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En el
reciente desarrollo de Santiago han coexistido operaciones
y programas ambiciosos con reflexiones críticas
y cuestionamientos sociales y políticos sobre dichas
intervenciones. La capital chilena ha dispuesto la renovación
de su antiguo aeropuerto de Cerrillos y el soterramiento de
la autopista que conecta los barrios del oeste con el Centro
y con el Aeropuerto de Pudahuel, ha logrado (como en general
todo el país) una solución cuantitativa al
problema de la vivienda popular y ha encarado un ambicioso
plan de transporte público, el Transantiago. Pero solo
recientemente ha podido encauzar el caos ocasionado por la
apresurada implementación de su plan de transporte
y, al decir de Alfredo Rodríguez y Ana Sugranyes, ahora
afronta el
problema de los "con techo"
como consecuencia de los erróneos criterios urbanísticos
de los planes de vivienda social.
Area
de expansión dentro del actual límite urbano
y su afectación por "filtros" de protección
ambiental.
Ahora es el propio gobierno el que identifica y propone corregir
los problemas resultantes de la expansión periférica
metropolitana. Semanas atrás, la Secretaría
Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo de Chile presentó
su propuesta de actualización del Plan Regulador Metropolitano
de Santiago (PRMS). Dicho Plan fue puesto en práctica
en 1994 y según las autoridades ministeriales sus previsiones
deben ser corregidas, en particular en lo referente a los
límites del área urbanizada en la aglomeración.
"Para ello (sostiene el SEREMI Carlos Estévez
Valencia) debemos partir identificando los problemas centrales
que debe resolver este instrumento:
- Una
Ciudad Segregada: Nuestra política habitacional
ha sido exitosa en términos cuantitativos pero ha generado
problemas por la ubicación lejana de las viviendas
sociales y por la calidad de sus barrios.
- Una
Ciudad sin Infraestructura Necesaria: La expansión
de la ciudad ha ido mucho más rápido que nuestra
capacidad para proveer infraestructura y servicios. Las señales
son evidentes: tiempos de viaje cada vez más largos,
congestión, inundaciones, ocupación de áreas
de valor ambiental, etc.
- Una
Ciudad con Zonas que se Deterioran Rápidamente:
Amplios sectores centrales con infraestructura y servicios
se deterioran y pierden población a tasas crecientes.
Las zonas más complejas: barrios de vivienda social
construidos hace más de 30 años.
- Una
Ciudad con Problemas Ambientales: Si bien han existido
importantes avances, se mantienen preocupantes índices
de la calidad del aire, sumado a una carencia de parques y
áreas verdes, especialmente en los sectores más
vulnerables".
El Actual
PRMS habría fallado en su intención de consolidar
Subcentros Metropolitanos y en materializar la Vialidad Estructurante
y el Sistema de Áreas Verdes; más en general,
su gran fracaso sería el de no haber inducido un crecimiento
urbano de mayor calidad: "cuando se inició
el PRMS se pensó que la densificación bastaría
para garantizar una ciudad mejor. Esto no ocurrió.
La contracción del límite urbano no detuvo la
expansión y esta se produjo con poca infraestructura
o al margen de la normativa". En la presentación
de la propuesta ante el COR (Consejo de la Región Metropolitana),
la Ministra de Infraestructura, Vivienda y Urbanismo, Liliana
Poblete, señaló otros déficits del Plan:
"se quiso promover la descentralización de
los centros cívicos y de servicios, pero de los
11 sub-centros propuestos sólo dos se implementaron,
afectando la política de acercar los servicios a la
gente, para garantizar un crecimiento más equilibrado
de la periferia. Las áreas verdes propuestas tampoco
se ejecutaron en su totalidad. De hecho muchos de los parques
metropolitanos siguen siendo grandes extensiones de suelo
eriazo. Algunos municipios han agotado sus reservas de suelo
disponible y enfrentan serios problemas para acoger el crecimiento
de su población. La mayoría nos ha hecho llegar
sus sugerencias para ampliar el límite urbano vigente.
La vialidad estructurante no se ha concretado en la velocidad
y forma que se esperaba. Además, la imposibilidad de
reservar fajas viales fuera de los límites urbanos
supone una amenaza latente. Existen miles de hectáreas
de parcelas o proyectos de desarrollo condicionado que no
tendrán conectividad con la ciudad si no actuamos pronto".
Area
de influencia de subcentros metropolitanos.
Del territorio regulado por el Plan solo quedan 6.000 hectáreas
con posibilidad de ser desarrolladas, siendo la "penuria"
de suelos más dramática en las comunas más
periféricas: Quilicura, Maipú, Pudahuel, La
Pintana y Cerro Navia.
Otro problema
es la carencia de instrumentos efectivos de gestión
que permitan al Estado avanzar en el cumplimiento de los objetivos
de planificación: las mitigaciones viales de los nuevos
desarrollo urbanos, por ejemplo, tuvieron que negociarse caso
a caso; las viviendas sociales no fueron especificadas por
precio, ni por etapas; "luego de 10 años y
con cientos de casas construidas, todavía no existe
ninguna vivienda social en las ZUDC" (Zonas Urbanas
de Desarrollo Condicionado), asegura Estévez Valencia.
La propuesta
pone en duda la capacidad del límite a la urbanización
para garantizar un crecimiento sustentable de la mancha urbana,
y adopta una posición cercana al pragmatismo, aunque
reivindica los objetivos históricos de la planificación:
la ciudad crecerá exista o no planificación,
ya que las fuerzas demográficas y económicas
que mueven este crecimiento no pueden detenerse; pensar lo
contrario es una ilusión. Pero sin planificación
este crecimiento genera costos sociales de magnitud, que afectan
la calidad de vida y la competitividad económica de
la región. Para la ministra Pobrete, "la planificación
permite orientar el desarrollo de la ciudad, corrigiendo problemas
y tendencias negativas que no se resuelven espontáneamente.
La planificación da certidumbre, permite hacer inversiones
más seguras y dar también seguridad a los habitantes
sobre el desarrollo futuro de su entorno"
Conectividad
del transporte público
La actualización propuesta declama como objetivos específicos
la Sustentabilidad Ambiental (aumentar de forma significativa
el stock de áreas verdes asegurando su financiamiento
público y privado, evitar la urbanización en
áreas de riesgo y valor ecológico), la Integración
Social (reducir los patrones de segregación), la Conectividad
(habilitando nuevos anillos y vías radiales que conecten
las zonas de expansión con los centros y subcentros
sin perjudicar la red actual), la Reconversión y Revitalización
Urbana (desarrollo en áreas centrales deterioradas
y en zonas industriales no consolidadas) y la consolidación
de los Subcentros actuales, acompañada de la creación
de otros nuevos, con normativas, subsidios e incentivos atractivos
y eficaces.
Para materializar
estos objetivos, la propuesta define cuatro estrategias:
- Planificar
con Inversiones: las propuestas de regulación
deben diseñarse en concordancia con iniciativas de
inversión pública; en caso contrario, la planificación
continuará siendo reactiva a las tendencias, sin
capacidad de orientarlas.
- Planificar
con Condiciones: "exigiremos condiciones para
asegurar un crecimiento periférico ordenado en barrios
con servicios y mixtura social, que financien su infraestructura
y que mitiguen sus impactos viales y ambientales".
- Planificar
con Incentivos: las regulaciones, inversiones y condiciones
serán acompañadas de subsidios que incentiven
el desarrollo de áreas deterioradas y subcentros.
- Dirigir
las Mitigaciones: las exigencias de mitigación
de los barrios condicionados serán predefinidas mediante
planes maestros, que incluirán áreas verdes
y tramos de vialidad estructurante del PRMS.
La propuesta
actúa sobre tres ámbitos del territorio metropolitano:
el área del Crecimiento Urbano, el área
Excluida o Restringida al Desarrollo Urbano y la Ciudad
Consolidada.
Propuestas
de integración social
El crecimiento urbano de la Región Metropolitana se
propone en tres tipos de zona; de Expansión Condicionada
del límite urbano, en las que se definen condiciones
para la urbanización mediante planes maestros de barrios;
de Reconversión y Revitalización de zonas
industriales no consolidadas y zonas centrales deterioradas;
y de Regularización de territorios "agro-residenciales"
que se han urbanizado al margen de la legislación urbanística.
Para la
determinación del nuevo límite urbano se utilizan
capas temáticas o ‘filtros’ que "dan
mayor objetividad a la decisión de su trazado".
El filtro de Sustentabilidad Ambiental descarta o restringe
la expansión sobre zonas de riesgo (inundaciones, aluviones,
aeropuerto, etc.), áreas de protección ecológica
y áreas verdes intercomunales no ejecutadas. Otros
filtros consideran la posibilidad de regularización
de zonas agroresidenciales, la conectividad a través
de Accesos Regionales y troncales del Transantiago, y la cercanía
a Subcentros.
Los criterios
de condicionamiento procuran mitigar las externalidades ambientales,
de transporte y de segregación que el poblamiento genera
sobre el resto de la ciudad, utilizando para ello tres mecanismos:
la exigencia de inversiones en vialidad y áreas
verdes, el establecimiento de cuotas de vivienda social
y de equipamiento y la realización de estudios
de impacto, factibilidad, segregación y riesgo.
A tal fin se impondrá a los proyectos inmobiliarios
un tamaño mínimo de 50 hectáreas (con
etapas mínimas de 7 hectáreas) para financiar
obras de mitigación y garantizar la demanda de equipamientos.
En total,
la propuesta amplía el límite urbano en 9.266
hectáreas y reconvierte otras 1.632 (sobre 61.396 hectáreas
urbanizadas existentes en la actualidad); del total resultante
de 10.898 hectáreas (superficie equivalente a media
ciudad de Buenos Aires), un 60% será para uso habitacional
mixto y el 40% para áreas verdes, distribuidas entre
parques intercomunales financiados por los urbanizadores por
vía de mitigaciones y áreas de forestación
para cuñas y cinturón. Las 6.519 hectáreas
de usos habitacionales mixtos permitirán localizar
163.000 viviendas y 652.000 nuevos habitantes; con el mecanismo
de desarrollo condicionado, un 18% de estas viviendas serán
sociales: "esto permitirá localizar 19.588
unidades de este tipo, en un radio inferior a 5 kilómetros
desde los subcentros consolidados de la ciudad".
Las cuotas de vivienda social se establecerán con criterio
de integración social, bajando las cuotas en zonas
de menores ingresos y elevándolos en las áreas
de mejores condiciones socioeconómicas.
Nueva
área urbana propuesta
Santiago ha crecido en los últimos años con
un promedio de 7 millones de metros cuadrados construidos
anuales, consumiendo 800 hectáreas urbanizadas al año
en la región metropolitana, Esta incorpora 80 mil habitantes
por año, estimándose que en 20 años su
población pasará de 6 a 8 millones de habitantes,
agregando más de 200 millones de metros cuadrados edificados.
Y de continuar las actuales tasas de crecimiento económico,
en 8 años circularán por la ciudad unos 2 millones
de vehículos. Para Pobrete, en estas condiciones "crecer
o no crecer resulta una disyuntiva artificial. Por eso, el
desafío real es cómo guiamos el crecimiento,
de manera responsable y sustentable". Esto implica,
además de las consideraciones técnicas, "que
el camino que comenzamos hoy esté fundado en la
participación ciudadana y en la transparencia".
Entre las medidas propuestas a tal fin se encuentra la instrucción
ministerial para incorporar a los sitios del Ministerio
y de la Secretaría
Regional Ministerial
en la Web toda la información referente al proceso
en curso, incluyendo las peticiones de desarrolladores privados
y de autoridades municipales para la modificación del
PRMS y, por supuesto, la propuesta de modificación.
La ministra
también anunció medidas respecto a las plusvalías
resultantes de la incorporación al límite urbano
de terrenos rurales: "Para mitigar este efecto, en
diciembre del 2006, tomamos la decisión de fijar criterios
objetivos y técnicos, que permitieran a todos los actores
conocer, con antelación en que se fundamentarán
las modificaciones al PRMS. Asimismo, decidimos que todas
las propuestas se inscriban dentro de nuestra política
de planificación por condiciones. Esto quiere decir
que los terrenos se incorporen al área urbana deberán
financiar obras de infraestructura, áreas verdes, equipamientos
y destinar cuotas para vivienda social. Con ello evitaremos
traspasar al resto de la ciudad las externalidades del crecimiento
en la periferia. Asimismo, lograremos materializar los
objetivos que inspiran esta actualización, al facilitar
la creación de nuevas áreas verdes y barrios
más integrados socialmente". La planificación
por condiciones se aplicará también para la
reconversión y revitalización de áreas
urbanas deprimidas.
MC
Ver
los sitios en la Web del Ministerio
de Infraestructura, Vivienda y Urbanismo
de Chile y de la Secretaría
Regional Ministerial de la Región Metropolitana
de
Santiago (y en esta última, las presentaciones de la
propuesta de modificación del PRMS).
Ver
la
presentación
animada de la propuesta del
Nuevo Plan Regulador Metropolitano.
Sobre
el urbanismo de Santiago, ver también en café
de las ciudades:
Número
59 I Economía de las ciudades
25
años de mercado de suelo en Santiago
I Desarrollo urbano, valorización inmobiliaria y equidad
territorial en la capital chilena I Pablo Trivelli
Número
52 I Lugares
Santiago
a la vanguardia I Los claroscuros de una ciudad
en desarrollo I Marcelo Corti
Número
19 I Economía
El
problema de los "con techo"... I
Alfredo Rodríguez describe las paradojas del subsidio
habitacional en Chile. I Alfredo Rodríguez
Número
3 I Proyectos
Portal
Bicentenario: Santiago y la Reforma Urbana I
Recuperación de un antiguo aeropuerto y políticas
de integración territorial en la capital chilena. La
reforma urbana chilena según su Secretario Ejecutivo,
Mario Tala I Marcelo Corti
Y
sobre otros planes:
Número
60 I Planes de las ciudades (II)
Lineamientos
Estratégicos para la Región Metropolitana de
Buenos Aires I
Escenarios alternativos, políticas urbanas, instrumentos
de gestión; entrevista a Alfredo Garay I Marcelo Corti
Número
25 I Planes de las ciudades
"Abrir
la ventana, mirar la ciudad y preguntar quién hizo
esto" I Jorge Wilhem y el Plan Director
Estratégico de Sao Paulo. I Jorge Wilhem
Número
27 I Tendencias
El
Urbanismo: una disciplina border line de frente a poderes
inciertos (I) I "La participación
debe ser real: los ciudadanos deben conocer realmente los
datos del problema" I Maurizio Marcelloni
Número
28 I Tendencias (II)
El
Urbanismo: una disciplina border line de frente a poderes
inciertos (II) I "El urbanista debe desempeñar
su rol de la manera más radical posible". I Maurizio
Marcelloni
Número
28 I Planes de las ciudades
El
Plan Regulador de Roma I Recorrido y Contexto.
I Pietro Elisei
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