadística de mayor escala. Este recorte reconoce formalmente un proceso de expansión urbana y articulación funcional que trasciende las fronteras jurisdiccionales históricas, y que puede interpretarse como un caso de coalescencia urbana, es decir, la integración progresiva de dos aglomeraciones previamente diferenciadas como resultado de su crecimiento físico continuo (INDEC, 1998).
No obstante, la superposición de la delimitación censal del aglomerado con la imagen satelital revela ciertas ambigüedades significativas. La localidad censal definida por el INDEC abarca aproximadamente 5.000 km², aunque deja entrever en su interior amplios espacios abiertos —como el Parque Pereyra Iraola, Campo deMayo o los Bosques de Ezeiza—, así como cuñas de urbanización y bordes de campo abierto en áreas periurbanas. Tal como anticipa la propia definición de “localidad” según Vapñarsky —una entidad encerrada por una envolvente que incluye también áreas no edificadas—, esta configuración resulta particularmente visible en los intersticios urbanos y márgenes periurbanos.
Figura 5. Aglomerado Gran Buenos Aires (INDEC, 2024) sobre imagen satelital. El mapa presenta la delimitación censal de la aglomeración, superpuesta sobre una imagen satelital de base. El área sombreada en amarillo indica los límites de la localidad censal, definidos según los criterios de continuidad urbana. Se observan, además, los principales bordes periurbanos y la presencia de grandes espacios abiertos (como el Parque Pereyra Iraola, los Bosques de Ezeiza o Campo de Mayo), lo que permite visualizar con mayor precisión las tensiones entre la noción estadística de aglomerado y la forma física del crecimiento edilicio. Esta representación visibiliza el proceso de “coalescencia urbana” entre los aglomerados del Gran Buenos Aires y Gran La Plata, cuya integración territorial constituye una clave interpretativa fundamental para comprender la escala y complejidad actuales de la Región Metropolitana.
Fuente: Elaboración propia en QGIS (2024), sobre imagen base de Google Earth. Límites departamentales y delimitación del aglomerado: INDEC, Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2022.
A ello se suma que este tipo de análisis visual tiende a subestimar la superficie realmente edificada, al no captar con claridad formas de ocupación de baja densidad —como barrios cerrados, asentamientos o parques industriales— que, aunque difusas, forman parte activa de la conurbación. No obstante, la superficie delimitada como aglomerado por el INDEC, que responde a un objetivo estadístico, contiene en su interior una porción urbana edificada que se aproxima, probablemente, alrededor de 3.000 km²: una cifra sensiblemente inferior al recorte definido por la envolvente oficial—la llamada “mancha urbana”—, pero más representativa a los fines del análisis ecológico del territorio metropolitano y más útil para orientar políticas de planificación urbana y regional.
Figura 6. Enclave, hendidura y superficie de ajuste en la delimitación de localidades. La figura muestra tres situaciones morfológicas que el INDEC considera al delimitar una localidad censal: enclaves, hendiduras y superficies de ajuste. Los enclaves son vacíos internos rodeados por tejido edificado, que se incorporan por continuidad. Las hendiduras son interrupciones más pequeñas dentro de la mancha urbana; si superan cierto tamaño, dejan de considerarse como tales. Las superficies de ajuste permiten integrar zonas marginales con construcciones dispersas, atendiendo a criterios de coherencia territorial. Estos elementos permiten resolver ambigüedades en los bordes urbanos difusos y construir una envolvente más precisa de la localidad.
Fuente: INDEC (1998), sobre la base de Vapñarsky
La última redefinición censal de la Región Metropolitana Buenos Aires, que unifica estadísticamente los aglomerados Gran Buenos Aires y Gran La Plata, puede leerse en continuidad y contraste con los criterios del INDEC aplicados en censos anteriores. En 1991, el Gran Buenos Aires fue considerado una localidad sui géneris, escindida en la nómina principal, debido a su extensión sobre dos jurisdicciones de primer orden (Ciudad de Buenos Aires y Provincia de Buenos Aires) y veintisiete componentes, organizados según su integración total o parcial a la mancha urbana (que pasarían a ser 32 en 2001 (INDEC, 2003) y actualmente 39). En cambio, el Gran La Plata se registró siempre como una localidad continua, contenida formalmente dentro de una sola jurisdicción de primer orden —la Provincia de Buenos Aires— pero compuesta por tres partidos (La Plata, Berisso y Ensenada). Mientras que el primero evidenciaba una estructura metropolitana fragmentada y desbordante, el segundo quedaba formalmente delimitado por los límites provinciales.
La reciente fusión censal no sólo da cuenta de una consolidación morfológica entre ambos aglomerados, sino que también se fundamenta en criterios de representación específicos: la delimitación censal adopta una concepción máxima de aglomeración, que trasciende la continuidad estricta del área edificada y considera una envolvente territorial más amplia, incorporando superficies vacantes como enclaves, hendiduras y zonas de ajuste. Vapñarsky advierte que este enfoque de envolvente genera entidades artificiales, sobredelimitadas respecto de la mancha urbana real, facilitando así su identificación cartográfica (Rodríguez y Kozak, 2014). De esta forma, el criterio censal actual reconoce explícitamente la necesidad de integrar dimensiones funcionales en la definición metropolitana. Lo que efectivamente aparece delimitado en la cartografía censal son entidades artificiales que contienen a la entidad real subyacente. Son artificiales porque se las sobredelimita por medio de una envolvente, una línea cerrada que incluye, además de las áreas edificadas propiamente dichas, una cierta cantidad de áreas no edificadas, procurando mantener un delicado equilibrio: contener el mínimo exceso posible necesario para aproximarse a la entidad real y el máximo exceso indispensable tal que ‘la envolvente sea fácil de identificar en el terreno’” (Vapñarsky, 2000, pp. 21–24; INDEC, 1998, p. 28; Rodriguez y Kozak, 2014).
3. Metropolización: integración funcional y desafío de gobernanza
Desde sus orígenes, la configuración metropolitana de Buenos Aires ha estado atravesada por un problema estructural: la separación político-institucional entre la Ciudad capital y el resto del territorio bonaerense, establecida con la federalización de 1880 y la fundación de La Plata como contracapital provincial. Esta fractura fundacional sigue proyectando efectos sobre la gobernanza actual de la región. A ello se suma un segundo hito institucional: la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires, consagrada por la reforma constitucional de 1994, que le otorgó mayor capacidad de autogobierno. Si bien esto consolidó su repliegue a partir del estatus político y administrativo, también profundizó una lógica de fragmentación en la gestión metropolitana, al no traducirse en mecanismos permanentes de articulación con los municipios del conurbano. En las décadas siguientes coexistieron distintas instancias de coordinación sectorial —algunas impulsadas por la Nación, otras entre Provincia y CABA, otras por acuerdos interjurisdiccionales—, pero sin alcanzar una institucionalidad metropolitana integrada y estable.
Esta última sección propone avanzar en una lectura regional más estructural y política del fenómeno urbano-metropolitano, profundizando en dimensiones que no se agotan en la continuidad física ni en la delimitación estadística. En este sentido, la metropolización remite a un proceso histórico de concentración demográfica y congestión urbana que, a lo largo del tiempo, ha dado forma a la principal región metropolitana de la Argentina.
Si bien su configuración inicial estuvo ligada al proceso de conurbación y a la expansión industrial del siglo XX, a partir de la década de 1970 el fenómeno adopta nuevos rasgos: la desconcentración industrial, el crecimiento residencial periférico, la extensión de infraestructuras viales y el aumento de los desplazamientos interjurisdiccionales marcaron una nueva etapa en la estructuración metropolitana. Esta transformación —más dispersa, funcionalmente articulada y territorialmente fragmentada— sienta las bases de una dinámica metropolitana que ya no puede ser comprendida únicamente desde la continuidad morfológica.
Si a comienzos del siglo XX esta región representaba aproximadamente una cuarta parte de la población nacional, hacia 2010 su participación había aumentado al 31,9%. A partir de la redefinición censal de 2022 —que incorpora al Aglomerado Gran La Plata dentro de la nueva Región Metropolitana Buenos Aires (RMBA)—, la proporción se elevó al 35,9%, consolidando su peso relativo en el sistema urbano nacional. Este incremento obedece tanto a una tendencia histórica de expansión del territorio metropolitano como al nuevo recorte institucional adoptado por el INDEC.
Esta evolución revela una tendencia persistente de conurbación y de aumento del peso relativo de la región en el total nacional durante un siglo, seguida de una cierta estabilización en las últimas décadas. Sin embargo, la Aglomeración Gran Buenos Aires constituye el principal espacio urbano del país y se configura, tal como señala Buzai, Marcos y Velázquez (2022), como una metrópolis latinoamericana marcada por profundas desigualdades socioespaciales, con una estructura urbana fragmentada y polarizada, donde conviven centralidades consolidadas, urbanizaciones cerradas y asentamientos informales. Esta configuración desafía las herramientas convencionales de análisis territorial y planificación.
Ahora bien, la metropolización no se limita a un fenómeno de agregación física o estadística. Se trata de un proceso de integración territorial que articula flujos (personas, bienes, servicios), redes (agua, energía, residuos) e infraestructuras (vial, ferroviaria, hídrica), configurando una dinámica funcional más compleja que la representada por la continuidad del fenómeno edilicio. Estas tres formas de estructuración interdependiente exceden los límites político-administrativos y plantean desafíos significativos para la planificación y gobernanza.
Si bien la definición estadística de la RMBA ofrece un marco riguroso, es pertinente contrastar con otras delimitaciones regionales de base funcional. Tal es el caso de los Lineamientos Estratégicos para la RMBA (2007), cuyo desarrollo se inició hace ya dos décadas, estableciendo un territorio metropolitano que abarca la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y 40 partidos de la provincia de Buenos Aires, que toma como referencia un conjunto de jurisdicciones político-administrativas abrazadas por el Río de la Plata, el Delta del Paraná y la Ruta Provincial N.º 6 (tanto la delimitación de la red SUBE como la de los Lineamientos Estratégicos para el AMBA/RMBA incluye al partido de General Las Heras, que no forma parte de la RMBA según el criterio estadístico del INDEC basado en la noción de localidad y, complementariamente, en las jurisdicciones administrativas que esta abarca; si bien dicho criterio se representa metodológicamente en la figura 5 —que ilustra cómo se construye una localidad a partir de núcleos de manzanas edificadas—, otras definiciones territoriales se apoyan en la funcionalidad metropolitana más allá del recorte censal, incorporando partidos por su grado de articulación vial, como ocurre con la Ruta 6, o ferroviaria).
La redefinición censal de la RMBA, oficializada por el INDEC en 2022 mediante la fusión estadística de los aglomerados Gran Buenos Aires y Gran La Plata, no constituye un punto de partida, sino una nueva instancia de un problema antiguo: cómo representar estadística y territorialmente una conurbación cuya realidad morfológica y funcional desborda los marcos administrativos. Como advirtió César Vapñarsky, se trata de una localidad “sui géneris”, extendida sobre dos jurisdicciones de primer orden y más de una treintena de partidos, lo que desafía las categorías convencionales utilizadas por los censos. Esta configuración urbana exige instrumentos analíticos que reconozcan no solo la continuidad física del tejido edilicio, sino también las formas concretas de integración funcional que estructuran la vida cotidiana metropolitana.
Una alternativa pertinente en este sentido es considerar delimitaciones operativas como la cobertura de la red SUBE, que articula los desplazamientos entre la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y 40 partidos del conurbano. Esta red, más que una frontera estadística, refleja los flujos reales que configuran el espacio metropolitano. Por ello, más allá de las limitaciones del criterio censal, resulta clave reconocer su utilidad como herramienta metodológica que, complementada con otros indicadores funcionales, puede contribuir a una representación más precisa y estratégica del fenómeno metropolitano.
LF
Continúa en Casos de articulación interjurisdiccional: servicios, dispositivos e infraestructuras, en este mismo número.
El autor es especialista en ecología urbana y planificación territorial. Investigador-docente del Instituto del Conurbano de la Universidad Nacional de General Sarmiento, profesor de la Universidad Nacional de Luján (UNLU), docente de las asignaturas Ecología urbana (UNGS) y Geografía urbana (UNLU, UNGS), Director de la Licenciatura en Ecología (UNGS).
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