1. Introducción
Las transformaciones
estructurales observadas en la organización política
y económica mundial en las últimas décadas del siglo
XX impactaron fuertemente en Latinoamérica, provocando
modificaciones en la sociedad con el consecuente aumento
de la desocupación y la pobreza. Del mismo modo, se
produjeron transformaciones estructurales en la organización
y configuración del territorio, acarreando cambios significativos
para la propia concepción de la planificación territorial.
Los procesos de urbanización
de los últimos tiempos responden en gran medida a estas
transformaciones, provocando entre otras cosas, la ocupación indiscriminada de áreas de alto riesgo tanto hídrico como
ambiental. Si bien actualmente existen ciertos instrumentos
legales con incidencia territorial que establecen limitaciones
a la subdivisión y ocupación urbanas en zonas de baja
aptitud ambiental, las demandas sociales de tierras
para uso habitacional adquieren un carácter preferencial,
generando -en ocasiones- la baja contemplación de dichos
condicionantes por parte de los decisores. Particularmente,
la localidad de Punta Lara (partido de Ensenada, provincia
de Buenos Aires, Argentina) tiene características especiales
en la forma de ocupación del territorio y se buscará
demostrar a lo largo de la investigación como este
tipo de ocupación responde a estas transformaciones
estructurales.
En los últimos años
se han sancionado leyes que involucran directamente
el ordenamiento territorial con la cuestión ambiental,
como las de orden nacional y provincial de medio ambiente,
el Código de Aguas de la Provincia y otros instrumentos
jurídicos específicos (Decreto/Ley
8912/77, ordenanzas
municipales N°977/83 y 2479/00, entre otros). Sin embargo, estos instrumentos no cuentan con una aplicación plena de sus postulados
y no siempre se inscriben en el marco de una estrategia
integral que contemple la complejidad de componentes
y relaciones que implican. Además, los requerimientos
de suelo urbano y la demanda habitacional han supeditado
las decisiones políticas a satisfacer estas exigencias,
proponiendo soluciones parciales que no contemplan la
aptitud del suelo, la proximidad a los equipamientos
urbanos y la integración socio-territorial, denotando
así la carencia de políticas efectivas de ordenamiento
territorial.
Se procura, a partir
del proyecto
de investigación, indagar sobre las políticas
territoriales de la localidad de Punta Lara, observando
el grado de consideración de la cuestión ambiental,
atento a su condición particularmente en lo que refiere
al riesgo de inundación; analizando los marcos normativos a nivel local,
su vinculación con la legislación vigente a nivel nacional
y provincial y la valoración de la temática desde la
estructura orgánica municipal.
En primer lugar, se
relevaron y caracterizaron los antecedentes, el estado
actual y tendencial de la subdivisión y ocupación urbana
en áreas con riesgo hídrico en la localidad, así como
las características del medio natural y social.
Luego se analizó la
evolución de la ocupación del territorio, a partir de
cortes temporales, a fin de comprender cuál fue el proceso
de expansión urbana de la localidad. Además, y en relación
a este proceso, se identificaron y estudiaron las políticas
públicas asociadas al ordenamiento territorial y los
instrumentos de planificación vigentes en el partido
de Ensenada, enmarcados en la legislación provincial.
En una última instancia
se procuró reconocer cuáles son las áreas vulnerables de la localidad,
entendidas como resultado de los procesos sociales de
los últimos tiempos, de las condiciones naturales que
presenta la localidad y de la poco eficiente gestión
local y la ausencia de normativas integrales y eficaces.
Figura
1: Imagen área de intervención - Punta Lara 2011 - Imagen
obtenida a partir de Google Maps
2.
Caracterización
del área de estudio
La localidad de Punta
Lara se encuentra en el partido de Ensenada, provincia
de Buenos Aires, y junto al partido de Berisso y el
partido de La Plata conforman un ámbito regional. El
partido se divide en una serie de delegaciones municipales,
entre la que encontramos a la Delegación de Punta Lara
(zona de intervención).
A
fin de comprender y visualizar el riesgo que representa
la ocupación de sectores del territorio que se ven comprometidos
por las condiciones naturales de la localidad, y entendiendo
la complejidad que implica esta problemática ambiental
del asentamiento, se abordó el estudio de las condiciones
del medio natural y de la configuración territorial
actual, particularmente en lo que refiere a los usos
y ocupación del suelo.
Punta Lara se asienta
en la ribera del Río de La Plata, y su medio natural
presenta características muy particulares: se ve afectado
por diferentes unidades geomorfológicas, entre las que
encontramos bañados,
playa, un cordón litoral que recorre toda la extensión
de la localidad, llanuras de fango y una llanura aluvial.
Además, un gran número de arroyos y canales surcan la
localidad, como el Canal Oeste, el Arroyo Miguelín,
y otros elementos hidrográficos.
Figura
2: Geomorfología - Punta Lara 2011 - Elaboración propia
en base al libro “Riberas bajo amenaza. Territorios
Vulnerables. Evaluación de políticas de ordenamiento
en Berisso y Ensenada”. Bono, N., Lopez, I., Rocca,
J., Seimandi M., (2008)
Los
vientos que afectan al partido son principalmente los
que provienen del sector
Norte (secos y calurosos), los del Sur (frío)
y los del Este (húmedo). Los de mayor influencia, en
el sector de Punta Lara, son los vientos del Sur y del
Este, que generan un efecto conocido como “Sudestada”.
Este fenómeno meteorológico, que consiste en una rápida
rotación de vientos fríos del sur al cuadrante del sudeste,
satura las masas de aire polar con humedad
oceánica, generando bajas temperaturas y dando lugar
a precipitaciones de diversa intensidad, aumentando
la altura de las aguas, lo que trae aparejado situaciones
de inundación. De esta manera, todo el partido se
encuentra bajo la cota de nivel de inundación, ya
que las precipitaciones, sumadas a los fenómenos meteorológicos
que afectan a la región, superan la capacidad de almacenamiento
de los suelos y esto provoca anegamientos y erosión
hídrica.
Figura
3: Esquema de áreas afectadas por inundaciones - Punta
Lara 2011 - Elaboración propia
En
base a los resultados del Censo Nacional de Población
y Viviendas 2001 (INDEC y Dirección de Estadísticas
del Ministerio de Economía de la Provincia de Buenos
Aires) surge que la población total del Partido de Ensenada
alcanza los 51.322 habitantes, siendo 8.410 residentes
de la localidad de Punta Lara. Existen zonas en la localidad
que presentan altos porcentajes de necesidades básicas
insatisfechas (NBI) y estas
áreas coinciden en muchos casos con las zonas más cercanas
al Río de La Plata y a los arroyos de la localidad,
es decir, las áreas de mayor riesgo hídrico y ambiental.
Figura
4: Densidad de población - Punta Lara 2011 - Elaboración
propia
Fuente: Censo Nacional de Población, Hogares y Vivienda
2001
Figura
5: Necesidades básicas insatisfechas - Punta Lara 2011
- Elaboración propia
Fuente: Censo Nacional de Población, Hogares y Vivienda
2001
La
localidad de Punta Lara se define mediante un trazado
regular, que se extiende desde la denominada Selva Marginal
hasta la calle 40 y desde la Av. Costanera Almirante
Brown hasta el inicio de la zona de bañados. Esta cuadricula racional y geométrica se imprime sobre el medio natural,
sin tener en cuenta las condiciones particulares del
contexto. El parcelamiento reúne zonas de terrenos de
dimensiones variables, desde fracciones de tamaños menores
a los 300m2 hasta loteos mayores a los 600m2. Las diferentes
condiciones del parcelamiento generan, a su vez, la localización de diferentes usuarios. La población
con condiciones de vida más precaria se ubica en las
zonas en las que las parcelas son más pequeñas, y, por
el contrario, la población que tiene más posibilidades
económicas opta por adquirir parcelas de mayor tamaño.
A modo de síntesis,
la ciudad posee características naturales particulares.
Se reconocen sectores que presentan un alto compromiso
hídrico, producto de factores naturales y climáticos,
y que, a su vez, se ven afectados por un proceso creciente
de ocupación con uso residencial, aumentando así su
condición de vulnerabilidad. Por otro lado, se observa
que los sectores sociales mayoritarios en esas localizaciones
cuentan con un alto grado de necesidades básicas insatisfechas.
También se
reconocen áreas que sufren un proceso de degradación
que resulta evidente a partir del estudio de variables
como: las zonas inundables, el estado de la edificación,
porcentaje de NBI (Necesidades Básicas Insatisfechas)
y valor del suelo. La degradación de dichas áreas
alcanza tanto un carácter social como de tipo constructivo
y de conservación de la edificación y los servicios.
3.
Proceso de ocupación del territorio
El pueblo de Punta
Lara comienza a gestarse desde las últimas décadas del
1800, con las primeras estancias que se instalan en la zona.
Sin embargo, con los cambios en el estilo de vida de
la sociedad argentina de comienzos del siglo XX surgió
una nueva modalidad para disfrutar de períodos de descanso
tras el tiempo de trabajo: el
turismo. De esta manera, el primer impulso que tuvo Punta
Lara fue en 1922, cuando Martín Taylor iniciaba gestiones
ante el gobierno de la Nación y obtenía las tierras
y el permiso para instalar un balneario público en Punta
Lara. A pesar de que este emprendimiento sufrió los
efectos de inundaciones importantes en el inicio de
su construcción, pudo concretarse.
A este emprendimiento
le siguieron muchos otros, y ya para la década de 1930
este tipo de instalaciones eran una constante en la
zona. El impulso
más grande lo dio la construcción del camino Costanero
y del Jockey Club, que por iniciativa de su presidente
llevó a cabo un proyecto que permitiría tener un nuevo
lugar de esparcimiento para sus asociados.
Así, el Club inauguró
su sede y donó los edificios más emblemáticos de la
localidad: la iglesia, la comisaría y unidad sanitaria,
la sede bancaria, el antiguo “Colegio de Señoritas”
y el “Círculo de Periodistas”. Estos, sumados al establecimiento
del Automóvil Club Argentino y de más recreos, asentaron
al nuevo destino recreativo y turístico, dando lugar
al “nacimiento” de población estable en la localidad.
Finalmente, en la década
de 1940 adoptó un nuevo perfil, en consonancia con el
surgimiento del peronismo: los beneficios asociales
a los trabajadores se transformaban en recursos para
el turismo y así se
instalaron numerosos edificios pertenecientes a los
diferentes sindicatos de trabajadores. La población
continuó asentándose en la localidad, aunque todo ello
no se prolongó en el tiempo,
dado que varios de estos establecimientos fueron
desalojados durante la década de 1970.
Otro impulso que tuvo
la región se produce durante la década de 1980, con
el loteo y promoción de una zona al Sureste de la localidad,
conocida en la actualidad como Villa del Plata. Muchos
vecinos de la región, atraídos por la tranquilidad,
la vegetación de la zona y la cercanía del río, compraron
terrenos y construyeron casas-quintas, que luego se
transformaron en viviendas permanentes.
Sin embargo, estos
breves impulsos de la localidad se vieron afectados
por las sucesivas crisis de los ochenta y los noventa,
sumadas a las inundaciones de 1989 y 1990 que causaron
serios destrozos, provocaron el desalojo y abandono
de los balnearios y grandes edificios (fuente en algún
momento del esplendor de la localidad) y generaron nuevamente
el inicio de una
etapa de decadencia acentuada que se prolonga hasta
nuestros días.
Figura
6: Proceso de ocupación - Cortes Temporales: año 1964/2011
- Punta Lara - Elaboración propia
En
referencia a la ocupación actual, se llevó a cabo un
relevamiento en el lugar
que se verificó con el uso de imágenes satelitales
a fin de establecer las parcelas ocupadas y las vacantes
y de este modo concluir en una clasificación de saturación
del núcleo urbano. Se observó una mayor ocupación en
los asentamientos contenidos por la Av. Costanera Gral.
Almte. Brown, Calle 9, Homero Manzi y Calle 78 y en
la zona del barrio “La Pérgola”. Las áreas con mayor
número de parcelas vacantes se observan hacia el oeste,
coincidentemente con la presencia del estado de conservación
más natural de la selva marginal y la zona de bañados.
En síntesis, como afirma
Juan
C. Etulain, “…El asentamiento humano que
está expuesto al riesgo de inundación y es objeto de
gran vulnerabilidad, se ha construido históricamente
a partir de dos posturas bien diferenciadas: una que asume
el compromiso de un determinado tipo de desarrollo,
consciente y adecuado al medio en que se asienta; y
otra que se produce a partir de un desconocimiento total
de la relación posible con el río; y que surgen
como consecuencia del asentamiento de población excluida
de otros sectores en procura de un hábitat accesible
económicamente. Esto determina desde un comienzo la
incomprensión del medio en que se asientan…”.
Debido a esta última
postura se desarrollan asentamientos en áreas inapropiadas,
principalmente por las características del medio natural.
En el caso de las áreas afectadas por inundaciones cíclicas,
como es el caso de Punta Lara, las construcciones que
se desarrollan son construcciones convencionales en terrenos
no aptos, que simplemente se rellenan para controlar
de algún modo esta condición de inundabilidad.
Como resultado de estas
soluciones básicas y producto de los efectos que provoca
la Sudestada y el desborde de ríos y arroyos de la localidad,
vastos sectores
de población deben ser evacuados de sus hogares con
cierta frecuencia.
En resumen, observamos
que el territorio ha sufrido un proceso desordenado
de urbanización, lo que ha provocado una transformación
del mismo. Este proceso responde no sólo a los factores
climáticos y naturales a los que se ve sometida la región,
sino también a factores antrópicos como son la falta
de iniciativas para desarrollar estrategias integrales
que permitieran el aprovechamiento del recurso costero,
la invasión del dominio del agua sin tomar las precauciones
necesarias y la ocupación de áreas riesgosas y vulnerables
por la marginalidad de las tierras.
4.
El ordenamiento territorial
Hasta aquí se ha analizado
el contexto en el que se inserta la localidad de Punta
Lara, sus características particulares del medio físico
y social, y de qué manera se ha desarrollado a lo largo
de la historia el proceso de ocupación. Con lo expuesto
a continuación, se procura vincular a los principales
rasgos de la actual estructuración territorial de Punta
Lara con las políticas públicas implementadas en el
proceso histórico por los distintos niveles del Estado.
Se busca establecer relaciones
entre las acciones del Estado y la degradación del ambiente
y el aumento de la condición de vulnerabilidad de
algunos sectores de la localidad.
Desde la Carta Europea
de Ordenación del Territorio se define al ordenamiento territorial como “la expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica
de toda sociedad.
Es a la vez una disciplina científica, una técnica administrativa
y una política concebida como un enfoque interdisciplinario
y global, cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado
de las regiones y la organización física del espacio
según una estrategia global”.
En el año 1977 se sancionó
el Decreto-Ley
8912/77, a partir del cual se fijaron las
normas para el ordenamiento territorial de la provincia
de Buenos Aires. Cabe aclarar que esta ley surge en
un contexto particular, donde gran parte de los Municipios
de la Provincia de Buenos Aires habían tenido un crecimiento
poblacional importante, con inexistencia de infraestructura
básica y con una fuerte demanda de suelo urbano por
parte de sectores de bajos ingresos, localizados en
su mayoría en terrenos con un alto compromiso hídrico.
Por tal motivo esta
ley determina cuestiones importantes como la prohibición
de loteos sin obras de infraestructura básica (agua
por red, pavimentación, desagües cloacales y pluviales
y red eléctrica), y también expresa en su artículo N°52
que: “…al crear
o ampliar núcleos urbanos que limiten con cursos o espejos
de agua permanentse o artificiales deberá delimitarse
una franja que se cederá gratuitamente al Fisco Provincial
arbolada y parquizada (…) Tendrá un ancho de cincuenta
(50 m) metros a contar de la línea máxima creciente
en el caso de cursos de agua y de cien (100 m)medidos
desde el borde en el caso de espejos de agua…”
Sin embargo, su aporte
fundamental es referenciado en el artículo 75. En este
artículo se establece que cada municipio deberá llevar
a cabo un proceso que incluye sucesivas etapas, que
se considerarán como partes integrantes de un plan para
organizar sus territorios. En una primera etapa se deberá
realizar una delimitación preliminar de áreas; luego,
se realizará una zonificación según usos. La tercera
etapa corresponde a los planes de ordenamiento municipal,
de los cuales podrá desprenderse luego una cuarta etapa
referida a planes particularizados.
En el partido de Ensenada
solo se ha cumplimentado con la primera etapa que establece
la ley, es decir que sólo se ha alcanzado una definición preliminar y parcial de áreas dentro
del territorio. Las ordenanzas N° 977/83 y 2479/00
de Ensenada reconocen tres Áreas Urbanas limitadas por
Áreas Complementarias:
