El texto de esta nota reproduce la ponencia del autor presentada en el panel Políticas urbano-territoriales y barrios populares en Argentina, en el IV Encuentro de la Red de Asentamientos Populares (IV ENRAP) de la Universidad Nacional de Tierra del Fuego – UNTDF, realizado en Ushuaia del 29 al 31 de octubre de 2025, Será publicado próximamente en el libro de Actas del Encuentro.
Plantear el devenir y el futuro en términos de construcción y de disputa social puede contribuir a acciones trasformadoras. A partir de esta premisa, la charla se propone vislumbrar los futuros posibles, probables y deseables de las políticas para asentamientos populares en la Argentina, lo hace a partir de reconocer el proceso incremental y pendular seguido por las políticas habitacionales desde mediados del siglo XX hasta la destrucción casi total realizada por el gobierno de Milei a partir de diciembre del 2023. Cuanto más se asuma que el futuro en una arena de disputas y de construcción social, más posibilidades existen de que lo deseado se vuelva probable.
El futuro como construcción social
Hace algunos años atrás, una participación personal como editor invitado de la revista brasileña OCULUM ENSAIOS para el dosier “El futuro de los asentamientos precarios en América Latina” (Barreto, 2018a), me obligó a explorar brevemente el campo interdisciplinario de los estudios del futuro y una de las cuestiones más importantes rescatadas fue entender el carácter social y político que conllevan los procesos de anticipación (Bell, 1997; Masini, 2004) y que, por lo tanto, el devenir puede seguir diferentes trayectorias que dependen de las disputas y construcciones sociales que del futuro se realicen en el presente. Desde esta perspectiva el estudio del futuro es una herramienta importante de planificación de las políticas públicas, especialmente en contextos de crisis.
Uno de los aportes conceptuales centrales de este campo ha sido la distinción entre futuros posibles, probables y deseables, siendo los futuros posibles todos los escenarios imaginables que podrían emerger a partir de la interacción entre variables demográficas, económicas, políticas, tecnológicas y ambientales, mientras que los futuros probables, se construyen a partir del análisis de tendencias dominantes y de las inercias institucionales y estructurales existentes que buscan imponerse, y finalmente, los futuros deseados remiten a la discusión de principios éticos y sociales contrahegemónicos para orientar el futuro, tales como pueden ser en nuestro tiempo la justicia social y espacial, el derecho a la ciudad, el hábitat digno, la vivienda adecuada, la función social del suelo, la sostenibilidad ambiental, la integración socioespacial, entre otros. El futuro deseado no se deriva automáticamente de las tendencias existentes; en el caso de las políticas, deviene de las conquistas sociales que habilitan intervenciones públicas con capacidad estatal de implementar políticas diferentes frente a los intereses que orientan los futuros probables (Masini, 2004; Galtung, 1982; Lefebvre, 1974/2013).
El proceso incremental y pendular de las políticas para el hábitat popular en América Latina
Si analizamos el devenir de las políticas habitacionales implementadas en América Latina desde mediados de siglo XX en adelante, veremos que siempre resultaron insuficientes para contrarrestar la generación de asentamientos informales, producto de la urbanización desigual que conlleva la forma de reproducción social del capitalismo dependiente, conforme lo definió oportunamente Manuel Castells con el concepto de crisis urbana (Castells, 1973). Como máximo han alcanzado a contener su crecimiento, cómo ha sido el caso de Argentina en los últimos 50 años (Barreto, 2018b), pero que, pese a ello, han seguido una trayectoria incremental en sus enfoques conceptuales, aunque pendular en sus orientaciones políticas.
(…) los futuros deseados remiten a la discusión de principios éticos y sociales contrahegemónicos para orientar el futuro, tales como pueden ser en nuestro tiempo la justicia social y espacial, el derecho a la ciudad, el hábitat digno, la vivienda adecuada
¿Qué decimos con esto? Si analizamos en términos de aspectos positivos y negativos los paradigmas de intervención, según la clasificación que realizáramos algunos años (Barreto, 2019) en base a distintos autores (tales como Barreto y Lentini, 2015; Cuenya, 2006; De Soto, 1986; Fernández Wagner, 2003; Fernandes, 2006; Lentini Palero, 2001; Martínez; Pírez, 2014; Portes, y Roberts, 2008; Pradilla Cobos, 1987; Ortiz, 2002; Rolnik, 2015; Turner y Fichter, 1976, entre otros), es posible reconocer el siguiente recorrido: en una primera etapa, desde la posguerra hasta los años setenta, las políticas habitacionales desarrollistas conducidas por los Estados durante el periodo de industrialización por sustitución de importaciones, buscaron erradicar los asentamientos precarios informales merced a la producción masiva de viviendas en grandes conjuntos habitacionales ubicados en las periferias urbanas (subsidio a la oferta), que si bien contuvieron el crecimiento del déficit habitacional, resultaron insuficientes ante la magnitud del problema e inadecuadas a las características y dinámicas sociales, al promover relocalizaciones masivas; más adelante, en la década de los setenta, emergió el paradigma de la autoconstrucción y la urbanización popular, impulsado por Hábitat I (ONU), que pregonaba el reconocimiento de la producción popular del hábitat de forma desmercantilizada, otorgaba centralidad al valor de uso, y brindaba provisión de satisfactores mínimos, mediante instrumentos como los lotes con servicios y la autoconstrucción asistida, a través del apoyo de la cooperación internacional a organizaciones no gubernamentales, que en términos de enfoque, representó avances al impulsar procesos de producción social del hábitat, pero que tuvieron las limitantes de la insuficiencia del esfuerzo propio para solucionar la problemática. Luego, hacia la década de los ochenta, este paradigma evolucionó hacia la llamada Producción Social del Hábitat, que promovió la producción desmercantilizada, independencia del Estado y del mercado, mediante el fortalecimiento de procesos de organización colectivos de producción del hábitat, que en algunos casos logró articularse a políticas públicas estructurales, como fue en Uruguay y luego en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, pero que en general solo contó con la cooperación internacional de baja escala, dejando solo modelos ejemplares de mejoramientos físicos y fortalecimiento cooperativo, pero de baja escala de impacto. A partir de los noventa se impusieron en América Latina las reformas estructurales neoliberales del Consenso de Washington, que impulsaron la hegemonía del mercado y el retiro del Estado, bajo una concepción de la vivienda como mercancía, que contó con préstamos internacionales para subsidios focalizados a la demanda, sistemas de ahorro y crédito, créditos hipotecarios y asociaciones público-privadas para la producción mercantil de la vivienda. Para los asentamientos informales promovió programas de titulación masiva de la propiedad y de mejoramientos urbanos, que dejaron (especialmente estos últimos) modelos de intervenciones ejemplares de mejoramientos físicos en asentamientos factibles de regularización, pero que contaron con financiamiento limitado y promovieron la mercantilización de la vivienda, trayendo como consecuencias, el aumento de la segregación socioespacial, el endeudamiento de hogares y una producción de vivienda periférica de baja calidad para los sectores de bajos ingresos. A inicios del siglo XXI, surgió un nuevo paradigma, de la mano de políticas neodesarrollistas o neokeynesianas en varios países de América del Sur, que impulsaron un abanico de políticas convencionales y no convencionales a través de subsidios públicos, que tuvieron impactos favorables en la reducción del déficit y en el empoderamiento social y político de las organizaciones populares, desde un enfoque del derecho a la vivienda, aunque la soluciones no siempre fueron adecuadas a las necesidades integrales de los asentamientos informales y respondieron, en muchos casos, más a la construcción política que a las necesidades de sus habitantes. Sin embargo, dieron pie a políticas estructurales, cómo en Argentina ha sido a partir de 2022 la de integración sociourbana, con rango de Ley, que contó con un subsidio público estructural y jerarquía institucional para financiar intervenciones integrales mediante un abanico de soluciones para la integración social y urbana de lo que denominó barrios populares, y que promovió el empoderamiento de las organizaciones sociales, desde una perspectiva del hábitat digno y el derecho a la ciudad.
En síntesis, a lo largo del tiempo, mientras las políticas pendularon entre orientaciones desarrollistas o keynesianas que promovieron a la vivienda como un derecho que el Estado debe garantizar y las orientaciones liberales promercado, que promovieron la mercantilización y la financiarización de la vivienda, también experimentaron un proceso incremental en los enfoques de intervención, que progresivamente abandonaron el enfoque sectorial “viviendístico” para avanzar hacia enfoques de integración social y urbana desde perspectivas de derecho y con participación de organizaciones populares, en los que la ciencia y la tecnología contribuyeron.
La destrucción total de las políticas para el hábitat popular en Argentina
Así como en Brasil fueron catastróficas las políticas de hábitat popular bajo el gobierno de Bolsonaro (2019-2022), en Argentina fue letal el gobierno de Milei, iniciado en diciembre 2023. Este gobierno, autodenominado “libertario” o “anarcocapitalista”, implementó una batería de medidas que no promovió la mercantilización de la vivienda social, cómo lo había hecho el gobierno de Macri (Barreto, 2018c) en el pendular de la política, sino que destruyó por completo a las políticas para el hábitat popular: su primer medida, en diciembre de 2023, fue la paralización de la obra pública proyectada con el propósito de financiar solo las que estaban iniciadas hasta llevarla a cero, afirmando que la obra que era pública la iba a hacer el sector privado, sin implementar ninguna medida en ese sentido. En ese mismo mes, mediante el Decreto de Necesidad y Urgencia DNU 70/2323 derogó la Ley de Alquileres 27.551/2020, que regulaba los contratos de alquileres, y a través del Decreto 8/2023 degradó el Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat a Secretaría dependiente del Ministerio de Infraestructura, y a las Secretarías de Hábitat y Vivienda, Desarrollo Territorial, e Integración Socio–Urbana a subsecretarías. Luego, en febrero de 2024, mediante el Decreto 194/2024, disolvió el Ministerio de Infraestructura, la Secretaria de Desarrollo Territorial y Hábitat, y las Subsecretarías de Hábitat y Vivienda, y de Desarrollo Territorial; ese mismo mes, a través del Decreto 195/2024, traspasó la Secretaria de Obras Públicas al Ministerio de Economía y traspasó la Subsecretaría de Integración Socio-Urbana a la Secretaria de Obras Públicas; en Noviembre de ese mismo año, por el Decreto 1018/2024, disolvió el “Fondo Fiduciario Público Pro.Cre.Ar, que otorgaba créditos hipotecarios subsidiados; luego, en enero de 2025, mediante el Decreto 6/2025, disolvió el Fondo Fiduciario para la Vivienda Social, el Fondo Fiduciario del Servicio Universal y el Fondo Fiduciario para el Desarrollo Rural y Agricultura Familiar; en marzo de 2025, a través del decreto 176/2025, puso en venta vía subasta inmuebles estatales; y finalmente, en mayo de 2025, a través del decreto 312/2025, disolvió el Fondo de Integración Socio Urbana (FISU), asestando el golpe letal a las políticas para el hábitat popular en Argentina e inaugurando una nueva etapa en la Argentina, que ya no se caracteriza por el pendular de las políticas públicas de hábitat sino por la destrucción total de las mismas.
(…) una concepción de la vivienda como mercancía, que contó con préstamos internacionales para subsidios focalizados a la demanda, sistemas de ahorro y crédito, créditos hipotecarios y asociaciones público-privadas para la producción mercantil de la vivienda.
Los caminos futuros de las políticas para el hábitat popular en Argentina
¿Y ahora qué? Fue el título que le dimos a la Mesa 3, que coordinamos junto a Abildgaard, Benítez, Fiscarelli y Palero en este IV Encuentro de la Red de Asentamientos Populares para reflexionar sobre esta nueva etapa de la política para el Hábitat Popular en Argentina, y que invitamos a leer en este libro de actas. En este espacio, en cambio, proponemos analizar esta nueva etapa a partir de su devenir y de las reflexiones sobre el futuro que realizamos. explorando los caminos que se plantean hacia adelante a partir de pensar los futuros posibles, probables y deseables de las políticas para el hábitat popular en Argentina.
Si pensamos en los futuros posibles como todos los escenarios imaginables que podrían emerger, sin importar cuán realistas o improbables sean, basados en lo pasado, en la imaginación y en las tendencias analizadas, los escenarios son tres:
- que el gobierno tome la iniciativa e impulse nuevas políticas de mercantilización y de financiarización de la vivienda, subsidiando al sector financiero y a los hogares con ingresos medios, como las intentadas durante el gobierno de Macri (Barreto, 2018b);
- que el gobierno profundice su acción destructiva de las políticas para el hábitat y que deje todo librado al mercado autorregulado y a la autoconstrucción popular;
- que el gobierno cambie su orientación e implemente nuevas políticas públicas desarrollistas o keynesianas, desde enfoques de derechos, y subsidie el acceso a la vivienda a los sectores que no pueden acceder a la vivienda por el mercado, ya sean políticas de tipo convencionales (viviendísticas) y/o de integración sociourbana.
(…) los enfoques de intervención, que progresivamente abandonaron el enfoque sectorial “viviendístico” para avanzar hacia enfoques de integración social y urbana desde perspectivas de derecho y con participación de organizaciones populares
Si pensamos en los futuros probables como los escenarios que pueden surgir a partir del análisis de tendencias dominantes y de las inercias institucionales y estructurales existentes, es decir, aquellos escenarios esperables si no hay grandes cambios o rupturas de orientación, predecibles en base a proyecciones y análisis de tendencias, los escenarios más probables se acotan al primero y al segundo de los tres escenarios posibles:
- el primero, de retorno de nuevas políticas de mercantilización y financiarización de la vivienda sería el más benigno para los sectores populares y medios, dentro del abanico de la orientación neoliberal que también reivindica el gobierno de Milei cuando alaba las políticas del gobierno de Menem (1989-1999), mediante políticas de subsidios para la regularización de dominio y mejoramientos de barrios para los hogares de asentamientos populares, y de regulación del contrato de alquiler privado y de subsidios para créditos hipotecarios para los sectores medios, en los cuales, el Estado subsidia a la banca privada y exige una porción de ahorro a los hogares que lo solicitan. En este escenario lo más probable es que las políticas cumplan un efecto de contención de las necesidades, pero, a la vez, se reproduzca la autoproducción del hábitat popular y la urbanización desigual, permaneciendo estable el déficit.
- el segundo de estos dos escenarios, el de la ausencia total de políticas públicas para el hábitat, como sucede en este momento del gobierno de Milei, es el más crítico, las opciones para los sectores medios que necesitan vivienda es el alquiler desregulado o el crédito privado para la compra de departamentos o para la construcción de viviendas en terrenos de las periferias urbanas, bajo el padecimiento de deudas, mientras que las opciones para los sectores populares son recurrir al alquiler desregulado de espacios precarios en áreas urbanas degradas o en asentamientos populares, o recurrir a la autoconstrucción, densificando asentamientos populares existentes u ocupando suelos no aptos, o, en los peores de los casos, allegándose a familiares o habitar en la calle. En este escenario lo seguro es que se incremente y profundice el déficit habitacional, la desregulación de la urbanización informal, la fragmentación y la crisis urbana.
Una consecuencia de este escenario será también el incremento de políticas subnacionales de los gobiernos provinciales y municipales, que, ante la falta de políticas nacionales, tienen que hacerse cargo de las demandas en sus territorios, desde sus propias orientaciones, fragmentándose más la política y los desequilibrios territoriales, entre las jurisdicciones con más y menos recursos.
Si pensamos en los futuros deseados como los escenarios que surgen de principios éticos y sociales para orientar el futuro, frutos de disputas de poder de los sectores populares organizados frente a los intereses del mercado capitalista, para dotar a las políticas trasformadoras de capacidad de impulsar acciones redistributivas a favor de los sectores populares y en contra los futuros probables que analizamos, entonces, el escenario se reduce al tercero que mencionamos:
- En este tercer escenario, podrían surgir políticas públicas con capacidad de impulsar medidas de regulación del mercado de alquiler privado y/o políticas de alquiler social; políticas de créditos hipotecarios subsidiado para los sectores medios y podrían surgir políticas públicas articuladas territorialmente que potencien las capacidades de las organizaciones populares y del sistema de ciencia y tecnología para implementar soluciones participativas de integración social y urbana, formuladas desde principios éticos y sociales, como la justicia social y espacial, el derecho a la ciudad, el hábitat digno, la vivienda adecuada, la función social del suelo, la sostenibilidad ambiental, la integración socioespacial, entre otros. En este escenario lo seguro es que disminuya progresivamente la penuria del déficit habitacional, la fragmentación y la urbanización desigual y avance una cada vez mayor integración y equilibrio territorial.
Una consecuencia de este escenario será también el incremento de políticas subnacionales de los gobiernos provinciales y municipales, que, ante la falta de políticas nacionales, tienen que hacerse cargo de las demandas en sus territorio
Del futuro probable al futuro deseado
En 2018, en la editorial para el dosier de la revista OCULUM ENSAIOS sobre “el futuro de los asentamientos precarios en América Latina” (Barreto, 2018a), mencionado al inicio, escribí lo siguiente:
El futuro probable de los asentamientos precarios no es alentador en el corto plazo, dada la coyuntura política por la que atraviesa América Latina, signada por el retorno casi hegemónico del neoliberalismo y gobiernos de derecha. Se han frenado los grandes presupuestos de las políticas desarrollistas y la mayoría de los Estados nacionales — ahora alineados con los organismos internacionales de créditos al desarrollo —, insisten con la visión mercantilista de la vivienda social (…) El futuro deseado, por otra parte, sería que las políticas de vivienda y hábitat para los asentamientos precarios capitalicen las buenas enseñanzas y eviten repetir las malas de las políticas anteriores. ¿Cuáles son? Sin duda, las de mejoramiento integral de barrios con objetivos de integración física y social a la ciudad con enfoque de sostenibilidad ambiental, que consoliden la mayor cantidad posible de habitantes, con relocalizaciones próximas para no afectar las redes sociales, garantizando el mejoramiento de las viviendas a estándares adecuados, con eliminación de riesgos ambientales, provisión de infraestructura básica de saneamiento (agua potable, desagües cloacales y pluviales) energía (eléctrica), comunicaciones (telefonía e internet) y de movilidad saludable (sendas, bicisendas, calles, avenidas), dotación cercana de equipamientos sociales (salud, educación, recreación, seguridad) con estándares que faciliten la integración social con otros sectores sociales para favorecer la mixtura social y contrarresten la segregación. Además, que el mejoramiento de asentamientos esté integrado a la planificación urbana municipal y sea el gobierno local quien la establezca. Ahora bien, deben implementarse a partir de políticas habitacionales nacionales que se orienten de manera universal a garantizar el derecho a la vivienda y a la ciudad más allá de la retórica. Para ello es necesario abandonar los postulados neoliberales y avanzar en la desmercantilización del acceso y también de la producción de los bienes y servicios de la urbanización social (Barreto, MA, 2018a: 360).
Ese mismo año, un poco después de este futuro deseado, se aprobó en Argentina la Ley 27.694 del Régimen de Regularización Dominial para la Integración Socio Urbana, que fue impulsada por organizaciones sociales, civiles, actores académicos y del sistema de ciencia y tecnología, en un contexto político adverso, como fue el gobierno de Macri, pero que logró el acompañamiento legislativo para su aprobación. Esta Ley fue modificada luego por la Ley 27.694 de 2022, durante el gobierno de Fernández, de tinte más desarrollista, que le dio mayor jerarquía institucional mediante la creación de un Ministerio y una Secretaría de Hábitat y le dio un financiamiento estructural para su implementación, hasta la llegada de Milei al poder.
Se ve así, que el futuro deseado no se deriva automáticamente de las tendencias existentes; deviene de una construcción social y de lucha de los sectores populares, académicos, de la ciencia y la tecnología para tornar aceptables principios éticos y sociales contrarios a los hegemónicos impuestos por el mercado capitalista.
La realización de este IV Encuentro, realizado en un contexto de completo desánimo por las políticas destructivas impuestas por Milei, es una afirmación de que el futuro no es inexorable y siempre está en construcción. Este espacio y otros espacios similares al ENRAP alimentan la construcción colectiva de este futuro deseado, cuanto más avancemos en la construcción, más posibilidades hay de dejar de ser un futuro posible y pasar a ser un futuro probable, para luego ser un presente permanente.
MAB
El autor es Arquitecto, Magíster y Doctor en Antropología Social. Profesor Titular de Planeamiento y Ordenamiento Territorial y Profesor Adjunto de Introducción al Urbanismo de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad Nacional del Nordeste. Investigador Principal del CONICET e Investigador Categoría 1 del Programa de Incentivos a docentes–investigadores. Director del Doctorado de la Universidad Nacional del Nordeste en Arquitectura y Urbanismo y director de la publicación Cuaderno Urbano. Espacio, Cultura y Sociedad. Decano de la FAU-UNNE. [email protected]
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