El derecho a construir como bien común

Introducción

El presente artículo examina la formulación e implementación del Factor de Edificabilidad Básica (FEB) y el Fondo de Desarrollo Territorial (FDT) en el marco del Plan de Ordenamiento Territorial (POT) Chos Malal 2030 y la Ordenanza Municipal Nº 3668, aprobada en 2021 en la localidad de Chos Malal, Neuquén. El FEB opera como el indicador técnico que resuelve la otorga onerosa del derecho a construir, complementado por el FDT como instrumento de recuperación y redistribución de la renta urbana, y con el seguimiento del Consejo Asesor de Planificación (CAP), ámbito multiactoral en el que ambos instrumentos fueron formulados.

El artículo describe el diagnóstico que motivó la reforma normativa, el diseño metodológico del ordenamiento, la estructura de zonificación resultante y el procedimiento técnico de cálculo y asignación del fondo. A partir de registros administrativos del primer ciclo operativo del FDT (2024), se presenta un primer balance de sus fortalezas institucionales y de los desafíos técnicos, distributivos y de gobernanza que enfrenta. Se propone el caso como un ejercicio crítico y creativo de planificación, que conjuga criterios generales de los estudios urbanos con una instrumentación situada en la resolución práctica de los procedimientos.

Nota metodológica

Este artículo constituye una primera aproximación dentro de un proceso de investigación que avanza por aproximaciones sucesivas sobre la formulación e implementación del FEB y el FDT en Chos Malal entre 2020 y 2024. La información se construyó a partir de tres fuentes principales: (i) el análisis documental del Plan de Ordenamiento Territorial 2030, la Ordenanza Municipal Nº 3668/21 y sus decretos reglamentarios; (ii) registros administrativos de la Dirección de Obras Privadas del Municipio de Chos Malal correspondientes al ciclo operativo 2024, primer año de aplicación efectiva del instrumento; y (iii) el conocimiento directo del proceso por parte de los autores, quienes integraron el equipo técnico responsable del diseño metodológico del POT y de la formulación del FEB y el FDT dentro del CAP entre 2020 y 2022.

Esta participación directa permitió acceder a documentación interna, discusiones técnicas y criterios de diseño no siempre disponibles en fuentes públicas, a la vez que introduce una perspectiva situada que los autores explicitan como condición de producción de este análisis. Dado que los resultados se apoyan en un único ciclo operativo (2024), no se busca establecer conclusiones sobre el desempeño de largo plazo del instrumento, sino sistematizar su diseño y su puesta en marcha como base para las siguientes etapas de la investigación, en una lógica de investigar y aprender construyendo, en la que cada ciclo de implementación aporta nuevos insumos para revisar el instrumento y su lectura.

1. Contexto territorial y antecedentes normativos en Chos Malal

La localidad de Chos Malal, municipio de aproximadamente 16.000 habitantes situado al norte de la provincia de Neuquén, se emplaza en un sector de precordillera caracterizado por relieves montañosos, mesetas y valles, cuyo núcleo histórico se localiza en la confluencia de los ríos Neuquén y Curí Leuvú. Su trayectoria reciente se inscribe en las transformaciones territoriales de la provincia —expansión de actividades extractivas, intensificación de flujos de inversión, valorización estratégica del suelo y presión sobre las infraestructuras regionales—, que producen riqueza pero también abren conflictos en torno a su distribución social y territorial, especialmente en localidades que funcionan como centros de servicios para áreas más extensas.

Vista aérea de Chos Malal, Neuquén. Fuente: Plan de ordenamiento territorial Chos Malal 2030.

En Chos Malal, estas transformaciones se expresaron en una tensión concreta entre crecimiento demográfico, expansión física de la planta urbana y capacidad pública para orientar el desarrollo. En las dos décadas previas al plan, mientras la población aumentó un 150%, la superficie incorporada a usos urbanos creció un 230%. Esta asimetría puede leerse a partir de la distinción que propone Milton Santos entre las verticalidades y las horizontalidades del espacio geográfico (Santos, 2000): las primeras remiten a los flujos de capital, decisiones e inversión que conectan a Chos Malal con lógicas extractivas y financieras de escala regional; las segundas expresan la continuidad cotidiana y contigua de la vida barrial. El desfasaje constituye así una huella material de esa tensión —lo que Santos denomina una rugosidad—, producto de decisiones normativas postergadas y de un uso del suelo desigualmente distribuido entre actores con capacidad diferencial de intervención sobre el espacio.

El resultado fue un tejido extensivo, con niveles heterogéneos de consolidación e infraestructura, donde coexisten áreas centrales provistas de servicios de red con sectores periféricos de reciente ocupación que carecen de tendido formal de agua potable, gas natural y/o cloacas, o que se encuentran expuestos a amenazas hidrológicas por escurrimiento pluvioaluvional en las laderas de los valles.

El departamento de Chos Malal en la provincia de Neuquén (izq.). La localización de Chos Malal en la confluencia de dos ríos (der.). Fuente: Elaboración propia.

El problema, por lo tanto, no era solo de actualización normativa: la expansión dispersa, la subutilización de áreas servidas, la demanda de suelo para vivienda y la localización de nuevas inversiones inmobiliarias expresaban una disputa por definir quiénes se benefician de la valorización territorial, quiénes asumen los costos de la urbanización y qué capacidades tiene el Estado local para redistribuir parte de esa riqueza. En ese contexto, el ordenamiento territorial aparece como una herramienta política y técnica para intervenir en la producción y distribución de la renta urbana.

Sector zonificado según la Ordenanza 444/88, que abarcaba solo el sector central de lo urbanizado hacia 2020. Fuente: Secretaría de Planificación de Chos Malal.

Desde la perspectiva regulatoria, el ejido municipal se rigió hasta el año 2021 por la Ordenanza Nº 444/88. Su desactualización frente a las dinámicas reales de subdivisión de la tierra, edificación y expansión urbana fue abordada durante años mediante excepciones normativas otorgadas por el Concejo Deliberante que, tramitadas de forma aislada, consolidaron un crecimiento fragmentario del territorio y debilitaron la posibilidad de construir criterios públicos, generales y transparentes para orientar el aprovechamiento del suelo.

Hacia el año 2019, la revisión de este marco legal fue el tema central en la agenda del CAP, un órgano multiactoral previsto en la Carta Orgánica Municipal (artículos 158 a 162) que articula al Poder Ejecutivo, al Deliberante, a las comisiones vecinales y a entidades técnicas como el INTA y los colegios profesionales de ingenieros y de arquitectos. La existencia de este espacio y la presencia de la cuestión urbana en la agenda local fueron rasgos distintivos del proceso, en el que el municipio avanzó en la formulación del POT Chos Malal 2030 para superar las respuestas casuísticas.

Propuesta de zonificación para la ciudad de Chos Malal elaborada por los colegios de arquitectos e ingenieros y presentada al Consejo Asesor de Planificación (CAP). Fuente: Secretaría de Planificación Urbana del Municipio.

2. El Plan de Ordenamiento Territorial 2030 y sus directrices operativas

El POT se desarrolló entre 2020 y 2022 en cinco etapas continuas: el relevamiento inicial y diagnóstico, la problematización, la formulación participativa de estrategias, el diseño de instrumentos normativos y la capacitación institucional, lo que permitió identificar las dinámicas concurrentes de consolidación central, extensión periférica y regionalización de servicios (Salvarredy, 2025).

El plan adoptó como premisas operativas la perspectiva del derecho a la ciudad, la función social de la propiedad y el reparto equitativo de cargas y beneficios urbanísticos (Furtado, 2012). La asistencia técnica al CAP y las múltiples estrategias de participación permitieron trascender la discusión tradicional, limitada al casco consolidado, para incorporar las periferias de barrios populares predominantemente autoconstruidos y las áreas de explotación frutícola y ganadera de baja densidad. Al integrar las visiones de comisiones vecinales, productores, responsables de las áreas de turismo y discapacidad y funcionarios públicos, se estructuró un diagnóstico colectivo que superó el enfoque sectorial del diseño urbano convencional.

A partir de este diagnóstico participativo se estructuraron tres estrategias operativas de escala local: la Estrategia de Consolidación del Área Urbanizada (ES-01), orientada al completamiento y densificación habitacional del casco central —sector con coberturas de infraestructura básica superiores al 95%— mediante la regulación de edificaciones y el ordenamiento morfológico según las tipologías de manzana; la Estrategia de Extensión Articulada (ES-02), para encauzar la expansión periférica, regular loteos y promover subcentralidades en barrios populares como Las Vertientes, Pinitos y El Sauce; y la Estrategia de Fortalecimiento Regional (ES-03), dirigida a afianzar el rol de la localidad como centro de servicios del norte neuquino, con áreas logísticas y turísticas, la puesta en valor del Casco Histórico y la preservación de las trazas de la trashumancia caprina.

Procesos y estrategias territoriales en Chos Malal 2020. Fuente: elaboración propia.

3. Estructura de zonificación y programas del Código de Planeamiento Urbano

La aprobación de la Ordenanza Municipal Nº 3668 en 2021 sustituyó formalmente la normativa de 1988 e implementó una zonificación dividida en distritos específicos (Centro Cívico, Casco Histórico, Central Comercial, Residenciales 1 y 2, Áreas de Urbanización Sustentable y Zona Rural Extensiva), incorporando la figura de las Zonas Especiales de Interés Social (ZEIS) para la regularización de barrios populares. El código estructuró asimismo una red de parques, miradores y subcentros de equipamiento barrial destinada a descentralizar el equipamiento público.

El nuevo Código de Planeamiento Urbano amplía la mirada territorial e incorpora nuevas territorialidades e instrumentos específicos, como las ZEIS y las zonas de usos específicos (UE). Fuente: elaboración propia.

El ordenamiento espacial se complementó con tres programas sectoriales: el Programa de Movilidad y Estructura Vial (accesibilidad peatonal universal, seguridad vial en los cruces de rutas y ordenamiento del transporte público); el Programa de Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos (GIRSU), desde la separación en origen hasta el cierre del basural a cielo abierto; y el Programa de Gestión del Riesgo (defensa costanera ante crecidas, monitoreo de viviendas en áreas inundables y alerta temprana).

Diversas instancias de capacitación y debate: taller sobre el derecho a la ciudad (arriba) y reunión del Consejo Asesor de Planificación de Chos Malal (abajo). Fuente: elaboración propia.

4. Conceptos reguladores y fundamentación técnica de la otorga onerosa

Luego de establecer estrategias y consensos, se diseñaron instrumentos coherentes con los principios de equidad y gestión democrática propios de la perspectiva del derecho a la ciudad. La consolidación del área central, de especial interés para los agentes del desarrollo inmobiliario, anticipaba a la vez una futura demanda de infraestructura y un potencial recurso local para el desarrollo. La articulación entre el FEB y el FDT fue la propuesta estratégica para avanzar con estos criterios.

El nuevo ordenamiento propuesto se basa en la distinción jurídica entre el derecho de propiedad de la parcela y el derecho de edificación (Maldonado Copello, 2021). Desde la perspectiva del planeamiento, se asume que la capacidad de construir sobre un lote no es un atributo inherente a la tierra, sino un recurso generado y regulado socialmente (Furtado, 2012). La valorización económica de los terrenos se deriva principalmente de acciones públicas y colectivas, tales como las modificaciones normativas de zonificación, la inversión estatal en redes de infraestructura y la proximidad a equipamientos y centralidades urbanas (Furtado, 2012; Maldonado Copello, 2021).

Esta lectura jurídica encuentra un correlato en la tradición geográfica latinoamericana: para Milton Santos, el territorio no es un soporte neutro sino un uso, resultado de la combinación históricamente situada entre sistemas técnicos y sistemas de acciones sociales (Santos, 2000); en esa clave, el suelo urbano de Chos Malal no vale por sus atributos naturales sino por el conjunto de decisiones colectivas que lo constituyen como recurso. La experiencia latinoamericana de la otorga onerosa advierte, sin embargo, sobre los límites de esta separación jurídica cuando no se acompaña de vigilancia activa sobre el mercado de suelo: Raquel Rolnik (2019) ha señalado que instrumentos de recuperación de plusvalías pensados para redistribuir la renta urbana pueden terminar absorbidos por la dinámica especulativa inmobiliaria si no se combinan con políticas activas de suelo y vivienda.

La Ordenanza Nº 3668/21 incrementó el potencial constructivo (FOT) en áreas centrales dotadas de servicios urbanos, permitiendo mayores densidades. Al mismo tiempo, entendió el derecho a construir la superficie que excede el valor fijado por el FEB como una concesión del poder público, que genera un aporte. Por lo tanto, los proyectos que superen la edificabilidad básica y hagan uso de la mayor capacidad constructiva permitida deben abonar una contraprestación económica específica.

Para operativizar este principio, el Código de Planeamiento Urbano redefinió los parámetros de edificación:

Factor de Edificabilidad Básica (FEB): Se incorpora como un indicador nuevo dentro de la normativa local. Es un coeficiente que, aplicado sobre la superficie de la parcela, fija los metros cuadrados que el propietario puede edificar por el solo derecho de propiedad de la tierra (0,5; 0,2 o 0 según la subzona urbana). Constituye el nudo conceptual y técnico que resuelve la otorga onerosa del derecho a construir: define el nivel de aprovechamiento del suelo destinado al uso habitacional o productivo básico y exime a la vivienda única familiar de aportar al fondo. Se apoya en el concepto de otorga onerosa desarrollado por los estudios urbanos y la legislación regional (Estatuto de la Ciudad de Brasil, 2001; Furtado, 2012; Maldonado Copello, 2021) y captura el excedente de valorización mediante regulaciones diseñadas participativamente e instrumentadas por el Estado local.

Este umbral se combina con los indicadores tradicionales de la práctica urbanística: el Factor de Ocupación del Suelo (FOS), que fija la superficie máxima construible en planta baja, y el Factor de Ocupación Total (FOT), que establece el máximo absoluto de metros cuadrados cubiertos edificables en el lote.

Factor de edificabilidad básica. Fuente: Plan de ordenamiento territorial Chos Malal 2030. 

5. El Fondo de Desarrollo Territorial: Mecánica de cálculo e instrumentación técnica

Esquema conceptual para la determinación del aporte al Fondo de Desarrollo Territorial (FDT). Fuente: Plan de ordenamiento territorial Chos Malal 2030. 

El FDT se instituye formalmente como el medio operativo por el cual se viabiliza la redistribución y el reparto de cargas y beneficios en el municipio. Su diseño metodológico requiere un procedimiento estandarizado y transparente que se desglosa en cinco fases consecutivas para la liquidación del tributo ante la autoridad de aplicación del Código de Planeamiento Urbano:

• Fase 1: Determinación de la Edificabilidad No Imponible (A3). Para resguardar el acceso social al hábitat y exceptuar de esta carga fiscal a los sectores populares y de ingresos medios, la norma establece que la superficie exenta de aportes (A3) será el valor que resulte mayor entre la Edificabilidad Básica del lote (calculada multiplicando la Superficie de la Parcela por el coeficiente FEB de la zona) y los metros cuadrados cubiertos destinados estrictamente al uso de Vivienda Única y Familiar, acreditados por el propietario mediante declaración jurada de ocupación permanente. El instrumento de la otorga onerosa grava, por tanto, a las construcciones que exceden las densidades básicas con fines comerciales o multifamiliares de renta.
• Fase 2: Establecimiento de la Edificación Total Solicitada (A1). Consiste en la cuantificación de la superficie cubierta total del proyecto arquitectónico presentado para aprobación, el cual debe respetar rigurosamente los topes normativos de FOS, FOT y alturas máximas permitidas para su localización.
• Fase 3: Cálculo de la Base Imponible (A). Corresponde a la superficie neta de metros cuadrados excedentes sujeta a la contraprestación por suelo creado. Se obtiene mediante la sustracción algebraica entre la edificación total solicitada y la superficie exenta:

A = A1 – A3

Mapa y criterios para la determinación de la alícuota, según las zonas ya establecidas en la ordenanza tributaria local. Fuente: Plan de ordenamiento territorial Chos Malal 2030. 

• Fase 4: Aplicación de la Alícuota por Localización (B). El valor del metro cuadrado excedentario se determina a partir de una escala territorializada que refleja el valor de la renta potencial por manzana. Esta alícuota se expresa en Unidades Fiscales por metro cuadrado (UF/m²). Conforme a la Ordenanza Municipal Nº 3427, las Unidades Fiscales se encuentran indexadas al precio de venta del litro de nafta súper en la localidad, garantizando la actualización periódica del tributo frente a procesos inflacionarios. La escala de alícuotas se subdivide en diez zonas (de la A a la J), con valores que oscilan entre un máximo de 10 UF/m² para las áreas de mayor centralidad y un mínimo de 2 UF/m² para las zonas periféricas, fijándose un piso general de 10 UF/m² para cualquier otra área interna del ejido no categorizada explícitamente.
• Fase 5: Liquidación del Aporte al Fondo (FDT). El monto final en pesos de la contraprestación se obtiene multiplicando la Base Imponible por la Alícuota de localización indexada (el código explicita que las preexistencias constructivas que hayan abonado de manera histórica sus respectivos Derechos de Construcción no vuelven a aportar bajo este concepto):

FDT = A x B

Para consolidar la solidez financiera de esta política urbana y evitar que dependa exclusivamente de las fluctuaciones de las solicitudes de edificación, el FDT diversifica el origen de sus recursos. Las fuentes de financiamiento complementarias del FDT se integran con: el 10% de lo recaudado por Derechos de Construcción generales; el 10% de lo recaudado por tasas de Derechos de Subdivisión de Tierras y loteos; el 10% de los gravámenes percibidos por la emisión de Certificados de Escribanos; el 50% del total de las multas aplicadas por infracciones comprobadas al Código de Edificación local; los excedentes derivados de las contribuciones por mejoras (Ordenanza Fiscal Nº 2645/12); aportes de futuros Consorcios Urbanísticos; donaciones internacionales y partidas específicas asignadas por el presupuesto anual municipal.

La asignación del capital acumulado en el FDT está fijada por la ordenanza, que establece porcentajes de destino para orientar la redistribución de la renta y limitar la discrecionalidad del Poder Ejecutivo:

• Un 20% fijo e indexado se destina exclusivamente a la ejecución de obras e intervenciones en el espacio público de la ciudad, priorizando veredas, arbolado y acequias de la zona central.
• Un 20% fijo e indexado se aplica de manera directa a la provisión de infraestructura urbana básica (mejorado de vialidades, redes de desagües pluviales, agua potable, cloacas y energía eléctrica) y equipamiento comunitario en las áreas delimitadas como Zonas Especiales de Interés Social (ZEIS).
• El 60% restante es distribuido por la autoridad de aplicación entre obras de infraestructura en el área urbanizada general y el financiamiento de los componentes estratégicos de los programas priorizados de Movilidad, Gestión del Riesgo y GIRSU.

6. Dinámica institucional, gobernanza y rendición de cuentas del Fondo

La implementación del FDT introdujo modificaciones en la gestión presupuestaria municipal y en la articulación institucional entre los sectores público y privado. Al recuperar excedentes de valorización generados por la comunidad, la recaudación se orienta de manera directa al financiamiento de proyectos específicos de infraestructura y mejora urbana. Durante el proceso de diseño y aprobación, que se extendió por más de un año dentro del CAP, los equipos técnicos locales revisaron el alcance de las facultades del municipio para regular el uso y aprovechamiento del suelo conforme al marco constitucional y normativo vigente.

Para regular el funcionamiento del instrumento, la Ordenanza Nº 3668/21 estableció que el fondo reviste un carácter intangible, quedando bajo la órbita de la autoridad de aplicación del Código de Planeamiento Urbano. Los mecanismos de fiscalización y gobernanza democrática disponen la obligatoriedad de presentar informes semestrales ante el CAP, en concordancia con los artículos 158 a 162 de la Carta Orgánica Municipal (aprobada por la Ley 2.135). Estas presentaciones técnicas deben rendir cuenta pública de los ingresos percibidos en Unidades Fiscales, detallar la procedencia de los recursos integrados y especificar la georreferenciación y el estado de avance de las obras en el espacio público y en las ZEIS.

7. Resultados de implementación, balance crítico y perspectivas operativas

A partir de la aprobación de la Ordenanza Nº 3668/21 y su posterior reglamentación a través de decretos tarifarios anuales, la gestión local comenzó la instrumentación del FDT, que pasó a su aplicación administrativa y fiscal efectiva. En el año 2024 se concretó la apertura de la cuenta bancaria intangible e independiente para la administración exclusiva de los recursos del fondo.

De acuerdo con los registros de la Dirección de Obras Privadas del Municipio de Chos Malal, correspondientes al ciclo operativo concluido en 2024, se tramitaron 35 expedientes de obra nueva y/o remodelación sujetos al análisis de edificabilidad normado por el POT. De este universo, cinco proyectos privados superaron los umbrales de la edificabilidad básica (FEB) y completaron el pago de sus respectivas contraprestaciones por suelo creado.

El análisis sectorial de estos proyectos aportantes revela una concentración del desarrollo de mayor densidad en la actividad comercial y residencial de escala media: aproximadamente 1.100 m² construidos correspondieron a usos comerciales, mientras que 600 m² se destinaron a tipologías residenciales multifamiliares de renta. El capital capturado mediante estas liquidaciones fue canalizado en su primer ciclo presupuestario hacia obras de mejoramiento de la accesibilidad y transitabilidad peatonal inclusiva en el casco fundacional e histórico del municipio, materializadas en la reconstrucción y adecuación geométrica de rampas peatonales en las esquinas de mayor circulación.

Mapeo de las obras privadas que aportaron al Fondo de Desarrollo Territorial y registro de mejoras en el espacio público financiadas con el fondo. Fuente: Dirección de Obras Privadas del Municipio de Chos Malal.

El valor de este hecho radica en haber completado un primer ciclo del movimiento redistributivo, que generó un ingreso con el que el municipio no contaba: autónomo, destinado al beneficio público y producto del debate participativo e intersectorial. Ese recurso propio adquiere un doble valor si se considera que, por la estructura de la economía pública, cerca del 80% de los recursos locales están comprometidos con el pago de salarios y servicios públicos.

Fortalezas institucionales y fiscales del Fondo de Desarrollo Territorial

El análisis retrospectivo permite valorar la solidez técnica del desacople normativo que independiza los derechos de edificación de los derechos de suelo (Maldonado Copello, 2021). Esta separación no paralizó, hasta el momento del análisis, el mercado de la construcción local, sino que encauzó los recursos generados por desarrollos de mayor densidad hacia los destinos previstos por la nueva normativa, de modo que el municipio capta una porción de la renta urbana para reinvertirla en el espacio común (Furtado, 2012).

Resultó relevante el consenso logrado en el CAP y el Comité de Tierras. Al operar como veedores de la intangibilidad del fondo y receptores de los informes técnicos semestrales, estos organismos lo protegieron de lógicas de discrecionalidad burocrática y le otorgaron una legitimidad social que contribuyó a moderar la resistencia de los desarrolladores inmobiliarios.

Asimismo, la identificación de los procesos territoriales locales permitió comprender cómo las lógicas comunitarias de producción del hábitat preceden y tensionan la llegada de la planificación estatal (Salvarredy, 2025). Al reconocer los modos en que los pobladores se apropian del espacio, el instrumento no se impone como un mecanismo abstracto, sino como parte de las condiciones para materializar el derecho a la ciudad a través de la integración socio-urbana (Jaime & Salvarredy, 2023; Salvarredy, 2025).

Finalmente, la indexación de las alícuotas mediante Unidades Fiscales vinculadas al precio local del combustible constituye una definición de diseño fiscal situado eficaz: mantiene el valor real de la tasa frente a procesos inflacionarios sin someter a la administración local a costosos procesos de revaluación catastral anual.

Estos factores, observados en conjunto, brindaron la solidez técnica y social que favoreció que el FDT sobreviviera a los cambios de cuadros técnicos y al recambio de signo político de la administración municipal en 2024, un primer paso hacia la construcción de una política de Estado de escala local en el mediano plazo. 

Desafíos técnicos, distributivos e institucionales del FDT

A pesar de los logros alcanzados, la implementación del FDT presentó obstáculos asociados a su complejidad en relación con la capacidad técnica instalada en el municipio. Las primeras liquidaciones evidenciaron demoras causadas por el procesamiento manual de las planillas de edificabilidad no imponible y base imponible en la Dirección de Obras Privadas, lo que indica que estos instrumentos deben complementarse con la capacitación de los cuadros técnicos municipales y la progresiva automatización de los sistemas catastrales y parcelarios para evitar cuellos de botella en la evaluación de expedientes.

Por otra parte, la persistencia de descontentos por parte de un sector de profesionales de la construcción y desarrolladores locales subraya que la regulación de la renta no es un mero trámite administrativo sino un proceso de disputa distributiva sobre la riqueza urbana (Furtado, 2012). Para consolidar la legitimidad social del tributo, se vuelve necesario robustecer los canales de participación y comunicación pública que visibilicen la relación directa entre el pago por mayor edificabilidad y las mejoras en infraestructura, espacio urbano y acceso al hábitat que benefician a toda la comunidad.

Un desafío adicional, de carácter más estructural, remite a los límites del propio diseño del instrumento frente a dinámicas del mercado de suelo que no pasan por el trámite formal de edificación. Rolnik (2019) advierte que la captura de plusvalías centrada exclusivamente en el momento constructivo puede dejar sin regular otras formas de valorización especulativa —como la retención de lotes vacantes a la espera de mejores condiciones de mercado—, que no generan hecho imponible bajo el esquema del FDT. En diálogo con su noción de la disputa por el suelo urbano como una “guerra de los lugares”, el caso de Chos Malal sugiere que la sostenibilidad redistributiva del instrumento podría beneficiarse de mecanismos complementarios que excedan el ámbito estrictamente edilicio contemplado hasta el momento.

Los datos disponibles hasta el momento permiten documentar la puesta en marcha del FDT y una primera lectura de sus fortalezas de diseño institucional, pero no alcanzan aún para evaluar su sostenibilidad de mediano plazo ni su capacidad redistributiva efectiva. La continuidad del instrumento tras el recambio de gestión es un indicio de institucionalización; las próximas aproximaciones de esta investigación podrán profundizar ese análisis con series de recaudación y ejecución presupuestaria de ciclos sucesivos.

En suma, la articulación entre el Factor de Edificabilidad Básica y el Fondo de Desarrollo Territorial muestra cómo instrumentos situados pueden traducir los principios generales del ordenamiento territorial en procedimientos concretos de regulación, recuperación y redistribución de la renta urbana. En Chos Malal, el FEB define el umbral público del derecho a construir y el FDT convierte parte del aprovechamiento excedente en recursos destinados al espacio común y a las ZEIS, bajo mecanismos de seguimiento multiactoral. Aunque la evidencia de un único ciclo operativo no permite establecer conclusiones de largo plazo, la experiencia sugiere que la eficacia de estos instrumentos no depende solo de su diseño técnico, sino también de su adecuación a las capacidades institucionales, las disputas distributivas y las formas locales de gobernanza. Así, el caso aporta una referencia concreta para municipios intermedios que buscan orientar la valorización del suelo hacia un desarrollo territorial gestionado democráticamente, más transparente y equitativo.

EJ, TS y JS

Eugenia Jaime es Arquitecta (UNLP), Magíster en Planificación Urbana y Regional (FADU-UBA) y doctoranda en Estudios Urbanos (UNGS). Es docente investigadora en la UNGS y la UBA, y coordina diplomaturas en la UNGS y la UNCo. Es integrante fundadora de Proyecto Habitar e integra la consultora Territorial Urbana, especializada en planificación y ordenamiento territorial. Investiga sobre urbanización popular, acción pública y gestión del hábitat desde una perspectiva de derechos humanos y género. Participa como expositora y conferencista en eventos académicos nacionales y regionales, y es autora de artículos y coautora de libros sobre la temática.

Teresita Sacón es Arquitecta (FADU-UBA) y maestranda en Economía Urbana (UTDT). Es docente investigadora en el posgrado Transformaciones Territoriales y Derecho a la Ciudad en la FADU-UBA y docente de una diplomatura en la UNCo. Integra Proyecto Habitar y co-coordina la consultora Territorial Urbana, especializada en planificación y ordenamiento territorial. Desde 2014 trabaja en políticas habitacionales con instituciones estatales, sociales y privadas. Investiga sobre reurbanización de asentamientos, acceso al suelo y derecho a la ciudad con perspectiva de género, temas en los que dirigió proyectos de extensión.

Julián Salvarredy es Arquitecto, Magíster en Planificación Urbana y Regional y Doctor en Urbanismo (FADU-UBA), con un posdoctorado en procesos territoriales. Es docente investigador en la UBA, donde dirige el Centro de Investigaciones Transformaciones Territoriales y el posgrado Transformaciones Territoriales y Derecho a la Ciudad, y es docente en la UNM y en diplomaturas de la UNGS y la UNCo. Integra Proyecto Habitar y co-coordina la consultora Territorial Urbana, especializada en planificación y ordenamiento territorial. Investiga sobre proyecto urbano inclusivo, gestión territorial y transformación de barrios populares desde la perspectiva del derecho a la ciudad. Dirige tesis de posgrado, evalúa artículos para revistas académicas y es autor de artículos y capítulos de libros sobre la temática.

Referencias bibliográficas

Estatuto de la Ciudad (Ley Federal Nº 10.257, 2001). Directrices generales para la política urbana y la otorga onerosa del derecho a construir (Outorga Onerosa do Direito de Construir). Gobierno Federal de Brasil.

Furtado, F. (2012). La recuperación de plusvalías en América Latina: Alternativas de regulación para el desarrollo urbano. Lincoln Institute of Land Policy.

Jaime, E., & Salvarredy, J. (2023). La apropiación como condición del derecho a la ciudad. El caso de la política de mejoramiento barrial de Villa Jardín, Municipio de Lanús, Buenos Aires. Ensayo: Revista de Arquitectura, Urbanismo y Territorio, [VOL](3), 141-163. 

Maldonado Copello, M. M. (2021). Los derechos de edificabilidad como instrumentos para alcanzar la equidad en el territorio: La experiencia de Colombia. Café de las Ciudades.

Rolnik, R. (2019). La guerra de los lugares: La colonización de la tierra y la vivienda en la era de las finanzas. Traficantes de Sueños. (Trabajo original publicado en 2015).

Salvarredy, J. (2025). Transformaciones territoriales y derecho a la ciudad. Procesos territoriales, clave inclusiva en la transformación de barrios socialmente construidos del AMBA (2003-2015). Cuaderno Urbano: Espacio, Cultura, Sociedad, 40(40), 55-78. 

Santos, M. (2000). La naturaleza del espacio: Técnica y tiempo, razón y emoción. Ariel. (Trabajo original publicado en 1996).