El fuego ha sido una herramienta histórica de manejo de ecosistemas por parte de muchas comunidades tradicionales rurales. Sin embargo, frente a los efectos del cambio climático, la creciente pérdida de biodiversidad y los incontenibles intereses económicos vinculados al agronegocio y al negocio inmobiliario, hoy el fuego es una herramienta de muy alto riesgo, que se descontrola fácilmente y que puede ser utilizada para fines contrarios al bien común, generando daños ambientales y sociales muy graves. A causa de la intencionalidad con fines económicos asociados a la transformación del territorio, así como a la negligencia y a prácticas tradicionales no sostenibles, los incendios forestales son eventos cada vez más recurrentes en Argentina y afectan los bosques nativos en provincias como Neuquén, Río Negro, Chubut, Salta, Jujuy, Mendoza, Corrientes, Santa Fe, Entre Ríos y Córdoba, entre otras.
Para proteger los bosques nativos se sanciono la ley nacional 26.331 en el año 2007 y para prevenir los incendios forestales la ley 26.815 en el año 2012. Ambas son leyes nacionales de Presupuestos Mínimos, es decir que establecen un nivel básico de protección y son de cumplimiento obligatorio para las provincias y los municipios, que pueden ampliar y profundizar la protección, pero no disminuir el estándar mínimo que estas leyes establecen.
(…) la ley 27.604 prohíbe por treinta (30) años la realización de emprendimientos inmobiliarios y todo cambio de uso del suelo en áreas incendiadas en zonas agropecuarias, praderas, pastizales, matorrales y zonas de interfase bosque-ciudad.
La ley 26.815 de manejo del fuego
La ley 26.815, sancionada en 2012, establece los presupuestos mínimos de protección ambiental en materia de incendios forestales y rurales en el ámbito del territorio nacional, crea el Servicio Nacional de manejo del fuego y el Sistema Federal de Manejo del Fuego (coordinación nación-provincias-parques nacionales), manda realizar Planes de Manejo del Fuego a escala provincial, regional y nacional y a instrumentar el Sistema Nacional de Alerta Temprana y Evaluación de Peligro de Incendios y crea el Fondo Nacional de manejo del fuego, que sirve tanto para la prevención como para el combate de los incendios.
Este Fondo Nacional fue ampliado significativamente en 2020 mediante la ley 27.591 (presupuesto nacional 2021) incorporando como recurso la recaudación del 3 por mil de las alícuotas de los seguros. Luego, en 2021 mediante Resolución 93 del ex Ministerio de Ambiente de la Nación se constituyó un fideicomiso para administrar este Fondo.
La ley 26.815 establecía en su artículo 22 bis que en caso de incendios de bosques nativos no podrían realizarse modificaciones en el uso y destino que dichas superficies poseían con anterioridad a un incendio.
En el año 2020, en vistas de los grandes incendios forestales ocurridos principalmente en el delta del río Paraná, la ley 26.815 se modificó a través de la ley 27.604, incorporando restricciones más fuertes a los cambios de uso del suelo en áreas incendiadas: así, se prohibió el cambio de uso del suelo, el loteo, la subdivisión y la venta de las áreas quemadas por sesenta (60) años tras el incendio, ampliándose además del plazo el tipo de zona, incluyéndose tanto zonas de bosque nativo como de bosques implantados, humedales y áreas protegidas. En otro artículo (22 quater), la ley 27.604 prohíbe por treinta (30) años la realización de emprendimientos inmobiliarios y todo cambio de uso del suelo en áreas incendiadas en zonas agropecuarias, praderas, pastizales, matorrales y zonas de interfase bosque-ciudad. Estas importantes modificaciones se fundaron en la intención de prevenir y desalentar los incendios forestales y de garantizar las condiciones para la restauración de las superficies incendiadas.
A la fecha, la ley 26.815 y la ley 27.604 están plenamente vigentes, así como el Fondo de Manejo del Fuego y el Fideicomiso que lo administra, aunque la llamada “Ley Bases” (de junio de 2024) habilita al poder ejecutivo nacional a modificarlo.
Foto: argentina.indymedia.org
La ley 26.331 de protección de los bosques nativos
Desde 2007 Argentina cuenta con la ley 26.331 de Presupuestos mínimos de protección ambiental de los bosques nativos. Esta ley busca: “Promover la conservación mediante el Ordenamiento Territorial de los Bosques Nativos y la regulación de la expansión de la frontera agropecuaria y de cualquier otro cambio de uso del suelo” (Art. 3°). La ley considera Bosques nativos “a los ecosistemas forestales naturales compuestos predominantemente por especies arbóreas nativas maduras, con diversas especies de flora y fauna asociadas, en conjunto con el medio que las rodea -suelo, subsuelo, atmósfera, clima, recursos hídricos-, conformando una trama interdependiente con características propias y múltiples funciones, que en su estado natural le otorgan al sistema una condición de equilibrio dinámico y que brinda diversos servicios ambientales a la sociedad” (Art. 3°). Entre los servicios ambientales que se busca conservar, la ley menciona: regulación hídrica; conservación de la biodiversidad; conservación del suelo y de calidad del agua; fijación de emisiones de gases con efecto invernadero; contribución a la diversificación y belleza del paisaje; defensa de la identidad cultural.
La Ley establece tres categorías de conservación de los bosques nativos:
- Categoría I (rojo): sectores de muy alto valor de conservación que no deben transformarse y ameritan su persistencia como bosque a perpetuidad.
- Categoría II (amarillo): sectores de mediano valor de conservación, que con la implementación de actividades de restauración pueden tener un valor alto de conservación y que podrán ser sometidos a los siguientes usos: aprovechamiento sostenible, turismo, recolección e investigación científica.
- Categoría III (verde): sectores de bajo valor de conservación que pueden transformarse parcialmente o en su totalidad, aunque dentro de los criterios de la ley.
En los bosques nativos clasificados en las Categorías I (rojo) y II (amarillo) no pueden autorizarse desmontes. Estos sectores deben ser conservados mediante Planes de Manejo Sostenible, que deben cumplir con las condiciones de persistencia del bosque y mantenimiento de los servicios ambientales que prestan.
La ley establece que cada provincia debe realizar y establecer el Ordenamiento Territorial del Bosque Nativo (OTBN) mediante la identificación y mapeo de los bosques, siguiendo los diez “criterios de sustentabilidad” establecidos en la ley, su Anexo y sus decretos reglamentarios y coordinando con las provincias linderas para dar coherencia a las categorizaciones de bosques interjurisdiccionales, estableciendo una cartografía oficial, y actualizándolo periódicamente.
El enfoque de la ley 26.331 es el de Ordenamiento Territorial, es decir que establece objetivos, criterios para establecer zonificaciones, cartografía, restricciones al dominio sobre las diferentes zonas -regulando los usos del suelo- y promueve la conservación del bosque nativo de manera preventiva mediante planes y recursos económicos. La ley 26.331 también crea el Fondo Nacional para el enriquecimiento y la conservación de los bosques nativos (instrumento financiero) y el Programa Nacional de protección de los bosques nativos (instrumento técnico).
Los municipios no pueden ignorar los preceptos de la ley 26.331 en la zonificación y asignación de usos del suelo en sus jurisdicciones. Si hay bosque rojo o amarillo, el suelo NO es urbanizable.
Los incendios forestales
Los incendios forestales en Argentina son causa de daños a la biodiversidad en general y a diferentes ecosistemas en particular, como pastizales y humedales, así como a los bosques nativos; pero también son causa de daños materiales y de afectación a la salud de la población por el humo que llega a las ciudades cercanas, como sucedió en el caso de Rosario en los años 2020 y 2021, cuando se quemaron cerca de 500.000 hectáreas en el delta del río Paraná.
La calidad del aire se recupera relativamente rápido gracias a los vientos y las lluvias que limpian la atmosfera, aunque los daños a la salud pueden persistir en las personas afectadas por el humo. Los bienes materiales son más difíciles de recuperar, requieren esfuerzos familiares durante años, aunque los daños emocionales por las pérdidas y el estrés de vivir un incendio pueden ser permanentes. Los bosques nativos (y los ecosistemas asociados) son de más difícil recuperación, pues tardan decenas de años en regenerarse y son bienes naturales comunes, estratégicos, que dan sustento a la biodiversidad y proveen a la sociedad servicios ecosistémicos que se pierden o se debilitan seriamente afectando sistémicamente al ambiente y desencadenando procesos de degradación ambiental, riesgos socio naturales y pérdida de calidad de vida de la población.
Los bosques nativos pueden recuperarse muy lentamente tras un incendio, restaurarse activamente o regenerarse pasivamente. Esto requiere planificación, trabajo, inversiones, muchos años de cuidado y monitoreo y fundamentalmente, no cambiar el uso del suelo donde se debe regenerar el bosque. Sin embargo, la liberación de carbono a la atmosfera durante el incendio, la muerte de fauna, las pérdidas materiales de las familias, el humo respirado, las quemaduras, el estrés, los gastos de combate del fuego, y la exposición del suelo a las lluvias y al viento que erosionan son daños persistentes.
La recuperación es la opción cuando no se ha podido evitar el daño. Pero la acción estratégica para conservar estos bienes comunes es la prevención: evitar el daño.
A pesar de contar con dos importantes leyes, con recursos económicos y con instrumentos técnicos, los incendios forestales y la pérdida de bosques nativos no se han detenido. Esto no significa que las leyes o sus instrumentos sean deficientes, sino que es necesario profundizar en sus mandatos, fortalecer sus presupuestos y endurecer las sanciones para quienes las violentan o incumplen.
Foto: agenciatierraviva.com.ar
No es razonable permitir la urbanización (ni aun de baja densidad) en cercanía o bajo los bosques, porque no es sostenible para los bosques y genera riesgos de incendios forestales.
El Ordenamiento Territorial del Bosque Nativo (OTBN) a escala municipal
Es necesario e impostergable incorporar los preceptos de la ley nacional de protección de los bosques nativos a la planificación territorial a escala local. Los municipios no pueden ignorar los preceptos de la ley 26.331 en la zonificación y asignación de usos del suelo en sus jurisdicciones. Si hay bosque rojo o amarillo, el suelo NO es urbanizable.
Por otro lado, los municipios deben incorporar la escala de paisaje en la definición de sus planes de ordenamiento territorial y la coordinación con los municipios vecinos siguiendo lineamientos (y supervisión) de escala provincial. El bosque nativo y sus ambientes asociados (pastizales, humedales, cursos de agua, pedemontes) se extienden siempre más allá de los límites de un municipio conformando corredores y hábitats que cruzan los límites políticos y que tienen funciones ecológicas y ambientales para la biodiversidad y la sociedad a escala de paisaje. Los municipios, por su propio bien, no deben ignorar esta escala en su planificación territorial mirando solo de sus límites hacia adentro. Deben buscar integrarse en el paisaje y conservar los servicios ecosistémicos.
Hablo aquí de paisaje desde la ecología del paisaje, concebido como un sistema socio ecológico y como una escala del territorio intermedia entre un ecosistema y una ecorregión, no solo como una categoría estética o perceptiva del ambiente.
Por otro lado, es necesario abordar adecuadamente en el planeamiento territorial municipal los sectores de interfase entre el bosque nativo y la urbanización. Es allí donde se produce el inicio de la mayor cantidad de incendios forestales, que luego derivan en grandes incendios que consumen sectores silvestres áreas protegidas y sectores de bosque nativo. No es razonable permitir la urbanización (ni aun de baja densidad) en cercanía o bajo los bosques, porque no es sostenible para los bosques y genera riesgos de incendios forestales.
Es necesario que los municipios realicen análisis de riesgos de incendios en sus jurisdicciones antes de establecer zonificaciones y regulaciones de usos del suelo. En zonas con riesgos de incendios, los usos del suelo deben ser restringidos a usos de baja vulnerabilidad, no sinérgicos con los incendios, de modo de prevenir desastres y daños.
Es importante recordar que los desastres son socio-naturales, no naturales. La vulnerabilidad y el riesgo de desastres son variables socialmente construidas. Son responsabilidad nuestra, no de la naturaleza. La planificación territorial debe contribuir a prevenir los desastres, anticipándose mediante la regulación adecuada de los usos del suelo, evitando construir socialmente el riesgo, respetando las leyes de presupuestos mínimos, fortaleciendo la gestión ambiental y el control de los usos del suelo.
El registro fehaciente de las áreas quemadas
Por otro lado, es importante que las provincias y los municipios incorporen en los registros correspondientes los dictados de la ley 26.331 de protección de los bosques nativos y de las leyes 26.815 y 27.604 de manejo del fuego, para que en aquellas áreas quemadas no se puedan autorizar cambios de uso del suelo tal cual lo establecen esas dos leyes y se de inicio a procesos de restauración de los ecosistemas.
“Las medidas respecto a las superficies incendiadas resultantes de los artículos 22 bis, 22 ter y del presente serán inscriptas en los registros que corresponda a cada jurisdicción” (Ley 27.604. Art. 22 quater).
Hoy es relativamente fácil cartografiar las áreas quemadas y generar información que puede cruzarse con el registro catastral. Si las provincias no incorporan esta información en sus áreas de catastro provincial y los municipios en sus áreas de catastro municipal, si no se informa formalmente a los registros de la propiedad inmueble cuáles han sido las áreas quemadas a fin de que esto quede registrado en las escrituras, difícilmente van a poder ser de aplicación efectiva estas importantes leyes, que están pensadas para prevenir los incendios forestales desde el ordenamiento territorial.
AL
28/8/2024
Abelardo Llosa es arquitecto y presidente de SAPLAT.
Sobre el tema, ver también Incendios forestales. Humo y consecuencias, por Norberto Ovando; Córdoba: ¡paren de quemar! Al ecocidio se le suma el culturicidio, por Fernando Díaz Terreno; Sobre las quemas en las islas del Paraná.
Parar la catástrofe ambiental y avanzar en un proyecto territorial, por Roberto Monteverde; y En tiempos en que los bosques arden, por Gonzalo del Castillo, entre otras notas en café de las ciudades.
