Entre la crisis global y el territorio local: un nuevo paradigma urbanístico
Las ciudades latinoamericanas se encuentran hoy en la encrucijada de una crisis multidimensional que combina la emergencia climática, la profundización de las desigualdades sociales y la presión especulativa sobre el suelo, además de las recurrentes crisis sanitarias. Este escenario transforma radicalmente el rol de la planificación territorial: ya no basta con zonificar usos del suelo o programar infraestructuras; se impone articular políticas capaces de contener dinámicas expansivas insostenibles mientras se reconstruye el equilibrio, necesariamente “dinámico”, entre los componentes urbanos, rurales productivos y naturales del territorio.
En este contexto, el Área Metropolitana de Salta – Valle de Lerma (AMVL) emerge como un caso paradigmático de los desafíos que enfrentan las ciudades intermedias argentinas. Con una población cercana a los 750.000 habitantes —aproximadamente la mitad de la provincia de Salta—, el AMVL concentra en un espacio relativamente reducido las tensiones más agudas entre desarrollo urbano, producción agropecuaria y conservación de ecosistemas estratégicos. La aceleración reciente de procesos de urbanización dispersa en sus periferias responde a una compleja combinación de factores: la revalorización del suelo en las áreas centrales, el alto crecimiento demográfico en los municipios metropolitanos periféricos, la crisis terminal de la actividad tabacalera (que libera aceleradamente suelo rural para la especulación), la debilidad institucional de municipios pequeños incapaces de regular su propio crecimiento y la ausencia de mecanismos efectivos de coordinación supramunicipal.
La metamorfosis territorial del AMVL: del crecimiento demográfico a la expansión física desmedida
El análisis del crecimiento demográfico de lo que el INDEC denomina “Gran Salta” arroja un antecedente impactante. En los 50 años transcurridos entre el Censo de 1960 y el de 2010, este aglomerado (actualmente el 8° del país en peso demográfico) registró el crecimiento porcentual más elevado entre los mayores centros urbanos, con un acumulado de 350% para ese período, tasa que duplica el promedio de los 10 principales aglomerados argentinos.
el AMVL concentra en un espacio relativamente reducido las tensiones más agudas entre desarrollo urbano, producción agropecuaria y conservación de ecosistemas estratégicos.
Crecimiento Demográfico de grandes aglomerados urbanos 1960 – 2010 (Fuente: elaboración propia sobre datos INDEC)
La evolución en las últimas tres décadas revela una paradoja fundamental: al tiempo que surge una marcada ralentización en el crecimiento de la ciudad de Salta (núcleo histórico del área), los municipios periféricos experimentan expansiones demográficas aceleradas, tal como lo reflejan los datos del Censo Nacional de Población y Viviendas 2022.
Crecimiento Demográfico AMVL 2010 – 2022 (Fuente: elaboración propia sobre datos INDEC)
Mientras la Ciudad de Salta registró en el último período intercensal un incremento poblacional moderado del 14,1% —próximo a la media nacional—, los municipios parcialmente conurbados con aquella experimentaron expansiones demográficas de magnitud desproporcionada: San Lorenzo triplicó prácticamente su población con un crecimiento del 125,1% (de 14.630 a 32.932 habitantes), Cerrillos incrementó su población en un 67,4% (de 24.882 a 41.646 habitantes) y Vaqueros lo hizo en un 55,7% (de 4.994 a 7.774 habitantes). Este contraste cobra mayor relevancia al compararse con el crecimiento agregado del conjunto metropolitano ampliado, que alcanzó un 20,7%.
La consecuencia territorial más significativa de esta tendencia es la pérdida relativa de peso demográfico de la capital provincial dentro del sistema metropolitano, evidenciando una acelerada —aunque desordenada— reconfiguración del modelo territorial que, lejos de traducirse en una multifocalidad planificada o inducida, se manifiesta como una expansión periférica físicamente fragmentada y crecientemente segregada.
Los datos de los Lineamientos Estratégicos Metropolitanos (LEM) del AMVL, con casi una década de antigüedad, ya advertían que entre 2002 y 2014 el crecimiento físico del suelo urbanizado triplicaba en porcentaje el crecimiento poblacional. En los últimos años, esta tendencia se ha agravado dramáticamente.
Crecimiento Demográfico y Expansión Urbana AMVL – 2014 (Fuente: LEM del AMVL – Instituto de Gestión de Ciudades)
En el norte metropolitano —San Lorenzo, Vaqueros y La Caldera— la expansión adopta la forma de emprendimientos residenciales de muy baja densidad, gran parte de ellos cerrados y orientados a estratos sociales medios y altos, que avanzan sobre los valiosos ecosistemas de transición de Yungas.
Estas áreas, protegidas nominalmente por la Ley Provincial de Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos (OTBN) pero sin sustento efectivo en la normativa y gestión municipal —con excepción del municipio Salta—, sufren una depredación sistemática por su ocupación bajo eslóganes comerciales engañosos como “eco-barrios” o “contacto con la naturaleza”. Se trata, en realidad, de intervenciones que fragmentan irreversiblemente corredores ecológicos estratégicos para la resiliencia climática de toda la región.
El déficit habitacional —estimado en torno a las 25.000 viviendas en el conjunto metropolitano— no resulta en absoluto suficiente para justificar esta modalidad expansiva, que responde mucho más a lógicas especulativas que a los requerimientos de la demanda.
Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos del AMVL (Fuente: OTBN Provincia de Salta)
Urbanización dispersa sobre áreas naturales del norte del AMVL – 2025 (Fuente: Google Earth)
Hacia el sur, en Cerrillos, La Merced, Rosario de Lerma y Campo Quijano, el fenómeno adopta otra modalidad igualmente preocupante: la atomización del espacio rural productivo mediante una constelación de urbanizaciones aisladas que desarticulan el tejido agrícola del Valle de Lerma.
Los datos históricos son elocuentes: entre 1970 y 2010 se perdieron 3.754 hectáreas de suelo productivo solo en el municipio de Salta. En la última década, esta presión se ha incrementado exponencialmente a través del desplazamiento hacia los municipios vecinos mencionados, donde la crisis de la actividad tabacalera facilita la conversión de campos productivos en lotes para urbanizaciones fragmentadas.
Urbanización dispersa sobre áreas rurales productivas del sur del AMVL – 2025 (Fuente: Google Earth)
El déficit habitacional —estimado en torno a las 25.000 viviendas en el conjunto metropolitano— no resulta en absoluto suficiente para justificar esta modalidad expansiva, que responde mucho más a lógicas especulativas que a los requerimientos de la demanda. Este proceso no puede desligarse de la virtual desaparición, en el último quinquenio, del Estado como productor de vivienda social.
Impactos acumulados: cuando el territorio pierde sus funciones esenciales
El desplazamiento demográfico hacia la periferia metropolitana, bajo esta modalidad de ocupación física de muy baja densidad y alta fragmentación, genera externalidades negativas acumuladas en las dimensiones sociales, ambientales, y económicas.
Desde lo ambiental, se degrada la capacidad del territorio para regular microclimas, captar carbono y preservar biodiversidad. Las imágenes satelitales térmicas muestran diferencias de hasta 8°C entre las áreas urbanizadas densamente construidas y los remanentes de bosque chaqueño o transición de Yungas, evidenciando el efecto isla de calor.
Imagen satelital térmica de ciudad de Salta y centro del AMVL (Fuente: Copernicus)
Desde lo productivo, se compromete la seguridad alimentaria regional: el Valle de Lerma posee suelos capaces de generar excedentes agrícolas para abastecer con holgura a toda la población metropolitana, pero esta capacidad se erosiona día a día sin que existan políticas públicas efectivas para preservarla.
Económicamente, el modelo resulta profundamente ineficiente: los municipios periféricos carecen de capacidad fiscal para proveer servicios equivalentes a los del macrocentro salteño, que mantiene su condición de principal atractor funcional pese a su progresivo despoblamiento residencial. Esta paradoja —una periferia creciente sin autonomía funcional y un centro terciarizado que pierde habitantes— consolida un esquema que impacta en particular a los estratos populares en términos de costos de acceso a empleo, educación y salud, en comparación a los de mayor poder adquisitivo.
El resultado es un territorio cada vez más extendido en lo urbano, fragmentado y dependiente, donde la distancia física entre residencia y servicios se traduce directamente en la profundización de una exclusión social estructural, reflejada recurrentemente en los datos estadísticos del Aglomerado Gran Salta.
La paradoja de la sobreplanificación y la subgestión
El AMVL acumula instrumentos de planificación que permanecen en estado de sub-implementación crónica. El 2° Plan Integral de Desarrollo Urbano Ambiental (PIDUA II) de la ciudad de Salta (2015), con su Código de Planeamiento Urbano Ambiental (CPUA) recientemente actualizado, estableció herramientas normativas y estímulos para racionalizar el desarrollo urbano. Esto incluyó la delimitación de un Perímetro Urbano Consolidado (PUC), la promoción de la densificación controlada y gradual en áreas centrales, y la facilitación del Desarrollo Urbano orientado al Transporte; además de otros instrumentos avanzados como los Convenios Urbanísticos, el Suelo Creado, la Transferencia de Potencial Constructivo para la gestión del patrimonio natural y arquitectónico, y la Zonificación Inclusiva, entre otros.
Las decisiones sobre el territorio terminan entonces priorizando la rentabilidad financiera inmediata de los actores privados por sobre la sustentabilidad territorial a largo plazo, el interés colectivo, y las necesidades de la población más vulnerable.
Esquema de Clasificación del Suelo Municipio Salta (Fuente: PIDUA II Salta)
Esquema de Suelo Creado y Transferencias de Potencial Constructivo CPUA Salta (Fuente: elaboración propia)
Sin embargo, muchas de estas herramientas, con más de 15 años de vigencia en algunos casos, han tenido un nivel de implementación muy bajo en la ciudad capital y no se complementaron con acciones coordinadas con los municipios periféricos, generando un efecto indeseado de desplazamiento de la presión urbanizadora hacia jurisdicciones vecinas con menor capacidad regulatoria y costos del suelo.
Los Lineamientos Estratégicos Metropolitanos (LEM del AMVL), elaborados entre 2014 y 2018 en el marco del Programa DAMI con financiamiento del BID, constituyeron el esfuerzo más estructurado de planificación metropolitana en la historia reciente de la región. Permitieron diagnosticar con rigor los flujos funcionales entre municipios, diseñar participativamente los ejes prioritarios para las políticas públicas metropolitanas, formular once proyectos estratégicos para inducir una multifocalidad territorial genuina, y diseñar incluso el armado institucional para una Agencia Metropolitana del Valle de Lerma.
Al concluir el programa, sin embargo, estos avances se interrumpieron en un contexto de falta de voluntad política para su implementación. Hoy, los LEM permanecen como documentos técnicos valiosos pero inertes, mientras el territorio continúa transformándose y degradándose bajo lógicas mercantiles y una desregulación de facto.
La crisis territorial del AMVL difícilmente será abordada efectivamente con diagnósticos adicionales ni con nuevos planes que permanezcan inaplicados.
Ejes Estratégicos y Proyectos Prioritarios para el AMVL (Fuente: LEM del AMVL – Instituto de Gestión de Ciudades)
La trama institucional fragmentada: obstáculo estructural para la gestión integrada
Detrás de esta paradoja de “sobreplanificación y subgestión” se esconde una trama institucional profundamente fragmentada. A escala provincial, persisten obsolescencias y vacíos normativos graves en materia catastral y de ordenamiento territorial que facilitan la especulación inmobiliaria. A escala municipal, la mayoría de los municipios periféricos del AMVL carecen de normativas urbanísticas actualizadas o de capacidades técnicas para fiscalizar el cumplimiento de las existentes. La superposición o ambigüedad de competencias entre organismos provinciales, sin mecanismos efectivos de coordinación, agrava aún más la situación.
Esta debilidad institucional crea un vacío que es ocupado por actores privados con capacidad de inversión e influencia decisional. Las instancias participativas con impacto territorial, abiertas en algunos casos desde el sector público, se focalizan prioritariamente en la interacción con organizaciones intermedias de carácter técnico, académico, profesional o empresarial, y rara vez alcanzan a los estamentos sociales de base.
Las decisiones sobre el territorio terminan entonces priorizando la rentabilidad financiera inmediata de los actores privados por sobre la sustentabilidad territorial a largo plazo, el interés colectivo, y las necesidades de la población más vulnerable.
La inversión pública como inductora de la expansión
Un síntoma elocuente de esta primacía de los intereses especulativos es la orientación de las inversiones en infraestructura vial. Las obras públicas continúan privilegiando corredores que inducen el crecimiento expansivo —como la prolongación de la Circunvalación Oeste hacia el sur del Valle— sin correlato con inversiones equivalentes orientadas a la mejora de barrios populares, la provisión de servicios básicos en asentamientos existentes, o la regeneración de áreas consolidadas de alto potencial.
Este sesgo invierte la lógica de una gestión territorial responsable: en lugar de contener la expansión mediante la mejora de la calidad urbana en áreas ya urbanizadas (tal como lo plantea, por ejemplo, el proyecto del Eje de la Integración Yrigoyen – Terminal incluido como proyecto prioritario del PIDUA II), se facilita el avance sobre nuevos territorios, perpetuando un modelo insostenible que incrementa costos operativos, huella de carbono y fragmentación social.
Propuestas del ISUT: hacia un sistema de gestión territorial integrado
Frente a este escenario, el Instituto de Sustentabilidad Urbana y Territorial (ISUT) de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo (FAU) de la UCASAL, ha desarrollado en los últimos años una batería de propuestas técnicas y estrategias de gestión orientadas a revertir la lógica expansiva y reconstruir los equilibrios territoriales.
En el marco del Proyecto de Investigación Aplicada “La Gestión Urbanística en la Provincia de Salta”, se elaboró un modelo normativo y organizacional plasmado en un Anteproyecto de Ley Provincial de Desarrollo Territorial y Hábitat, actualmente en revisión por el Consejo Económico Social de la Provincia. Este instrumento legal propone, entre otras cuestiones:
- La creación de una Agencia Provincial de Desarrollo Territorial y Hábitat con capacidad de coordinación efectiva en áreas metropolitanas, tal como lo planteaban los LEM del AMVL;
- La obligatoriedad de planes de ordenamiento y desarrollo territorial actualizados para todos los municipios, con estándares mínimos comunes en el AMVL;
- Mecanismos de recuperación de plusvalías y transferencias de potencial constructivo para promover emprendimientos habitacionales sustentables y financiar infraestructura en áreas de crecimiento regulado;
- La protección estricta de interfases urbano-naturales y urbano-productivas mediante instrumentos de gestión activa.
Estructura del Anteproyecto de Ley Provincial de Desarrollo Territorial y Hábitat de Salta (Fuente: elaboración propia)
Paralelamente, el ISUT impulsa proyectos concretos de intervención territorial que plantean la viabilidad de alternativas al modelo expansivo y segregador. El Proyecto del Eje de la Integración (Yrigoyen-Terminal) busca articular física, social, y funcionalmente el microcentro de la ciudad de Salta con los barrios populares del sudeste capitalino, mediante una intervención integral que combina transporte público (modalidad BRT), movilidad sustentable, espacio público, equipamientos urbanos críticos y generación de vivienda social de media densidad a través del incentivo de la Zonificación Inclusiva.
Proyecto Eje de la Integración Yrigoyen – Terminal (Fuente: elaboración propia sobre PIDUA II Salta)
El Proyecto de Integración Socio-Urbana de Barrios Populares aborda la vulnerabilidad ambiental en sectores como el entorno de la antigua Planta de Tratamiento Cloacal del N.E. Y en el frente ambiental, se desarrollan propuestas técnicas para la Gestión Integral del entorno del Relleno Sanitario de San Javier, transformando pasivos ambientales en oportunidades de renaturalización urbana.
Vinculado a este último punto, actualmente se desarrolla el proyecto “Estrategias Urbanísticas para el abordaje de las problemáticas socio-ambientales en el Relleno Sanitario San Javier”, a través del cual, y ante la debilidad actual de las políticas públicas en la materia, la universidad proporciona apoyo técnico para enfrentar el caso más crítico de segregación socio urbana del área metropolitana, el constituido por los polígonos “San Javier” del RENABAP, situados virtualmente dentro del relleno sanitario metropolitano.
Esquema síntesis Proyecto Sector San Javier (Fuente: elaboración propia)
Todas estas iniciativas se complementan con la propuesta de un sistema de monitoreo y retroalimentación basado en Indicadores Críticos de Gestión, alineados con los Objetivos de Desarrollo Sostenible, que permitirán evaluar con objetividad los avances en la implementación de políticas territoriales.
El desafío político-institucional: entre la técnica y la gobernanza
Más allá de la vocación proactiva reflejada en estas iniciativas promovidas desde el sector académico y el núcleo de asociados locales de la SAPLAT, persiste actualmente una marcada dificultad para acceder e influenciar los ámbitos decisionales en el territorio estudiado.
La interlocución mantenida con el Consejo Económico Social provincial ha permitido posicionar el Anteproyecto de Ley mencionado como insumo para la agenda legislativa. Sin embargo, los avances concretos se ven fuertemente condicionados y limitados por ciclos políticos cortos y por la resistencia de intereses sectoriales consolidados.
La gobernanza territorial efectiva requiere, más allá de instrumentos técnicos sólidos, consensos políticos amplios y sostenidos en el tiempo, algo particularmente difícil en contextos como el actual, caracterizado por una alta fragmentación institucional y por un debilitamiento de las agendas públicas ambientales y sociales.
Persistencia y gestión frente a la urgencia territorial
La crisis territorial del AMVL difícilmente será abordada efectivamente con diagnósticos adicionales ni con nuevos planes que permanezcan inaplicados. Requiere la puesta en marcha urgente de mecanismos de gestión capaces de articular a la provincia y a los ocho municipios metropolitanos en torno a objetivos comunes: detener la expansión sobre suelos productivos y naturales protegidos, promover la multifocalidad mediante la localización estratégica de actividades generadoras de empleo en municipios periféricos y garantizar el derecho a la ciudad para todos sus habitantes mediante políticas integrales de hábitat, tomando como principal población objetivo al amplio universo de ciudadanos salteños que habitan Barrios Populares.
El ISUT ha asumido el compromiso de profundizar estos desarrollos técnicos, mantener el diálogo con todos los actores territoriales —públicos, privados y sociales— y aportar insumos rigurosos para la toma de decisiones.
Las universidades públicas y privadas tienen aquí una responsabilidad ineludible que excede la mera función formativa: incidir activamente en la construcción de territorios más justos, resilientes y sustentables. El tiempo de la especulación desregulada debe dar paso al de la planificación responsable; el crecimiento sin control, a la gestión inteligente y estratégica del territorio.
La supervivencia misma del Valle de Lerma como espacio productivo, natural y cultural depende de esta transición urgente e impostergable.
El autor es Arquitecto (UNT), postgrado en Planificación y Gestión Urbana (INAP, Madrid, España), Especialista y Magister en Desarrollo Sustentable (UNLa y FLACAM —Foro Latinoamericano de Ciencias Ambientales, Cátedra UNESCO para el Desarrollo Sustentable—, La Plata, Argentina).
Decano de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad Católica de Salta, ex Director Ejecutivo del Instituto de Sustentabilidad Urbana y Territorial (ISUT); Profesor Titular de las materias “Planeamiento II” y Electiva “Diseño y Gestión de la Ciudad Sustentable” en esa casa de estudios, donde también coordina y participa en Proyectos de Investigación, Desarrollo e Innovación en temáticas urbano – ambientales.
Ha coordinado y dirigido técnicamente las dos versiones del Plan Integral de Desarrollo Urbano Ambiental —PIDUA I y II— de la Ciudad de Salta (2003-2015) y la Normativa Edilicia y Urbano Ambiental del mismo municipio (2007); ha trabajado como consultor (contraparte técnica de la Provincia de Salta) en la formulación de los Lineamientos Estratégicos Metropolitanos del Área Metropolitana de Salta – Valle de Lerma (2014 – 2018), como Consultor Urbanístico en el Plan Estratégico del Gran S.S. de Jujuy (2017 – 2018), como Consultor Urbanístico, Ambiental y Turístico de la actualización del Plan de Desarrollo Estratégico Salta 2030 (2017 – 2018), y ha coordinado y dirigido la formulación de la Normativa Urbanística de la ciudad de Orán, Salta (2019), entre otros trabajos de consultoría urbanística, ambiental y turística.
Enlaces con información complementaria:
Instituto de Sustentabilidad Urbana y Territorial (ISUT)
PIDUA II Municipalidad de Salta
Lineamientos Estratégicos del Área Metropolitana del Valle de Lerma (BID – DAMI)
Proyecto Gestión Urbanística Salta – I
Proyecto Gestión Urbanística Salta – II
Anteproyecto de Ley Provincial de Desarrollo Territorial y Hábitat – Salta
