Este artículo procura
enumerar ordenadamente
los pasos necesarios para la concepción y realización
de un desarrollo urbano planificado o proyecto
urbano, entendiendo como tal operaciones de renovación
o expansión urbana de mediana o alta complejidad por
la concurrencia de algunos o todos estos factores:
- Dimensiones
considerables del predio y/o los productos a realizar.
- Superposición
de programas
- Multiplicidad
de actores e intereses en juego
- Concurrencia
del sector privado, estatal y/o público
- Dificultades
técnicas especiales en la resolución
- Diversidad
de inversores a cargo de la operación
- Tiempo
de realización prolongado, necesidad de concretar
la operación en etapas
- Espacios
o equipamientos públicos como parte o requisito de
la operación
- Visibilidad
mediática y política
Si bien los procesos
que se describen pueden responder a las características
de desarrollo en cualquier ciudad en la que convivan
democracia política y economía mixta público-privada, se remiten en
general a la experiencia del autor para un ámbito
muy específico como es el de la ciudad de Buenos Aires
y su región metropolitana.
1-
La concepción
En la concepción original
de una operación urbana se encuentra siempre la coincidencia de una lógica con una oportunidad.
La lógica que origina
una operación urbana puede ser:
- La
lógica de la necesidad, directamente urbana: de vivienda, de espacios verdes, de
movilidad, de saneamiento, etc., o de otra índole
(social, económica, política): de generar empleo,
de reactivar o reconvertir la economía, de integrar
grupos sociales, etc.
- La
lógica de la ganancia: a partir de la valorización del suelo y/o de la ganancia
de las empresas constructoras y los desarrolladores
o promotoras inmobiliarias.
- La
lógica del deseo: de representación, de calidad de vida, de integración o segregación,
de seguridad, etc.
La
oportunidad es espacial
(la existencia de un predio o área disponible o en
condiciones de serlo), política (contexto favorable) y económica (disponibilidad de financiación y capitales para la inversión).
La idea puede surgir
en el ámbito estatal (autoridades, oficinas técnicas,
legislaturas), privado (empresas, consultoras), social
(organizaciones sociales, sindicatos, colectivos barriales)
o técnico-profesional (universidades, estudios, grupos
de investigación, asociaciones profesionales). En
ciudades en la que exista una cultura de la planificación,
las operaciones pueden estar previstas en un Plan
Urbano, Ambiental, Territorial o Estratégico, elaborado
de acuerdo a determinados requisitos legales, técnicos
y políticos.
Estas lógicas, oportunidades
y ámbitos de gestación no suelen ser lineales ni excluyentes,
aunque predomine alguna en particular:
· Los Proyectos
Urbanos Integrales de Medellín buscan dar respuestas
a necesidades sociales y políticas a partir de operaciones
espaciales; fueron concebidas en primera instancia
en el ámbito universitario y luego fueron llevados
a la práctica por la administración municipal.
· El
proyecto
de urbanización de la Villa 31 de Retiro
(Barrio Carlos Mugica) fue elaborado en el ámbito
universitario y luego tomado como reivindicación barrial,
a partir de la cual la Legislatura de la ciudad de
Buenos Aires elaboró y aprobó un proyecto de ley que
hoy constituye un mandato a cumplir por el Poder Ejecutivo
porteño.
· El proyecto
de Costa del Plata surge en el ámbito privado y es
asumido (aunque no liderado) por los municipios bonaerenses
de Avellaneda y Quilmes.
· Nordelta,
mega-urbanización privada en el norte del Gran Buenos
Aires, surgió en una primera instancia como una forma
de aprovechar los movimientos de barros provenientes
del dragado del Río de la Plata.
Un proyecto concebido
en el ámbito público puede (y suele) necesitar de aportes financieros privados. En otro sentido, desde
el ámbito privado pueden formularse proyectos para
terrenos de propiedad estatal, presentándolos en forma
particular. En algunos casos, existe la posibilidad
de hacer oficial dicha presentación a partir de normativas
de regulación de la iniciativa privada: por
ejemplo, el Régimen
Nacional de Iniciativa Privada en Argentina,
establecido por Decreto Nº 966/2005, o el régimen
de iniciativa privada de la Ciudad de Buenos Aires
(Ley Nº 2635/2008).
2-
Las “contraseñas” de una operación urbana: terreno,
financiación, rentabilidad y gestión
Una idea urbanística
ambiciosa no se le niega a nadie, pero si la intención
es operar sobre la realidad y no incorporarse al limbo
de los proyectos universitarios o las publicaciones
vanguardistas, hay cuatro preguntas esenciales que
deben ser respondidas (casi como unas contraseñas que deben ser correctamente respondidas para continuar
el juego):
- ¿Quién
o quiénes son propietarios de los terrenos sobre los
cuales se quiere realizar la operación y cómo se incorporarán
al proyecto? Puede tratarse de tierras públicas
y, en tal caso, continuar como tales luego de la operación
o ser enajenadas total o parcialmente (el caso, por
ejemplo, de la operación de Puerto Madero, donde parte
del predio se destino a espacio público y parte se
vendió al sector privado luego de dotarlo de infraestructura
y normas urbanísticas), puede tratarse de tierras
privadas que para su explotación deben entregarse
en parte al sector público (los casos de Puerto Norte
y el Parque Habitacional Ludueña en Rosario) a cambio
de la autorización normativa, etc.
- ¿Quién
o quienes financiaran la operación? Puede hacerlo
el Estado con recursos propios, prestamos o formas
particulares de financiamiento (por ejemplo, los CEPAC,
Certificados de Potencial Adicional de Construção
brasileños), el o los desarrolladores privados de
la operación o los bancos o entidades financieras
que confíen en estos, los propios usuarios de la operación
a partir de la compra anticipada (“desde el pozo”)
de los productos generados en ella, etc.
- ¿Y cómo se recuperará la inversión? Si
la inversión es privada, requerirá unos niveles
de rentabilidad superiores a los que se puedan obtener
con otras inversiones más seguras o con horizontes
temporales más acotados. Si la inversión es pública,
el criterio
de rentabilidad debe incluir los réditos sociales,
ambientales, culturales, etc., que se esperan
de la operación (pueden por ejemplo asignarles un
valor monetario para poder incorporarlos a un análisis
de flujo de fondos); en todo caso, es de sana práctica
que aun en operaciones que ameritan el subsidio del
Estado se prevea la recuperación de los fondos utilizados,
en especial considerando la posibilidad de reutilizarlos
en otras operaciones similares.
- ¿Quién
estará a cargo de gestionar la operación? Desde
nuestro punto de vista, la manera virtuosa de gestionar una gran operación urbana incorpora en
todos los casos el liderazgo público, como representante
de los intereses de toda la ciudadanía y en particular
de los sectores que no tienen recursos económicos
ni comunicacionales para incidir en la transformación
de la ciudad. Esta gestión pública puede realizarse
a través de los cuerpos propios del organigrama estatal,
unidades ejecutoras especiales o por empresas públicas
(por ejemplo, la Empresa
de Desarrollo Urbano de Medellín, la Corporación
Antiguo Puerto Madero, la empresa AUSA
en Buenos Aires, etc.).
3-
Evaluación de factibilidades
Una vez que se tienen
estas seguridades y es posible imaginar la continuidad
de la operación, es necesario evaluar distintas factibilidades
a través de los correspondientes estudios
previos. Su orden de importancia varía según la
operación; en algunos casos, aunque no es recomendable,
la evaluación puede realizarse en etapas posteriores
(por ejemplo, la Evaluación de Impacto Ambiental en
la etapa de tramitación administrativa, lo cual implica
considerarla como un requisito burocrático y no como
un instrumento de gestión ambiental).
Económica-financiera:
se utilizan a tal efecto los análisis
de flujos de fondos, que permiten determinar la
Tasa Interna de Retorno (TIR) y el Valor Actual Neto
(VAN) de la operación y, por lo tanto, compararla
con otras inversiones posibles para determinar su
rentabilidad y, eventualmente, considerar variaciones
sobre alguno de los componentes para mejorar los resultados
de la inversión. Como ya se ha dicho, en algunos casos
es necesario incluir en estos análisis un cálculo
de la rentabilidad social de la operación.
Por supuesto, sobran
ejemplos de grandes operaciones que han incumplido
sus estimaciones presupuestarias, incluso en contextos
muy desarrollados económicamente y en los que existe
una cultura del control ciudadano sobre la administración
pública: es el caso del soterramiento de la autopista
central de Boston (Big
Dig), presupuestada originalmente en 2.000
millones de dólares, pero cuyo costo final superó
los 13.000 millones...
Un caso opuesto es
la Ronda de Dalt (autopista de circunvalación) de
Barcelona, construida en ocasión de los Juegos Olímpicos
de 1992 y para la cual la ciudad consiguió financiación
a partir de una
inteligente utilización de los recursos puestos
en juego para la organización de ese acontecimiento
de interés internacional.
Técnica:
referida a las dificultades en la provisión
de infraestructuras, la resolución del transporte
y la movilidad, la disponibilidad de agua, las dificultades
geológicas para la edificación, etc. Puede superponerse
con la evaluación ambiental y con el análisis económico.
Jurídica:
involucra los siguientes aspectos:
Acuerdo
entre sectores públicos y privados:
cuando la operación requiere acuerdos entre distintos
niveles del Estado (nacional, provincial, municipal)
entre sí y/o con actores privados (empresas, desarrolladores,
propietarios) o sociales (colectivos, ONGs, etc.)
estos acuerdos deben estar formalizados en instrumentos
de validez legal, como por ejemplo los convenios
urbanísticos (en la ciudad
de Buenos Aires, están regulados en la Sección 8ª
del Código de Planeamiento Urbano). Dichos Convenios
deben establecer con precisión los compromisos y obligaciones
de las partes, los plazos para su cumplimiento y los
procedimientos a seguir en caso de que no se cumplan
los compromisos o cambien radicalmente las condiciones
en que se establece el acuerdo.
Catastro:
la capacidad del parcelamiento existente de permitir
el correcto desarrollo de la operación o, por el contrario,
la necesidad
de producir un reparcelamiento (casos tan disímiles
como los de Puerto Madero, la Operación
Nuevo Usme de Bogotá o el Parque
Habitacional Ludueña de Rosario).
Normativa:
en algunos casos se puede aplicar la normativa existente,
pero generalmente se requerirá una adecuación normativa
a fin de posibilitar la operación propuesta. Esto
puede realizarse en ocasiones por el peligroso camino
de la excepción, pero la calidad institucional requiere
que se apliquen procedimientos más transparentes,
vale decir un cambio normativo adecuado a los métodos
establecidos por la legislación local. La situación
más virtuosa en este sentido es la existencia de una
normativa abierta con procedimientos establecidos
para la resolución de casos especiales por su
escala o su carácter estratégico (por ejemplo, convenios
urbanísticos).
Regímenes
de concesión:
la forma particular en que el Estado maneja la concesión
de servicios de distinta índole, desde la gestión
de las grandes infraestructuras hasta la operación
de actividades en espacios públicos.
Política:
La autoridad que pretenda ejercer el liderazgo
de una operación debe analizar su repercusión política,
la posibilidad de realizarla en los términos de su
mandato, el acompañamiento legislativo, la relación
de fuerzas con el sector privado, las repercusiones
sociales, etc. La opinión
de la sociedad (tanto los sectores directamente
involucrados en la operación como el conjunto de los
intereses de los distintos sectores) debe ser considerada
desde un primer momento, para lo cual pueden realizarse
reuniones sectoriales, asambleas, talleres, etc. Puede
evaluarse también de una manera más o menos científica,
mediante mecanismos como las encuestas de opinión
pública.
En otro sentido, las
operaciones urbanas pueden (y en verdad, deberían)
ser parte de la estrategia de aplicación de un Plan
Urbano o de Ordenamiento Territorial, en cuyo caso
deben responder a los mecanismos administrativos y
normativos derivados de dicho plan.
Ambiental:
Aquellos aspectos más frágiles del medio ambiente
(según los casos, la situación hídrica o la posibilidad
de inundaciones, la situación respecto a vientos,
la conformación productiva rural, los sistemas biológicos,
etc.) y en general la capacidad de soporte del medio
natural o construido deben ser estudiados con anterioridad
al proyecto físico de la operación. Para analizar
las consecuencias de las intervenciones propuestas,
suele utilizarse la Evaluación de Impacto Ambiental,
que compara las situaciones con o sin proyecto para
proponer medidas de mitigación, modificación u optimización del proyecto en
sus fases de concepción, construcción, operación y
desafectación. La Evaluación de Impacto Ambiental
Estratégica agrega una visión integral, considerando
la posible repetición de proyectos similares en la
misma región. La Ley
123 de la Ciudad de Buenos Aires y la Ley
11.723 de la Provincia de Buenos Aires regulan administrativamente
estos instrumentos. Otro mecanismo utilizado (aunque
a diferencia de los anteriores, no suele tener regulación
legal) es el cálculo de la huella ecológica y/o paisajística.
4-
Diseño de la operación y la gestión
Es importante entender
(en especial para los arquitectos/as y otras disciplinas
focalizadas en el aspecto físico de estas operaciones)
que en los proyectos urbanos no solamente se diseñan formas y espacios sino
fundamentalmente procesos. En general, el diseño
de la operación está formalizado en un Plan Maestro
(Master Plan). Otros mecanismos son el Plan de detalle
o Plan de sector (en la ciudad de Buenos Aires, están
regulados en la Sección 9ª del Código de Planeamiento
Urbano). Son componentes básicos de un Plan Maestro:
· Definición
de mecanismos de gestión: programas, empresas, corporaciones, etc.
· “Despiece” o
determinación de componentes parciales o de relativa autonomía dentro
de la operación.
· Determinación
de etapas de la operación, con plazos estimados y resultados esperados.
· Propuesta
de reparcelamiento, englobamiento parcelario o subdivisión
en los casos que corresponda.
· Determinación
de acuerdos y convenios necesarios para la implementación del Plan.
· Determinación
de las fuentes de financiación pública y/o privada para cada uno de los componentes
y etapas.
· Anteproyecto general
(o “plan de masas”) de la operación. De este derivarán
luego los anteproyectos particulares de las infraestructuras
y los componentes de la operación.
Los anteproyectos general
y particulares pueden ser realizados por la vía del
concurso público de arquitectura (en Argentina, reglamentado
por la Federación Argentina de Entidades de Arquitectos).
Es el mecanismo más transparente y participativo para
definir la resolución arquitectónica, pero requiere
la elaboración de unas bases de concurso muy precisas
respecto a los requerimientos y condiciones de la
operación, y su observación por los participantes
y el jurado.
5-
Instancias de legitimación
En una sociedad democrática,
las operaciones
urbanas de determinadas dimensiones deben ser comunicadas
a la ciudadanía y obtener un nivel aceptable y generalizado
de consenso. Asimismo, existen requisitos administrativos
que deben cumplirse. Esta legitimación social y administrativa
requiere:
- Difusión de la operación: puede realizarse
por vía de los medios de comunicación social, campañas
publicitarias, el uso de los recursos comunicacionales
del estado (web, oficinas públicas, boletas de impuestos),
la instalación de centros de interpretación en el
sitio de la operación, implementación de visitas,
reuniones explicativas en centros barriales, escuelas,
etc.
- Instancias participativas: Audiencias
Públicas que permiten a los ciudadanos/as expresar
su opinión sobre el proyecto considerado (en la Ciudad
de Buenos Aires, reguladas por la Ley
Nº 6), registros de oposición, encuestas,
plebiscitos
- Certificación o Declaratoria de Aptitud Ambiental:
expedido por la autoridad correspondiente de aplicación
(en la Ciudad de Buenos Aires, regulada por la Ley
Nº 123)
- Registro o aprobación municipal del proyecto
y la obra.
6-
Materialización
Como hemos visto, una
operación urbana de cierta complejidad suele implicar
la sucesión de una serie de etapas parciales de realización
o la existencia de algunos componentes o piezas de
relativa autonomía; los aspectos que se mencionan
a continuación se aplican entonces tanto a la totalidad
de la operación como a cada una de sus partes.
- Venta o cesión de
los predios a sus desarrolladores, promotores o beneficiarios.
- Realización de los
proyectos ejecutivos
de las obras de infraestructura, los espacios públicos
y las obras particulares. Deben estar ejecutados con
el suficiente detalle para su correcto presupuesto
y ejecución, pero también con la flexibilidad suficiente
como para atender a circunstancias cambiantes o imprevistas.
Deben incluir previsiones o planes de gestión ambiental,
seguridad e higiene, hallazgo de restos arqueológicos,
etc.
- Licitación o concurso de precios y antecedentes,
y posterior adjudicación
de las obras.
- Construcción de las
obras.
- Inspecciones técnicas,
laborales, de seguridad e higiene, auditorías, etc.
- Finales y entregas
de obra.
Circunstancias imprevistas
o no deseadas, relacionadas directamente o indirectamente
a la obra (alteraciones del contexto socioeconómico,
huelgas o conflictos sociales, inhibiciones judiciales
de sectores afectados por las obras, etc.) pueden
introducir alteraciones en la materialización de un
proyecto. En estos casos, la fortaleza y legitimidad del mecanismo organizativo
y los instrumentos concretos de gestión del proyecto
son fundamentales para sortear o salvar con éxito
estos obstáculos (que en buena parte son evitables
con el virtuoso desarrollo de los pasos precedentes
a la materialización, tal como se ha enunciado en
los puntos anteriores).
7-
Operación
Una vez puesta en marcha
la operación e incorporada a la vida cotidiana de
la ciudad, existen todavía instancias relacionadas
a la planificación y gestión del área particular de
proyecto o generales de la ciudad, como por ejemplo:
- Mecanismos de evaluación
del proyecto y de corrección de sus aspectos perfectibles,
no deseados o incorrectamente realizados.
- Gestión operativa y mantenimiento.
- Proyecto de obras
complementarias o evaluación y aprobación de propuestas
particulares de modificación o incorporación de proyectos
parciales.
- Redistribución de
ganancias en otros proyectos u operaciones urbanas.
- Verificación del
cumplimiento de regímenes de concesión, obligaciones
convenidas, etc.
Estas tareas pueden
ser desempeñadas por el mismo organismo de gestión
que realizó el proyecto o por otra área o entidad,
pero en todo caso esa continuidad o cambio debe estar previsto en el diseño general de la
operación.
MC
Sobre
el diseño y gestión de operaciones urbanas planificadas,
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