A los que la escribieron sin saber qué pasaría.
A los que la reciben para que puedan decidir lo que va a pasar.
Una Constitución no es solo una carta de derechos y el diseño de una organización institucional. Es, esencialmente, un acuerdo fundamental de la comunidad para que el poder y el control sobre él permitan hacer efectivas las libertades y capacidades de los constituyentes.
Que quede claro: los constituyentes (el poder de instituir) no son los que fueron elegidos para redactar un texto, sino aquellas y aquellos que buscan en el acuerdo constitucional el medio más idóneo para hacer efectiva su idea de vida en común.
Resguardar y defender al poder constituyente es, entonces, llevar adelante la estructura de derechos como capacidades efectivas y construir las condiciones institucionales y políticas para que en una igualdad sustantiva los ciudadanos tomen decisiones que afectan a su vida.
El 1° de octubre se cumplieron treinta años desde la sanción de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y es tiempo tanto de anotar las cuestiones novedosas como de realizar una revisión de los logros, desvíos, deudas, incumplimientos y oportunidades.
Tres cuestiones previas son importantes para el análisis.
La primera es que la estructura del sistema político que le dio texto al poder constituyente experimentó cambios profundos en los sujetos específicos y en los imaginarios colectivos. En efecto, casi nada queda del sistema político y de las coaliciones de hecho que redactaron la Constitución y solo se advierten vestigios, sólidos pero inconexos, de un imaginario colectivo e igualitario y unas prácticas participativas dinámicas en aquellos tiempos.
La segunda es que, si bien el texto constitucional fue aprobado por unanimidad (en demostración de una capacidad de acuerdo, de diálogo, de tolerancia pero también de osadía impensable en estos tiempos facciosos), el consenso mayoritario que le dio empuje dejó de tener presencia al frente del Estado autónomo en los 10 primeros años. Esto significa que quedó el período restante (20 años) en manos de fuerzas políticas (o coaliciones de derecha y centroderecha) que o bien no participaron del proceso de redacción de la Constitución o bien expresaron, en reiteradas oportunidades, desacuerdos, molestias o quejas en relación con la misma.
La tercera cuestión es la reconfiguración de la sociedad argentina y, en nuestro caso, de la sociedad porteña, con fragmentación de colectivos sociales, polarización de las capacidades (ingreso, riqueza, posibilidad de intervención, etc.), desintegración de mecanismos de representación y articulación de intereses (descrédito y repudio de lo colectivo y común).
Esta reconfiguración ha puesto de manifiesto un grave proceso simultáneo: pérdida de la capacidad de autogobierno e impugnación (por la vía de los enunciados o de los hechos) del sistema de derechos.
Desde nuestra perspectiva hay tres grandes cuestiones que son determinantes a la hora de hacer una evaluación sistemática.
-La cuestión del autogobierno efectivo.
-La efectividad de la obligación igualitaria de ciudadanía.
-El equilibrio social y territorial.
casi nada queda del sistema político y de las coaliciones de hecho que redactaron la Constitución y solo se advierten vestigios, sólidos pero inconexos, de un imaginario colectivo e igualitario y unas prácticas participativas dinámicas en aquellos tiempos.
La cuestión del autogobierno efectivo va más allá de la autonomía como estatuto jurídico-político, como distribución territorial del poder y como relación con otras jurisdicciones (derecho a gobernarse). También supera al autogobierno normativo como sistema de decisiones de gobierno propio y de establecimiento de legislación vinculante.
El autogobierno efectivo consiste en la capacidad material de ejecutar decisiones frente a otras jurisdicciones, los mercados y los poderes privados y, con carácter prioritario, en la capacidad igualitaria de los ciudadanos de intervenir efectivamente en la formación, evaluación y control de esas decisiones.
A primera vista, pareciera que después de 30 años de vigencia la autonomía, si bien tuvo avances importantes, sigue limitada tanto por la legislación como por el trato con el gobierno nacional.
El autogobierno normativo, por el contrario, se muestra vigoroso y las creaciones institucionales (de la calidad que fueren, el refugio de empleabilidad que tuvieren y la eficacia que demostrasen) parecen haber salido casi indemnes de la crisis del sistema político, de la reconfiguración social y, por qué no decirlo, de las exigencias de la propia Constitución.
En relación con el autogobierno efectivo, se evidencia un marcado retroceso de la capacidad de autogobierno, asociado a la creciente pérdida de soberanía socioambiental frente al empuje del capital financiero en la actividad inmobiliaria y en el diseño y la ocupación del espacio. Ese empuje, impulsado, facilitado y admitido por el Estado, genera consecuencias sociales y limitaciones de derechos.
La Ciudad Autónoma de Buenos Aires solo se mantiene estable en la cantidad de electores (alrededor de 2,5 millones). Los metros cuadrados construidos son el doble de los que había hace 60 años para la misma cantidad de habitantes. Al mismo tiempo, la distribución de infraestructura, el hundimiento de los sectores medios, la cuestión de la vivienda y el transporte, la salud pública y, en especial, la salud mental, el acceso a lo público, el ejercicio de una ciudadanía igualitaria, el proceso de centralización política y la autonomización del sistema político respecto de la crisis social no han cesado de crear nuevas segregaciones, nuevas subalternidades, nuevos desconocimientos y nuevos desprecios.
Desde nuestra perspectiva hay tres grandes cuestiones que son determinantes a la hora de hacer una evaluación sistemática.
-La cuestión del autogobierno efectivo.
-La efectividad de la obligación igualitaria de ciudadanía.
-El equilibrio social y territorial.
La efectividad de la condición igualitaria exige discutir si el Estado ha removido, y no simplemente impedido, la discriminación que el propio sistema social plantea, no solo en términos de ingreso, hábitat, vivienda y cultura sino también en cuanto al acceso a la discusión pública, al cuidado, al tiempo y a la formación permanente.
Para decirlo claramente, no hay autogobierno efectivo sin condición igualitaria efectiva. La condición desigualitaria impide la constitución democrática plena. En un carnaval de disfraces similares se oculta la cuestión central: la decisión real no es de todos, aunque bailemos la misma música.
No se trata, entonces, de monitorear el cumplimiento de derechos aislados sino de dejar claro que la negativa a construir la igualdad efectiva es una estrategia permanente para dañar y debilitar el sistema de autogobierno.
Sucede, aunque es triste decirlo tras 30 años de vigencia, que la Constitución pretendía distribuir poder para garantizar derechos y no racionar derechos para concentrar el poder.
La condición desigualitaria impide la constitución democrática plena. En un carnaval de disfraces similares se oculta la cuestión central: la decisión real no es de todos, aunque bailemos la misma música.
Equilibrio social y territorial
Permítanme una digresión personal. Éramos una insignificante minoría, entre los constituyentes de todas las bancadas, quienes proveníamos de la zona sur de la Ciudad o de barrios populares; de allí, las dificultades para dar atención prioritaria a esta cuestión. El abordaje del equilibrio social y territorial que adopta la Constitución cumple con el criterio de tratar por igual a los habitantes y ordena compensar desigualdades zonales.
¿Hasta dónde llega la igualdad de la ciudad cuando la esperanza de vida es diez años menor en los barrios del sur que en los del norte? ¿Cuándo, en las zonas en que hay más niños, estos reciben peor trato y cuentan con peor infraestructura, cuando la mortalidad infantil duplica o triplica el promedio y cuando son mayores la desocupación, la proporción de estudios incompletos, la precariedad laboral y la presencia de viviendas precarias?
«El Sur también existe», decía Mario Benedetti, y hoy puede decirse que el «Sur subsiste», entendido en el sentido más dramático del término.
Resulta imprescindible continuar el análisis con la cuestión de la revisión constitucional de las políticas públicas y, en especial, las presupuestarias. No con el eje puesto en si invocan el cumplimiento de la Constitución, sino en si respetan sus órdenes y mandatos en materia de políticas públicas y evaluación de impacto.
Queda también una cuestión nodal para esclarecer.
Los constituyentes de aquel entonces seguramente recordarán que los márgenes de libertad se ganaron en acuerdos que llevaron a conflictos con la Jefatura de Gobierno de la Ciudad y con los liderazgos de las principales fuerzas políticas representadas.
En 1996 la Convención Constituyente tuvo que optar entre redactar una Constitución para «una unidad constitutiva del Estado federal» (como dice su texto) o la carta orgánica para un municipio rico, como pretendía el Poder Ejecutivo Nacional (PEN) de aquel entonces; allí, la respuesta fue inequívoca.
¿El resultado de la práctica histórica podrá resultar tan concluyente? ¿O estamos frente a una situación donde se dispone de facultades pero se resignan capacidades?
Para concluir, no creo que estemos en presencia de un incumplimiento circunstancial de una o varias partes de la Constitución, ni de que falte completar o perfeccionar alguna serie de reglas y procedimientos.
Sostengo que estamos frente a un desvío histórico, entendiendo el desvío como el cambio de tendencia, la elección de una diferencia, el alejamiento de lo instituido. Un proceso consciente de extrañamiento del texto para autosatisfacción de distintas élites gobernantes de la Ciudad. Una sociedad más necesitada y élites (políticas, empresariales, culturales, etc.) más saciadas.
Durante mucho tiempo, cada vez que trabajé, años después, sobre la Constitución de la Ciudad me encontré con el pensamiento de Emilio de Ípola y lo que, en más de una conversación junto a Juan Carlos Portantiero, nos llevaba a discutir, aunque no en esos términos, el alfonsinismo como cuestión.
El concepto de clinamen se me aparece regularmente para analizar la Constitución y su devenir. El clinamen es el desvío mínimo que impide que todo esté escrito de antemano y rompe el determinismo mecanicista; es el tropiezo que propicia un encuentro aleatorio entre elementos sueltos, dando origen a una nueva realidad social o política que no estaba garantizada, la irrupción de lo imprevisto que quiebra la inercia de la repetición y abre un margen de libertad.
Los constituyentes de aquel entonces seguramente recordarán que los márgenes de libertad se ganaron en acuerdos que llevaron a conflictos con la Jefatura de Gobierno de la Ciudad y con los liderazgos de las principales fuerzas políticas representadas.
La Constitución para muchos no era el instrumento querido. Está allí, más allá de los errores que puede contener y de los límites que pretendieron imponerle, y del desvío al que silenciosa, sigilosa, pero sistemáticamente se la ha sometido en la realidad.
Quienes gestionaron eligieron el camino del orden de la clausura democrática. Medir el ángulo del desvío es relativamente sencillo. Basta con preguntarse si la capacidad real de los iguales para gobernar en común aumentó o si las desigualdades y la confiscación del poder alejaron a la democracia de la vida.
MH
Septiembre de 2026
El autor es economista. Realizó estudios superiores en el Instituto de Desarrollo Económico y Social (IDES) y obtuvo un posgrado en Relaciones Internacionales en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO). Militante político desde 1973, participó durante la última dictadura militar de la Asamblea Permanente por los Derechos Humanos (APDH). Fue fundador del Frente Nacional contra la Pobreza (Frenapo) y director del Instituto de Estudios de Asociación de Trabajadores del Estado (ATE). Fue Legislador de la ciudad de Buenos Aires y ocupó diversos cargos públicos.
Este es el texto de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
