Política Nacional Urbana en Argentina

Una propuesta para la implementación de la Nueva Agenda Urbana.

El pasado 24 de octubre se presentó el documento Política Nacional Urbana (PNU), producido en el marco del Convenio de colaboración entre el Ministerio del Interior, Obras Públicas y Vivienda de la República Argentina y ONU- Hábitat, Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos. La PNU se desarrolla en el marco de las conferencias y agendas globales conducidas por las Naciones Unidas y “reafirma el compromiso adoptado por la República Argentina en 2016 durante la Tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre Vivienda y Desarrollo Urbano Sostenible, Hábitat III, celebrada en Quito, Ecuador, de lograr el desarrollo sostenible de manera integrada y coordinada a nivel local, provincial, nacional, regional y mundial, con la participación de todos los actores pertinentes”.

El documento presentado se encuentra en línea con los Objetivos del Desarrollo Sostenible (ODS) de la Organización de las Naciones Unidas; en particular, la implementación y la localización integradas de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y la consecución de los Objetivos de Desarrollo Sostenible y sus metas, incluido el Objetivo 11 de lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles como prioridad y política de Estado.  

A tal efecto se destaca especialmente la aplicación de los postulados de la Nueva Agenda Urbana (NAU) aprobada en la Conferencia de Quito el 20 de octubre de 2016. Argentina refrendó ese documento internacional y, para que la implementación de la NAU trascienda a los gobiernos, se elaboró el documento de Política Nacional Urbana junto al equipo de ONU-Hábitat.

La Nueva Agenda Urbana (NAU) incorpora un nuevo reconocimiento de la correlación entre la buena urbanización y el desarrollo. Subraya los vínculos entre la buena urbanización y la creación de empleo, las oportunidades de generar medios de subsistencia y la mejora de la calidad de vida, que deberían incluirse en todas las políticas y estrategias de renovación urbana. Y se guía por los siguientes principios interrelacionados (art. 14):

a) Asegurar que nadie se quede atrás;

b) Asegurar el desarrollo de economías urbanas sostenibles e inclusivas;

c) Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente.

El “cambio de paradigma urbano” que postula la NAU implica el reconocimiento expreso de la función rectora de los Gobiernos nacionales “en la definición y aplicación de políticas urbanas inclusivas y eficaces y leyes para el desarrollo urbano sostenible, así como las contribuciones igualmente importantes de los gobiernos subnacionales y locales, de la sociedad civil y otros interesados pertinentes, de manera transparente y responsable” art. 15).

Por su parte, el documento de Política Nacional Urbana resalta que aun cuando Argentina es uno de los países más urbanizados del mundo, con aproximadamente 92 por ciento de su población viviendo actualmente en áreas urbanas, el país aún no alcanzó su pleno potencial en la utilización de la urbanización como fuerza transformadora para el desarrollo socioeconómico. Debido a la falta de planificación y de inversión en infraestructura, los espacios urbanos crecieron desordenadamente; el resultado es la fragmentación socio-espacial entre y dentro de las ciudades.

El documento presentado por el gobierno nacional expresa algunos de los consensos más relevantes que, más allá de las diferencias políticas y partidarias, mantienen técnicos, especialistas, académicos y funcionarios sobre la cuestión urbana en Argentina. Así, su texto considera y aborda correctamente los problemas derivados de la especulación sobre el valor del suelo, el crecimiento disperso, la debilidad de las administraciones locales y las consiguientes dificultades en la provisión de infraestructuras, equipamientos y servicios y en el acceso universal a la vivienda y los atributos urbanos esenciales.

Se manifiesta además de modo expreso la intención de articular las acciones resultantes del documento con políticas y programas ya en ejecución, incluyendo algunas que se continúan desde el gobierno anterior. Resulta significativa en ese sentido la referencia al Consejo Federal de Planificación y Ordenamiento Territorial (COFEPLAN) como ámbito de encuentro federal entre provincias, Ciudad Autónoma de Buenos Aires y Gobierno Nacional. De este modo, como ya se manifestó durante el tratamiento y sanción de la Ley de regularización de barrios populares, se evidencia en diversos estratos políticos una saludable vocación por el establecimiento de políticas urbanas y territoriales de Estado, trascendiendo la disputa electoral y partidaria.

La Política Nacional Urbana argentina no deviene entonces un obstáculo a la planificación y ejecución de un desarrollo virtuoso de nuestras ciudades; tampoco parece dejar flancos abiertos para una tergiversación grosera de sus enunciados que pueda usarse para impulsar acciones perjudiciales. Esta es una cualidad modesta y paradójica, pero significativa, aun cuando no sea por si sola el punto de partida y el motor de una buena gestión. Para serlo, requiere articularse con la gestión política (volveremos sobre esta cuestión).

El documento se desarrolla en seis secciones:

La sección 1 introduce la Política Nacional Urbana y su relación con la agenda global asumida por la República Argentina. En Hábitat III, el Estado Nacional asumió el compromiso de implementar la Nueva Agenda Urbana. Como parte de este proceso, en 2016 se realizó la firma de un Convenio de Colaboración Técnica entre el Ministerio del Interior, Obras Públicas y Vivienda de la República Argentina y el Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (ONU-Hábitat) para el desarrollo de un Plan Nacional Urbano y de Hábitat (PNUH), lo que ha representado el comienzo del proceso de implementación de la NAU en Argentina. El documento de Política Nacional Urbana se ha elaborado en el marco de dicho convenio.

La sección 2 abarca en detalle cuestiones relativas a la Política Nacional Urbana como instrumento de gestión, sus características, potenciales y desafíos, y explora el contexto necesario para la definición e implementación de Políticas Nacionales Urbanas. Menciona también 20 razones por las que una Política Nacional Urbana es importante, como por ejemplo que “a través de ella, el Estado guía y orienta a la sociedad en transfor­mación, estableciendo criterios urbanos y utilizando las ciudades como motor del crecimiento” y que “crea una visión común para la urbanización y transforma la forma de pensar de los actores que tienen injerencia en el desarrollo urbano”.

La sección 3 presenta los principales desafíos y obstáculos a los que se enfrentan las ciudades argentinas y el desarrollo urbano en general, en torno a nueve ejes:

  • Gestión Integral, Planificación Urbana y Ordenamiento Territorial;
  • Movilidad y Transporte Integrados;
  • Equipamiento e Infraestructura Urbana Integrados;
  • Acceso al Suelo Urbano y Equidad Socio-Habitacional;
  • Desarrollo Económico Competitivo e Inclusivo;
  • Gestión Ambiental, Resiliencia y Cambio Climático;
  • Gobernanza Local Efectiva;
  • Finanzas Locales Sostenibles; y
  • Empoderamiento de la Comunidad.

En todos los casos presenta datos cuali-cuantitativos de interés y referencias a políticas y programas en curso.

La sección 4 relata el proceso de construcción de la Política Nacional Urbana en Argentina, enumerando el proceso de trabajo, la importancia de la generación de consensos y las acciones que se llevaron a cabo en esa dirección, los principales actores involucrados y la elaboración de documentos previos y de consulta que sirvieron de base para llegar a la propuesta.

 

La sección 5 formula la Política Nacional Urbana de Argentina, su misión y principios, los objetivos que persigue y los ejes en los que se sostiene. Explicita los lineamientos que la componen, las herramientas que permiten implementarlos y los actores clave involucrados. A continuación se trascriben literalmente dichos principios, objetivos, ejes y lineamientos:

Principios:

i) Equidad en el acceso a la ciudad.

Las ciudades equitativas son aquellas que, mediante un abordaje integral del hábitat, garantizan el acceso a vivienda, infraestructura, bienes y servicios urbanos, sociales, culturales y ambientales para todos sus habitantes.

ii) Equilibrio territorial del sistema urbano y rural.

Las relaciones funcionales sostenibles entre las zonas urbanas y las rurales, así como la adopción de políticas que promuevan: la densificación de las ciudades; la conectividad territorial; la coordinación y cooperación administrativa; y el reconocimiento de la existencia de regiones con características geográficas y ambientales específicas, contribuyen a la cohesión y desarrollo territorial equilibrado.

iii) Integralidad en la lucha contra la pobreza y la desigualdad.

Los asentamientos humanos demandan un enfoque integral entre las dimensiones económica, social, ambiental y espacial, este enfoque contribuye a la reducción de la desigualdad y la pobreza urbana y rural. Para lograrlo se requiere promover políticas e instrumentos que potencien la productividad, el emprendimiento y las oportunidades de empleo, de prosperidad y de mejores condiciones de vida.

iv) Cuidado del medio ambiente, resiliencia y cambio climático

A fin de garantizar el acceso a un ambiente sano y seguro, es necesario planificar ciudades resilientes y reducir la vulnerabilidad de la población y los territorios. Los instrumentos de planificación y gestión del territorio deben incorporar medidas de mitigación y adaptación al cambio climático, así como la reducción del riesgo de desastres. Asimismo, respetar y dimensionar las lógicas naturales del territorio para reducir la huella ecológica de las ciudades y hacer más eficiente el uso y aprovechamiento de los recursos naturales.

v) Oportunidades económicas que favorezcan el desarrollo social y económico.

Las ciudades son motores de la prosperidad del país por lo que es necesario potenciar su desarrollo económico, así como su vocación cultural, tecnológica y educativa en la generación de empleo y oportunidades. Esto debe contemplar las características socio-culturales, identitarias y naturales del territorio para fomentar actividades locales que les permitan integrarse a las nuevas tendencias globales.

vi) Gobernanza democrática y participación social.

Los sistemas de representación política y de gobernanza de las ciudades y regiones requieren de mecanismos, marcos legales e instituciones que, por un lado, aseguren la colaboración y coordinación de los distintos sectores en las diferentes escalas territoriales y, por el otro, profundicen la participación de todos los actores (sector público, privado, academia, sociedad civil).

 

Objetivos Generales

I. Definir prioridades nacionales y promover la apropiación de criterios en materia de desarrollo urbano sostenible entre los Estados provinciales y municipales.

II. Orientar el desarrollo a futuro del sistema urbano nacional y su configuración espacial a través de instrumentos de planificación territorial participativos y multiescalares.

III. Coordinar y orientar las acciones multisectoriales y multiescalares entre los actores de los distintos niveles de gobierno.

IV. Facilitar la inclusión y el desarrollo equitativo intra-urbano y regional.

V. Proporcionar los fundamentos legales y las bases institucionales para la gestión de políticas urbanas y territoriales.

VI. Fomentar la coordinación de inversiones públicas y privadas en el desarrollo urbano.

VII. Promover mayor autonomía financiera de los gobiernos municipales.

 

Ejes y Lineamientos

Con el fin de alcanzar los objetivos generales, la Política Nacional Urbana se presenta en nueve ejes temáticos, a saber:

A. Gestión Integral, Planificación Urbana y Ordenamiento Territorial

B. Movilidad y Transporte Integrados

C. Equipamiento e Infraestructura Urbana Integrados

D. Acceso al Suelo Urbano y Equidad Socio-Habitacional

E. Desarrollo Económico Competitivo e Inclusivo

F. Gestión Ambiental, Resiliencia y Cambio Climático

G. Gobernanza Local Efectiva

H. Finanzas Locales Sostenibles

I. Empoderamiento de la Comunidad

A su vez, cada eje está atravesado por los siguientes lineamientos:

L1: Coordinar políticas de planificación territorial entre los distintos niveles de gobierno.

L2: Re-equilibrar el territorio e incentivar la consolidación de un sistema de ciudades prósperas.

L3: Promover ciudades compactas.

L4: Articular las estructuras institucionales en los distintos niveles de gobierno.

L5: Perfeccionar instrumentos de control y regulación del mercado de suelo urbano.

L6: Evaluar y monitorear políticas, planes, programas y proyectos urbanos y territoriales.

L7: Promover la conectividad del sistema urbano regional.

L8: Promover la movilidad intraurbana integral y sostenible.

L9: Planificar infraestructura, equipamiento y servicios para el desarrollo con equidad territorial.

L10: Promover la integración socio-urbana.

L11: Garantizar el acceso a la vivienda.

L12: Promover la competitividad de las ciudades.

L13: Reducir el impacto ambiental de las ciudades y hacerlas resilientes a los riesgos y efectos del cambio climático.

L14: Dinamizar el rol de los municipios como gestores urbanos.

L15: Garantizar el acceso a la información pública.

L16: Asegurar la autonomía financiera de los municipios.

L17: Incorporar la perspectiva de género y diversidad cultural como eje transversal en la planificación urbana, legislación y desarrollo económico territorial.

L18: Generar espacios de participación ciudadana en los procesos de toma de decisiones.

Para cada Lineamiento se plantean estrategias de corto, mediano y largo plazo dirigidas a los distintos niveles de gobierno y actores urbanos. Asimismo, se despliega una serie de diversos instrumentos de carácter jurídico, urbanístico, territorial, fiscal y/o de gestión, que sirven de ejemplo y como posibilidades de adopción o de potencial incorporación en los marcos normativos, así como también en las políticas, planes, programas y proyectos existentes. Se definen también actores clave para cada una de esas instancias.

La sección 6 introduce el Plan de Acción, una guía que compila un conjunto de propuestas y recomendaciones que orientan el proceso de apropiación, difusión e implementación de la PNU. El Plan de Acción parte de la necesidad de fortalecer la PNU mediante “la realización de diferentes eventos y foros como espacios de intercambio que promuevan la participación y la transparencia, fomenten el compromiso de los actores urbanos e involucren a las provincias y los municipios en el proceso de difusión, apropiación e implementación de la PNU”.

A continuación recomienda una estrategia vinculada con la revisión de antecedentes y la identificación de actores. De este modo, se presenta un relevamiento de las principales políticas, planes y programas vigentes y del marco normativo a escala nacional, sugiriendo realizar pasos similares en los demás niveles de gobierno, para constituir una base para la implementación de la PNU.

Luego, el Plan de Acción avanza en el desarrollo de un conjunto de estrategias orientadas a establecer un marco de implementación de algunos ejes temáticos, junto con ejemplos de buenas prácticas (el Estatuto de las Ciudades de Brasil y la Ley Catalana de Protección del Derecho a la Vivienda, entre ellas), instrumentos y actores involucrados. A continuación se trascribe literalmente el desarrollo de las estrategias propuestas:

 

Estrategia de implementación 1: Abordaje Integral en el Acceso a la Vivienda

I. Desarrollar un marco normativo nacional que garantice el acceso a la vivienda y la equidad socio-habitacional, con un enfoque especial en los grupos con mayores dificultades para acceder a una solución habitacional adecuada. Ley nacional de acceso a la vivienda

II. Promover un enfoque integral de vivienda en los planes urbanos y en las políticas sectoriales, tanto nacionales y provinciales como municipales –en lo que refiere a servicios urbanos, uso del suelo, transporte y sostenibilidad ambiental–.

III. Apoyar a las provincias y municipios en el fortalecimiento técnico de la gestión pública y activar su papel en la provisión de viviendas, maximizando el uso de los instrumentos existentes y difundiendo prácticas innovadoras en la materia.

Estrategia de implementación 2: Abordaje de la Planificación Urbana y el Ordenamiento Territorial

I. Apoyar a los Estados provinciales y municipales en la incorporación de instrumentos de Planificación Urbana y Ordenamiento Territorial.

II. Promover avances en la adopción de un marco normativo en materia de Planificación y Ordenamiento Territorial. Para ello es importante rescatar algunas iniciativas y proyectos normativos que pueden ser tomados como punto de partida.

III. Apoyar técnicamente en los procesos de Planificación Urbana y Ordenamiento Territorial a las provincias y municipios, maximizando el uso de los instrumentos existentes, incorporando y difundiendo temáticas relevantes e innovadoras en la materia, de tal manera que se conviertan en temas de agenda pública.

Estrategia de implementación 3: Gestión del Riesgo y Ordenamiento Ambiental del Territorio

I. Incorporar la dimensión del riesgo y la construcción de resiliencia en los procesos de gestión municipal, planificación y ordenamiento territorial.

II. Promover la creación de una Ley de Presupuestos Mínimos de Ordenamiento Ambiental del Territorio, como instrumento de gestión y planificación en las distintas escalas gubernamentales y territoriales.

Estrategia de implementación 4: Programas de Capacitación Continua en Gestión Urbana Sostenible

I. Implementar planes y programas de capacitación continuos en gestión urbana sostenible.

II. Desarrollar talleres temáticos de capacitación en el marco de los Foros Urbanos. Una oferta amplia y rotativa de los mismos permitirá aprovechar la participación de los gobiernos municipales para ampliar su alcance e impacto, así como concentrar y optimizar esfuerzos.

 

Finalmente, se presentan estrategias de monitoreo y evaluación como instrumentos vitales para el ciclo de vida de las políticas públicas. Por un lado, se recomienda la utilización de indicadores de la Iniciativa de Ciudades Prósperas y se otorga un rol clave al Observatorio Federal Urbano como un actor central en las etapas de medición, generación de información, seguimiento, monitoreo y evaluación. Por el otro, se propone un ciclo de seguimiento y revisión de la PNU mediante la identificación de momentos clave que permitan evaluar el funcionamiento y el grado de alcance de los objetivos de la PNU. Se recomienda la primera revisión en el año 2025, la segunda en 2030 y una tercera en 2035, considerando que “estas instancias de evaluación permitirán generar nuevos consensos y apoyos para la PNU con la correspondiente renovación de las responsabilidades de todos los actores”.

La Política Nacional Urbana se presenta así como “una propuesta dinámica, proactiva y, fundamentalmente, flexible”. Su implementación toma en cuenta políticas, planes, programas y proyectos existentes y en muchos casos propone su continuidad y ampliación. Su articulación con la instancia ejecutiva se puede lograr en alguno de estos dos modos:

  • Constituirse en ley nacional, precisando para ello instrumentos concretos y mensurables de aplicación y modalidades de adhesión de los niveles provinciales y municipales, al modo del Estatuto de la ciudad brasileño; u
  • Oficiar como agenda base o lineamiento de referencia de la administración, al modo de la Municipalidad de Rosario (cuyo plan no reviste carácter oficial pero ha fundamentado una buena cantidad de acciones concretas de desarrollo).

En cualquiera de los casos y más allá de las dificultades propias de un sistema federal como el argentino, el ejecutivo nacional tiene siempre la posibilidad de utilizar su capacidad de generar y financiar programas concretos de actuación en materia de vivienda, infraestructuras, servicios, etc. La PNU es un buen paso que se ha dado; su éxito depende, finalmente, de la voluntad política de instrumentarla. En definitiva, se trata de poner de una vez por todas la cuestión urbana en la agenda política argentina.

MC

 

El documento Política Nacional Urbana se realizó en el ámbito del Ministerio del Interior, Obras Públicas y Vivienda, con la coordinación de Marina Klemensiewicz, Secretaria de Infraestructura Urbana; Mariana Barrera, Directora Nacional de Innovación y Desarrollo Sostenible; y Tamara Parma, Coordinadora de Proyectos Especiales.
Equipo de proyecto de ONU-Hábitat: Carlos Pisoni, Coordinador Técnico; Déborah Schmulewitz, Enlace Nacional para Argentina; Itza N. Chávez Negrete, Asesora Técnica; José Brakarz, Consultor Internacional Senior; Laura Hakobyan, Asistente Técnica; Roberto Ottolenghi, Consultor Internacional Senior; Romina González Canada, Asistente Técnica; Santiago Federico, Asistente del Plan Nacional.
Equipo del Ministerio del Interior, Obras Públicas y Vivienda: Agostina D’Martino, Ana Daher, Ayelén Lanane, Celeste Tauzín, Claudia Rojas, Claudio Caprarulo, Claudio Robles, Agustín Pascual Sanz, Darío Guitelman, Eduardo Elguezabal, Elisa Distefano, Emiliano Michelena, Federico Luciani, Florencia Busilachi, Gabriel Toselli, Giselle Aguirre, Gustavo Rutilo, Horario Barcellandi, Javier Lafuente, Jorge Sábato, Juan Ignacio Escobar, Julián Insua, Julio Villamonte, Lucas Franca, Luis Cavalli, Luis Rappoport, Manuel Chavarría, María Laura Mosciaro, Mauro Ezequiel Zigliani, Nicolás Rodríguez, Pablo Guiraldes, Pablo Kaloghlian, Pablo Pérez Paladino, Patricio Perciavalle, Soledad Novo, Valeria Patricia Sánchez. Edición: Cristian Vanzetti y Paloma González Lobos. Diseño: Rafael Encinas.

Sobre políticas urbanas en Argentina y su puesta en agenda política, ver las notas de la serie Análisis crítico de la legislación urbanística y de ordenamiento territorial en la Argentina y la nota El Plan Estratégico Territorial y la construcción de la Argentina deseada. La búsqueda de consensos para el despliegue territorial de la inversión pública, por Marcelo Corti en nuestro número 66.

Sobre la Ley de regularización de barrios populares en Argentina, ver los artículos de Cristina Cravino y Fabio Quetglas en nuestro número 163/4.

Sobre el Estatuto de la ciudad brasileño, ver la entrevista a Raquel Rolnik en nuestro número 1.

Sobre las políticas urbanas de la Municipalidad de Rosario, ver la nota de Mirta Levin en nuestro número 119.

 

 

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