La falta de acceso al suelo formal, bien localizado y asequible es una de las principales causas que generan el déficit habitacional en Argentina y en el mundo. Para revertir esta tendencia, los países desarrollan distintas estrategias y ponen en práctica diversos instrumentos de gestión, tendientes a lograr que este recurso escaso y no renovable sea criteriosamente utilizado y socialmente distribuido con equidad.
Desde las políticas urbanas, países como Holanda actúan a través de la municipalización de facto del suelo urbanizable, adelantándose a la compra de macizos de tierras en forma previa a que se materialice la acción urbanística que lo valoriza. España tiene una larga historia en gestión de suelo estatalmente regulada, que entre otras cosas penaliza la especulación inmobiliaria y capta las plusvalías urbanas producto del uso más rentable que la tierra obtenga. Alemania consagra la función social de la propiedad, propendiendo al uso de suelo con destino al interés común.
Nuestro país es uno de los diez más urbanizados del planeta pero tiene una de las menores densidades del mundo, con 16 habitantes por kilómetro cuadrado, ocupando el puesto 208, densidad inferior a la despoblada Uruguay, que posee 19 h/km2. A pesar de ello, según datos del Registro Nacional de Barrios Populares poseemos 4.416 barrios informales en los que habitan millones de familias en condiciones de hacinamiento y precariedad. Además, según datos censales el déficit habitacional por falta de acceso al suelo urbanizado también nos ofrece cifras preocupantes.
Para poder revertir esta situación, las acciones que debe llevar adelante el Estado en sus distintos niveles deben ser múltiples y consistentes, bajo la premisa “sin suelo apto no hay vivienda”. El Gobierno Nacional lanzó en agosto de 2020 el Plan Nacional de Suelo Urbano (PNASU), que ya cuenta con adhesión de más de diez provincias, entre ellas la Provincia de Buenos Aires que a su vez en 2012 sanciono la Ley N° 14.449 de Acceso Justo al Hábitat.
En paralelo, distintos municipios del país despliegan una gama de instrumentos de gestión territorial que tienden a revertir la inequidad y la brecha urbana para ofrecer oportunidades reales a todos sus habitantes. Entre ellos, quiero poner en valor nuevamente el instrumento que está previsto en la Ley Nacional 24.320, posibilitando que los poderes ejecutivos de los distintos niveles de gobierno prescriban (incorporen al dominio del Estado) inmuebles por un acto administrativo de alcance general como es un Decreto, si se dan los supuestos previstos en la norma (ver Scatolini, 2013).
Elena I. Higthon enuncia en su Código Civil comentado la naturaleza jurídica y filosófica que persigue la norma: “(…) la sociedad no avanzaría con propietarios negligentes que abandonan el ejercicio de sus derechos sino que, por el contrario, ella se beneficia con hombres diligentes que, no obstante su carencia de títulos, suplen la inactividad de los que los tienen y poseyendo ininterrumpidamente durante muchos años tornan productivo lo improductivo. Con ello se satisface no sólo un interés individual, pues en definitiva el bien mayor es para la sociedad” (Bueres et al. 2017: 741 y ss.).
Desde la doctrina del derecho público, el Profesor Marienhoff ha manifestado que “Para la procedencia de la prescripción o la inmemorial no es necesario que exista consentimiento del propietario o de los sucesivos propietarios… por constituir medios adquisitivos unilaterales, no requieren ni suponen “consentimiento” alguno del propietario sino más bien pasividad o inacción de estos y a veces negligencia de parte de ellos en la custodia de su propiedad…” (Marienhoff 1998: 199 y ss.).
En esta misma dirección tuvo oportunidad de expresarse la Corte Suprema de Justicia al señalar que por esta vía se aseguran en concreto objetivos tales como el de asegurar el afianzamiento de la vivienda familiar (Bianchi, Rodolfo J. s/ Incidente de inembargabilidad [1984]), en los que debe darse prioridad a quien realiza una gestión fructífera y socialmente beneficiosa, cumpliendo no sólo con sus derechos sino también con sus obligaciones por sobre aquel titular de dominio que abdica de su propiedad o que sólo realiza esporádicas manifestaciones, más formales o aparentes que reales (como por ejemplo, el pago de impuestos a distancia).
Siguiendo estos criterios, intendentes, gobernadores y presidentes de la Argentina han dictado decretos prescribiendo administrativamente inmuebles que ya poseían un uso y destino específico, tales como escuelas, vialidades, centros de salud, viviendas o tierra baldía libre de ocupantes. La usucapión por la vía administrativa también resulta un medio idóneo para lograr la regularización dominial en favor de actuales ocupantes a través del sistema de accesión de posesiones previsto en el Código Civil y Comercial.
Si bien el registro de litigiosidad que tienen estas decisiones administrativas es casi nulo, recientemente se presentó un caso en el Municipio de Mercedes, Provincia de Buenos Aires, donde su Intendente Municipal dictó el Decreto 383 de fecha 21 de marzo de 2018, en virtud del cual declaró la prescripción adquisitiva administrativa de once lotes de terreno de los cuales, según surgía de la constancia del expediente, el Municipio de Mercedes detentaba la posesión pública, pacífica e ininterrumpida desde hacía más de 20 años. Surgen de las actuaciones que la última inscripción registral databa del año 1960. No obstante lo cual, luego de perfeccionada y publicada la decisión administrativa, se presentaron quienes decían ser herederos del titular de dominio a través de una pretensión anulatoria que tramitó en autos “Odda German Hugo y otros c/ municipalidad de Mercedes s/ pretensión anulatoria”, tramitada por ante el Juez Luis Oscar Laserna, quien dictó sentencia el 25 de noviembre de 2020.
Dicha sentencia vino a ratificar el ajuste a derecho de la decisión administrativa del señor Intendente Municipal, la que, como surge del expediente, se edificó en base a constancias probatorias de la posesión, que surgían de distintas instancias e informes técnicos de áreas municipales, las que no pudieron ser refutadas por aseveraciones y pruebas ofrecidas por los demandantes. Ello determinó, como establece la sentencia, que el Decreto dictado por el Intendente en el marco de sus facultades regladas se trató de un acto administrativo válido, surgido de un procedimiento legítimo que hace que el mismo goce de la presunción de verosímil e inalterable.
Creemos valioso el avance que en los últimos tiempos han tenido políticas de suelo como las desarrolladas por el municipio de Mercedes, las que no sólo redundan en una mayor capacidad regulatoria del Estado para el acceso al suelo sino también en la conformación de una doctrina de los actos propios en el marco del poder de policía urbanístico que se llevan adelante, los que, a su vez y cómo surge del fallo que mencionamos, poseen el debido apoyo de una jurisprudencia ajustada a derecho.
LS
El autor es Escribano Público, con Especialización en Derecho Administrativo Económico. Director de la Clínica Jurídica de Hábitat de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la UNLP. Actualmente es Secretario de Desarrollo Territorial de la Nación (Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat, Argentina).
De su autoría, ver también El fideicomiso como instrumento de gestión urbana. Un abordaje desde su función social y regulatoria en Argentina, en nuestro número 185, y Hacia una política nacional de suelo urbano en la República Argentina. Para la construcción de ciudades más justas, con Juan Ignacio Duarte en nuestro número 187.
Sobre los temas e instrumentos tratados en la nota, ver también entre otras notas en café de las ciudades:
Número 144 I Política de las ciudades
El urbanismo y el nuevo Código Civil y Comercial I Un análisis crítico de la legislación argentina (XVIII) I Por Hernán Petrelli
Número 97 I Planes y Política de las ciudades (II)
¿Por qué es importante para Argentina contar con una ley de ordenamiento territorial nacional? I Un análisis crítico de la legislación argentina (XIII) I Por Soledad Arenaza y Juan Ignacio Duarte
Número 37 I Economía de las ciudades
Instrumentos para la recuperación de plusvalías en Bogotá I Instrumentos, estudio particular de un caso y conclusiones. I Por Gloria Henao González
Número 1 I Entrevista a Raquel Rolnik
"La misión del urbanismo es redistribuir riqueza y enfrentar la exclusión" I El Estatuto de las Ciudades, el Plan Director de San Pablo, y los nuevos instrumentos del urbanismo brasileño.
Número 120 I Planes y Política de las ciudades
Ley de acceso justo al hábitat I Fundamentos del proyecto bonaerense I Por Alberto España, Marcelo Saín, Alicia Sánchez y otros.
Número 181 I Política, Normativa
La reglamentación de la ley de barrios populares I Un paso hacia la integración socio-urbana en Argentina. I Por Marcelo Corti
Referencias:
BUERES, Alberto J. (dir.), Código Civil y Comercial de la Nación y normas complementarias. Análisis doctrinal y jurisprudencial, Hammurabi, Buenos Aires, 2017.
MARIENHOFF, Miguel S., Tratado de derecho administrativo. Editorial La Ley, Buenos Aires, 1998.
SCATOLINI, Luciano, Prescripción administrativa: Instrumento de gestión de suelo. Lincoln Institute of Land Policy, 2013.
