3. Los planes como instrumentos de anticipación disciplinar

El objetivo de este escrito no es brindar una evaluación y una propuesta acerca de qué tipo de plan los municipios deberían desarrollar. En este sentido, cada localidad decide cómo desea encarar su futuro y desarrollar una planificación acorde. Sin embargo, tal como el titulo de este trabajo lo sugiere, proponer sólo una mirada prospectiva sobre el futuro no alcanza para planificar el desarrollo. En ese sentido, este apartado reflexiona sobre las capacidades de los 14 planes urbanos municipales estudiados en profundidad, para funcionar como herramientas de anticipación disciplinar. Como tales, deberían tener esbozado no sólo un horizonte de futuro, sino que a la vez deberían ser capaces de orientar la gestión pública y conducir el crecimiento territorial y urbano. Esta reflexión permite re-agrupar los planes en una tipología en función de estas cuestiones, así como esbozar algunas consideraciones sobre su calidad y posible efectividad.

En este contexto resulta pertinente preguntarse qué es un buen plan. Según Matus (1972), en los países occidentales como los Latinoamericanos (se diferencia de los regímenes socialistas), donde las condiciones favorables son fluctuantes o coyunturales, la planificación resulta una condición vital para imprimir una velocidad y una dirección determinada al proceso de desarrollo. El propósito de un plan es superar cierta inercia y cambiar la dirección de un proceso determinado. La planificación es producto de un proceso social y se inserta en la administración pública, siendo fruto de la relación entre el político, los técnicos y los burócratas.

Reese (2003) describe al Plan Urbano específicamente como un conjunto de estrategias de gestión articuladas, que definen un proyecto o modelo de ciudad e implican una guía del proceso de transformación, para coordinar la acción pública y promover la inversión privada. Estas estrategias y objetivos deben plasmarse en programas, proyectos y normas reglamentarias de gestión urbana, productiva y ambiental que puedan promover el desarrollo de las funciones sociales de la ciudad y de la propiedad. Las directrices quedan generalmente representadas en una estrategia a mediano y largo plazo, que deberá plasmar los objetivos principales en base a los problemas, necesidades y oportunidades de la ciudad. Estos se desarrollan mediante instrumentos específicos de implementación práctica, que abarcan herramientas generales y particulares, generalmente vinculadas con acciones operativas de corto plazo y proyectos con incidencia real sobre el territorio y su población. En este sentido, el plan debe proponer ideas y proyectos físicos que modelen la configuración espacial propuesta. Siguiendo a Reese, los proyectos urbanos son un componente fundamental que deben contemplar la programación, costos, financiación, etc. Por lo general, las estrategias también derivan en un plano normativo, implicando la elaboración de documentos, como Códigos de Ordenamiento Urbano y/o Edificación para regular la actividad privada y pública.

De acuerdo con el Plan Urbano de Rosario (2007), el único dentro de la literatura revisada que define las condiciones que debe reunir un plan, los objetivos del mismo abarcan una agenda amplia de cuestiones como la gestión de áreas metropolitanas, el ordenamiento del suelo, temas de transporte y movilidad, vivienda, servicios, patrimonio urbano y ambiental, tratamiento de espacios públicos o las instalaciones productivas. Estas agendas permiten abordar nuevos desafíos de la gestión local, los procesos de concertación público-privado y los modelos de captación e inducción de la inversión para el financiamiento del desarrollo urbano. Todos estos elementos definen el modelo de ocupación y utilización del suelo y los elementos fundamentales de la estructura urbana de una ciudad o municipio.

Para Borja y Castells (1998), la meta del Plan es traducirse en normas y medidas administrativas, iniciativas políticas y fundamentalmente en un contrato político entre las diferentes instituciones y actores sociales de una ciudad. Consecuentemente, para los autores, los procesos participativos inclusivos son prioritarios. De ellos dependerán la definición de los contenidos así como la viabilidad de los objetivos y actuaciones. Los autores también remarcan que los procesos posteriores a la elaboración del plan, es decir, el seguimiento e implementación de las medidas es tanto o más importante que el diseño y consensos.

Por último y retomando a Matus (1972), la concepción estratégica se opone al procedimiento tradicional de la planificación que cuenta con una carácter más normativo. El concepto de estrategia en la planificación surge de la síntesis entre los modelos técnico y político. El modo estratégico propone un sistema de acciones deliberadas donde la norma es el punto hacia donde se pretende encauzar el sistema pero la trayectoria no es linear, por el contrario, es susceptible de ajustes constantes y se basa en el conocimiento específico del funcionamiento del sistema, más que en los objetivos fijados a priori. El concepto de estrategia propone una actitud analítica, implica un resultado, una conclusión y una posición que encauzan la realidad hacia un rumbo de desarrollo en una dirección determinada. De la estrategia surgen los grandes lineamientos sobre los que se construye el plan. Es así como la planificación estratégica está integrada por metas y objetivos concretos, definidos en diversas etapas de una trayectoria que conduce hacia un rumbo deseado. Para Matus, toda estrategia se basa en dos elementos básicos: la definición de una imagen prospectiva y la determinación de una trayectoria (acciones y proyectos encadenados temporalmente).

En base a la bibliografía, es posible entonces estipular las características que debería reunir un Plan cuyo destino sea gestionar el territorio municipal: (1) una visión o imagen a futuro, plasmada en uno más modelos o ideas o escenarios para el municipio; (2) un análisis del presente del municipio que diagnostique sus problemas, oportunidades y tendencias; (3) una serie de directrices representadas en estrategias a mediano y largo plazo; (4) programas, proyectos y normas reglamentarias de gestión urbana, productiva y ambiental para llevar a cabo dichas estrategias; (5) instrumentos específicos de implementación práctica con acciones operativas de corto plazo, y proyectos con incidencia real que contemplen programación, costos, financiación y la concertación público-privado; (6) procesos participativos inclusivos; (7) una agenda para que la gestión local pueda identificar una serie de prioridades en cuanto a importancia y urgencia de las acciones que el plan propone; (8) documentos especializados ad-hoc, como ser Códigos de Ordenamiento Urbano y/o Edificación, Plan Ambiental, Plan de Movilidad y Accesibilidad Urbana, Plan de Desarrollo de Suelo Industrial, Plan Integral de Infraestructura y Servicios, Plan de Vivienda, Estudios de Detalle, Catálogos e Inventarios; y (9) el seguimiento e implementación de las medidas.

Revisando los 14 planes analizados en función de su capacidad para funcionar como instrumentos disciplinares de anticipación, se puede destacar cuatro grupos principales. Un primer grupo estaría compuesto por los planes que contienen anticipaciones relacionadas con el deseo y la idea de visión, que denominados ‘visiones’ a efectos de este trabajo. Los mismos son documentos políticos y de participación ciudadana, y su objetivo es concertar opiniones y expectativas entre diferentes actores de la sociedad y funcionar como mecanismos de comunicación y difusión. Aquí encontramos a los planes de Morón (2005), Pilar (2010) y San Martín (2004). Un segundo grupo estaría conformado por los planes que plantean una mirada descriptiva/normativa sobre el futuro, a través de la elaboración de acciones de política pública basadas en premisas voluntaristas ampliamente aceptadas como buenas prácticas dentro de la disciplina técnico-académica. Se encuentran en este grupo planes como los de Ensenada (2010), Brandsen (2007) y Lanús (2012). En un tercer lugar se agrupan los planes que invocan una vocación proyectual. Son documentos técnicos con influencia política que se basan en la gestión del crecimiento y desarrollo como objetivo primordial. Los planes de Almirante Brown (2011), Florencio Varela (2013), La Matanza (2014), Tigre (2013), Luján (2004), Malvinas Argentinas (2005) y Campana (1999) utilizan estas herramientas como mecanismos de anticipación de uno o varios futuros posibles. Por último, un cuarto grupo está compuesto por documentos instrumentales que no se constituyen como planes pero definen algunos aspectos de la planificación municipal, como en el caso de Moreno (2000).

Programa de Fortalecimiento Institucional para el Municipio de Almirante Brown. Áreas y piezas urbanas.

En el primer grupo, el de las ‘visiones’, se encuentran los planes autodenominados estratégicos, como Pilar (2010) o San Martín (2004) que también incluye procesos participativos; y los documentos específicamente de difusión, como el de Morón (2005). La calidad y el contenido de estos planes varían notablemente. Los documentos de Pilar y San Martín no proponen ninguna estrategia de ordenamiento territorial específica, en tanto se presentan como espacios de consenso político y concertación de la sociedad alrededor de una visión. En estos planes, la idea de futuro está fuertemente ligada a una expresión de deseo. Si bien los dos planes son diferentes, ya que el Plan de San Martín se basa en un mecanismo participativo y el de Pilar se ocupa mayormente de la divulgación de la agenda municipal, ninguno hace referencia a herramientas técnicas de planificación urbana.

La ‘visión’ del plan de San Martín, se basa en un municipio con un “modelo aggiornado integral de comunidad política” que perfila la modernización de la gestión de gobierno (PESM, 2004 p.27). Los ‘valores’ responden al objetivo de afianzar la identidad local a través del proceso de planificación. Básicamente, el Plan de San Martín consiste en la publicación y divulgación de un proceso participativo de dos años. Se presenta como un documento que plasma el desarrollo de un proceso de planificación estratégica basado en talleres participativos con diversos sectores de la comunidad local. El documento presenta los resultados de los múltiples talleres organizados en torno a cinco líneas: institucional, cultural educativa, productiva, social y salud, y urbano ambiental. Las propuestas a futuro se presentan como líneas estratégicas y acciones que derivan de las instancias participativas y se organizan en torno a las mencionadas líneas.

Si bien el plan de Pilar sí propone obra pública y proyectos concretos, ninguno de los ejes estratégicos (Pilar Educadora, Sustentable, Digital, Productiva, Cohesionada y Descentralizada) posee una reflexión sobre el ordenamiento del territorio ni una propuesta que articule a las intervenciones físicas y sectoriales dentro de una estrategia mayor. El documento se focaliza en reorganizar las obras públicas que el municipio ha llevado a cabo en los últimos años y proponer otras intervenciones específicas alrededor de líneas programáticas, que no son ni urbanas ni territoriales. En este sentido, el documento tampoco analiza una realidad actual o pretende cambiar la dirección de sus tendencias, por el contrario, se focaliza en imaginar un futuro y ajustar la presentación de la gestión municipal a esa narrativa.

El Plan Estratégico de Morón 2020 se difundió anualmente desde 2006 a 2015 en forma de revista denominada Dosmil20, Publicación del Plan Estratégico de Morón. Cuenta con nueve años de continuidad, y publica una gran variedad de artículos, que van desde el seguimiento de la agenda de la gestión urbana municipal, hasta artículos de apoyo para discusión cívica. Por ejemplo, en la edición número 3, titulada El Espacio Público (2008), se discute la necesidad de renovación del centro urbano de Morón, lo que implica el traslado del Estadio del Club Deportivo Morón y una fuerte inversión presupuestaria en el espacio público. En el mismo número, diferentes expertos explican el proyecto, la relevancia del deporte en Morón, la necesaria protección patrimonial como manera de informar al ciudadano de todas las variables intervinientes en el proyecto. Según las palabras del entonces intendente Martín Sabbatella en la editorial del Número 1 (2006, p. 3), el sentido de la publicación es reflejar cada una de las ideas y proyectos que son parte de la planificación y que contribuyan a esos objetivos. Puede interpretarse que, al igual que el Plan Pilar 2020, la revista es una herramienta de difusión a fin de consensuar distintos sectores del comercio, la industria, la cultura, la educación, las entidades intermedias y los vecinos en general. “La edición que usted tiene en sus manos es, a la vez, un balance y una proyección. Una foto de dónde estamos y hacia dónde vamos; que, como todo recorte, incluye algunos elementos y deja afuera a otros, no poco importantes, pero que ceden su lugar ante los más destacados.” (Dosmil20. Publicación del Plan de Desarrollo Estratégico de Morón, Año 7 Número 7, p. 2). En este sentido, el plan es entendido como parte integral de la gestión de gobierno y el futuro es el resultado de la planificación, establecida en un compromiso y resultado de la acción política.

Es llamativo, que estos tres planes se auto denominan planes estratégicos, reflejando una clara voluntad de alejarse de la planificación tradicional, que según Matus (1972), se opone al procedimiento tradicional de la planificación que cuenta con un carácter más normativo. Si bien ninguno de los documentos posee los componentes necesarios para conformase como un plan, su calidad varía notablemente. Es posible identificar al de San Martín como un proceso participativo dentro de un proceso de planificación inconcluso, a Pilar como una simple herramienta puntual de divulgación y publicidad, y a Morón como una herramienta de síntesis de los modelos técnico y político, que se ocupa con una continuidad de casi una década de su seguimiento y divulgación, pero también de la formación y participación ciudadana. Mientras los planes de San Martín y Pilar presentan una serie de proposiciones pero no desarrollan ningún componente con metas u objetivos concretos para conducir el deseo hacia un rumbo deseado, el Plan de Morón es el producto de un proceso de planificación efectiva que desea legitimarse con la comunidad local.

Plan de Ordenamiento y Desarrollo Urbano del Municipio de Lanús. Intervención urbana en el predio de la sede municipal.

En el segundo grupo, formado por los planes ‘normativos’, la idea de futuro se expresa en una aproximación voluntarista, fuertemente relacionada con aspiraciones disciplinares y “buenas prácticas” de la planificación urbana. La retórica de estos planes es similar, y todos se apoyan en nociones de sustentabilidad, calidad y equidad de manera similar. Por ejemplo, el Plan de Brandsen (2007) tiene como uno de sus principales objetivos “Desarrollar un modelo de municipio ambientalmente sustentable y de calidad, integrando y equilibrando internamente sus barrios y localidades; y externamente con sus entornos territoriales, a través de un sistema de infraestructuras modernas y eficientes” (pg.7). Por su parte el Plan de Lanús (2012) se propone: “Generar espacio público de calidad y recuperar el existente teniendo en cuenta su rol recreativo de sociabilidad y ambiental y (...) formalizar programas de desarrollo de redes de infraestructura tendientes a lograr la equidad social en el territorio.” (PEUT Lanús pp. 178-188). Es de destacar que, en el caso de Lanús, hay también una fuerte presencia del carácter histórico, y su visión a futuro está ligada al pasado más que al presente del municipio, ya que las propuestas programáticas se proponen recuperar las capacidades perdidas y la posición que el municipio tenia dentro de la RMBA 40 años otras.

El plan de Brandsen (2007) cuenta con un detallado análisis de la situación actual y también evalúa ciertas tendencias, pero en este plan la idea de futuro se expresa de una manera general. Se destacan algunos dilemas respecto del futuro del Partido respecto del RMBA y el gran La Plata, pero la idea de futuro queda determinada por un Modelo Territorial que simplemente se dedica a enumerar ciertas acciones de manera muy general. Este listado de acciones constituye objetivos más que herramientas de gestión urbana, es decir, que no establecen cuando o donde esos objetivos deberían ser implementados. Es este uno de los casos que demuestran como muchas veces los planes no llegan a definir una idea de futuro específica o clara. La última frase del Plan es ilustrativa de esta indefinición: “La concreción de este conjunto de acciones e intervenciones territoriales estratégicas resultará en la transformación de la configuración territorial actual en el Modelo Futuro de estructuración del territorio, como expresión concreta de la implementación de la Estrategia de Desarrollo Territorial del Plan Director Urbano Regional del Partido de Brandsen.” (PDURB, pg. 97).

Es de destacar que, en general, estos planes no incorporan en su mirada y propuestas a futuro escenarios desfavorables, de crisis socioeconómicas o riesgos ambientales. Por ejemplo, el plan de Lanús (2012), quizás un ejemplo de la máxima expresión de esta falencia, propone trabajar sobre cuatro supuestos críticos. En el orden social, un escenario de progresiva inclusión de los sectores postergados. En el orden económico, un escenario de crecimiento sostenido para los próximos años. En el orden político económico, un escenario de mantenimiento del modelo de economía mixta con intervenciones de un estado regulador. En el orden político institucional, un escenario con colaboración de nivel nacional y provincial y de otras instituciones como ACUMAR, municipios vecinos, etc. (PEUT Lanús p. 195). Estos supuestos implican condiciones de contexto que deben cumplirse a fin de llevar a cabo el plan, si así no lo fuera, el plan no da respuesta. Queda expuesto con este ejemplo que, en muchos casos, los planes no consideran la implementación de políticas, y programas bajo contextos desfavorables desde el punto de vista económico, social y ambiental, y de tensiones o riesgos que puedan surgir en diferentes coyunturas políticas.

Asimismo, es interesante destacar cómo estos documentos se aproximan a la versión más tradicional de la idea de plan, ya que desarrollan un diagnóstico, lineamientos estratégicos y propuestas de políticas públicas. Sin embargo, no consiguen formular una agenda de gestión, es decir jerarquizar sus propuestas en relación a una lógica en particular y ofrecer productos proyectuales que contengan noción de diseño, implementación y financiación (Reese, 2001). Si bien las propuestas representan una articulación de intervenciones físicas sobre el territorio y objetivos multi-sectoriales, no logran proponer cómo se puede superar cierta inercia y cambiar la dirección de un proceso determinado en base a acciones concretas y jerarquizas temporalmente y en cuanto a escalas (de inversión, de recursos humanos, física, etc.).

Por ejemplo, el Plan de Ensenada (2010) propone, como se ha mencionado, una serie de nuevas funciones y oficinas municipales para el desarrollo del Plan. La creación del Gabinete del Plan, de una Dirección General de Planificación, de una Subdirección de Gestión Estratégica (DGE), de un Grupo de Trabajo del Plan y la Formación de los Consejos Promotores del Plan. La gran cantidad de nuevas instancias institucionales para un municipio de la escala de Ensenada lleva a cuestionar si el Plan realmente toma en cuenta la escala municipal, la escala de la administración pública de municipios como este, y si realmente el municipio es capaz de solventar y sostener una ampliación tan grande de su estructura con el objetivo de llevar adelante el Plan. Esta idea se refuerza al observar que el plan no estudia la estructura municipal y propone nuevos mecanismos de gestión que si bien parecieran ser efectivos bajo una mirada de “buenas prácticas” pueden ser desacertados para este contexto local.

Plan de Ordenamiento y Desarrollo Urbano del Municipio de Lanús. Proyecto urbano integral en el área ferroviaria y de equipamientos de Remedios de Escalada.

El tercer grupo, denominado ‘proyectuales’, como los planes de Almirante Brown (2011), Florencio Varela (2013) y Campana (1999) son documentos que poseen como objetivo o meta la elaboración de programas y proyectos, como herramientas efectivas de gestión. Convergen en ellos la lógica técnica con la lógica política. Los mismos utilizan técnicas de proyección como mecanismos de anticipación de uno o varios futuros posibles o trabajan sobre una problemática específica relacionada con los problemas de crecimiento de los municipios. Si bien todos estos planes proponen una mirada normativa sobre el futuro al igual que los planes ‘normativos’, avanzan más allá y elaboran planes de acción (Florencio Varela, Campana), o desarrollan carpetas de proyectos físicos o normativos (Almirante Brown, Luján, La Matanza).

Dentro de esta categoría las propuestas para el futuro varían en forma y contenido. Por ejemplo, en La Matanza (2014) el futuro se plasma en una mirada específicamente proyectual expresada en las carpetas de intervenciones sectoriales que estudian detalladamente el sistema de transporte o la industria, proponen intervenciones físicas a nivel de croquis preliminares y avanzan en un estudio de pre factibilidad. Estas propuestas a futuro pueden interpretarse como una herramienta tecno-política donde la expertise técnica se adapta a la visión política del intendente y propone acciones específicas en formato de un producto, como ser las carpetas de proyectos prioritarios con una explícita relación entre sí.

La convergencia técnico-política también aparece en los planes de Tigre (2013), Campana (1999) y Almirante Brown (2011). Todos estos planes surgen como respuestas a conflictos de crecimiento. El plan de Almirante Brown surgió en torno a la conflictiva trasformación del centro de Adrogué; y en el caso de Tigre, el crecimiento exponencial de las islas del delta como destino de micro turismo y segundas residencias de los últimos diez años también presentó conflictos. Campana elaboró su plan ante el desafío del crecimiento industrial en el corredor Norte de la RMBA. Si bien el plan de Luján es el menos elaborado de todo el grupo -de hecho, parece ser un diagnóstico interrumpido- su objetivo fue el de elaborar un Código de Ordenamiento Urbano para el municipio frente al crecimiento urbano que la localidad comenzó a experimentar desde mediados de la década de 1980.

El Plan de Florencio Varela (2013) pareciera estar más desconectado de un objetivo político, pero es el único que plantea una serie de escenarios disimiles y un Plan de Acción donde jerarquiza los mismos en relación a las acciones que el municipio debe tomar para sostenerse en alguno o llegar a un escenario deseado. También es el único plan que plantea un escenario no deseado como una posible perspectiva a futuro, producto de la caída de ciertas políticas vigentes al momento de la elaboración del plan.

Por su parte, dentro de esta categoría encontramos los planes con mayor nivel de innovación. El plan de Tigre innovó respecto de los mecanismos participativos, incorporando el sistema de encuestas digitales y participación a través de una página web. El plan de Campana (1999) fue modelo para la Región Metropolitana de Buenos aires, teniendo en cuenta que fue el primer plan de la región que abarca cuestión de desarrollo estratégico y urbano.

Podemos afirmar que este grupo de planes sí presenta herramientas efectivas de planificación, como un conjunto de estrategias de gestión articuladas, definidas en proyectos que definen pautas de implementación y factibilidad, aunque los documentos no siempre posean rigurosamente todos los componentes necesarios. Estos documentos se basan principalmente en proyectos físicos y su programación, costos, financiación, etc. Muchas de estas estrategias también derivan en un plano normativo, implicando la elaboración de documentos, como Códigos de Ordenamiento Urbano y/o Edificación. Por ejemplo, el Plan de La Matanza (2014) desarrolla dos fases y 16 documentos. La primera es el diagnóstico urbano y la segunda un Banco de Proyectos que incluye un proyecto de Reordenamiento Vial, la implementación de un BRT, un anteproyecto de Nueva Centralidad en Tapiales y la Propuesta para la implementación de dos Parques Regionales, entre otros. En el caso de Almirante Brown, posteriormente al diagnóstico y el Atlas se realizaron una serie de planes sectoriales y proyectos. Por un lado, se elaboró un documento base para la creación de una Agencia de Desarrollo Urbano capaz de llevar adelante lo propuesto por el plan y la gestión urbana del municipio en general. También se realizó un inventario del patrimonio urbano municipal del cual derivaron ordenanzas de protección urbana patrimonial y una reforma del Código de Planeamiento. Por último, el documento cuenta con el desarrollo de un plan de sector para la creación de un parque rural y cinco carpetas de proyectos urbanos para la creación de nuevos barrios y extensión del tejido urbano.

El documento de Campana (1999) está dividido en ocho capítulos: en la primera parte (Capítulo I), se desarrolla la caracterización del municipio mediante un análisis sucinto de las dimensiones: social, económica, ambiental, urbana y regional. El Capítulo II, identifica y fundamenta los temas críticos estructurales. En el Capítulo III, se abordan y analizan las tendencias globales más importantes que tienen impactos sobre Campana. En el Capítulo IV se expresan los propósitos básicos centrales y las estrategias o grandes caminos de acción que permitirán concretarlos. El Capítulo V, resume las propuestas de actuación (expresadas como programas y proyectos). En los últimos tres capítulos, se sintetiza la metodología utilizada, las personas e instituciones que aportaron un abanico de gran riqueza de opiniones e ideas en las distintas instancias de participación que tuvo la elaboración del Plan y las fuentes de información utilizadas.

Plan de Manejo Islas del Delta / Tigre. Delimitación de zonas.

El último grupo está integrado por Moreno (2000), que ha sido un municipio que desde 1990 en adelante ha otorgado gran importancia a la planificación y a la gestión del territorio, pero no desarrolló un documento plan. La administración local planificó sus políticas territoriales teniendo en cuenta en qué modo ello afectaba fuertemente al territorio y sus habitantes, específicamente sobre la cuestión de la tierra. Por iniciativa del Departamento Ejecutivo y mediante una ordenanza, se integró en el IDUAR todas las incumbencias relacionadas con la Gestión Urbana Ambiental y Regional. Según Aguilar y Oporto "[..] fue a partir de la comprensión del 'ciclo de la tierra' que el municipio logró generar una efectiva política de movilización de suelo urbano, la cual junto con la promoción de nuevos proyectos urbanos caracterizaron las principales líneas de trabajo del Instituto hasta la actualidad" (2012, p.137). A la vez las autoras resaltan que "[..] el IDUAR de Moreno pone en evidencia que es posible 'planificar sin plan' y que no es condición si en qua non crear nuevas normativas sino que a veces se trata de poner en valor y uso, los instrumentos disponibles en la normativa vigente" (2012, p.122).

Plan Director Urbano Regional para el Partido de Brandsen. Modelo Territorial Futuro.

5. Algunas reflexiones sobre la planificación en la RMBA

A partir del análisis comparado entre los 14 planes como herramientas de anticipación disciplinar, pueden delinearse algunas reflexiones acerca del ejercicio de la planificación en la RMBA.

1. La primera reflexión destaca que la capacidad analítica y anticipatoria de los planes no siempre tiene correlación con la calidad de la agenda tecno-política y la efectividad de los planes en términos de implementación, tanto en el plano legislativo como ejecutivo. Por ejemplo, el plan de Almirante Brown (2011) plantea un análisis más acotado respecto de la problemática del municipio y no analiza un diagnóstico con la misma profundidad que los planes de Florencio Varela (2013) o Lanús (2012), pero es uno de los que mayor grado de implementación presenta, reflejando una mayor continuidad entre el documento y las políticas públicas municipales. Desde la elaboración del plan, el municipio de Almirante Brown (2011), modificó su legislación patrimonial, realizó un código de ordenamiento urbano, comenzó a trabajar en la creación de un parque rural y la expansión del parque industrial. Cabe destacar que todas estas ideas ya estaban en la agenda del intendente y los consultores técnicos estuvieron encargados de desarrollarlas y transformarlas en proyectos. Pareciera haber mayor correlación entre la voluntad política del intendente en conducir su propio proceso de planificación –invirtiendo recursos propios en la elaboración de un plan, como también es el caso de Almirante Brown– que la calidad del plan como instrumento analítico y anticipatorio.

2. En esta misma línea, el análisis comparado de los planes destaca una segunda reflexión acerca de su capacidad para producir miradas anticipatorias sobre el futuro y la habilidad para influir en la política pública urbana y funcionar como herramientas de gestión. Todos los documentos plantean en mayor o menor medida políticas, normativas, herramientas de gestión y control pero no todos guían al municipio respecto de su agenda, es decir, cuál sería la secuencia de implementación de acciones y políticas propuestas. El único plan que propone una sucesión de acciones es Florencio Varela (2013), que desarrolla una secuencia lógica en el Plan de Acción. En general, los equipos técnicos no proponen una agenda destacando qué políticas debieran implementarse primero, cuáles son las principales y cuales urgentes, y cuáles son los costos de oportunidad y las ventajas comparativas de determinados rumbos sobre otros. Se ha observado también que los planes tampoco son capaces de generar una mirada prospectiva sobre futuros no deseados ni proponer acciones para escenarios de crisis ambiental o recesión económica y que todos se apoyan sobre supuestos de continuidad política.

3. También se destaca la dificultad que presentan algunos planes en proponer innovaciones, tanto en el resultado del plan mismo así como en las herramientas de planificación propuestas. El plan de Tigre (2013) innovó respecto de los mecanismos participativos, incorporando el sistema de encuestas digitales y participación a través de una página web. El plan de Campana (1999) fue modelo para la Región Metropolitana de Buenos Aires, teniendo en cuenta que fue el primer plan de la Región que abarca cuestión de desarrollo estratégico y urbano. San Martín propuso un sistema participativo hacia el 2003, que también puede considerarse innovador para la época. Florencio Varela (2013) desarrolló la idea de escenarios propuestos por el LERMA (2008). La formación del IDUAR en Moreno en el 2000 significó una importante innovación a nivel institucional así como la gestión de tierras dentro del municipio, que aún sigue siendo un caso modelo. Morón (2005) también innovó respecto de la metodología empleada. Aun así, estas innovaciones responden a la implementación de metodologías ya reconocidas fuera de Argentina, y no metodologías propias desarrolladas. Por fuera de estos casos, la planificación está ligada a prácticas más tradicionales.

Es interesante destacar que Moreno y Morón son algunos de los partidos con mayor tradición y reconocimiento de la academia respecto de la planificación urbana, pero no cuentan con un Plan tradicional. Se recalca que la política del IDUAR, si bien estuvo implementada e ideada por consultores externos, contó con el apoyo fundamental del intendente Mariano West, quien la colocó en el núcleo de su agenda política. Cabe preguntarse si algunos de esos documentos planes son realmente necesarios para llevar a cabo una política de planificación urbana exitosa, principalmente en municipios con pocos recursos. Tanto el caso de Moreno como el de Morón exponen la función política de la planificación urbana y cuestionan si existen otros mecanismos para obtener resultados positivos o si este tipo de documentos planes son siquiera necesarios.

Plan de Desarrollo Urbano Territorial para La Matanza. Síntesis del Diagnóstico Territorial

4. Estas reflexiones llevan a preguntarse para qué los municipios piden y usan los planes, cuáles son los verdaderos fines y por qué muchas veces prefieren no usar estos documentos, en los que invirtieron recursos humanos y financieros propios. Podrían enumerarse una serie de hipótesis por las cuales los municipios deciden encarar la elaboración de un plan. Algunas están relacionadas con la legitimidad, a través de la divulgación (Pilar 2010), la concertación (San Martín 2004) y la construcción cívica (Morón 2005). Otros están relacionados con la necesidad entender y analizar las dinámicas actuales más que planificar el futuro (Ensenada 2010, Brandsen 2007), o son entendidos como herramientas para canalizar recursos externos (Lanús 2012, Florencio Varela 2013). Algunos planes surgen como herramientas para resolver un problema de crecimiento latente (Tigre 2013, Almirante Brown 2011, La Matanza 2014). Y también se encuentran aquellos planes que reflejan un proyecto político fuertemente ligado a la idea de desarrollo productivo (Campana 1999).

5. Por último, cabe preguntarse cuáles son las consecuencias de no tener un plan de este tipo. Siguiendo a Reese (2013), los planes y los códigos son necesarios ya que no hay ciudad posible sin una estrategia de desarrollo, sobre todo para la regularización y manejo del suelo urbano. Según Wagner (2009) a más de diez años de promoción del desarrollo local y planificación estratégica los gobiernos locales aún se encuentran envueltos en procesos territoriales muy complejos, e incluso extremadamente críticos en muchos casos. Para el autor, las debilidades de la planificación urbana local no son casuales. La función social de la propiedad o la colisión de derechos en las problemáticas territoriales no fueron temas centrales en las agendas de los municipios hasta 1999. Es más, en general, el ejercicio de la planificación en RMBA queda del lado retórico más que del lado instrumental (Reboratti 2013). En este sentido, el escenario actual de la planificación en la RMBA expone una falencia general de la disciplina y su capacidad de transformar la anticipación en planificación efectiva, capaz de incidir en las políticas de los gobierno locales. La anticipación disciplinar no implica sólo buena voluntad, objetivos y visiones de futuro, sino la correcta aplicación de las reglas del arte en un contexto dado, con instrumentos orientados a la inclusión y a la eficacia, y capacidad de los técnicos para dar repuesta con fundamento.    

MG y LW

Margarita Gutman es Doctora en Arquitectura, Universidad de Buenos Aires (UBA). Es Full Professor of Urban Studies and International Affairs y co-directora del Observatorio Latino Americano (OLA) en la universidad The New School de Nueva York. Es Profesora Titular Consulta y miembro de la Comisión de Doctorado en la Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo, UBA. Entre sus libros recientes se cuentan: Buenos Aires. El poder de la anticipación. Imágenes itinerantes del futuro metropolitano en torno al Centenario (2011); Martín Noel. Serie Maestros de la Arquitectura Argentina (2015); la co-edición con Ileana Versace de Bicentenarios en acción. Conmemoración y movilización política en América Latina (2016); y la edición de Argentina: persistencia y diversificación, contrastes e imaginarios en las centralidades urbanas (2010).

Laura Wainer es candidata doctoral en planificación urbana y regional del MIT_Massachusetts Institute of Technology, donde es becaria del Centro de Urbanismo Avanzado y estudia la política económica del diseño de la vivienda social y el desarrollo urbano en Latinoamérica y África. Se graduó como arquitecta en la Universidad de Buenos Aires, estudio Desarrollo Local en la Universidad de General Sarmiento y tiene un Master en Desarrollo Internacional de la New School de Nueva York, donde fue becaria Fulbright. En el 2015 fue becaria del Programa Especial de Planificación Urbana y Regional del MIT y desde el 2014 dirige el Programa Internacional de la New School y el Centro Africano de Estadios Urbanos de Universidad de Ciudad del Cabo, Sudáfrica. Es consultora del Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, la Cooperación Andina de Fomento, la Fundación Santo Domingo y el Internacional Growth Centre de la Universidad de Oxford, Inglaterra.

RMBA, Región Metropolitana de Buenos Aires: “es una regionalización operativa y funcional que comprende la Ciudad de Buenos Aires + 40 partidos de la Provincia de Buenos Aires". Leonardo Fernández (2010), “Somos 14.819.137 habitantes en la Región Metropolitana de Buenos Aires”, Instituto del Conurbano, Universidad Nacional de General Sarmiento. La RMBA está compuesta por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y los siguientes 40 municipios: Almirante Brown, Avellaneda, Berazategui, Berisso, Brandsen, Campana, Cañuelas, Ensenada, Escobar, Esteban Echeverría, Exaltación de la Cruz, Ezeiza, Florencio Varela, General Las Heras, General Rodríguez, General San Martín, Hurlingham, Ituzaingó, José C. Paz, La Matanza, La Plata, Lanús, Lomas de Zamora, Luján, Malvinas Argentinas, Marcos Paz, Merlo, Moreno, Morón, Pilar, Presidente Perón, Quilmes, San Fernando, San Isidro, San Miguel, San Vicente, Tigre, Tres de Febrero, Vicente López, y Zárate. Asimismo, la RMBA incluye el AMBA, el Área Metropolitana de Buenos Aires, que comprende la CABA y 24 municipios.

Sobre los planes, normas y documentos de planificación mencionados en la nota, ver también en café de las ciudades:

Número 84 | Planes de las ciudades (I)
El Plan Urbano Ambiental de Buenos Aires | Un análisis crítico de la legislación argentina (III) | Marcelo Corti

Número 153+ I Planes y Política de las ciudades 

La supremacía compleja I Entre el Plan Urbano Ambiental y el Código de Planeamiento Urbano de Buenos Aires I Por Hernán Petrelli