Planeamiento urbano y localización de la vivienda construida o promovida por el Estado

Desafíos para lograr una ciudad más equitativa.

N. del A.: Una versión preliminar de este artículo fue escrita en 2017 para el curso “Revisando los fundamentos de la planificación para la gestión del suelo”, en el marco del Programa de Educación a Distancia del Lincoln Institute of Land Policy.

La relación entre planeamiento urbano y localización de la vivienda no suele ser una de las preocupaciones que ocupan a los planificadores urbanos. En países de alta desigualdad como los latinoamericanos, donde en los últimos veinte años se ha construido vivienda social nueva en mayor volumen que en décadas anteriores, pero mal localizada, esta relación debe ser abordada con urgencia. La planificación urbana debe aportar a la integración socio espacial antes que ser un factor más de exclusión, por lo que urge reflexionar sobre las prácticas del planeamiento urbano realmente existente, sus alcances y limitaciones para garantizar una mejor localización de vivienda en la ciudad y para construir ciudades más integradas, igualitarias y equitativas.

El planeamiento urbano y su papel en la distribución de la riqueza

Son varias las definiciones y términos que se utilizan para hacer referencia a la actividad relacionada a la política territorial y urbana: “planeamiento urbano”, “planificación urbana”, “ordenamiento territorial” son las más comunes. Este artículo no pretende discutir los términos y las definiciones. Sin embargo, para situar el presente texto, aclaramos a qué nos referimos con el término “planeamiento urbano”. Para ello, partimos de la afirmación de Carlos Matus sobre “planificación” a secas, que nos plantea que “Planificar significa pensar antes de actuar, pensar con método, de manera sistemática; explicar posibilidades y analizar sus ventajas y desventajas, proponerse objetivos y proyectarse hacia el futuro” (Huertas, 1993: 6). En síntesis, podemos afirmar, siguiendo a Matus, que la planificación es el acto que precede y preside la acción.

En este marco, el planeamiento urbano (o planificación urbana, ya que aquí utilizamos ambos términos como sinónimos) es el conjunto de acciones político - administrativas por parte del Estado en materia de política urbana y territorial, destinadas a orientar la producción social del espacio en un determinado sentido, el cual se encuentra en tensión entre los diferentes actores sociales. Constituye una función pública indelegable que, para ser efectiva y concreta, debe ir acompañada de instrumentos y normativas que tornen aplicables las estrategias de desarrollo del territorio a que apunta la planificación urbana. Esto implica que es el Estado, a través de la política urbana, quien debe conducir el desarrollo del territorio, en el marco de los distintos intereses de los grupos sociales.

En sociedades como las latinoamericanas, donde la desigualdad es una de sus principales características (CEPAL, 2019 y ONU-Hábitat - CAF, 2014), se trata de un tema central. En términos territoriales, la desigualdad se expresa en inequidad socio espacial (desigual acceso a los bienes y servicios públicos que brinda la ciudad, como espacios verdes, transporte, equipamiento urbano, infraestructura de servicios; imposibilidad de garantizar derechos básicos como la vivienda, entre otros). Por ello, consideramos que, en las sociedades latinoamericanas, el principal conflicto es el (re)distributivo. Y en este sentido, la política urbana tiene mucho para aportar.

La política económica (actual e histórica) aplicada en cada país, el nivel de los salarios, las prestaciones sociales, las oportunidades de empleo y los impuestos que se aplican son elementos centrales para determinar la forma de distribución de la riqueza generada en un país. Estos mecanismos son llamados de distribución directa (Harvey, 1977:49). Sobre esos mecanismos, la política urbana local no tiene mayor capacidad para producir impacto, ya que se trata de cuestiones extrínsecas a la ciudad y al gobierno local.

Cuadro Nº 1. Desigualdad en el ingreso por regiones. Coeficiente de Gini, 1990-2008

Fuente: ONU-HABITAT, CAF, “Construcción de ciudades más equitativas. Políticas públicas para la inclusión en América Latina”, 2014.

La ciudad otorga determinadas condiciones para la reproducción de la vida de las familias, a partir de la relación que se da entre la forma espacial que la urbe adopta (localización de viviendas, industria, oficinas, redes de transporte, infraestructura y equipamiento, etc.) y los procesos sociales que en ella se desarrollan (estructuras y actividades que unen a unas personas con otras, a las oportunidades de empleo con los empleados, a las distintas organizaciones con la gente y a los servicios sociales con los beneficiarios de esos servicios). Estos elementos son resultado de las políticas urbanas y están constituidos por el conjunto de obras, prestación de servicios y reglamentaciones urbanísticas y ambientales. Los resultados de esas políticas se expresan no sólo en la calidad de vida en la ciudad, sino también sobre el patrimonio de las familias que habitan la ciudad y, particularmente, de las familias propietarias de inmuebles (Duarte, 2011:219).

Así, la transferencia de recursos que la política urbana genera es enorme y estos se distribuyen de manera desigual, generando impactos en la distribución del ingreso, tanto a través del patrimonio inmobiliario como de los costos de habitar la ciudad, lo que puede contribuir a incrementar o reducir las condiciones de inequidad socio espacial existentes en cada ciudad (para un mayor desarrollo del tema, puede verse Smolka, 2013. Implementación de la Recuperación de Plusvalías en América Latina. Políticas e Instrumentos para el Desarrollo Urbano).

Es así que la política urbana ejerce mecanismos que pueden ser menos visibles que los anteriormente mencionados, pero que son muy importantes en la (re)distribución del ingreso, y que, siguiendo a Harvey (1973:49), llamamos de distribución oculta. Por lo tanto, si las condiciones en que se da la relación entre la forma espacial de la ciudad y los procesos sociales que en ella ocurren son el resultado de decisiones de política urbana, entonces la posibilidad de modificar algunas condiciones que dan lugar a un determinado tipo de (re)distribución del ingreso es también, en parte, responsabilidad de la política urbana.

Las decisiones de inversión pública y privada sobre la localización de las redes de servicios y equipamiento colectivo, los espacios públicos, la red de transporte y la ubicación de las zonas industriales, comerciales, de oficinas y vivienda, definen la calidad de cada uno de los barrios de la ciudad. Esa calidad no es uniforme en todos los barrios, de manera que esas diferencias se expresan en diferentes niveles de valorización, lo que define a su vez los diferentes precios que tendrán los inmuebles. Pero, además, la localización a la que acceden los diferentes grupos sociales define las condiciones de accesibilidad a los bienes y servicios necesarios para la reproducción de las vidas de las familias. Ambas cuestiones, el cambio en el valor de los inmuebles (enriquecimiento patrimonial) y la accesibilidad relativa a los distintos bienes y servicios que brinda la ciudad (mayores o menores costos en transporte y tiempo insumido en los desplazamientos), tienen impacto en los ingresos reales de la población, en tanto permiten a unos internalizar beneficios y obliga a otros a hacer frente a los costos que resultan de esas decisiones de política urbana (Duarte, 2011:219).

Normalmente, los barrios más cercanos al centro y los localizados sobre los principales corredores comerciales concentran la mejor accesibilidad a los bienes y servicios de consumo colectivo, mientras que los barrios de la periferia concentran las zonas con mayores carencias en el acceso a estos bienes (agua potable por red, desagües cloacales y pluviales, áreas verdes en calidad y cantidad, presencia de equipamiento colectivo y de servicios sociales, además de menor densidad de transporte público), lo que obliga a la población que allí habita, mayormente sectores populares, a desplazarse hacia las centralidades para acceder a esos bienes y servicios, debiendo efectuar mayores gastos en transporte y en tiempos de desplazamiento.

La localización de la vivienda construida por el Estado en zonas alejadas del centro de la ciudad, basado en el hecho de que el precio de la tierra es más bajo, es un ejemplo de decisiones en materia de política de vivienda, pero también de planeamiento urbano, que generan impacto en los ingresos de las familias al obligarlas a destinar una cantidad importante de recursos (monetarios y de tiempo) para desplazarse hacia los lugares de trabajo, para acceder a parques públicos, centros de compra, etc. Libertun (2017) aporta datos concretos que confirman esta aseveración en un estudio para tres ciudades latinoamericanas: Goiania en Brasil, Barranquilla en Colombia y Puebla en México. Allí señala que las familias de Goiania y Barranquilla alojadas en viviendas sociales en la periferia destinan el triple de tiempo para trasladarse al trabajo que quienes habitan una vivienda social en el centro de la ciudad, mientras que en Puebla esa relación llega al doble (Libertun, 2017:19).

La vivienda social construida en América Latina, al menos en los últimos 20 años, se localiza de manera abrumadoramente mayoritaria en la periferia de las ciudades. Diversos trabajos han analizado la localización de la VIS en diferentes países latinoamericanos: Poduje Capdeville (2000), Rodríguez y Sugranyes (2004), Hidalgo Dattwyler (2007), entre otros para el caso chileno; Bois Morales (2008) y Duhau y Giglia (2008) para el caso mexicano; Rolnik, Klintowitz, Reis y Bischof (2010) para el caso brasileño; Del Río y Duarte (2012), entre otros para el Área Metropolitana de Buenos Aires; Cohen, Carrizosa y Gutman (2016) para varios países latinoamericanos . Se trata de un problema central de las políticas de vivienda y también para las políticas urbanas que predominan en América Latina. Si bien no es el único problema, por su impacto a la inequidad socio espacial, la segregación y la desigualdad social en las ciudades, nos interesa abordarlo en este trabajo. Constituye un tema generalmente ignorado por las políticas urbanas, salvo algunas excepciones, pero que requiere ser modificado de manera urgente.

Si bien la política de vivienda, que normalmente se define en el ámbito nacional/federal y/o provincial/estadual, tiene una estrecha relación con la cuestión, podemos afirmar que una de las bases estructurales del problema está en el tipo de planeamiento urbano que predomina en las ciudades latinoamericanas. Se trata de un planeamiento urbano que regula de manera inadecuada el mercado de suelo, lo que, entre otros problemas, dificulta que el Estado pueda adquirir suelo para, por ejemplo, los programas estatales de vivienda.

El planeamiento urbano que predomina en América Latina

La práctica de planificación urbana que predomina en las ciudades latinoamericanas ha estado muy influida por las ideas racionalistas o lo que llamamos “planeamiento tradicional”, que entiende a la planificación como una actividad técnica, revestida de neutralidad, que establece los parámetros normativos acerca de cómo debe ser la realidad, sin mayor preocupación por lo que es realmente posible. Se basa en una concepción de la planificación centrada en la definición de usos del suelo y densidades mediante la técnica del “zoning” o zonificación. Estas normas se plasman en planes y códigos rígidos, y en general, traducidos de manera acrítica de otras realidades, por lo que las normas no resultan adecuadas a las necesidades latinoamericanas. La gestión no es abordada como un tema central en esta forma de entender el planeamiento, por lo que la viabilidad técnica, económica, social y política de las propuestas que se definen en el plan o programa de intervención en la ciudad, no suelen formar parte de las preocupaciones y ocupaciones de los planificadores. El resultado de este tipo de planeamiento urbano ha sido pobre en términos de la calidad de las ciudades producidas.

Se trata de un planeamiento que sigue la lógica del mercado, por lo que garantiza lugar en la ciudad para los usos más rentables, obteniendo como resultado una fuerte valorización del suelo, sin que medie ningún tipo de contraprestación hacia la ciudad por parte de los propietarios favorecidos con las decisiones urbanísticas. En esta mirada parece no existir relación entre las decisiones de la política urbana y su impacto en el mercado de suelo. Salvo muy pocas excepciones, mantiene las reglas del mercado de suelo sin alteraciones. O aún peor, resulta funcional a la agudización de los efectos negativos del libre funcionamiento del mercado. El resultado de este tipo de planeamiento urbano es un territorio con altos niveles de desigualdad y fragmentación, sin espacio para los usos que no tienen una capacidad de pago acorde a las expectativas del mercado, que por lo tanto excluye a la población que no puede pagar por un lugar en la ciudad.

Si bien en los últimos años se han registrado experiencias de políticas urbanas innovadoras con resultados muy interesantes (ver por ejemplo Smolka y Furtado, 2014; Blanco, Fretes Cibils y Muñoz, 2016), todavía perdura una práctica muy influida por las ideas racionalistas, que aún dominan en la enseñanza de arquitectura y urbanismo en las universidades latinoamericanas. Es por ello que el cambio de concepción de la práctica de la planificación urbana sigue siendo una tarea crucial para contribuir a la construcción de mejores ciudades, entendidas como aquellas que brindan una mejor calidad de vida a la población, y que puede traducirse en el acceso universal a los servicios, equipamientos y oportunidades que brinda la ciudad, además de calidad urbanística y ambiental y acceso a una vivienda digna para todos los habitantes.

Mercado de suelo y planeamiento urbano

Uno de los síntomas del funcionamiento inadecuado del mercado de suelo son los altos precios de la tierra que se registran en las ciudades latinoamericanas, en comparación con ciudades de países donde los ingresos de las familias son muy superiores a los de América Latina. Esta situación impide a muchas familias acceder a la vivienda y a un lugar en la ciudad, y constituye una de las causas de la alta proporción de familias latinoamericanas que habitan tierra de manera informal, sin acceso a los servicios básicos y sin seguridad jurídica en la tenencia de la tierra.

Las prácticas de planificación urbana descriptas en la sección anterior naturalizan la lógica de funcionamiento del mercado de suelo y promueven entre los propietarios y desarrolladores altas expectativas en relación a los usos del suelo que se autorizarán (los más rentables) y, por ende, altas expectativas de precios, con los resultados antes mencionados en relación al acceso a suelo urbano de los sectores populares.

La zonificación, que es una potestad de los municipios, es el instrumento por el cual el gobierno local define qué actividad se puede desarrollar sobre cada terreno, qué tipo de edificios se pueden construir y con qué intensidad. Al hacer esto, no sólo define los usos del suelo sino también el precio que cada parcela va a tener. Un terreno donde se pueden edificar 20 departamentos va a ser mucho más costoso que un terreno de las mismas medidas y características similares donde sólo se puede edificar una vivienda. Sin embargo, la única diferencia entre ambos es la norma urbanística que afecta a cada terreno. Esta situación implica una distribución fuertemente desigual de recursos, ya que unos pocos propietarios reciben los beneficios de la zonificación, que elevan los precios de sus terrenos.

Smolka (2013) señala que el cambio de zonificación que califica como urbano suelo que hasta entonces era rural multiplica el precio de los terrenos como mínimo por 5 veces. Cuando los municipios no exigen a los propietarios una contrapartida por esa valorización extraordinaria, entonces las expectativas por parte de los propietarios siempre estarán centradas en obtener los mejores usos del suelo, ya que ello implica grandes ganancias sin ningún costo. Si esas son las reglas con las que funciona el mercado de suelo en una ciudad, el incentivo para los propietarios será esperar a que se produzca un cambio normativo o el desarrollo de una obra pública que le otorgue al terreno un mayor valor. Sobre todo, cuando las políticas tributarias contribuyen a retroalimentar la especulación, lo que sucede cuando no se castiga la retención especulativa de suelo. Ello implica que el propietario que retiene suelo urbano sin utilizar, ocupar y/o edificar, no se ve inducido por el Estado a movilizar ese suelo, que además se valoriza con decisiones estatales como las obras públicas (Smolka, 2013:7).

Un estudio que compara la evolución de la recaudación del impuesto inmobiliario (urbano y rural) en cada una de las provincias argentinas entre 2001 y 2011 muestra que al mismo tiempo que se dieron fuertes incrementos en los precios del suelo, la recaudación por dicho impuesto creció muy por debajo de ese aumento, lo que equivale a decir que la presión fiscal sobre el suelo disminuyó fuertemente. Uno de los casos más evidentes es el de la provincia de Buenos Aires, donde entre 2001 y 2011, mientras los precios del suelo se multiplicaron por doce veces, la recaudación por el impuesto inmobiliario apenas se multiplicó por tres (López Accotto, Martínez y Mangas, 2014:114).

Cuando el costo de mantener el suelo ocioso (no concretar ningún uso en él ni colocarlo en el mercado) no es castigado, el incentivo para los propietarios de suelo será esperar para obtener una mayor ganancia. Los altos niveles de ociosidad del suelo constituyen un problema, ya que además del desperdicio de infraestructura y equipamiento construido por el Estado, en la medida que el suelo se mantiene sin ser utilizado aumenta la presión al municipio por extender la ciudad para atender al crecimiento poblacional y de las actividades económicas, lo que implicará esfuerzos presupuestarios para financiar la infraestructura y el equipamiento necesario.

Se da así la paradoja de que los municipios, a pesar de contar con las potestades para regular el mercado de suelo, tienen serias dificultades para obtener tierra donde desarrollar sus proyectos. La forma de funcionamiento del mercado de suelo es resultado de un planeamiento urbano que no da respuesta a los problemas centrales de las ciudades latinoamericanas y es responsable, al menos en parte, de la localización periférica de la vivienda construida por el Estado.

Localización de la vivienda social en la ciudad.

Hay dos elementos centrales para enfocar el tema de la localización de la vivienda social en la ciudad. Por un lado, la política de vivienda y, por otro, el planeamiento urbano. La política de vivienda es definida a nivel nacional y/o provincial (estadual), y define la forma en que se ejecuta y financia y las características de dicha política. Pero más allá de la forma que adquiere en cada país (financiamiento de la oferta en algunos, financiamiento a la demanda en otros), lo que se observa “es la persistencia de un enfoque “viviendista”, que sitúa el tema en cuestiones como la escasez económica, el déficit cuantitativo y los costos por unidad, disociando la política de vivienda de la política urbana y abordando el problema desde la lógica de la obra pública” (Del Río y Duarte, 2012:56).

Bajo esta mirada, se entiende a la vivienda desligada de la estructura urbana y se la concibe como una unidad aislada de su inserción en la ciudad, divorciada de aspectos sociales y territoriales, que oculta o directamente ignora el vínculo con la renta del suelo.

Sin embargo, la vivienda brinda lo que Oscar Yujnovsky llama servicios habitacionales” (Yujnovsky, 1984:19), los que van más allá de la protección física del grupo familiar que la habita. Se trata de una serie de atributos que adquieren real dimensión en la complejidad de la configuración espacial urbana. Por lo tanto, la vivienda debe ser comprendida teniendo en cuenta su ubicación en la estructura urbana, puesto que la calidad de los servicios habitacionales dependerá de la relación de la vivienda con el entorno y con el conjunto de actividades urbanas de la aglomeración. La accesibilidad a los lugares de trabajo, a los centros de consumo, la recreación y la salud resulta clave, así como el servicio de transporte que vincula el sistema urbano.

Esta forma de analizar la cuestión de la vivienda coloca al planeamiento urbano en un rol central en relación a su localización en la ciudad. Son varios los instrumentos y las políticas que pueden aplicar los gobiernos locales en materia de planificación urbana, y que pueden aportar para lograr una mejor localización de la vivienda, más allá de las diferentes políticas habitacionales que se implementen. Veamos entonces en qué consisten esos instrumentos y políticas, qué características tienen y cuáles pueden ser sus efectos y aportes a la localización de la vivienda social en la ciudad.

A los instrumentos y políticas podemos dividirlos en tres grupos. En primer lugar, aquellos que constituyen intervenciones directas del Estado, como la producción de suelo urbano, para destinar, entre otros usos, a la VIS. En segundo lugar, aquellos centrados en regulaciones en materia urbanística que permiten obtener suelo para vivienda social. En tercer lugar, otro tipo de regulaciones urbanísticas y tributarias que, si bien no apuntan directamente a obtener suelo para VIS, constituyen regulaciones sobre el mercado de suelo que permiten que las intervenciones estatales en materia de producción de suelo urbano y vivienda se produzcan en un mejor contexto.

En el primer grupo tenemos la producción pública de suelo urbano, que apunta a generar una mercancía que no existe en el mercado, que escasea o que tiene precios muy elevados, por lo que se busca que la acción estatal resuelva dicha escasez. Un elemento central para esta política es que el Estado debe contar con tierra de propiedad pública que se adquirió anteriormente en el tiempo o que se adquiere expresamente para la producción de suelo. El instrumento utilizado para la adquisición de la tierra, el precio al que se adquiere y la escala de intervención son elementos importantes para determinar la incidencia que esta acción estatal puede tener en el mercado de suelo. Un riesgo es que el mercado visualice a la compra de tierra por el Estado como una oportunidad para vender suelo a precios mayores a los vigentes en el mercado, apoyado en la idea de que el Estado necesita adquirir suelo con “urgencia”. Por lo tanto, si esa situación es leída como una oportunidad para los propietarios, debido a las expectativas de venderle a un Estado apurado o a menudo desesperado por comprar, estas políticas pueden no tener buenos resultados o directamente no ser posible de implementarse.

Otro elemento importante para el resultado de este tipo de intervención estatal es el precio al que se ofrecerá el suelo producido y la escala de intervención. En la medida en que el Estado pueda producir y ofrecer lotes urbanizados a precios más bajos que los vigentes en el mercado y siempre que la escala de intervención permita satisfacer la demanda de suelo urbanizado, al menos se garantiza que la intervención estatal no contribuirá a aumentar los precios, e inclusive, dependiendo de cada situación y del precio al que se ofrezca el suelo, los precios podrían reducirse. Pero ello también dependerá del conjunto de normas urbanísticas de la ciudad y de cómo se regule el mercado de suelo. Casos como el del municipio de Trenque Lauquen, en Argentina, son un ejemplo de la importancia de la escala de intervención para el éxito de estas políticas. Aunque debe destacarse que el caso de Trenque Lauquen tiene otros ingredientes, como la forma de adquisición de la tierra y su combinación con instrumentos de regulación del mercado de suelo, que retomaremos más adelante (Duarte y Baer, en Smolka y Furtado, 2014:34).

En este grupo también debemos señalar la conformación de Bancos de Tierra. Se trata de una forma de administración de los inmuebles municipales, sirve para constituir reservas de tierras públicas que, si son lo suficientemente importante para incorporar al mercado de suelo las que sean necesarias en cada momento, permiten regular los precios del suelo y constituirse en una alternativa para evitar las tomas de tierras. La implementación efectiva en América Latina “ha estado limitada por diversas razones: falta de recursos; otras prioridades de corto plazo que compiten por fondos públicos limitados; complicados procedimientos legales para la adquisición de tierras; influencia local de poderosos intereses inmobiliarios; impactos perjudiciales de altas tasas de inflación; y malas prácticas de gestión” (Smolka, 2013: 20).

Casos como el del municipio de Aguascalientes en México (Jimenez Huerta, en Smolka y Furtado, 2014:90) ejemplifica la importancia de la escala de intervención para el éxito de estas políticas, combinada con cambios en las políticas de regularización dominial. Más cerca en el tiempo y espacio, políticas como las implementadas por los municipios de Mercedes, Alberti y Castelli -todos de la provincia de Buenos Aires-, muestran la importancia de combinar el funcionamiento de una Banco de Tierras con políticas activas para adquirir suelo, utilizando la valorización que la norma urbanística genera (Scatolini, Duarte y Giménez Hutton, 2020).

El mecanismo del Banco de Tierras puede incluir el desarrollo de los proyectos en dichas tierras o simplemente ser un proveedor de tierras a los organismos públicos que la necesitan. También, en este caso, la forma de adquisición de la tierra resulta clave para evitar que la acción estatal contribuya al incremento de los precios del suelo en la ciudad, por el motivo antes señalado de generar expectativa entre los propietarios. Si se trata de la compra a través del mercado, cuanto mayor es la capacidad del Estado para anticiparse a sus necesidades y a que los propietarios puedan anticipar mejores usos del suelo en sus tierras, habrá mayores posibilidades de que el proceso de compra por el Estado no tenga impacto en la suba de precios del suelo.

La expropiación constituye otro mecanismo para la adquisición de tierra por el Estado. Pero para medir su conveniencia en relación a los precios que se terminan pagando por el suelo, hay que tener en cuenta la legislación de cada país. Para decirlo en palabras de Morales Schechinger, “si las leyes que regulan la expropiación tienen como filosofía de indemnización la protección del interés colectivo y no la protección del interés particular, es decir que no obliguen a indemnizar expectativas futuras sino realidades actuales(Morales Schechinger, 2005:7), entonces puede ser un instrumento conveniente para la adquisición de suelo. Si, por el contrario, la ley que regula la expropiación y la práctica habitual en cada país se centra en la protección del interés individual, entonces será conveniente utilizar otras modalidades para la adquisición de tierra, recurriendo a la expropiación sólo como última instancia.

La propiedad pública del suelo es importante para que el Estado pueda tener capacidad de intervención en el mercado. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que, si ello no es acompañado por otras herramientas para regular el mercado de suelo y, sobre todo, que reduzcan las expectativas de incrementos de precios, la sola constitución de bancos de tierra o reservas territoriales puede no ser suficiente para una regulación eficaz del mercado.

Dentro de este primer grupo debemos señalar también intervenciones estatales en materia de construcción y desarrollo de la ciudad. El mercado califica el territorio diferencialmente (Lombardo, 1999), concentrándose sólo en aquellas zonas donde existe población demandante con capacidad de pago adecuada a las expectativas de los desarrolladores. Por ello, el Estado juega un papel muy importante que, si es utilizado correctamente, puede ser fundamental para garantizar mixtura de usos, densidades y sectores sociales, evitando la segregación y la inequidad socio espacial.

La periferia es el sector territorial donde se concentran en mayor proporción los sectores populares y la vivienda social. Ante esta realidad, hay dos políticas que pueden impactar positivamente en una mejora relativa de la localización de dichos sectores. Una de ellas es la construcción de condiciones de centralidad en la periferia, que permitiría transformar estos sectores de la ciudad, de modo que dejen de ser lo que algunos llaman “ciudad dormitorio” o “patios traseros” para pasar a ser lugares donde no sólo se habita sino que además concurren una diversidad de actividades económicas, se genera empleo para quienes viven allí, se transforma este sector a través de la mixtura de usos, densidades y sectores sociales que la habitan. El Estado tiene un rol central para liderar proyectos de este tipo, que son complejos, pero constituyen un desafío para los gobiernos locales y los urbanistas a cargo de la planificación de la ciudad. La otra política que debe acompañar a la anterior es una política de transporte que mejore la accesibilidad entre la periferia, el centro y otros barrios de la ciudad.

En el segundo grupo se encuentra una herramienta muy utilizada por las administraciones locales: la zonificación. Si bien se trata de una herramienta potente para garantizar la localización, por ejemplo, de vivienda de interés social en la ciudad, la forma en que es utilizada habitualmente lo vuelve poco útil. Queremos decir que la zonificación resulta útil en la medida en que autorice un uso necesario para la ciudad, pero con baja capacidad de pago, como puede ser el caso de la vivienda social. La inclusión de zonas destinadas a VIS en determinadas áreas de la ciudad, garantiza que esas zonas puedan reservarse hasta que el Estado las adquiera para la construcción de viviendas, poniéndole de esta forma un techo al precio de ese suelo. Sin embargo, el uso más extendido de la zonificación suele autorizar los usos más rentables en las ciudades, dejando a los usos con menor capacidad de pago sin posibilidades de tener un lugar adecuado en el área definida como urbana. En síntesis, la zonificación puede servir para reducir los precios del suelo en la medida que autorice usos con menor capacidad de pago y no como simple garantizadora de las expectativas de los propietarios.

Las Zonas Especiales de Interés Social (ZEIS), son utilizadas en Brasil desde hace años. Rolnik y Freire Santoro (2014) explican su utilización en ciudades brasileñas y los resultados obtenidos (Rolnik y Freire Santoro en Smolka y Furtado, 2014:69-70). Más recientemente en el tiempo, las “zonas especiales de hábitat social” y las “zonas especiales y reservas de tierra” fueron incluidas en la legislación de la provincia de Buenos Aires, Argentina, en la ley 14.449 sancionada por la legislatura provincial en el año 2012. Allí se plantea que los municipios deberán determinar en sus zonificaciones áreas destinadas a estos usos, de modo de facilitar las reservas de tierra para VIS, así como la regularización dominial en tierras ya ocupadas. Sobre este último punto, cabe citar la experiencia desarrollada por el municipio de Avellaneda -Buenos Aires-, utilizando las herramientas de la ley 14.449 (ver en Scatolini, Duarte y Giménez Hutton, 2020).

Las ZEIS pueden “emparentarse” con un instrumento muy poderoso para garantizar la inclusión de VIS en la ciudad, que en la literatura internacional se conoce como zonificación incluyente “inclusionary zoning”, término que refiere a programas, normativas o leyes que exigen y/o incentivan a los desarrolladores privados a ofrecer viviendas con precios protegidos en sus desarrollos inmobiliarios, con porcentajes que normalmente van entre el 10% y 20% del total de unidades producidas, destinado a familias que no pueden pagar una vivienda a los valores usuales de mercado. Ello se puede dar a través de la inclusión de un porcentaje de viviendas a precios controlados dentro de cada desarrollo inmobiliario, en otra localización en la ciudad o bien a través de contraprestaciones en dinero o en tierras para producir vivienda social.

Se trata de un instrumento que en los Estados Unidos se utiliza desde la década del ´70 del pasado siglo. Es cada vez más utilizado y resulta una estrategia importante para proveer vivienda asequible en dicho país, así como en otros países del mundo: Canadá, Irlanda, Inglaterra, Francia, España, Italia, Sudáfrica, Israel, India, Colombia y Malasia lo utilizan también desde hace tiempo (Calavita y Mallach, 2009:3).

Otro instrumento que podemos incluir dentro de este grupo es la recuperación de valorización inmobiliaria (plusvalías) a través del cobro con lotes urbanizados, tal como se aplica en Trenque Lauquen y desde 2014 en más de 50 municipios de la provincia de Buenos Aires, impulsado por la sanción de la ley 14.449 (Del Río y González, 2019). En Trenque Lauquen, el municipio cobra la valorización inmobiliaria con terrenos y, de esta manera, la recuperación de plusvalías se convierte en un instrumento de adquisición de suelo. Como se trata del uso generalizado del instrumento en todas las áreas de la ciudad donde se modificó la zonificación, su aplicación permite que el municipio adquiera tierra en cada lugar de la ciudad donde se desarrolla un loteo. Así, el municipio va incorporando tierra en diferentes sectores de la ciudad para destinar a los usos necesarios, entre ellos el de vivienda de interés social. Adicionalmente a ello, el municipio acumula suelo urbanizado en magnitudes que le permiten regular el mercado de suelo, de manera que cuando los precios del suelo suben en exceso, el municipio puede vender terrenos a precios accesibles (Duarte y Baer, en Smolka y Furtado, 2014:34).

El tercer grupo corresponde a las regulaciones sobre el mercado de suelo que, si bien no apuntan directamente a la adquisición o la generación de reservas de suelo para VIS, facilitan o viabilizan un mejor escenario territorial para las políticas de vivienda y la producción de suelo urbano. Se trata de instrumentos que permiten reducir las expectativas especulativas sobre los precios del suelo, desalientan la retención de inmuebles ociosos y reparten equitativamente los costos y beneficios del proceso de urbanización.

Para reducir las expectativas sobre los precios del suelo, es importante que las ciudades sigan el criterio general según el cual aquellos propietarios de inmuebles que se benefician por las decisiones del Estado (cambios en la zonificación o ejecución de obras públicas) contribuyen pagando una contrapartida en función del beneficio obtenido. En la medida que ese criterio se constituye en una regla de la política urbana, las expectativas de precios se irán reduciendo, ya que a cada autorización de usos más rentables u obra pública que valorice el suelo corresponderá el pago de una contrapartida al municipio.

El instrumento que se utilice en cada municipio para el cobro de esa contrapartida varía según las condiciones y posibilidades locales y las normas de cada país. Colombia utiliza desde hace muchos años la contribución de valorización y, desde 1997, la participación en plusvalías a partir de la sanción de la ley 388, como elementos para recuperar parte de la valorización que genera la ejecución de obras públicas y los cambios normativos. En Argentina, los municipios utilizan desde hace muchos años la contribución por mejoras para recuperar la inversión en obras públicas. Trenque Lauquen amplió el uso de este instrumento para recuperar la valorización generada por cambios normativos. Otros municipios aplican la recuperación de plusvalías a través de instrumentos que llaman de forma diferente: “participación municipal en la valorización inmobiliaria” es el nombre que adquiere en la provincia de Buenos Aires a partir de la ley 14.449; “renta urbana diferencial” se la llama en el municipio de Bariloche, provincia de Río Negro; “plusvalía urbana” en el municipio de Ushuaia, de la provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur; y de la misma forma en la ciudad de Buenos Aires, vigente desde finales de 2018. Ecuador sancionó en 2016 una ley orgánica de ordenamiento territorial, uso y gestión del suelo que incorpora la figura de la plusvalía. La norma (que está vigente pero lamentablemente sin aplicación efectiva) utiliza además la contribución por mejoras para recuperar la inversión en obras públicas, inclusive con programas nacionales de financiamiento de obras públicas que incentivan a los municipios a aplicar la contribución de mejoras a cambio de obtener mayores cuotas de dinero para la realización de dichas obras.

En el caso brasileño, se utilizan diferentes instrumentos. Uno de ellos es el llamado “concesión onerosa del derecho de construir”, que consiste en que todos los propietarios de terrenos tienen derecho a construir gratis una superficie determinada, por ejemplo, una vez la superficie del terreno, mientras que quien quiera construir por encima de ese nivel, debe pagar una contrapartida al municipio según los metros cuadrados adicionales que desee construir, siempre dentro de las delimitaciones que fija el Plan en cuanto a las alturas y la edificabilidad máxima permitida en cada sector de la ciudad (Maleronka y Furtado, en Smolka y Furtado, 2014:46).

Otro instrumento dentro de este grupo es el que apunta a desalentar la retención de inmuebles ociosos. Se trata de un instrumento importante para regular el mercado de suelo y para ello es necesario sancionar, gravar progresivamente e imponer obligaciones sobre suelo ocioso, de modo de incentivar el incremento de la oferta de esos bienes en el mercado. Es necesaria una aclaración sobre este tipo de instrumentos: el objetivo de gravar impositivamente a los inmuebles ociosos debe ser la eliminación de la situación de ociosidad antes que una mejora de la recaudación tributaria, más allá de que muchas veces los recursos que se captan por esas imposiciones pueden servir para financiar la provisión de suelo para VIS, infraestructura y/o vivienda. Pero para lograr acabar con la ociosidad, el impuesto, tasa y/o tributo que grave al suelo ocioso debe ser lo suficientemente potente para incentivar al propietario a utilizarlo o ponerlo en el mercado. Cuando el tributo que grava a la tierra ociosa es débil, de manera tal que lo que el propietario paga por mantener el inmueble ocioso es poco significativo, pierde eficacia la aplicación de ese instrumento más allá del objetivo recaudatorio. Por lo tanto, para que la medida sea efectiva es necesario que la base imponible (el valor fiscal de la tierra sobre el que se cobran impuestos) esté actualizada, de modo que el tributo constituya una presión real sobre el suelo ocioso. Como medida general, debe asegurarse que el tributo que debe pagar el propietario por el inmueble ocioso sea más alto que el incremento que registra el precio del suelo en ese mismo período. De lo contrario, difícilmente el propietario se vea incentivado a utilizar o volcar al mercado el inmueble.

Además de gravar impositivamente, otra medida que puede ser efectiva es el establecimiento por parte del municipio de la obligación de construir, subdividir o urbanizar en un determinado plazo de tiempo. La obligación de hacer debe ir acompañada de la definición de los plazos para cumplir la obligación y de la multa prevista en caso de no hacerlo. El caso de Bogotá (Maldonado y Hurtado, en Smolka y Furtado, 2014:104) es un ejemplo de la potencialidad que esta figura tiene, así como de las perspectivas de replicabilidad para su implementación en otras ciudades.

Actuar sobre la ociosidad contribuye no sólo a regular de manera más efectiva el mercado de suelo (Baer, 2017:69) sino también a lograr ciudades más compactas y, por lo tanto, menos costosas de ser administradas, al reducir las necesidades de expandir la infraestructura y permitir aprovechar con más intensidad las inversiones ya realizadas por el Estado. Adicionalmente a ello, medidas de este tipo tienden a evitar el consumo de suelo con capacidad para la producción de alimentos cerca de la ciudad, el cumplimiento de funciones ambientales como la regulación hídrica o la recarga de acuíferos, lo que contribuye a lograr territorios más sustentables.

La distribución equitativa de las cargas y los beneficios del proceso de urbanización constituye un camino ineludible para avanzar hacia un territorio y una sociedad más justa, y también para regular de manera más adecuada el mercado de suelo. El territorio es fruto de un proceso de trabajo colectivo, en el que el Estado y el conjunto de la sociedad van incorporándole atributos que lo califican, tales como modificaciones físicas (construcción de infraestructura, equipamiento y ejecución de obras públicas) y cambios normativos. Esos atributos son trasladados al precio del suelo y nada tienen que ver con la capacidad del propietario para generar esos mayores valores.

El reajuste de tierras constituye un buen mecanismo para lograr una distribución más adecuada de los costos y beneficios del proceso de urbanización. Es utilizado para lograr una mejor configuración del globo de terreno sobre el que se pretende intervenir, el que puede realizarse mediante una gestión asociada entre propietarios en grandes proyectos urbanos, distribuyendo de manera equitativa los costos y beneficios, ya sea en asociaciones entre propietarios privados entre sí o con la participación del Estado. Se trata de un instrumento que permite superar el urbanismo lote a lote, logrando que la producción de equipamiento (educativo, de salud y parques públicos) y la distribución de usos del suelo sean más adecuadas a las necesidades de la población y mejor balanceada en el territorio. Adicionalmente, este mecanismo puede ir acompañado de la obligación de destinar un porcentaje determinado de los usos que se admiten a vivienda de interés social, de manera de garantizar mixtura social en el desarrollo del sector. En Rojas y Rave, 2014 se detalla la potencialidad del instrumento, a partir de la experiencia de su utilización en la ciudad de Medellín (Rojas y Rave en Smolka y Furtado, 2014:153-159).

A modo de cierre

La práctica del planeamiento urbano que predomina en América Latina requiere ser modificada para lograr ciudades con mayor justicia social, que sean más equitativas y sustentables. Como hemos mencionado, los resultados sobre la ciudad del planeamiento urbano aplicado hasta aquí en América Latina han sido más bien pobres. Y un tema central que requiere ser abordado con urgencia por el planeamiento urbano es el de la localización de la vivienda social en la ciudad.

Mejorar la localización de la vivienda social en la ciudad es una tarea que genera enormes desafíos. Dar una respuesta adecuada y efectiva en este tema resulta desafiante para las políticas urbanas. La complejidad radica en que no se resuelve con una sola medida, sino que requiere de la articulación de varias de ellas. Como ya vimos, la intervención estatal para producir suelo urbano puede resolver algunas situaciones, dependiendo de la magnitud de su intervención, pero si no va acompañada de medidas para regular el mercado de suelo, a mediano plazo termina chocando con la realidad de un mercado que ajustó sus precios porque sabe que el Estado necesita seguir adquiriendo tierra. Sumado a ello, la capacidad estatal para intervenir en la producción de suelo suele ser limitada en recursos económicos, ya que además debe hacer frente a otras demandas de la sociedad y a otras necesidades sociales, pero también humanos, por lo que la capacitación y asistencia técnica impulsada desde los organismos nacionales -como se hace desde el Plan Nacional de Suelo- (ver Scatolini y Duarte, 2020) son elementos centrales para mejorar las políticas urbanas y de suelo a nivel local.

No hay una respuesta unívoca para resolver el problema de la localización de la vivienda social en la ciudad. Cada ciudad debe encontrar los instrumentos, mecanismos y políticas adecuadas para dar respuesta a ello. De hecho, los ejemplos nos muestran que los casos que hemos resaltado con resultados positivos han recurrido a diferentes instrumentos y políticas. Lo que está claro es que, si seguimos aplicando el mismo tipo de planeamiento urbano que hasta ahora, no podemos esperar resultados diferentes.

JID

El autor es licenciado en Urbanismo por la Universidad Nacional de  General Sarmiento, especialista en mercados y políticas de suelo urbano en AméricaLatina por el Lincoln Institute of Land Policy. Actualmente se desempeña como Director Nacional de Política de Suelo del Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat del Gobierno Nacional argentino.
De su autoría ver ¿Por qué es importante para Argentina contar con una ley de ordenamiento territorial nacional?, por Soledad Arenaza y Juan Ignacio Duarte en nuestro número 97, y Hacia una política nacional de suelo urbano en la República Argentina, por Luciano Scatolini y Juan Ignacio Duarte en nuestro número 187.

Sobre los temas e instrumentos tratados en la nota, ver también entre otras notas en café de las ciudades:

Número 1 I Entrevista a Raquel Rolnik
"La misión del urbanismo es redistribuir riqueza y enfrentar la exclusión" I El Estatuto de las Ciudades, el Plan Director de San Pablo, y los nuevos instrumentos del urbanismo brasileño.

Número 37 I Economía de las ciudades
Instrumentos para la recuperación de plusvalías en Bogotá  I Instrumentos, estudio particular de un caso y conclusiones. I Por Gloria Henao González

Número 120 I Planes y Política de las ciudades
Ley de acceso justo al hábitat I Fundamentos del proyecto bonaerense I Por Alberto España, Marcelo Saín, Alicia Sánchez y otros.

Número 181 I Política, Normativa
La reglamentación de la ley de barrios populares I Un paso hacia la integración socio-urbana en Argentina. I Por Marcelo Corti

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