Este artículo reconstruye el derrotero de la ejecución de la obra pública del Plan Federal de Viviendas emplazado en Barrio Nuevo-Cárcova, en José León Suárez (San Martín, Buenos Aires). Iniciado en 2009, el proyecto no estuvo marcado por un avance sostenido de obra sino por sucesivos momentos de activación y paralización asociados a distintos ciclos de la política habitacional.
Dado que el conjunto permanece desde hace años en estado de abandono, resulta relevante recuperar los efectos territoriales derivados de la intervención estatal para advertir sus implicancias en el desarrollo urbano, la gestión del suelo y las dinámicas de los barrios populares aledaños. En este sentido, el caso permite problematizar una tensión persistente en las metrópolis contemporáneas entre la producción de vivienda sin ciudad y la consolidación de una ciudad que no garantiza el acceso efectivo a la vivienda.
Más allá de la condición inconclusa de la obra, el análisis busca aportar a la comprensión del papel del Estado en la producción del territorio en contextos de discontinuidad político-institucional.
Proyecto original y proceso de ocupación de Barrio Nuevo – Cárcova, General San Martín (2025). Área de comunicación IC.
Lejos de constituir un actor externo al funcionamiento de la ciudad, el Estado participa activamente en la estructuración de los mercados de suelo, en la localización de la vivienda social y en la configuración de las desigualdades socio-espaciales.
Introducción. Entre las viviendas sin ciudad y la ciudad sin viviendas
En las ciudades latinoamericanas, el acceso a la vivienda se encuentra atravesado por una paradoja persistente: mientras se producen viviendas que no logran integrarse plenamente a la ciudad, amplios sectores urbanos continúan consolidándose sin garantizar condiciones efectivas de acceso al hábitat. Esta tensión, que podría sintetizarse en la coexistencia de viviendas sin ciudad y ciudades sin vivienda, no solo expresa la magnitud del déficit habitacional, sino también las dificultades estructurales para articular las políticas de vivienda con los procesos de producción urbana.
Lejos de ser un fenómeno exclusivamente asociado al mercado, esta problemática remite al papel del Estado en la configuración del territorio. Las políticas habitacionales orientan la expansión urbana, habilitan determinadas formas de ocupación del suelo y producen espacialidades que perduran más allá de los ciclos políticos que les dieron origen. En la Argentina, los programas implementados desde comienzos del siglo XXI reintrodujeron la cuestión habitacional en la agenda pública, aunque su despliegue estuvo atravesado por cambios de orientación, redefiniciones programáticas e interrupciones que dejaron marcas materiales en el espacio urbano.
El derrotero del Plan Federal de 653 viviendas en Barrio Nuevo-Cárcova, en José León Suárez (San Martín, Buenos Aires), ofrece una entrada privilegiada para examinar estas dinámicas. Iniciado en 2009 y atravesado por sucesivos ciclos de activación e interrupción, el proyecto permite analizar cómo las discontinuidades de la política habitacional inciden en la producción estatal del territorio. Más que la historia de una obra inconclusa, el caso pone en evidencia la distancia entre la materialización de viviendas y la construcción de ciudad, invitando a reflexionar sobre los efectos territoriales que estas intervenciones producen incluso cuando no llegan a completarse.
Fotografía: Área de comunicación IC. Barrio Nuevo – Cárcova, General San Martín (2025)
Producción territorial estatal y discontinuidades de la política habitacional
La producción del territorio urbano se encuentra profundamente imbricada con las formas que asume la intervención estatal en cada coyuntura histórica. Lejos de constituir un actor externo al funcionamiento de la ciudad, el Estado participa activamente en la estructuración de los mercados de suelo, en la localización de la vivienda social y en la configuración de las desigualdades socio-espaciales. Tal como advierte Pírez (2016), las políticas públicas no solo regulan procesos urbanos sino que también producen ciudad, en tanto orientan inversiones, habilitan determinadas formas de ocupación del suelo y condicionan los patrones de expansión metropolitana.
En Argentina, la posconvertibilidad marcó un punto de inflexión en la política habitacional, particularmente durante los gobiernos de Néstor Kirchner (2003-2007) y Cristina Fernández de Kirchner (2007-2015). Luego de la retracción estatal que caracterizó la década de 1990, los Planes Federales de Vivienda reintrodujeron la cuestión habitacional en la agenda pública y reposicionaron al Estado como un actor central. Concebidas como iniciativas de carácter contra cíclico frente a los efectos de la crisis de 2001, estas políticas combinaron objetivos sociales con estrategias de reactivación económica basadas en la movilización del sector de la construcción, la generación de empleo registrado y la reducción del déficit habitacional, ampliando significativamente la escala de la intervención pública en materia de vivienda. Sin embargo, esta recentralización coexistió con modalidades de implementación descentralizadas que transfirieron responsabilidades a provincias y municipios, configurando escenarios heterogéneos de gestión. Como señalan Di Virgilio, Chiara y Aramburu (2017), la ejecución de los Planes Federales en los partidos del Gran Buenos Aires adoptó “arreglos” institucionales diversos, muchas veces tensionados por capacidades locales desiguales y por la superposición de competencias entre niveles de gobierno. Antes que garantizar integralidad, esta arquitectura contribuyó en numerosos casos a fragmentar los procesos de intervención.
Ahora bien, analizar estas políticas únicamente desde su diseño resultaría insuficiente. La temporalidad de la intervención estatal constituye una dimensión clave para comprender sus efectos territoriales.
Fotografía: Área de comunicación IC. Barrio Nuevo – Cárcova, General San Martín (2020).
A ello se sumó el papel creciente del mercado en la operatoria de los programas. En la provincia de Buenos Aires, la escasez de tierra fiscal urbanizable favoreció la implementación de la modalidad “Tierra y Proyecto Urbano” (TPU), mediante la cual las empresas constructoras no solo edificaban las viviendas, sino que también debían proveerse del suelo y desarrollar los proyectos de urbanización (esta operatoria alcanzó a más del 52% de las viviendas y concentró más de la mitad de la superficie utilizada, contribuyó a destrabar y acelerar la ejecución de los Planes Federales; Cravino, 2008). No obstante, reconocer al mercado como un medio “eficiente” para asignar un lugar a la vivienda social en la ciudad, tal como advierte Del Río (2012), supuso aceptar condiciones desiguales de inserción urbana que tendieron a reproducir la lógica de valorización del suelo antes que a corregirla. En este sentido, las políticas habitacionales no son neutrales: al apoyarse en mecanismos de mercado y en localizaciones frecuentemente periféricas, han tendido a reproducir fragmentaciones socio-urbanas antes que revertirlas, evidenciando las tensiones entre la producción de vivienda y el acceso efectivo a la ciudad.
Ahora bien, analizar estas políticas únicamente desde su diseño resultaría insuficiente. La temporalidad de la intervención estatal constituye una dimensión clave para comprender sus efectos territoriales. Los cambios de orientación, las redefiniciones programáticas y las interrupciones en la ejecución de las obras no solo alteran la capacidad de respuesta frente al déficit habitacional, sino que también dejan huellas materiales en el espacio urbano. Más que episodios excepcionales, estas interrupciones pueden leerse como parte de un patrón más amplio asociado a los ciclos políticos y económicos del país, cuyas alternancias, marcadas por cambios de orientación en la política pública, reestructuraciones institucionales y redefiniciones del papel del Estado, reconfiguran de manera recurrente las condiciones de producción del territorio urbano.
Fotografía: Área de comunicación IC. Barrio Nuevo – Cárcova, General San Martín (2020).
Desde esta perspectiva, la noción de discontinuidad permite desplazar la mirada desde la evaluación de programas específicos hacia la comprensión de los procesos de producción urbana que éstos habilitan, incluso cuando no llegan a completarse. El caso del Plan Federal en José León Suárez resulta particularmente elocuente en este sentido: su derrotero pone en evidencia cómo las oscilaciones de la política habitacional no solo postergan la materialización de las viviendas proyectadas sino que también modelan el entorno en el que estas se inscriben.
Leída en estos términos, la intervención estatal no solo puede evaluarse por sus resultados inmediatos sino también por las espacialidades que produce en el largo plazo. Es en esa trama, atravesada por avances, interrupciones y redefiniciones, donde la tensión entre la producción de vivienda y la producción de ciudad adquiere espesor analítico y permite comprender los efectos territoriales que se examinan a continuación.
El derrotero del Plan Federal en José León Suárez: ciclos de implementación e interrupción (2009–2023)
En línea con las discontinuidades que han caracterizado la política habitacional argentina, la implementación del Plan Federal de Viviendas en José León Suárez estuvo lejos de responder a una trayectoria lineal. El proyecto se desplegó a través de sucesivos momentos de impulso, redefinición y paralización que condensan, a escala local, las oscilaciones de la intervención estatal en la producción del territorio. Más que una anomalía, este derrotero permite observar cómo las reorientaciones político-institucionales se traducen en temporalidades fragmentadas que dejan huellas materiales en el espacio urbano.
En este contexto de expansión de la política habitacional y bajo la modalidad “Tierra y Proyecto Urbano” (TPU), el partido de San Martín fue escenario de la construcción de 653 viviendas con infraestructura complementaria en Barrio Nuevo-Cárcova. Las obras se iniciaron en 2007, durante la intendencia de Ricardo Ivoskus (2003-2011), y fueron adjudicadas en 2008 a la empresa constructora ALEMARSA S.A. El comienzo efectivo de la obra tuvo lugar en 2009 y hacia finales de 2011 registraba un avance del 35%, equivalente a 124 viviendas. La localización del Conjunto en un área atravesada por la expansión de barrios populares anticipaba –desde su origen– las tensiones entre la producción de vivienda y las condiciones efectivas de acceso a la ciudad. En este sentido, el emplazamiento del Conjunto dialoga con la trayectoria urbana de algunos de los barrios populares más antiguos del distrito (Villa Hidalgo, surgido en la década de 1950, y Cárcova, cuyo origen se remonta a 1978) cuyo crecimiento se inscribe en los procesos más amplios de urbanización del Conurbano bonaerense, marcados por la expansión de asentamientos como forma específica de producción de ciudad. Posteriormente, Barrio Nuevo emergió en la década de 1990 como expansión de Villa Hidalgo, reforzando un patrón de crecimiento urbano caracterizado por la ocupación progresiva de suelo periférico.
Los datos del Registro de Villas y Asentamientos de la Provincia de Buenos Aires (RPPVAP; creado en el marco de la Ley 14.449, implicó la implementación de una herramienta de información social, catastral, dominial y urbana de las Villas y Asentamientos inscriptos de actualización periódica) refuerzan esta tendencia: el peso de los barrios populares en General San Martín pasó del 6,7% en 1990 al 19,3% en 2010, lo que representa un incremento de más de 197%. Esta dinámica resulta aún más significativa en términos comparativos, dado que distritos vecinos como Vicente López registraron un decrecimiento del 24%, mientras que en Tres de Febrero y en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires el crecimiento fue considerablemente menor. La localización del Plan Federal en este entramado urbano anticipaba, así, un escenario donde la política habitacional se insertaría en un territorio previamente tensionado por desigualdades socioespaciales.
Un segundo momento se abrió tras las elecciones de 2011, dado que estas redefinieron el escenario político local con la llegada de Gabriel Katopodis a la intendencia. En esta etapa se descontinuó el componente asociado a la construcción de las viviendas y la intervención se orientó exclusivamente hacia la urbanización y la infraestructura barrial (pavimentos, desagües pluviales y extensión de la red de agua potable). Este viraje se vinculó con la transferencia de responsabilidades hacia ciertos gobiernos locales en la implementación de la política habitacional, configurando escenarios de ejecución heterogéneos. Mientras que en la mayoría de los distritos el Instituto Provincial de la Vivienda mantuvo el control de la operatoria, en otros, como San Martín, los municipios asumieron funciones centrales vinculadas a la gestión del financiamiento, la elaboración de pliegos, la inspección de las obras y la selección de beneficiarios. Aun en un contexto de recentralización, la política habitacional evidenciaba así un funcionamiento fragmentado (Di Virgilio, Chiara y Aramburu, 2017).
Fotografía: Área de comunicación IC. Barrio Nuevo – Cárcova, General San Martín (2020).
El tercer momento se configuró con la llegada de la Alianza Cambiemos al gobierno nacional y provincial en 2015, proceso que implicó la reestructuración del Ejecutivo y el traslado del diseño e implementación de la política habitacional al Ministerio del Interior, Obras Públicas y Vivienda. Con el lanzamiento del Plan Nacional de Vivienda (2016) se promovieron convenios con cooperativas de trabajo para finalizar desarrollos paralizados, retomando experiencias previas como el Programa Federal de Emergencia Habitacional “Techo y Trabajo”, que articulaba la construcción de viviendas con la generación de empleo a través de organizaciones cooperativas.
En este marco, se desarrolló en General San Martín una propuesta que articuló a la cooperativa ejecutora con estudiantes y docentes de la carrera de Arquitectura de la Universidad Nacional de San Martín (UNSAM). La iniciativa abrió la posibilidad de revisar el proyecto original y modificar la tipología de las viviendas, incorporando expansiones y equipamiento comunitario. Aunque el convenio no llegó a concretarse, la experiencia puso en evidencia la potencialidad, frecuentemente relegada, de ensayar modalidades de producción habitacional más sensibles a las condiciones de inserción urbana y a las prácticas sociales del habitar.
Un cuarto momento se abrió con la creación del Programa Nacional Reconstruir (2021), impulsado por el gobierno de Alberto Fernández con el objetivo de reactivar proyectos habitacionales inconclusos. En este período se jerarquizó el Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat de la Nación, que pasó a concentrar gran parte de la política habitacional, con excepción de la Secretaría de Integración Social y Urbana (SISU), que permaneció bajo la órbita del Ministerio de Desarrollo Social. En un contexto de continuidad política local, tras la asunción de Fernando Moreira como intendente, se convocó a licitación para la construcción de 208 viviendas junto con la infraestructura correspondiente.
La obra, nuevamente adjudicada a la misma empresa, preveía un plazo de ejecución de un año a partir de agosto de 2022; sin embargo, pocos meses después de su reinicio volvió a paralizarse, reeditando una dinámica ya instalada en el derrotero del proyecto.
Más que en un vacío urbano, el Conjunto se transformó en un espacio en permanente redefinición, donde coexisten infraestructuras incompletas, viviendas autoconstruidas y edificaciones deterioradas.
Las consecuencias territoriales de estas interrupciones no tardaron en hacerse visibles. Lejos de constituir un enclave autónomo, la trama urbana del Plan Federal se configuró como un espacio permeable a las dinámicas del entorno. A lo largo de los años, los lotes con infraestructura (e incluso sectores del propio Complejo Habitacional) fueron objeto de ocupación, autosubdivisión y construcción por parte de familias que accedieron irregularmente a un suelo urbano de baja calidad ambiental y alto riesgo hídrico. En este contexto, la población residente en barrios populares de San Martín continuó incrementándose hasta alcanzar el 24,2% del total del partido (OPISU, 2022), reforzando la presión sobre estos territorios.
Leído en perspectiva, el derrotero del Plan Federal en José León Suárez permite advertir que la discontinuidad no operó únicamente como un problema de gestión ni como el resultado contingente de cambios de signo político. Antes bien, se constituyó en una condición persistente que estructuró, de manera indirecta pero efectiva, el proceso de producción urbana. La combinación entre modalidades de implementación fragmentadas, la centralidad otorgada al mercado en la asignación del suelo y las interrupciones en la ejecución de las obras contribuyó a reproducir condiciones desiguales de inserción urbana.
Más que la historia de una obra inconclusa, este recorrido muestra cómo las intervenciones estatales (aun cuando se interrumpen) continúan modelando el territorio. El Conjunto Habitacional se transformó así en un soporte material de expectativas sociales, disputas por el acceso al suelo y temporalidades superpuestas que, lejos de quedar suspendidas, consolidaron una forma particular y conflictiva de producción de ciudad.
Efectos territoriales de una obra inconclusa: producir viviendas, producir ciudad
Lejos de permanecer como una pieza aislada o en suspenso, el Conjunto Habitacional del Plan Federal en Barrio Nuevo-Cárcova se fue integrando de manera conflictiva al proceso de producción del territorio circundante. La paralización prolongada de las obras no implicó una detención de las dinámicas urbanas; por el contrario, habilitó nuevas formas de ocupación, apropiación y transformación del espacio.
A lo largo de los años, los lotes con infraestructura, e incluso sectores del propio predio destinado a las viviendas, fueron progresivamente ocupados por familias que encontraron allí una oportunidad de acceso al suelo en un contexto de creciente presión sobre el mercado residencial. Estos procesos se materializaron a través de subdivisiones informales, ampliaciones precarias y construcciones autogestionadas que terminaron por densificar un área ya caracterizada por condiciones ambientales críticas y déficit de servicios urbanos.
En este marco, la intervención estatal aún inconclusa operó como un vector de transformación territorial. La apertura de calles, la provisión parcial de infraestructura y la delimitación de parcelas produjeron condiciones materiales que, aunque no culminaron en la entrega de viviendas formales, sí facilitaron la expansión de los barrios populares aledaños. Así, lo que había sido concebido como un proyecto de provisión de vivienda terminó funcionando, en los hechos, como soporte de nuevos procesos de urbanización.
Al mismo tiempo, el carácter intermitente de la obra contribuyó a consolidar escenarios de conflicto. Las sucesivas activaciones y paralizaciones reavivaron disputas en torno al acceso a las viviendas proyectadas, a la ocupación de las estructuras existentes y al uso del suelo disponible. En este entramado, las necesidades habitacionales insatisfechas se articularon con lógicas de mercado (formales e informales) y con mediaciones políticas diversas, configurando un campo de tensiones que excede ampliamente el proyecto original.
Más que en un vacío urbano, el Conjunto se transformó en un espacio en permanente redefinición, donde coexisten infraestructuras incompletas, viviendas autoconstruidas y edificaciones deterioradas. Este paisaje híbrido expresa de manera tangible cómo la política habitacional no solo produce soluciones sino también nuevas desigualdades y formas de fragmentación territorial.
En este contexto, el proyecto no solo dejó viviendas inconclusas, sino que produjo efectos territoriales persistentes: deterioro constructivo, degradación ambiental y la conformación de verdaderos pasivos urbanos que reconfiguraron el entorno.
Fotografía: Área de comunicación IC. Barrio Nuevo – Cárcova, General San Martín (2020)
El derrotero del Plan Federal en José León Suárez permite, en este sentido, desplazar la mirada desde la evaluación de una obra inconclusa hacia una comprensión más amplia del papel del Estado en la producción de la ciudad. Lejos de reducirse a la provisión efectiva de viviendas, la política habitacional orienta procesos de urbanización, organiza expectativas sobre el suelo y deja huellas que persisten más allá de su grado de ejecución.
En este caso, la sucesión de impulsos, redefiniciones y abandonos no sólo postergó la resolución del déficit habitacional sino que contribuyó a modelar un entorno urbano atravesado por nuevas formas de desigualdad. Las viviendas que no se terminaron, las infraestructuras a medio construir y los suelos que quedaron disponibles no constituyen meros restos de una política fallida: son parte activa de la ciudad que hoy existe.
Se vuelve visible aquí una tensión persistente. Por un lado, la producción de viviendas que no logra consolidarse como parte de la ciudad. Por otro lado, la expansión de una ciudad que, aún creciendo, no garantiza el acceso a condiciones urbanas adecuadas para amplios sectores de la población.
El resultado no es simplemente la falta de viviendas sino la producción de territorios marcados por la incertidumbre, la precariedad y el conflicto.
Volver sobre estos proyectos implica entonces algo más que reclamar su finalización. Supone reconocer que las políticas habitacionales no pueden pensarse únicamente en términos de cantidad de unidades construidas sino en relación con el tipo de ciudad que contribuyen a producir y con las formas concretas en que organizan el acceso al suelo y a los servicios urbanos.
En el caso del Plan Federal en José León Suárez, la intervención estatal (atravesada por sucesivas interrupciones) no logró revertir la lógica de mercado en la asignación del suelo ni garantizar condiciones equitativas de inserción urbana. Por el contrario, la operatoria adoptada, fuertemente apoyada en la participación de empresas constructoras, terminó por reforzar desigualdades preexistentes y consolidar condiciones deficitarias de urbanización, en línea con lo señalado por Del Río (2012) respecto del reconocimiento del mercado como mecanismo “eficiente” para localizar la vivienda social.
En este contexto, el proyecto no solo dejó viviendas inconclusas, sino que produjo efectos territoriales persistentes: deterioro constructivo, degradación ambiental y la conformación de verdaderos pasivos urbanos que reconfiguraron el entorno. Lejos de modificar el patrón residencial del área, la intervención contribuyó a profundizar su estratificación socioespacial, evidenciando que las políticas públicas no son neutrales, sino que participan activamente en la producción y reproducción de la desigualdad urbana.
El cambio de ciclo político abierto con la asunción de Javier Milei en 2023 introduce un nuevo punto de inflexión en este derrotero. El desfinanciamiento de la obra pública habitacional, enmarcado en una política de reducción del gasto estatal y en el desmantelamiento de áreas específicas, entre ellas el Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat, no hace más que profundizar estas dinámicas, dejando a estos territorios en una situación aún más incierta.
En este escenario, los Conjuntos inconclusos del Plan Federal dejan de ser únicamente el resultado de políticas fallidas para convertirse en la expresión material de una pregunta más profunda sobre el lugar del Estado en la producción de ciudad. Son, en este sentido, territorios donde se condensan las tensiones entre presencia y ausencia estatal, entre inversión pública y abandono, entre derechos proclamados y derechos efectivamente garantizados.
Más que viviendas sin terminar, lo que estos procesos producen son fragmentos de ciudad, espacios donde amplios sectores de la población quedan, una vez más, relegados y condenado a una urbanización que avanza, pero no integra.
LIC
El Instituto de Políticas Públicas Idear Ciudad es un colectivo multidisciplinario creado en el 2020 en el partido de General San Martín (Buenos Aires) que investiga, diseña e impulsa políticas públicas locales.
En Instagram: idearciudad
Los Planes Federales de Vivienda estuvieron integrados por el Programa Federal de Emergencia Habitacional o “Techo + Trabajo”, Programa Federal de Mejoramiento de Viviendas o “Mejor Vivir” y el Plan Federal de Construcción de Viviendas. Su implementación se articuló a través del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios y del Consejo Federal de la Vivienda, integrado por los Institutos Provinciales de Vivienda y el Ejecutivo nacional, que funcionó como ámbito de concertación para la asignación de cupos entre provincias y municipios.
Bibliografía
Cravino, M. C. (2009). Los mil barrios (in)formales: aportes para la construcción de un observatorio del hábitat popular del área metropolitana de Buenos Aires. Los Polvorines, Pcia. de Buenos Aires: Universidad Nacional de General Sarmiento, 134 p.
Del Rio, J. (2012). El lugar de la vivienda social en la ciudad. Un análisis de la política habitacional desde el mercado de localizaciones intra-urbanas y las trayectorias residenciales de los habitantes. Geograficando: Revista de Estudios Geográficos. ISSN E 2346-898
Di Virgilio, M.; Chiara, C. y Aramburu, F (2017). Los planes federales de vivienda en el Área Metropolitana de Buenos Aires; Universidade Estadual de Campinas. Instituto de Filosofia e Ciências Humanas. Centro Interdisciplinar de Estudos sobre a Cidade Urbana.
Pírez, P. (2016) Las heterogeneidades en la producción de la urbanización y los servicios urbanos en América Latina; Universidad del Rosario; Territorios; 18; 34; 3-2016; 86-112
