Desde inicios de 2000, se han incrementado notoriamente los arriendos extralegales en población Zona Norte (importante: se cambió el nombre de la población por petición expresa de los entrevistados para no ser estigmatizados), un barrio obrero de inicios de los años treinta, ubicado en la periferia histórica de la ciudad, al nororiente del municipio de Independencia. Ahí, sus habitantes construyen, subarriendan y arriendan viviendas precarias para inmigrantes sin documentación, trabajadores sin contrato e insolventes, quienes no pueden acceder a la producción mercantil formal debido a los requisitos de bancarización. Para comprender este fenómeno, se describen analíticamente los orígenes y características del barrio y las prácticas que llevan a cabo quienes viven ahí. Esta revisión se realiza sobre la base de información recolectada durante 2018 y 2019, por medio de entrevistas cualitativas y una interpretación contextual. El análisis se efectuó a partir de la teoría de producción del espacio y la teoría de la crítica del valor. La primera postula que el espacio es el producto de prácticas sociales realizadas por agentes creadores de valor (de uso, de cambio); mientras la segunda permite explicar que la factibilidad de la producción mercantil extralegal se relaciona con la posibilidad de los habitantes de población Zona Norte de construir con bajos de costos, ser propietarios (o actuar como tales) y fijar precios basándose en las restricciones que impone la producción mercantil formal. La relevancia de este estudio radica en que permite comprender por qué se concentran indocumentados, informales e insolventes en barrios de la periferia histórica de la ciudad, en viviendas con graves problemas de habitabilidad.

Introducción

La producción de vivienda en Santiago está mayoritariamente determinada por un mercado inmobiliario mercantil formal o legal, en el que se impone la propiedad privada de viviendas nuevas (no usadas) y la bancarización en el acceso a la vivienda (Rodríguez et al., 2019). Este enfoque, que articula las acciones de los agentes de producción espacial y de los productores de conocimiento, ha demostrado limitaciones en situaciones de extralegalidad, debido a la falta de divulgación de datos sobre propiedades o relaciones contractuales, justamente porque esto es lo que define lo extralegal.

El resultado es que se deja fuera del mercado inmobiliario formal (y también de los estudios) a inmigrantes internacionales sin documentación, trabajadores sin contrato, “insolventes” o a personas sin capacidad de endeudarse o de documentar rentas avaladas por una institución bancaria, requisito para acceder a la producción mercantil formal de la vivienda en las economías neoliberales (Marín Toro et al., 2017; Pírez, 2018). No se está hablando de un porcentaje menor. En la Región Metropolitana, el 25 % de los hogares habita en viviendas inadecuadas, con tenencia insegura, sin contrato o con ocupación irregular (Ministerio de Desarrollo Social y Familia, 2017; Rodríguez et al., 2018). Son hogares que están “‘fuera del mercado de la vivienda, o que acceden a este a través de la multi-ocupación con condiciones precarias de hacinamiento y/o con precios de arriendo por encima de sus posibilidades económicas” (López Morales y Herrera Castillo, 2018, s.p.). En estos hogares se incluye a la población inmigrante internacional, que se concentra espacialmente en el ámbito nacional en el Gran Santiago, donde vive más del 60 %, equivalente a un 7 % de la población total de la ciudad (en el Gran Santiago vive un 65,3 % del total de inmigrantes internacionales del país: 486.568 personas).

La producción mercantil extralegal de viviendas a la que acceden inmigrantes internacionales indocumentados, trabajadores sin contrato e insolventes se ubica principalmente en barrios obreros en la periferia histórica, muchos de los cuales fueron resultado de la lucha por el acceso a la vivienda. El conflicto nace del hecho que los productos extralegales a los que acceden pueden ser viviendas deterioradas, tales como casas de inquilinatos, viviendas de uso comercial reconvertidas a habitacional, departamentos de interior de material ligero, entre otros (Rodríguez y Rodríguez, 2019). Por otro lado, los costos de los subarriendos y los arriendos de este tipo de construcciones alcanzan un no despreciable precio comercial. En este contexto, destacan estudios como los de Urrutia y Cáceres (2020) y Carbonnel et al. (2020), que describen con gran detalle las estrategias de cohabitabilidad y generación de tipologías de viviendas precarias para el arriendo en el municipio de Estación Central, pero no incorporan cómo estas se producen mercantilmente (producción social para el comercio).

Figura 1. Croquis de municipio de independencia con población zona norte
Nota: Mapa elaborado con información de Google Maps.

¿Cómo explicar que la producción mercantil extralegal de viviendas con problemas de habitabilidad, en un barrio sin infraestructura pública, pueda generar una renta y se alcancen precios que bordean el 80 % de un sueldo base mínimo?

Para responder esta pregunta, entre 2018 y 2019 se realizaron 46 entrevistas cualitativas a habitantes de población Zona Norte, la que está ubicada en el municipio de Independencia, en el noreste de la ciudad. En esta comuna se ha triplicado el número de residentes en las últimas décadas, también ha aumentado la oferta de vivienda extralegal, el número de inmigrantes internacionales y los índices de hacinamiento, hogares y núcleos allegados (Instituto Nacional de Estadísticas [INE], 2017; Rodríguez Matta y Zanetta, 2020).

A los entrevistados se les consultó acerca de la historia de su barrio, los cambios en años pasados, usos (residenciales, comerciales, entre otros), tipos de tenencia, transacciones y variaciones de precios de subarriendos y arriendos, entre otros. La información de las entrevistas se cotejó con croquis, observación a simple vista, información satelital y fuentes secundarias; y se utilizó el software Atlas.ti para sistematizarlas. En el análisis de contenidos se asignaron códigos descriptivos e interpretativos; luego, este listado se reagrupó a partir de categorías descriptivas de mayor abstracción, lo que permitió que aparecieran temáticas. Estas se agruparon en grandes temas, que fueron desarrollados por medio de dos teorías sustantivas: la teoría de producción del espacio y de la teoría crítica del valor. Ambas permiten comprender cómo se produce espacio y vivienda mercantilizada extralegal, y reconocer que, el espacio y el valor como categorías conceptuales posibilitan el conocimiento del mundo social (De Mattos, 2015; Lefebvre, 2013; Rodríguez, 2015).

Estructura del artículo

Este artículo se estructura en tres secciones. En la primera, se caracteriza la población Zona Norte desde la teoría de producción del espacio, como parte de la periferia histórica de la ciudad; también se delimita lo que se comprenderá por producción mercantil extralegal, comparándola con otras formas de producción (no mercantiles, formales o legales). En la segunda sección se revisa la creación de valor en sus dos magnitudes, de uso y de cambio, en el contexto específico de la producción mercantil extralegal en la población. En la tercera, se examinan prácticas espaciales de sus habitantes, como agentes creadores de valor, y las dos magnitudes del valor implicadas. Este análisis permite indicar aquello que distingue a la producción mercantil extralegal en el barrio y las razones de su aumento en los últimos años.

Población zona norte, un barrio en la periferia histórica

La población Zona Norte comenzó a ser trazada en los años treinta por el Departamento de la Habitación, del Ministerio del Trabajo. El instrumento de financiación fue el DFL n.º 33, de 1931, que permitió la entrega de préstamos para la autoconstrucción, reparación de viviendas, ampliación de edificaciones, entre otros (Ministerio de Vivienda y Urbanismo [Minvu], 2004). Los beneficiarios del DFL n.º 33 podían ser dueños o poseedores de lotes, no era necesario contar con títulos de propiedad (Rodríguez y Rodríguez, 2017).

La medida corriente de los primeros lotes fue de 576 m 2 (36 metros de fondo y 16 metros de frente), porque la población se diseñó como parte del proyecto de ciudad lineal, que buscaba solucionar problemas higiénicos, densidades críticas y otros conflictos urbanos de inicios del siglo veinte (Hidalgo, 2019). Esto ocurría muy pocos años antes de la implementación de la primera Ley General de Urbanismo y Construcción, de 1936.

Las primeras viviendas fueron autoconstruidas. Los propietarios o poseedores fueron levantando piezas en amplios terrenos para acoger el crecimiento de sus familias, a los hijos que nacían. Con el paso de los años fueron techando estas habitaciones y construyendo fachadas de adobe, que luego recubrieron con cemento. Los amplios loteos originales fueron subdivididos generación tras generación. Hoy en día, los terrenos son irregulares y de muy distintas dimensiones, al contrario de lo que ocurre con otros conjuntos de viviendas obreras de años posteriores. Bustos-Peñafiel (2020) realiza una importante revisión al reconstruir tipologías por tipo y dimensiones de manzanas en poblaciones obreras posteriores a 1936.

Actualmente, la población Zona Norte tiene una superficie de 14,89 hectáreas, correspondiente a un 2,1 % del total de la comuna (Figura 1). Está formada por 18 manzanas y 488 viviendas. De acuerdo con datos de 2017, en el barrio se cuentan 700 hogares y 4.157 habitantes (316 inmigrantes internacionales, un 7,6 % del total). Se trata mayoritariamente de personas mayores de 65 años y predomina el grupo socioeconómico E, constituido por quienes perciben en promedio la mitad de un sueldo mínimo de base (INE, 2017). En 2018, el grupo E se definía porque su ingreso mensual era de 297.882 pesos (429 USD), la mayoría de las personas solo cursaba enseñanza básica, el 98 % tenía un trabajo que no requería estudios, y un 95 % estaba afiliado al sistema público de salud en los tramos A y B. Este grupo corresponde al 7 % de la población de la ciudad (CfK Chile, 2019).

En la población Zona Norte, los usos del suelo son habitacionales (viviendas, no edificios); comercial (comercios pequeños, tales como tiendas, peluquerías, botillerías, panaderías, carnicerías, arreglo de muebles, arreglo de artículos electrónicos, entre otros); industrial de bajo impacto (galpones de almacenaje, industrias de producción de plásticos); y de culto (iglesias protestantes). Estos usos corresponden a los indicados en el instrumento de planificación territorial que es el plano regulador del municipio. Los usos permitidos son los señalados como A-1P (residencial mixta baja altura con actividades productivas inofensivas) y B-P (transición con actividades productivas inofensivas) (Rodríguez y Rodríguez, 2017). La aparición de industrias de bajo impacto ha provocado el aumento de vehículos en las calles y ruidos molestos, y también, en algunos casos, plagas de ratones.

Figura 2. Servicios, comercio y equipamiento básico en Independencia
Nota: Mapa elaborado por Alonso Jara sobre la base de Open Street Map (2018).

La ausencia de construcción en altura tiene su explicación en la regulación promulgada en el ámbito municipal en 2014. Ese año se puso en marcha el primer plan regulador de la comuna (PRC), que permitió limitar la altura de las nuevas construcciones en población Zona Norte (Municipalidad de Independencia, 2014; Rodríguez Matta y Zanetta, 2020).

El barrio nunca ha contado con infraestructura comunitaria. Actualmente, sus habitantes acceden a equipamiento de escala municipal, el que se ubica distante y se concentra en el sector poniente de Independencia (Figura 2). Para llegar a ese sector de servicios e infraestructura o a la estación del metro construida en 2019 es necesario tomar un bus, con una frecuencia de 30 minutos, o pagar taxis colectivos, los que son más frecuentes, pero que no permiten la integración tarifaria, porque no forman parte de la Red Metropolitana de Movilidad.

Centros y periferias desde la teoría de producción del espacio

La población Zona Norte es una isla periférica, con deficiencias relacionadas con la resolución del derecho a la ciudad (Figuras 1 y 2). En Santiago se pueden encontrar franjas de terreno que estuvieron en los márgenes y que, por lo mismo, fueron llamadas periferia. Pero esa definición no da cuenta de “ciertas ‘islas’ que muchas veces permanecen dentro de áreas que han tenido otra evolución” (De Ramón, 1985, p. 220). Estos territorios también pueden ser denominados “periferias interiores [que] se forman por la unión en una misma zona de límites internos de distintos períodos” (Kapstein y Gálvez, 2017, p. 33). Son lugares que van quedando “cercados” por las sucesivas expansiones de la ciudad. Estos barrios, aunque se pueden ubicar a pocos kilómetros del centro tradicional, se configuran como periferias históricas, como aquellos “lugares [en] que el tiempo y la memoria se han arrinconado” (Solà-Morales, 2008, p. 32).

La teoría de producción del espacio permite comprender que las periferias no son tan solo un borde, una línea que relaciona dos espacios y que va desapareciendo con cada expansión del área urbana. Por el contrario, esta las entiende como nodos densos, lugares en los que se puede habitar. De esta manera supera el obcecado afán de legibilidad del espacio urbano que lo reduce a un espacio geométrico, y se distancia de la tendencia a comprender centro y periferia como espacios euclidianos, geométricos (Delgado, 2007).

El aporte de la teoría de producción del espacio es señalar que este se produce socialmente, porque reconoce a agentes creadores (de acuerdo con la Real Academia Española, RAE, agentes son quienes obran o tienen la capacidad de obrar, son aquellas personas que producen un efecto) que se vinculan mediante relaciones históricas en conflicto, en jerarquía y estratificación (De Mattos, 2015; Lefebvre, 2013; Smith, 2020). Con este encuadre, el espacio es una forma física y social, perceptible. No es un escenario en el que se llevan a cabo transacciones comerciales, sino también medio y fuerzas de producción. Es una mercancía.

El espacio, esta forma y producto, se articula en centros y periferias, pero los primeros no son el punto cero de las ciudades y los segundos no son solo un borde. La noción de centro ayuda a definir la producción de lo urbano, condición indispensable para su existencia.

Tabla 1. Características de los tipos de producción de vivienda
Nota: Tabla elaborada sobre la base de INE, 2017; Ministerio de Desarrollo Social y Familia, 2017; Código Civil; información obtenida del Conservador de Bienes Raíces de Santiago; Herzer et al., 2008; Marx, 2014a.

El centro se determina a partir de la posibilidad de producir espacio con valor de uso por sobre valor de cambio, y esto puede manifestarse en cualquier punto de la ciudad. Por ello, desde la teoría de producción del espacio, el centro de la ciudad se determina a partir de los grados de densidad espacial en la resolución de derechos (Hannerz, 1993), tomando en cuenta el “conjunto de relaciones sociales que dan estructura a la ciudad y que son estructurantes de su vida urbana” (Signorelli, 1999, p. 229). Por el contrario, si prima el valor de cambio, se debilita lo urbano y se produce la ciudad segregada, articulada en torno a la jerarquía de las diferencias, aparecen los centros y las periferias. Ello porque cuando se tiende a la reunión en un punto, con una producción espacial basada en el valor de cambio, se lo puede hacer en detrimento de otros territorios y el resultado puede ser la separación, la división y la segregación urbana (Rodríguez, 2015; Rodríguez y Rodríguez, 2019). La población Zona Norte es una isla periférica. No está muy distante del centro tradicional de la ciudad, pero aparece escindida de los sectores del municipio donde se concentra la infraestructura y servicios que permiten incrementar la calidad de la vida urbana. En este barrio, como en otros de características similares, se han incrementado los subarriendos y arriendos extralegales en los últimos años.

Producción mercantil extralegal

Recurriendo a un término de De Sousa (2018), en la producción mercantil de la población Zona Norte se está más bien frente a cierta interlegalidad o, en palabras de Rolnik (2017), de cierta extralegalidad, sin que esto implique acciones ilegítimas (tanto en lo que se rige por el Código Civil, que regula relaciones civiles entre personas (por ejemplo, arriendos), como en las normas que tienen como objeto la regulación de la planificación, edificación y uso de suelo; por ejemplo, la Ley General de Urbanismo y Construcción –LGCU). Por ejemplo, en lo referido a las relaciones contractuales, el extralegal no es un mercado ilegal, como habitualmente se señala. En muchas ocasiones se trata de que, como indica Cravino (2008), “el Estado no regula este mercado, pero tampoco sanciona este tipo de prácticas, sólo las tolera —por omisión de acciones—” (p. 141).

Figura 3. Magnitudes y submagnitudes del valor
Nota: Adaptado de Harvey (2010), Lefebvre (2013), Marx (2014a).

En el caso de Chile, la ley reconoce explícitamente que los arriendos son siempre relaciones contractuales que no necesitan documentos escritos (Atria, 2017). Ello queda de manifiesto en el Código Civil y en la información que se puede consultar en el Conservador de Bienes Raíces de Santiago. Aquí se incluye la posibilidad de subarrendar, ya que esta acción tampoco requiere de documentos escritos. En lo que se refiere a la propiedad, la legislación indica que se puede no inscribir una propiedad en el Conservador de Bienes Raíces. La única sanción en esos casos es que no se aplica la ley y que la persona no puede traspasar el bien a otra, ni tampoco puede usarlo como garantía, hipotecarlo o destinarlo para el pago de una deuda bancaria. En cuanto a las cesiones, los terrenos o vivienda se pueden dar en comodato. Un ejemplo son las entregas, por parte del Servicio de Vivienda y Urbanismo, a ocupantes de viviendas sociales.

Para caracterizar la producción mercantil extralegal de viviendas se la compara con la producción no mercantilizada extralegal y la producción mercantil legal (Tabla 1). En la producción mercantil extralegal usualmente se incrementan las rentas percibidas a través de los años. Los precios no se estancan (Tabla 2). Por esto se señala que la reproducción de capital es compleja, aun cuando es un ámbito extralegal (la reproducción es sencilla cuando no hay transformación del valor de cambio). También se observan precios (dinero). Por ello, se indica que se está frente a una forma mercantil compleja, si bien se puede estar hablando de infravivienda, con problemas de habitabilidad (en las formas mercantiles simples no necesariamente aparece dinero, como en el trueque; en el caso de las viviendas, un ejemplo son las casas okupas). En estos dos aspectos, la producción mercantil formal y extralegal se asemejan.

Pero, por otra parte, la producción mercantil extralegal comparte con la producción no mercantilizada extralegal la baja seguridad de tenencia (tanto para productores como para usuarios). Asimismo, cuando la producción no mercantilizada extralegal cambia de estatus y se mercantiliza, en las dos modalidades extralegales se establecen relaciones contractuales extralegales. Esta ha sido la tendencia que se observa en los últimos años: viviendas y habitaciones, en ocupaciones, campamentos y/o tomas de terrenos que se subarriendan, arriendan, compran y venden (Rodríguez et al., 2018; Rodríguez et al. 2019).

Las dos magnitudes del valor (uso y cambio) en población zona norte

En la producción mercantil extralegal —producción para el intercambio comercial— de viviendas en la población Zona Norte obviamente está implícita una modificación en la producción de valor. Esta transformación ha sido llevada a cabo por sus habitantes, quienes han actuado como agentes productores de valor. Desde la teoría crítica del valor, en el valor siempre se expresan dos magnitudes: la de uso y la de cambio. Por lo mismo, todas las mercancías pueden ser usadas e intercambiadas, también todas las viviendas (Harvey, 2014; Lefebvre, 2013; Marx, 2014a). Es cierto que, a veces, se definen ambas magnitudes como unidades estáticas. Se plantea una distinción dicotómica que involucra dos términos opuestos. Se dice que un objeto o tiene valor de uso o tiene valor de cambio, pero no es así. El valor de cambio no niega al de uso y viceversa. Como lo indica Heller (1996, p. 21), “no existe ningún valor (valor de cambio) sin valor de uso (satisfacción de necesidades)”. No obstante, lo que primero aparece es el valor de uso y lo hace como “lo cotidiano” (Marx, 2014a), como aquello que implica relaciones naturales, lo que hacemos diariamente. El valor de uso es aquello que permite la reproducción social, que ayuda a resolver las necesidades cotidianas, por más banal e incomprensible que pueda parecer para algunos (Jappe, 2016). Esta magnitud debe tener un soporte material, tomar forma y representarse en objetos reales. En su producción siempre todos necesitan de los otros: no se puede producir valor de uso de manera particular (Jappe, 2016; Lohoff, 2018).

En el caso de los lotes de terreno, de las viviendas, el valor de uso posee dos submagnitudes (Figura 3). Por una parte, lo que permite responder a las necesidades de reproducción social de las familias, de la fuerza de trabajo y, por otra, lo que ayuda al disfrute de los beneficios de la vida urbana, del derecho a una ciudad desmercantilizada, donde prime el valor de uso en sus dos submagnitudes.

Tabla 2 Precios de arriendos de piezas y departamentos interiores en población Zona Norte (1990-2018)
Nota: Tabla elaborada sobre la base de Derechopedia, portal donde se encuentra el compilado de leyes en las cuales se establece el sueldo mínimo base.

La primera submagnitud no precisa mayor explicación (la materialidad que permite la reproducción social). Sí se puede profundizar en la segunda, porque se relaciona con la vida urbana, con lo social. Aquí es donde se comprende cómo la noción de centro lefebvriana remite a la producción de lo urbano y cómo el espacio puede devenir un instrumento o de expoliación o de resolución de derechos. Esta segunda submagnitud se puede referir a todas las infraestructuras que deben conformar lo común y lo público y que permiten una “satisfacción socializada no mercantilizada, o, por lo menos, no capitalista, de necesidades no reconocidas en el salario” (Topalov, 1979, p. 40). Es por esto, como lo indica Smith (2020), el valor de uso es una relación que se inscribe en un conjunto de relaciones espaciales.

Por otra parte, la magnitud de cambio se define a partir de “la relación de valor de una mercancía con otra concreta y distinta, cualquiera que ella sea. La relación de valor entre dos mercancías constituye, por tanto, la expresión más simple de valor de una mercancía” (Marx, 2014a, p. 15). El valor de cambio es una relación cuantitativa determinada por relaciones sociales. Es la relación de cambio de las mercancías y que posee una forma común, el dinero.

Precios y mercantilización en la población

En la población Zona Norte, desde sus orígenes, los habitantes subdividen sus lotes y viviendas para poder acoger y dar techo a los miembros de las familias. Pero, en los últimos años, y asociado al incremento de la población inmigrante internacional en el barrio, ha aumentado la subdivisión de lotes y la construcción de viviendas para el subarriendo y arriendo:

La señora se quedó con la casa de dos pisos, grande. Se empezaron a ir los hijos. Era muy grande la casa para la señora, entonces (…) se fue para el lado, a una pieza chica. En la casa grande empezó a dividir en piezas. Ahora vive cualquier inmigrante ahí. [006NM, población Zona Norte] [Los nombres de los entrevistados han sido cambiados por códigos para resguardo de su identidad].

En este aumento de una producción mercantilista extralegal de viviendas, los agentes productores de valor fijan precios mínimos y máximos, es decir, expresan el valor de cambio en una cifra, la que se acrecienta año tras año.

Mayormente los arriendos ahora han subido. Si antes valía una pieza, digamos lo que pagábamos, 50.000 pesos. Ahora está a 150.000 pesos. [009NM, población Zona Norte].

Los productos para el subarriendo y arriendo son de dos tipos: piezas o los llamados departamentos interiores, que pueden ser construcciones de material ligero levantadas en los patios. Como se observa en la Tabla 2, el porcentaje de un sueldo base mínimo necesario para costear el arriendo de una pieza se ha incrementado versus el necesario para pagar un arriendo de departamentos interiores. Esto no es novedoso, porque ha sido la tendencia en Santiago, pero lo que ha cambiado es el modo en que los habitantes de la población calculan el precio de los subarriendos y arriendos.

Hoy en día, en la población Zona Norte se establecen los costes de subarriendo y arriendo de piezas y departamentos interiores tomando en cuenta lo que otras personas del barrio o de barrios similares (en la periferia histórica) cobran por subarriendo y arriendo o venta de unidades habitacionales parecidas. Es un cálculo comparativo de valor de mercado, en el que se incorpora el hecho de que los costos estarán determinados a partir de una restricción, como la falta de papeles de los inmigrantes internacionales, la insolvencia o la informalidad laboral. Este modo basado en la comparación, y que también es especulativo, ha desplazado al cálculo fundado en el valor físico de las viviendas y en el costo de los materiales que se utilizan en la construcción, que era el método usado antes de la llegada de los inmigrantes internacionales (Cayo, 2011).

La fijación de bandas de precios (mínimos, máximos, posibles) que realizan los habitantes de la población también implica la postulación de desarrollos “ideales” de acciones, ciertas regularidades. Específicamente el agente tasador (extralegal) interpreta la información y tiene la capacidad de dotar de sentido, en algún grado, a los datos con los que trabaja; además, puede determinar el valor presente (expresado en una suma determinada de dinero) de una propiedad a partir del cálculo de los intereses (expresa­dos también en una suma determinada de dinero) que se esperan producir a futuro. Pero este cómputo se basa en el sentido común, “un acervo de conocimiento de origen social y socialmente aceptado” (Schutz, 2015, p. 63). Lo que se debe tomar en cuenta es que los precios son “categorías irracionales”, no obje­tivas, al decir de Marx (2014c, p. 580), porque en verdad se trata de “formas disfraz” que encubren diversos grados y gradientes de desigualdad y precariedades. El tope del pre­cio es la dignidad de las personas que habi­tan las viviendas. Esto es lo que se observa en los reportajes y noticias sobre arriendos extralegales. Un precio es considerado exce­sivo cuando se lo define como un “escándalo”, un “abuso”.

Figura 4. Croquis de primera planta de vivienda subdivida extralegalmente
Nota: Elaborado a partir del croquis de Valentina Zanetta (2019), y Google Maps. Fotografía ©Valentina Zanetta (2019). Los nombres que aparecen en el croquis son seudónimos.

Figura 5. Croquis de vivienda para alquiler
Nota: Elaborado a partir del croquis de Valentina Zanetta (2019) y Google Maps. Fotografía ©Valentina Zanetta (2019). Los nombres que aparecen en el croquis son seudónimos.

Figura 6 El sentido de las prácticas de los agentes productores de valor

Prácticas espaciales de los agentes produc­tores de valor

La teoría de producción del espacio sugiere explicar cómo se construye mercantilmente espacio a partir del análisis de las prácticas de los agentes creadores de valor. Por lo mismo, es importante determinar si se trata de acciones particulares o de prácticas espaciales generales.

En la población Zona Norte, los agentes creadores de valor llevan a cabo distintas acciones, algunas de las cuales configuran prácticas. Por estas se comprenden acciones con un sentido generadas por el habitus, es decir, ciertas disposiciones o esquemas para llevar a cabo un conjunto de prácticas posibles, de acuerdo con la situación y los tipos de capital que posean las personas (Bourdieu, 2012).

Para conocer y caracterizar las prácticas de los agentes creadores de valor, se usó la opción hacer listas de palabras, de Atlas.ti. Los listados que se generan automáticamente también incluyen el dato de frecuencia de los términos. Las palabras más usuales en las entrevistas fueron (o estuvieron asociadas a) comprar y vender, arrendar, subdividir, arreglar, heredar, despilfarrar el patrimonio, ampliar, densificar, deteriorar, ocupar, tomarse.

De este conjunto, solo en las acciones de comprar y vender y arrendar prevalece la magnitud de cambio del valor. En las otras, los entrevistados se podían referir indistintamente a prácticas en las que predomina la magnitud de uso o de cambio, de acuerdo con el locus de enunciación. Esta cualidad permite comprender que todas las mercancías portan ambas magnitudes del valor (Jappe, 2016).

En lo que se refiere a lotes, las prácticas más nombradas fueron fragmentación y subdivisión. El objetivo puede ser la densificación, para acoger familiares y amigos, pero también la venta o compra.

En el caso de las viviendas, las prácticas más mencionadas fueron compra y venta, incremento de precios, subdivisión para alquiler y arreglo (para uso o arriendo).

La subdivisión. Todo lo que se hace, por ejemplo, esto mismo es informal, entre nosotros, entre familiares. (…) No hay ninguna casa que esté regularizada, no hay ni una. [005NH, población Zona Norte].

La vecina del segundo piso no lo tenía. Ella lo hizo por completo, hasta el fondo, todo a lo largo de su patio, para arrendar. Lo hizo el año antepasado, el 2016. [0010NM, población Zona Norte].

Cada una de estas prácticas permite la producción de valor en sus dos magnitudes, de uso y de cambio. Los habitantes producen objetos, materialidades sensibles. En algunos casos el objetivo es permitir la reproducción social, la de la fuerza de trabajo; y en otros, producir para la obtención de rentas. Esto queda especialmente de manifiesto en la densificación de los lotes.

En el trabajo en terreno se detectó un alto índice de allegamiento, similar al de la comuna de Independencia, donde se emplaza la población. En 2017, en el municipio se contabilizó un 14 % de los hogares con allegamiento (INE, 2017).

En la Figura 4 se grafica una forma habitual de ocupación de un lote en la población. Es un terreno de 8 metros de frente por 24 metros de fondo, en el cual se fueron construyendo habitaciones a lo largo de cuatro décadas. A continuación, las piezas fueron techadas y se levantó la fachada. Entre 2018 y 2019 se construyó un segundo piso. En 2019, vivían cuatro hermanos en esta casa: una mujer, su pareja y sus hijos; un hombre separado con una hija; la expareja de uno de los hombres; y dos hombres solteros. La vivienda contaba con tres cocinas. Este modo de densificación es similar a los que ocurren en la autoproducción no mercantil extralegal en campamentos.

En el lote, el propietario construyó dos departamentos de material ligero para el arriendo a inmigrantes internacionales. Cada uno de ellos ocupa un paño de 15 metros cuadrados, con un resultado de 30 metros cuadrados de superficie total (contando las dos plantas). Para construir estos dos departamentos, se contrató informalmente a inmigrantes haitianos. Esta no es una producción aislada y particular, sino que constituye un tipo de producción y una práctica habitual en la población, lo que se confirma por la frecuencia con que los entrevistados nombraron prácticas referidas a la producción/uso de lotes y viviendas en los últimos años.

En los dos ejemplos expuestos, si bien se trata de viviendas con problemas de habitabilidad y construidas extralegalmente, son espacios resignificados por los usuarios como lugares de reunión, de descanso, del mundo íntimo. Y esto es así porque entre ambos valores (de uso y de cambio) no hay contraste o contrariedad, sino una relación dialéctica que permite explicar cómo se produce el espacio urbano, cómo crecen las ciudades (Lefebvre, 2013).

Figura 7. Proceso de producción / mercantilización / uso de una vivienda
Nota: Adaptado de Marx (2014b).

Prácticas espaciales y magnitudes del valor implicadas

El sentido de las prácticas varía de acuerdo con cuál es la magnitud del valor que prima. En la Figura 6 se muestra que, cuando prevalece el valor de uso, los productores responden a una necesidad y realizan inversiones no solo económicas, sino también afectivas. También que los agentes pueden negar el valor de cambio, retenerlo, mantenerlo inactivo (Harvey, 2019); por ejemplo, no arriendan o venden porque se trata de la casa de sus abuelos y sus padres.

Por el contrario, si el valor de uso cede primacía (sin desaparecer) al valor de cambio, los agentes llevan a cabo dos prácticas: fijan el proceso social de las mercancías (ponen en circulación la vivienda, buscan arrendatarios, construyen, etc.) y establecen precios a partir de las restricciones que la demanda no puede sortear para acceder a una producción mercantil formal.

En lo que se refiere al incremento de la producción mercantil extralegal que se pone en subarriendo y arriendo, esto se explica por la búsqueda de ganancias de los agentes creadores de valor. En algunos casos se trata de propietarios (o de los que actúan como tales) que se hacen mayores, se jubilan y necesitan incrementar sus pensiones de vejez; o de agentes inmobiliarios “hormiga”, quienes, en la microescala barrial, construyen o compran diferentes propiedades para el subarriendo y arriendo.

En algunas ocasiones, las prácticas de los agentes creadores de valor apuntan a la producción de capital constante (viviendas para el uso, no la comercialización), pero también de capital circulante. ¿Qué sucede cuando se produce este capital? Entre otros efectos aparece un alto índice de hacinamiento, tomando en cuenta que el barrio nunca ha dispuesto de equipamiento comunitario y social.

Como se observa en la Figura 7, los agentes creadores de valor obtienen ganancias en el contexto específico de la producción mercantil extralegal. En esto inciden los bajos costos asociados al capital fijo y los bajos (o nulos) costos en cuanto a salarios de trabajadores para la construcción de viviendas, considerando que se trata de viviendas autoconstruidas o que se levantan con trabajadores sin contrato. Este es un punto importante, porque si la primera medida del valor es el trabajo socialmente reconocido para producir una mercancía, se tiene que en la producción mercantil extralegal el precio puede ser más alto que el valor de las viviendas.

En la Figura 7 se indica que la renta obtenida es monopólica porque los agentes creadores de valor fijan precios a partir de la escasez de producción mercantil legal a la que insolventes, trabajadores sin contrato e inmigrantes internacionales sin documentación pueden acceder. Es lo que Topalov (1984) denomina “precio monopólico de penuria” (p. 169), el que se constituye de manera independiente a las condiciones de generales de producción, por lo que la población Zona Norte se puede considerar un “submercado autónomo” (p. 170), como lo son este tipo de barrios obreros en la periferia histórica.

Las restricciones en la bancarización producen una demanda que no se logra satisfacer en la producción mercantil legal. En estas condiciones, los propietarios (o, en el caso de la población, los que actúan como ellos) tienen la posibilidad de fijar precios independientemente de “la producción de viviendas al precio regulador” (p. 170). A esto también ayuda el que las relaciones entre arrendatarios y arrendadores sean comprendidas como relaciones entre privados y no puedan regularse con el actual marco legal (tanto lo que compete al derecho urbanístico como al derecho civil).

Comentarios finales

Se describió analíticamente el incremento de la producción mercantil extralegal en población Zona Norte, ubicada al nororiente del municipio de Independencia. Para ello, se recurrió a la teoría de producción del espacio y de la crítica del valor. La primera permite poner el acento en las prácticas de agentes creadores de valor, mientras que la segunda busca comprender que, en la producción que ellos llevan a cabo, opera una reproducción de capital compleja, la cual se manifiesta en el incremento de las rentas que reciben, año tras año.

Este aumento implica que se opera una transformación del valor de cambio de las viviendas, en el marco de una producción capitalista. Lo anterior también se confirma con la aparición de cifras (precios), lo que constituye una señal de que se está frente a una forma mercantil compleja. En esta, los costes de los subarriendo y arriendo aumentan cada año, pero no en relación con el cálculo de lo que costaría reproducir la vivienda, sino con lo que se espera recibir por parte de una demanda con problemas para acceder a una producción mercantil formal.

Habitualmente, el conocimiento académico se concentra en la producción formal de vivienda, lo que produce un vacío en los saberes en materia de producción mercantil extralegal. El resultado es que los estudios que se enfocan en la producción de vivienda para insolventes, trabajadores sin contrato e inmigrantes internacionales sin documentación quedan rezagados.

La relevancia de conocer producciones mercantiles extralegales con precios monopólicos de penuria es evitar patrones de autosegregación espacial de inmigrantes internacionales indocumentados, insolventes, trabajadores sin contrato; también la factibilidad de actuar para revertir prácticas de segregación espacial por exclusión, referidas a categorías como tenencia, país de origen, situación contractual laboral, tipo de vivienda o abusos asociados a la bancarización en el acceso a la vivienda.

Las posibilidades que se abren son varias; por ejemplo, intervenir en este tipo de producción, modificando las separaciones de los actuales marcos legales. Hoy en día, por un lado, se norma las construcciones y, por el otro, las relaciones entre productores y usuarios. Repensar y redefinir esta división permitiría mejorar las condiciones de habitabilidad de construcciones y las relaciones contractuales, evitando abusos y degradación de las condiciones de vida de una gran cantidad de personas y familias.

PRM

La autora es Licenciada en Arte (Universidad Católica de Chile), Magister en Comunicación y Sociedad (FLACSO), Doctora en Ciencias Sociales (UBA). Investigadora independiente en Centro SUR, Santiago, Chile. Es una de las autoras del Glosario de las ciudades.

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Por otro lado, el economista Sebastián Welisiejko, ex Secretario de Integración Socio-Urbana de la Nación, sostiene en su artículo ¿Cómo financiar a escala la integración socio urbana de barrios populares?, en el número de febrero de nuestra revista, que “de acuerdo a estimaciones de los equipos técnicos de la Secretaría de Integración Socio Urbana y de las propias organizaciones sociales, el costo de “integrar” la totalidad de los barrios del RENABAP ronda los 26.000 millones de dólares. Hoy, pandemia de por medio, con cientos de nuevos barrios y los existentes extendidos y/o densificados, ese monto es seguramente mayor”. También sostiene que al ritmo actual de erogaciones de los organismos a cargo se tardarían 200 años en cumplir con los objetivos de la Ley 17.453, de urbanización de barrios populares.

Una cuenta rápida (y seguramente ingenua, imprudente e improcedente) indicaría que si se redestinara un 25% del monto de los subsidios a la urbanización de barrios, en 7 u 8 años tendríamos resuelta la cuestión habitacional en Argentina. Por supuesto, además de la factibilidad política y la conveniencia económica de esa operación, habría que tener claro si realmente los subsidios se ejecutan en forma de desembolsos desde la “caja” del Estado o si se trata de otro mecanismo financiero o fiscal que no permite su redireccionamiento en esos términos.

Otra cuestión a dilucidar es la consecuencia directa e indirecta sobre otras actividades económicas. Pareciera que eliminar subsidios a usuarios de recursos altos o medios altos ocasionaría alguna restricción en otros consumos que mueven la economía real. Pero también es claro que dinamizar la urbanización de barrios mueve importantes sectores de la economía, especialmente construcción e infraestructuras y todos sus impactos directos o indirectos.

Consultamos al respecto a tres economistas especializados, que nos aportaron elementos de interés para abrir este debate: el mismo Welisiejko, Alejandro Einstoss, integrante del Instituto Argentino de la Energía Gral. Mosconi y coordinador de la Comisión de Energía de la Fundación Alem, y Juan Pablo Costa, integrante del Centro de Economía Política Argentina (CEPA).

Einstoss considera tres aspectos relevantes en los subsidios a la energía eléctrica (los más importantes entre los que otorga el Estado nacional). En primer lugar, las tarifas solo cubren el 20% de los pagos a CAMMESA (Compañía Administradora del Mercado Mayorista Eléctrico Sociedad Anónima), siendo el 80% restante transferencia estatal. Por otro lado, los planes de promoción para aumentar la producción de gas natural cubren el 30% de su costo, la diferencia va a las productoras. Finalmente, ENARSA (Energía Argentina Sociedad Anónima), cuyo objetivo es llevar a cabo el estudio, exploración y explotación de los yacimientos de hidrocarburos, el transporte, el almacenaje, la distribución, comercialización e industrialización de estos y sus derivados, así como el abastecimiento y distribución de gas natural, vende barato e importa a precio internacional (que como veremos, se triplicó tras la invasión rusa a Ucrania). Estos “guitaductos” explican el 97 % del déficit fiscal e implican un costo de oportunidad para otros proyectos o planes… como por ejemplo la urbanización de villas y asentamientos, los barrios populares de la Ley 17.453. Entre otras externalidades positivas que podría tener la urbanización, Einstoss señala la reducción de “pérdidas” de las distribuidoras, categoría en la que eufemísticamente se incluye a la energía eléctrica consumida pero no pagada por no existir conexiones legales en los barrios.

Welisiejko, que considera la urbanización como la política pública más potente para la reducción de la pobreza estructural en Argentina, señala en primer lugar que el régimen actual subsidia el consumo de energía en base a hidrocarburos, uniendo así un problema ambiental a su impacto negativo en lo económico. Si el objetivo, “la ilusión” de corto plazo, es la reducción de la inflación (“por ejemplo, si se aumentan las tarifas a las panaderías de barrio esto será otro motivo para que aumente el pan”), los subsidios no lo cumplen y en cambio ocasionan problemas fiscales y cambiarios. El monto de los subsidios es mayor que el de todo el gasto social combinado (“es la discusión que nunca damos; nadie le encontró la vuelta”) y genera un déficit fiscal tanto como en la cuenta corriente, al generar demanda neta de divisas. “El costo de la energía se compone de tres componentes: el combustible, el transporte y la distribución”; todo eso está subsidiado y planchado. No hay incentivos a la extracción de gas y, para superar esta situación, o hay que emitir y/o hay crisis cambiaria.

Y esto lo sufre más la población de los barrios populares. “Nosotros disfrutamos bajos precios para la calefacción o el aire acondicionado mientras que en las villas se sufre la inflación en los alimentos”; además, la gente tiene menos plata para comer pero también menos plata para invertir en la producción social de su propio hábitat. En 2021 el programa Previaje recibió más fondos que el FISU (Fondo para la Integración Socio Urbana). Este fondo depende de aportes como el Impuesto País (Ley n° 27.541 de Solidaridad Social y Reactivación Productiva, que aplica un impuesto de 30% a diversos consumos realizados en moneda extranjera con tarjetas de crédito y débito) y el impuesto a las grandes fortunas; estos recursos son extraordinarios, se aplican por única vez o tienden a la baja. Además de ser afectado también por los aumentos en los costos de materiales de construcción, que reducen su potencial de realización.

Por su parte, Costa considera muy difícil la reducción de los subsidios energéticos por su impacto sobre el resto de las actividades económicas, no solo respecto al déficit fiscal sino sobre la inflación, “como se vio en los tarifazos de 2016 y 2017”, por la incidencia de las tarifas en las cadenas de valor. Con la guerra en Ucrania, el costo promedio del gas natural licuado (GNL) aumentó de U$ 6,5 por millón de BTU en 2019 o U$ 8,3 en 2021 a U$ 30 o más en la actualidad. Se suma a esto la crisis hídrica, especialmente en el Paraná, con su impacto sobre las represas. Así, “Argentina es con más frecuencia importadora que exportadora de energía”: el déficit fue de U$ 627 millones en 2021, luego de un superávit de 900 millones en 2020, y se estima que en 2022 será cercano a los 4.000 millones.

El gasoducto Néstor Kirchner, que unirá Vaca Muerta con Saliqueló (Buenos Aires) y posteriormente con San Jerónimo (Santa Fe) permitirá reducir importaciones para proveer a Buenos Aires y el AMBA y exportar a Brasil, lo cual puede aliviar o resolver esta situación.

Pero aun cuando aumenten las tarifas, Costa no cree que se puedan reducir los subsidios. A partir de la negociación con el FMI se prevé una segmentación por la cual el 10% más rico de la población pagaría el precio completo real de la tarifa, el 60% medio pagaría el 80% de la variación salarial (45% de aumento anual, por debajo de la inflación) y el 30% más pobre un 40% de la variación salarial (23% de aumento anual); vale decir, una caída respecto al precio real a pesar del aumento nominal. En estos términos, resulta difícil pensar una reducción del déficit fiscal de un 0,6% del PBI, como se estimaba y, por lo tanto, no se liberarían fondos… ni para la urbanización ni para otros fines.

En todas estas entrevistas hemos hablado de los subsidios al consumo de energía y no de los aplicados al transporte público de pasajeros, que tienen incidencia directa en la gestión de las ciudades y el territorio y que actualmente son objeto de otras discusiones referidas, entre otras, a la asimetría entre los aplicados en la ciudad de Buenos Aires y el AMBA respecto al interior, a la extensión del uso de la tarjeta SUBE y al traspaso de las líneas de colectivos porteños a la CABA.

En todo caso, la pregunta que disparó esta nota sigue en pie: ¿es técnicamente factible y políticamente realizable que las clases medias y altas paguen los costos reales del gas y la electricidad que consumen para redireccionar fondos del Estado nacional a la urbanización de villas y asentamientos?

MC

Sobre la Ley 27.453 hemos publicado las notas Asentamientos populares, entre la regularización y la nada, de María Cristina Cravino, Un paso necesario hacia una sociedad más integrada, de Fabio Quetglas, La reglamentación de la ley de barrios populares, de Marcelo Corti, y Esperanzas y cuentas pendientes de la integración socio-urbana de los barrios populares, de Santiago Chudnovsky. Ver también la nota La regularización de asentamientos y villas, de Marcelo Corti en El Estadista.

De Juan Pablo Costa, ver su nota con Sergio Rosanovich sobre La ley de alquileres en Argentina en nuestro número anterior.

Y sobre la necesidad de incluir adecuadamente la gestión de las ciudades y el territorio en la agenda económica y política argentina, ver en nuestro número 2080 la nota El Plan Argentina Productiva 2030. La omisión de la ciudad y la vivienda, por Mario L. Tercco.

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La Encuesta Nacional de Gastos de los Hogares 2017-2018 estima a la población inquilina de Argentina en cerca de 6.400.00 de personas distribuidas en 2.350.000 de hogares. Esto significa que, en promedio, cerca del 20% de los hogares son inquilinos.

Fuente: elaboración propia en base a INDEC

En algunos aglomerados puntuales la proporción de hogares inquilinos es muy elevada (Ushuaia, Ciudad Autónoma de Buenos Aires – CABA, Córdoba). Lo cual pone de manifiesto que la problemática alcanza a una franja considerable de la población.

Fuente: elaboración propia en base a INDEC

Los/las jefes/as de hogares inquilinos son mayoritariamente jóvenes. Cerca del 70% son menores de 49 años, lo cual revela una dificultad en el acceso a la propiedad de la vivienda.

Fuente: elaboración propia en base a INDEC

Entre 2016 y 2019 los salarios perdieron cerca del 20% de poder adquisitivo. En 2020 comienza una recuperación, luego abortada por el efecto de la Pandemia.

Fuente: elaboración CEPA en base a INDEC
* La serie de salarios no registrados tiene base 100= octubre 2016 ya que es el primer dato disponible.

En ese contexto de caída del salario real, el peso del alquiler en los ingresos familiares se incrementó en los últimos años (salvo en Rosario). El caso de mayor aumento es en CABA, donde el alquiler ocupa 10 puntos porcentuales más del ingreso.

Fuente: elaboración CEPA en base a INDEC

Dinámica de precios

Los precios de alquileres se incrementaron en términos reales a partir de febrero 2020, en el comienzo de la pandemia, para estabilizarse a partir de agosto 2020, cuando comienza a aplicarse la ley.

También puede observarse el encarecimiento relativo de los alquileres respecto a los salarios dada la caída de ingresos reales analizada previamente, la cual también se estabiliza alrededor de agosto -septiembre 2020.

Fuente: elaboración propia en base a avisos inmobiliarios, INDEC y DGEyC

Elementos a considerar

La ley de alquileres se sanciona en junio de 2020, en un contexto sumamente particular ya que el país estaba en el medio de la Fase 1 de aislamiento por la pandemia.

En marzo 2020 se promulga el Decreto 320/20 que, en el marco de la emergencia, congela precios de alquiler, suspende desalojos, y prorroga de manera automática los vencimientos de los contratos.

Este decreto se prorrogó en sucesivas ocasiones hasta finalizar el 31 de marzo de 2021.

Por lo tanto, hay que considerar que la ley se implementó en un contexto de pandemia sumamente particular y con la vigencia del Decreto 320 que intervenía en el mercado locativo.

¿La Ley de Alquileres redujo la oferta?

Existe la opinión de que la ley de alquileres redujo la oferta, volcando las unidades hacia la venta y aumentando los precios de alquiler. Sin embargo, los datos en CABA muestran que la caída de oferta tuvo lugar a fines de 2019 y, especialmente, entre marzo y mayo de 2020 (fase 1 del ASPO). Son todos períodos previos a la sanción de la ley 27.551. De hecho, a partir de junio 2020, cuando se sanciona la ley, la oferta se estabiliza aunque por debajo de los valores prepandemia.

Fuente: elaboración CEPA en base a Inmobiliaria Maure y Zonaprop

Dinámica de precios

Respecto a las dinámicas de precios es necesario remarcar algunos puntos clave:

La Ley 27.551 establece un índice para ajustar los montos de alquiler durante la vigencia del contrato.

Dicho índice (ICL-Índice para Contratos de Locación) se estima con un promedio simple de inflación y salarios.

No existe ningún tipo de regulación respecto a los precios de entrada de nuevos contratos (que luego serán la base para calcular los aumentos según el ICL)

Existen algunas diferencias entre las variaciones de los precios de entrada de nuevos contratos, o precios de oferta, y las variaciones del ICL. En el caso de la Ciudad de Buenos Aires, se observa una dinámica de mayores aumentos en el segmento de la oferta respecto al índice para actualizar contratos.

Es decir que los aumentos están traccionados en gran parte por las variaciones de precios de oferta, que no están regulados por la ley.

Fuente: elaboración CEPA en base a BCRA y DGEyC-CABA

Modificaciones en debate

Dada la discusión abierta en el Congreso, desde el Observatorio de Economía Urbana del CEPA queremos contribuir al debate con algunas reflexiones:

Plazo de contratos:

Actualmente es de 3 años. Se estima conveniente no reducirlo, porque plazos menores implican una mayor rotación de las viviendas en el mercado locativo, contribuyendo a una mayor volatilidad de precios.

Adicionalmente, hay que considerar el gran impacto negativo en la estabilidad de vida de los hogares inquilinos que implica tener que afrontar una mudanza cada dos años.

Ajuste anual:

Algunas voces plantean volver a un esquema de ajustes semestrales como era previo a la ley. Se considera conveniente mantener la periodicidad anual de los ajustes. Hay que tener en cuenta que, en un contexto de elevada inflación, ajustes menores a un año implican un mayor impacto en términos de inercia inflacionaria.

Precios de oferta (nuevos contratos):

La ley actualmente no contempla regulación de los precios de oferta. Una opción es avanzar a un esquema de topes máximos actualizables para los nuevos contratos. Los topes pueden ser relativos (por ejemplo, un porcentaje de los ingresos de los hogares) o pueden ser normativos, vinculados a la zona y la tipología de vivienda.

Registro en AFIP:

Actualmente la ley establece la obligatoriedad de registrar los contratos en AFIP. Se estima conveniente mantener esta regulación. De cumplirse con la registración, se generará información muy valiosa para los decisores de política pública, dada la escasez de datos estadísticos que caracteriza al mercado locativo de viviendas.

Movilización de la vivienda ociosa:

Un aspecto que puede dinamizar la oferta de viviendas es el establecimiento de regulaciones que incentiven el alquiler de viviendas desde el punto de vista del locador (incentivos fiscales) y penalicen la ociosidad de viviendas.

Un estudio realizado por el Instituto de Vivienda de la Ciudad de Buenos Aires y el ENRE (Ente Nacional de Regulación Eléctrica) en 2017, mediante el análisis del consumo eléctrico, detectó que en la ciudad de Buenos Aires hay casi 140 mil viviendas ociosas, lo que implica una tasa de vacancia de más del 9% del parque habitacional.

Por ello, políticas que apunten a gravar la ociosidad pueden tener un gran impacto en el corto plazo en el aumento de la oferta de alquiler, y su correlato en la estabilización y/o baja de precios.

Índice de ajuste:

El ICL, tal cual está planteado actualmente, tiene un carácter pro cíclico. Esto es, en escenarios de pérdida de poder adquisitivo, cuando los salarios se incrementan por debajo de la inflación, el peso del alquiler en relación a los ingresos de los hogares inquilinos tenderá a aumentar, y viceversa; en escenarios de incremento del salario real, el peso relativo del alquiler en relación a los ingresos de los hogares inquilinos, tenderá a disminuir.

Esta realidad es sumamente inconveniente ya que empeora la situación de los inquilinos justamente en contextos desfavorables, reforzando el signo negativo en términos de caída del salario real.

Una opción es modificar el índice por el Coeficiente Casa Propia, que ya utiliza el Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat de la Nación; y que consiste en utilizar como mecanismo de ajuste el índice que resulte menor entre el promedio de la variación de la inflación de los doce (12) meses previos, mediante el Coeficiente de Estabilización de Referencia (CER); y el promedio de la variación de los salarios, mediante el Coeficiente de Variación Salarial (CVS).

Existe un proyecto en este sentido (1458-D-2022) presentado por la diputada Claudia Ormachea (FdT).

Fórmulas de actualización

Al analizar comparativamente la evolución interanual del ICL y el Coeficiente Casa Propia, se observa una dinámica de menor volatilidad en este último, revirtiendo el sesgo negativo mencionado previamente.

De esta forma podría lograrse mayor estabilidad de precios y, en el mediano -largo plazo, ir reduciendo el peso del alquiler en los ingresos de los hogares inquilinos, mejorando su posición relativa.

Fuente: elaboración CEPA en base a INDEC y BCRA

JPC y SR – OEU (CEPA)

Los autores son economistas e investigadores del Centro de Economía Política Argentina (CEPA).

El Centro de Economía Política Argentina (CEPA) se creó en? ?2012 con el objetivo de? intervenir en? los debates económicos complejos, elaborando informes, estudios y trabajos académicos con un alto nivel de rigurosidad técnica y un lenguaje accesible al público en general, permitiendo así una democratización de la comprensión de las disputas político-sociales que emergen con relación a pujas económicas. “Entendemos que la economía debe ser política, ya que las decisiones de política económica están siempre mediadas por profundas disputas de poder. Este abordaje es clave para comprender la sucesión de los distintos patrones de acumulación que se han manifestado a lo largo de la historia argentina y que no necesariamente coinciden con los cambios de las administraciones gubernamentales”.?

Sobre el tema, ver también La vivienda de alquiler como opción para habitar, de Daniela Gargantini (editora general), café de las ciudades, 2021. 

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Para materializar el plan se pondrán en marcha 10 “misiones” productivas. Schteingart cita expresamente el origen del concepto de misiones a partir del trabajo de la economista Mariana Mazzucato: “implica movilizar el aparato productivo y tecnológico para resolver desafíos sociales, económicos, tecnológicos y ambientales”. Cada misión estará compuesta por proyectos estratégicos y tendrá estimación de impactos de empleo, en divisas, en lo fiscal, en lo territorial y en lo ambiental, a partir de metas cuantitativas medibles a 2030.

Es buena noticia que se encare “producir más y generar más trabajo de un modo que sea sostenible en el tiempo y transformar la estructura productiva y tecnológica del país”. Pero llama la atención y resulta difícilmente comprensible la ausencia de la producción de ciudad y vivienda en un plan con estos objetivos. Hay algunas ligazones tangenciales en la Misión 1. Desarrollar la economía verde para una transición ambiental socialmente justa, que procura “reducir el impacto ambiental de las actividades productivas desarrollando la cadena del hidrógeno, la economía circular y los proveedores industriales de las energías limpias”; en la Misión 3. Movilidad del futuro “a partir de la fabricación nacional de vehículos eléctricos y bicicletas”; y en la Misión 8. Modernización y formalización de sectores industriales tradicionales, donde entre otros sectores donde se prevé introducir nuevas tecnologías, materiales, diseños y capacitación permanente de trabajadores/as figuran los materiales de construcción. Y muy indirectamente en la Misión 6. Digitalización de empresas y hogares para incrementar productividad y reducir brechas digitales y sociales. Pero no aparece mencionado ni siquiera el sector de la construcción como parte sustancial de alguna de las misiones.

Una misión que involucrara la resolución del déficit urbano (no solo en su aspecto de provisión de viviendas sino en la totalidad de sus componentes: infraestructuras, equipamientos, servicios, espacio público, atributos urbanos en general) sería perfectamente compatible con la totalidad de los objetivos del Plan Argentina Productiva 2030. Generaría empleos (con un gran potencial de creación de empleos femeninos) y empresas, mejoraría las condiciones generales de la producción e involucraría de modo transversal a gran parte de las otras misiones propuestas.

Quizás sea posible solucionar esta omisión en las instancias participativas del plan, del que se anuncia que será federal y que “buscará consensos entre los distintos actores y salir de la grieta y el péndulo”. Habrá mesas de trabajo en las 24 provincias en los próximos tres meses y luego un trabajo de consolidación técnica, “con documento de avance a fines de 2022”. También está disponible un formulario para “presentar ideas”. Ojalá estas instancias permitan introducir a la ciudad en el plan, cuya publicación completa se anuncia para marzo de 2023.

MLT

Sobre el concepto de misión de Mariana Mazzucato, ver  la nota Una guía para cambiar el capitalismo en nuestro número 201.

El autor es corresponsal de café de las ciudades en Buenos Aires. De su autoría, ver Terquedad de las dirigencias y las militancias y las Terquedades anteriores. 

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Contexto

En octubre de 2018, tras más de dos años de intenso trabajo conjunto entre el Estado Nacional, organizaciones sociales y representantes de distintas fuerzas políticas de todo el país, se sancionó la Ley 27.453, “Régimen de Regularización Dominial para la Integración Socio-Urbana” –conocida como “Ley de Barrios Populares” (BPs).

Dicha norma sentó los pilares para la consolidación de la integración socio urbana como política de Estado en Argentina, i) reconociendo el registro de BPs – RENABAP (que comprende barrios informales de todo el país donde al menos la mitad de los vecinos no tienen acceso formal a 2 de los 3 servicios básicos de agua potable, cloacas y electricidad, ni título de propiedad de sus viviendas), ii) declarando de utilidad pública y sujeto a expropiación los inmuebles incluidos en el RENABAP, iii) estableciendo la creación del Programa de Integración Socio-Urbana (PISU), iv) instruyendo a la Agencia de Administración de Bienes del Estado (AABE) a que establezca un “marco regulatorio especial para la regularización dominial de las viviendas que se encuentran en los bienes inmuebles identificados en el RENABAP”, y v) prohibiendo los desalojos en los barrios del RENABAP por 4 años.   

Además, los artículos 13 y 14 de la ley determinaron la creación de un fideicomiso (FISU) con el objeto de financiar todas las acciones previstas en la ley, desde compensaciones por expropiaciones hasta las inversiones en proyectos integrales para, entre cosas, dotar de servicios básicos a los BPs del registro (más todas las acciones financiables de acuerdo a la definición del artículo 1° de la ley).

En este sentido, la ley no sólo reconoce una necesidad y crea derechos sino que establece un mecanismo para su financiamiento a escala y sostenibilidad, cuestión absolutamente fundamental pero muchas veces soslayada en el diseño de la política pública.  

Tanto en la ley como en los lineamientos definidos en el decreto reglamentario 819/2019 se reconoció la necesidad de sumar diversas fuentes de fondeo al FISU, adicionales a los aportes que pudiere hacer el tesoro nacional, que históricamente han sido los únicos recursos destinados al mejoramiento del hábitat en la Argentina. Por eso, la norma habilitó a que el FISU sea además capitalizado por i) fondos provistos por organismos internacionales u organizaciones no gubernamentales (fundamentalmente multilaterales que apoyan este tipo de programas, incluyendo el BID, el Banco Mundial y la CAF), ii) ingresos por legados y donaciones, iii) ingresos por cualquier cargo o mecanismo de aporte que sea resuelto en oportunidad de establecer la regularización dominial de las viviendas que se encuentren en los bienes inmuebles sujetos a expropiación, iv) aportes de las jurisdicciones sub-nacionales involucradas en los proyectos, y v) operaciones de crédito público.

Un problema de escala

Al 31 de diciembre de 2016 había 4.416 BPs en todo el territorio nacional, donde se estima vivían 935.000 familias; unos 4 millones de personas –casi el 10% de la población del país. De acuerdo a estimaciones de los equipos técnicos de la Secretaría de Integración Socio Urbana (SISU, que tuve el honor de dirigir como Secretario desde su creación en febrero de 2018 y hasta diciembre de 2019) y de las propias organizaciones sociales, el costo de “integrar” la totalidad de los barrios del RENABAP ronda los 26.000 millones de dólares. Hoy, pandemia de por medio, con cientos de nuevos BPs y los existentes extendidos y/o densificados, ese monto es seguramente mayor.

Determinar el monto total de inversión requerida fue y es fundamental para plantear alternativas de financiamiento ambiciosas y, al mismo tiempo, realistas y consistentes. Conocer la necesidad, además, fue importante para transparentar el hecho que ningún gobierno nacional, nunca, destinó fondos a programas de hábitat que fueran siquiera suficientes para afrontar el crecimiento vegetativo de la demanda.

Sucede un poco lo mismo que con los programas de vivienda, dominados por la construcción de nuevas unidades, ejecutadas por las provincias (o municipios) con financiamiento directo del Estado Nacional y/o a través del FONAVI. Se estima que hay al menos un déficit habitacional de 3,5 millones de unidades, de los cuales la mitad sería cuantitativo y la mitad cualitativo. Un gobierno que se vanagloria de “entregar” 15, 200 o 60.000 viviendas en un acto / un año no puede ignorar el carácter anecdótico de ese hecho respecto del desafío total. El rompimiento del contrato social se da cuando, aún sabiendo que es imposible, se promueve la ilusión de que esa solución llegará a todos.

Volviendo a la integración socio urbana, hasta 2019, el grueso de la inversión se realizó desde la Secretaría del Hábitat del Ministerio del Interior, que financiaba proyectos en BPs pero también otras inversiones en infraestructura urbana, incluyendo centralidades o tareas de mejoramiento en barrios por fuera del RENABAP.

Aún en un año como 2017, cuando la inversión fue superior a cualquier año de los últimos seis, los montos invertidos fueron apenas una fracción de la necesidad total. Suponiendo que el 50% de la inversión en hábitat fue a BPs del RENABAP y considerando el tipo de cambio oficial, ese año, récord en la serie, se cubrió tan solo el 0,06% de la necesidad total, contra un crecimiento vegetativo de nuevos barrios estimado en torno al 1,3% anual. En otras palabras, el mensaje para los vecinos de los barrios más vulnerables del país es que, en el mejor de los casos, en 200 años les llegará su turno.    

Por qué el FISU

La creación de un fideicomiso como vehículo de propósito especial, dedicado exclusivamente a la integración socio urbana de BPs (el FISU está atado al PISU, y éste por ley a los barrios del RENABAP) permite superar dos limitaciones históricas para empezar a romper la trampa de la anécdota. En primer lugar, como señalé antes, habilita múltiples fuentes de fondeo en un mismo instrumento, algo imposible de lograr si se ejecutara simplemente como un programa dentro de la órbita de un ministerio determinado. Al mismo tiempo, y muy fundamentalmente, permite utilizar esos fondos de manera rotatoria, es decir como préstamos recuperables a jurisdicciones sub-nacionales (responsables por la ejecución de proyectos) y no necesariamente como subsidios puros – los fondos asignados desde un ministerio nacional a una provincia o municipio no se pueden recobrar.

Me detendré en ambos puntos.

Dada la ridícula disparidad entre la necesidad de inversión total y el flujo de recursos anual queda más que claro que esta es una problemática que no se puede atender exclusivamente con recursos del Estado Nacional. Si se multiplicaran las partidas anuales por 10 (algo más que improbable, aún con la mejor de las intenciones políticas, dada la realidad fiscal del país), seguirían siendo insuficientes. La prueba cabal de que la respuesta “corre de atrás” al flujo la vemos en el continuo engrosamiento del “stock” de barrios. Hay registros de BPs de hace 100 años; el 55% existía antes de la década del 2000, más de un cuarto surgió en 2000-2010 y la informalidad urbana es lo segundo que más creció en el AMBA en términos de nuevo suelo residencial urbano en el periodo 2006-2016 (solo por detrás de las urbanizaciones cerradas o “countries”, que explican más de la mitad de la expansión).

Perpetuar una lógica en la que cada año un ministerio o secretaría “pelea” por partidas (siempre insuficientes) en la discusión presupuestaria general para hacer una cantidad X de proyectos puede beneficiar a las comunidades que (según algún criterio decisorio) les “tocó”, pero no resuelve nada a nivel sistémico, sino que profundiza un problema histórico. El statu quo, la incapacidad de innovar, la política por encima de la (buena) política pública y una cierta cuota de deshonestidad de la dirigencia para con la ciudadanía tienen de rehén a las familias más pobres del país.

El FISU, desde su propia arquitectura, se propone como vehículo para hacer convivir, en un esquema de fondeo híbrido, aportes del tesoro (tradicionales) con fuentes adicionales, principalmente fondos de multilaterales y recursos captados en el mercado de capitales. De esta manera, los aportes del tesoro, que en el statu quo el Estado Nacional ejecuta a una tasa de retorno del -100% (es decir, los “regala”), pueden (deben) ser apalancados varias veces si se utilizan como la capa “junior” de un fondo de inversión de financiación combinada.

Desde el punto de vista del fondeo, esto introduce dos desafíos que a la vez son oportunidades. En primer lugar, los bancos de desarrollo debieran pasar a un esquema de cooperación en que apoyan el programa determinado por el Estado Argentino a través del FISU, saliendo de la situación actual (e histórica) en que cada institución crea y fondea su propia operación o programa. De hecho, en la práctica los proyectos deben “acomodarse” a la fuente de fondeo: si un proyecto es financiado con fondos federales se pueden incluir las acciones A, B y C, pero si lo fondea el Banco Y no se puede financiar B aunque sí un componente D; en cambio, si es un programa del Banco X las acciones financiables son las mismas pero con limitaciones al tipo de suelo en que pueden ser desarrolladas. Esto provoca que la autoridad nacional y también las provincias y municipios bailen al ritmo de las condiciones de los multilaterales, cuando la existencia de un programa consistente como el PISU, determinado por el país, debiera ser el único rector de la política pública.

La tercera fuente principal de fondeo potencial es el mercado de capitales. El FISU puede emitir títulos en los mercados públicos (también denominados “Valores Representativos de Deuda” – VRD), captando fondeo de inversores institucionales, principalmente de compañías de seguros, de fondos comunes de inversión y del Fondo de Garantía y Sustentabilidad (FGS) de la ANSES. Las normas que regulan a esos mercados ya prevén porcentajes mínimos destinados a infraestructura y vivienda. Éstos se encuentran típicamente sub-ejecutados (por ejemplo, el inciso “M” de la ley que regula al FGS), y de ser necesario los reguladores podrían emitir normativa complementaria para inducir fondeo a un instrumento como el FISU, único en el país (y en América Latina) dado su objeto social, ambiental, de infraestructura y productivo (un título emitido por el FISU es perfectamente asimilable a un “Bono Sostenible / Verde / Sustentable” o “Bono ODS”, en crecimiento en todo el mundo). Un cálculo conservador indica que habría suficientes pesos a ser captados por el FISU cada año de este tipo de inversores, incluso si el objetivo es escalar al equivalente de 1.000-1.200 millones de dólares al año (unas 20 veces más que lo ejecutado por la SISU en 2021; un ritmo de inversión anual adecuado si se pretende dar respuesta a la problemática en un plazo de 10-15 años).   

Discutidas las fuentes de fondeo, cabe preguntarse acerca de los mecanismos de repago. Pasar de un esquema en que el Estado Nacional subsidia una cantidad muy limitada de proyectos cada año a otro en que financia a tasas competitivas una cantidad muchísimo mayor de inversiones requiere por supuesto de multiplicar el fondeo pero, también, de asegurar mecanismos de repago sostenibles. Para eso, el FISU debiera celebrar convenios de préstamos a jurisdicciones sub-nacionales (principalmente provincias, pero también municipios en algunas ocasiones o, incluso, como lo prevé el PISU en su forma actual, organizaciones de la sociedad civil) con la voluntad y capacidad de asumir el gasto y repagar esos préstamos, para seguir fondeando nuevos proyectos con el recupero. El esquema de fondeo mixto o híbrido del FISU da márgenes de maniobra para ofrecer tasas de interés muy competitivas, respondiendo a las expectativas de retorno de cada inversor (menores o incluso levemente negativas para el Tesoro Nacional, intermedias para los Bancos Multilaterales, posiblemente mayores para el fondeo de mercado). Y, más allá de los incentivos regulatorios, si los préstamos del FISU son garantizados con la coparticipación provincial y el Tesoro avala la emisión de VRD, esos títulos tendrán riesgo soberano. Un tipo de activo que el mercado conoce muy bien, con el agregado que su destino específico es el de mejorar la vida de las familias más pobres del país. Los títulos a ser emitidos por el FISU serán un nuevo tipo de activo financiero en el mercado argentino, de enorme impacto socio-ambiental, y cuya misión está garantizada por ley.

Por último, ¿pueden las provincias repagar esos préstamos? Definitivamente sí, en base a al menos tres fuentes hoy poco utilizadas: i) la captación de plusvalor urbano por parte de los municipios, herramienta que existe pero de la cual muy pocos municipios hacen uso (“¿para qué cobrar a privados que se benefician con esta urbanización si voy al Ministerio en Buenos Aires y consigo una partida similar o mayor?”, ver al respecto cualquier recurso del Lincoln Institute of Land Policy) ii) los aportes de los propios vecinos, lo cual puede sonar antipático pero no haría más que transparentar una situación sub-óptima que se da de manera informal en todos los barrios del país: las familias invierten sumas considerables de su ingreso disponible en el mejoramiento de su hábitat / barrio, ya sea cuando “hacen una vaca” para mejorar un acceso de tierra comprando cascote, hacen una vereda o “emparchan” la conexión informal del barrio a la red eléctrica. Ese capital de las familias se va por canales no reconocidos, cuando podría estar siendo invertido en esquemas virtuosos y transparentes que reconozcan a las familias como los sujetos económicos que son, y iii) repagos desde los propios flujos de ingreso corriente de las provincias: si aceptamos, como indica extensa parte de la literatura del desarrollo, que la inversión en urbanización de barrios informales genera retornos sociales enormes, es lógico que la jurisdicción encarga de la salud, la educación y la seguridad (tres de las dimensiones más positivamente impactadas por procesos consistente de integración socio-urbana) asuma la mayor parte de los repagos. Es cuestión de invertir hoy para crear valor social o salir mañana a intentar dar respuesta a los costos sociales acumulados.        

¿Aceptarían ejecutar proyectos asumiendo ellas mismas el gasto primario y el repago cuando históricamente lo hicieron con fondos del tesoro y sin comprometer sus metas fiscales provinciales? Esta es una cuestión más compleja e incierta, que depende entre otras cosas de la priorización política de cada mandatario provincial (propongo al lector un ejercicio de reflexión individual: “¿a mi gobierno le importa la integración socio urbana? ¿pone el tema en agenda? ¿invierte en proyectos?”).     

Las cuestiones hasta acá discutidas pueden parecer tecnicismos, aunque son fundamentales para salir de la hipocresía de la anécdota, poner las cartas sobre la mesa y encarar un sendero posible (complejo, largo, antipático para la política resultadista, pero posible) para honrar de manera efectiva los derechos consagrados en la ley 27.453.

Figura 1: esquema de financiamiento FISU

Pasado reciente, situación actual y perspectivas 2023(+)

Como vimos, la SISU existe desde 2018, siendo el 2019 el primer año que contó con un presupuesto propio. En ese momento el país estaba atravesando un proceso de ajuste fiscal, que recortó fuertemente el gasto de capital en términos reales respecto del año anterior. En ese contexto, se priorizó la asignación de fondos a los programas del Ministerio del Interior, que venían financiado obras de hábitat a provincias y municipios desde el año 2016 – la mayoría proyectos plurianuales que esperaban pagos finales para ser concluidos en 2018-2019. Esta situación, frustrante en lo personal como Secretario de una SISU que, dados los recortes generales y la (lógica) priorización de proyectos ya iniciados, no iba a contar con fondos para financiar más que obras tempranas en un puñado de barrios, hizo más evidente aún la necesidad de encontrar un esquema de fondeo para el PISU que no dependiese exclusivamente de la situación fiscal de cada año o de las decisiones de asignación de las autoridades de Hacienda o Jefatura de Gabinete de Ministros –algo deseable, en cualquier escenario, para el sostenimiento de cualquier política pública.  

Ya con el nuevo gobierno asumido, en diciembre de 2019 se votó en el Congreso la ley de emergencia económica, que estableció la creación del impuesto PAIS (por un lapso de 5 años), que grava la compra de dólares o los gastos con tarjeta realizados en el exterior. Más allá de la pertinencia o no del impuesto, en lo que fue un acierto para comenzar a capitalizar el FISU, los impulsores de la norma promovieron que el 9% de lo recaudado por PAIS vaya a fondear el fideicomiso. La recaudación comenzó muy bien en el primer trimestre del 2020, aunque cayó con el endurecimiento del “cepo” a la compra de divisas y las restricciones a viajes internacionales dada la pandemia del COVID. De todos modos, y aunque claramente fue y será insuficiente para apoyar la sostenibilidad del FISU, el “goteo” de recursos derivado del impuesto PAIS fue nutriendo de recursos al fideicomiso durante todo 2020. Como las autoridades demoraron más de 10 meses en celebrar el contrato de fideicomiso con el administrador fiduciario (a pesar de que el decreto reglamentario de la ley establecía un plazo máximo de 60 días), esos fondos llegaron al FISU hacia fin de año. A fines del mismo año 2020, el Congreso sancionó la ley 27.605 que estableció un aporte solidario y extraordinario (de las grandes fortunas) para ayudar a morigerar los efectos de la pandemia. La reglamentación de esa ley determinó que el 15% del total recaudado iría a fondear el FISU. La aplicación de ambos recursos determinó que la SISU, a través del FISU, contó con más de 60.000 millones de pesos desde el año 2021 –luego de un 2020 en que la ejecución de programas de hábitat (ahora bajo la órbita del Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat) y el PISU tocó un mínimo histórico, a pesar del supuesto impulso de la nueva gestión (ver Figura 2).

Tras un 2020 de virtual parálisis, la SISU comenzó a desarrollar una cartera de proyectos en 2021, celebrando convenios con provincias, municipios y organizaciones de la sociedad civil para la ejecución de proyectos. Esta tarea, que comenzó lenta, repuntó hacia la segunda mitad del año, con especial impulso en el cuarto trimestre. Sin embargo, de la información respecto de los resultados de fideicomisos públicos, se deduce que de todo el monto “comprometido” en convenios (por ejemplo, una carta de intención para urbanizar N cantidad de barrios en una provincia) solamente el 10% fue efectivamente ejecutado: es decir, que los fondos fueron transferidos a la entidad con la que se convenió (lo cual tampoco implica que la obra física haya sido realizada). Además, la mayoría del gasto se centró en “obras tempranas”, de gran valor comunitario, pero lejos del objetivo central de avanzar sobre urbanizaciones integrales.

Así, el 2021 también cerró con una ejecución total en hábitat y SISU relativamente baja –a pesar de que el programa Hábitat se recuperó mucho respecto de 2020 (aunque aún está debajo del periodo 2016-2019), compensando la baja ejecución de SISU. 

Figura 2: Ejecución de programas nacionales de hábitat e integración socio urbana (2016-2021)

Fuente: Presupuesto Abierto – Ministerio de Economía.
(*) Serie deflacionada utilizando el GDP Deflator publicado por el Banco Mundial para Argentina.
(**) Ejecución FISU 2021 proyectada en base a ratio conveniado / devengado acumulado al 3er Trim 2021

A este ritmo de ejecución, es probable un escenario hacia fin de 2023 en que la SISU habrá logrado ejecutar el 100% de los fondos recibidos por PAIS (que seguirá recaudando en 2022-2023, aunque a un ritmo menor) y por aporte solidario (que se cobró por única vez en 2021). Ese monto, por más que termine representando un monto similar o superior al promedio anual histórico, terminará siendo alrededor del 3% de la necesidad de inversión total estimada (sin contar los nuevos barrios por sobre los 4.416 incluidos en el RENABAP a la actualidad). Además, como está siendo ejecutado desde el FISU como transferencias no reembolsables, posiblemente llegue al final de este periodo presidencial sin solución de escala respecto del financiamiento. 

Desafíos

Queda claro que el país necesita definir y sostener, durante muchos años, una (nueva) manera de acelerar exponencialmente la ejecución de proyectos de integración socio-urbana. Me refiero al país y no particularmente a este gobierno, ni el anterior, ni el anterior al anterior. Es tiempo de aceptar la realidad sin medias verdades, de poner los números sobre la mesa y trabajar en conjunto más que nunca los tres órdenes del Estado, sociedad civil, sector privado y comunidades, para dar un salto de escala hacia una solución sistémica.

Para ser una verdadera política de Estado tiene que ser de todos, tener bases sólidas con lineamientos claros (que podrán por supuesto ser mejorados), y máximo apoyo político.

Destaco tres desafíos centrales (que no son los únicos) para lograrlo:

1. Mayor involucramiento de las jurisdicciones sub-nacionales: esto es clave, empezando por el hecho fundamental que son las provincias y municipios quienes mejor conocen sus territorios, los responsables del ordenamiento territorial, de la ejecución de proyectos, y en muchos casos de la provisión de servicios públicos –entre otras competencias inherentes e indelegables. Sin involucramiento pleno de provincias y municipios generando y gestionando proyectos, poniendo la integración socio-urbana en el centro de sus planes territoriales y de desarrollo integral, y dando el necesario espacio fiscal a esta política, no habrá solución posible. Descansar 100% en el Estado Nacional es desentenderse de las responsabilidades de cada jurisdicción en un país federal, perpetuando y agravando la problemática. Hay que actuar juntos, al mismo tiempo, entre actores de distinto color político, coordinados, durante muchos años.
2. Simplificar procesos: llevar a cabo un proceso de integración socio-urbana es, ante todo, un enorme desafío técnico, administrativo y organizativo. Requiere de capacidad local, del involucramiento pleno de las comunidades y de máxima transparencia. Los requerimientos actuales, aún diseñados con las mejores intenciones para asegurar la integridad de los procesos, son evidentemente demasiado burocráticos y onerosos, tanto para los equipos nacionales como provinciales o municipales, y de todos los actores involucrados en el proceso (prestadoras de servicios básicos, vecinos, cooperativas de trabajo y otros proveedores). Hay tanto margen como necesidad de simplificar y agilizar estos procesos, encontrando un balance entre estandarización y capacidad de adaptar los proyectos a condiciones locales.
3. Regularización dominial: como vimos, la ley 27.453 instruye a la AABE a generar un régimen de regularización dominial especial para la titulación de los inmuebles incluidos en el RENABAP a favor de las familias. Esto partió del reconocimiento de que los esquemas escriturales prevalentes en el país son excesivamente caros, intrincados y burocráticos para la población en general, y directamente impracticables en comunidades vulnerables –no debiera llamar la atención que aún en los programas más exitosos promovidos por bancos de desarrollo el componente de regularización dominial ha quedado históricamente trunco. Este aspecto de la ley, absolutamente fundamental, está a la fecha sin reglamentar.  

Espero que esta nota técnica aporte al debate de cara al fortalecimiento de la política pública más importante con que cuenta el país para superar la pobreza estructural. Seguramente abre más preguntas que respuestas, fundamentalmente porque éstas deben ser co-construidas por un colectivo de actores, en procesos amplios y transparentes.

Mi principal intuición es que, perpetuando los esquemas actuales, sobre todo en el plano del financiamiento, seguiremos sumidos en la trampa de la anécdota. No importan los relatos que podamos armar para decidir a quién le fue “menos peor” en la gestión de la escasez.

Sigamos intercambiando y trabajando juntos. 

SW

El autor es economista argentino (Universidad de Buenos Aires / MSc Development Economics University of Sussex) especializado en desarrollo, inversión de impacto, urbanismo y conflicto, con amplia experiencia global. Actualmente se desempeña como jefe de políticas públicas de The Global Steering Group for Impact Investment (GSG) y es investigador asociado del programa de Ciudades de CIPPEC. Anteriormente fue secretario de Integración Socio-Urbana de la Nación (Argentina), economista jefe de The Portland Trust (GB, Palestina, Israel) y director ejecutivo de GSG (Londres).

Sobre la Ley 27.453 hemos publicado las notas Asentamientos populares, entre la regularización y la nada, de María Cristina Cravino, Un paso necesario hacia una sociedad más integrada, de Fabio Quetglas, La reglamentación de la ley de barrios populares, de Marcelo Corti, y Esperanzas y cuentas pendientes de la integración socio-urbana de los barrios populares, de Santiago Chudnovsky. Ver también la nota La regularización de asentamientos y villas, de Marcelo Corti en El Estadista.

La entrada ¿Cómo financiar a escala la integración socio urbana de barrios populares? se publicó primero en Cafe de las Ciudades.

En las últimas décadas, la producción inmobiliaria se ha incrementado de forma colosal en muchas ciudades latinoamericanas, particularmente en Chile, México y Brasil, y en menor escala en Argentina, Colombia, Ecuador, Paraguay y otros países. Este boom inmobiliario es impulsado por crecientes flujos de capitales financieros globales que han encontrado innovadoras y lucrativas formas de ganancia en la producción del espacio construido. A una ola de expansión urbana periférica, conducida por la construcción de vivienda social, le ha seguido una ola de desarrollo urbano intensivo. Así, en selectos territorios de varias ciudades emergen modernos rascacielos con viviendas de lujo o sociales y oficinas, torres de corporativos; así como centros comerciales. Mientras que en periferias alejadas de las ciudades se han construido cientos de miles de viviendas sociales en serie, de dimensiones mínimas y con materiales de construcción baratos para “combatir” el déficit de vivienda (en régimen de propiedad privada). Asimismo, en periferias urbanas y áreas rurales se multiplican edificaciones al servicio del comercio digital, la maquila y una industria globalmente fragmentada y dispersa.

Muchos de esos espacios recientemente construidos, destinados a viviendas, oficinas y otros usos, permanecen durante mucho tiempo deshabitados o subutilizados, porque los precios de venta o alquiler están fuera del alcance de los ingresos de las mayorías, y/o porque esos espacios se construyen fundamentalmente como activos financieros, es decir, en función de la reproducción de capitales foráneos. ¿Por qué se siguen construyendo más  torres de oficinas y viviendas, cuando hay miles de viviendas y oficinas vacías? ¿Por qué se siguen construyendo oficinas en un momento en el que la pandemia COVID 19 ha obligado al trabajo en casa o home office? En un sentido más amplio, Jaramillo (2021) nos pregunta ¿Por qué la producción inmobiliaria latinoamericana, que fue una rama relativamente secundaria de la acumulación de capital, atrasada en términos técnicos y empresariales, y circunscrita a capitales nacionales, en épocas recientes se ha convertido en una muy atractiva y lucrativa alternativa de inversión para el gran capital internacional?

Es tal la dimensión de esta nueva producción inmobiliaria, que en algunas ciudades se puede hablar de una verdadera reestructuración y reconfiguración urbana con una enorme producción de espacios creados como reserva de valores y activos financieros internacionales (Delgadillo, 2021; Gasca, 2019; Shimbo y Rufino, 2019). Para Palomero (2019) vivimos una nueva ola de especulación inmobiliaria que amenaza el planeta. Se trata, según Méndez (2019, 2020), de un colosal sector financiero que invade múltiples geografías, gracias a la desregulación neoliberal, la revolución digital y la globalización de los procesos económicos. En esta lógica, las ciudades, más que vivas y habitadas por grupos sociales diversos, aparecen y son utilizadas como portafolios de inversiones bursátiles, es decir, como activos financieros seguros y altamente lucrativos para diversos fondos de inversiones financieras internacionales (Méndez, 2019; Naredo, 2016; Ribeiro et al., 2020).

En este contexto, no es casual que los estudios sobre la financiarización del mercado inmobiliario se estén multiplicando en América Latina y otras regiones del mundo, con el propósito de entender las causas, las consecuencias y las formas de esta nueva avalancha inmobiliaria y financiera que usa como vehículo de reproducción de capitales a las ciudades, al suelo, la vivienda y los edificios, inmóviles por su propia naturaleza.

Un nuevo concepto para una tendencia creciente

Vivimos una era en la que una lógica eminentemente financiera subyace a la nueva producción inmobiliaria. Sin embargo, no son nuevos los propósitos de construir espacios para almacenar valores financieros, ni es tan  nueva la asociación de capitales inmobiliarios con los capitales financieros; lo que sí es novedoso es la escala, la intensidad y la dimensión (a menudo colosal) de este fenómeno.

Desde las décadas de 1960 y 1990 Lefebvre (2013) y Harvey (2008) ya reconocían que los excedentes de capital productivo (primer circuito de acumulación de capital) se invertían en negocios inmobiliarios (segundo circuito de acumulación) y que este circuito secundario de acumulación de capital se convertía en protagonista en tiempos de crisis diversas. Los capitales se refugian en negocios inmobiliarios, pues, aunque tienen ciclos de circulación más largos, pueden ofrecer mayor seguridad y ganancias, frente a las pérdidas e incertidumbre que generan condiciones de crisis, devaluaciones, inflación, etcétera. Smith (2020), siguiendo a Lefebvre (2013), reconoce que la producción del espacio siempre ha sido una vía para la acumulación del capital y la inversión  de los excedentes de capital.

Sin embargo, lo que marcó un hito sin precedentes fue la conversión de los bienes inmuebles en acciones altamente móviles en mercados financieros: la tierra, el suelo urbano, los edificios y hasta los créditos hipotecarios se han convertido en depósito de activos financieros. Mediante la titulización, securitización o bursatilización de los inmuebles en forma de activos financieros, los inversionistas no están atados a los bienes raíces, no dependen de complicados procesos notariales para adquirir una parte de los inmuebles (como si fuera en condominio o copropiedad), pues en cualquier momento pueden vender sus acciones. Para Daher (2013) esto no es una simple innovación de ingeniería financiera, sino una verdadera revolución financiera con muy fuertes implicaciones en las ciudades.

Desde las décadas de 1990 y de 2000, varios autores latinoamericanos ya habían advertido el emergente protagonismo del capital financiero, que en asociación con el capital inmobiliario aterrizaba en las ciudades,   través de la construcción de Grandes Proyectos Urbanos (Lungo, 2004), en la ciudad interior a través de diversas formas de renovación urbana, o bien, bajo la forma de la construcción de vivienda social en periferias urbanas distantes (Duhau, 2008; Ortiz, 2007). Así, por ejemplo, Emilio Pradilla (2004, 2009) ya hablaba de  la fusión de intereses del capital inmobiliario y financiero.

Así que los estudios latinoamericanos sobre los grandes proyectos urbanos, la gentrificación, la ciudad global y la ciudad neoliberal, desde principios del siglo XXI, sin hablar específicamente del concepto financiarización, ya habían identificado la creciente presencia de capitales financieros globales en los procesos de reestructuración urbana locales. En este sentido, la financiarización no es un concepto parteaguas en los estudios urbanos sino una herramienta conceptual y analítica que plantea una continuidad con los estudios sobre el urbanismo neoliberal, con énfasis en la presencia decisiva de los capitales financieros internacionales en la reconfiguración de las ciudades y los mercados inmobiliarios.

Reconocer estas advertencias de nuestros colegas latinoamericanos contribuye a desmitificar y a cuestionar las ideas típicamente eurocentristas y estadounidenses, que conciben que los procesos urbanos y la producción del conocimiento científico se produce en cascada, de norte a sur, como analizaremos más adelante.

Financiarización de la economía y de las ciudades

La financiarización es un proceso y un modelo de acumulación de capital en el que predomina lo financiero frente a lo productivo, en tanto lógica y reproducción de capitales. Se trata de una forma de reproducción de capitales que no se realiza en la esfera de la economía real, es decir, en la producción de mercancías materiales y los servicios asociados a ella; sino en la esfera de la economía ficticia, es decir, en los mercados financieros.

En este sentido, Daher (2021) nos invita a diferenciar claramente el llamado Real Estate del Unreal Estate: el primero (bienes raíces) es economía real, industria de la construcción que produce capital fijo, es inmóvil y está anclado a un suelo local. En cambio, el segundo se refiere a un mercado inmobiliario cuyas actividades económicas son ficticias, se ubican en el área de los servicios, producen rentas, plusvalías e intereses, y son móviles, líquidas y globales. Para él, la confusión de llamar de la misma forma a dos actividades económicas tan diferentes se deriva de lo imbricado que están ambos sectores.

Históricamente la producción de la vivienda y del espacio urbano han requerido de financiamiento para su edificación y han sido una fuente muy rentable para la inversión de excedentes de capitales productivos diversos. Sin embargo, en años recientes, el mercado inmobiliario se ha convertido en un negocio muy lucrativo para capitales financieros globales y ha adquirido una escala colosal en varias ciudades (Mattos, 2016; Rolnik, 2015, 2018; Shimbo y Rufino, 2019). Para Rolnik (2015) y Aalbers (2016) las enormes inversiones financieras trasnacionales (integradas por capitales de diversos orígenes y países) constituyen una verdadera “muralla de dinero” que encuentra en las ciudades lucrativos mercados inmobiliarios en donde aterrizar. Así, actualmente, el espacio urbano, la vivienda y las hipotecas y préstamos que hacen posible su edificación, se han convertido en vehículos para la reproducción lucrativa de capitales financieros internacionales. Como consecuencia, el suelo, la vivienda y la producción del espacio urbano ya no responden a las necesidades locales sino que se edifican como activos financieros en función de la reproducción de capitales internacionales y las ciudades se han convertido en “fábricas” productoras de plusvalías.

Si bien, en general, los bienes inmuebles tienen un valor económico relativamente seguro que no se deprecia, hay crisis que sí producen la depreciación de los bienes raíces, como ocurrió en la crisis española de 2007-2008 (Méndez, 2019), y de los fondos de inversiones inmobiliarias, como ocurrió recientemente con el estallido social en Chile en 2019, en donde los fondos menos diversificados, junto con las empresas de la construcción, sufrieron fuertes pérdidas (Daher, 2021).

Financiarización inmobiliaria diversa

Si bien es cierto que los capitales financieros penetran cada vez más y con mayor fuerza diversas esferas de la economía y de la vida social, no se trata de un proceso homogéneo ni en los países, ciudades, ni mercados, como es el inmobiliario. En efecto, la financiarización de la (re)producción del espacio urbano y de la vivienda en el mundo es diversa, no se reduce a un tipo de vivienda, edificios nuevos o usados, un solo ámbito urbano, ni un solo tipo de hipotecas. El espacio construido es un bien inmueble que materializa una gran cantidad de valor, que se vende al contado o en plazos fraccionando y difiriendo los pagos a través de créditos bancarios, hipotecas, etcétera. Así, los mercados inmobiliarios y sus componentes y submercados son susceptibles de  ser financiarizados de diversas formas y permiten que distintos tipos de capitales (productivos, rentistas, especulativos) se inserten en determinadas fases y submercados para obtener ganancias en plazos largos, medios y cortos:

• La compraventa y alquiler del suelo y/o del espacio construido.
• La fase de elaboración de proyectos y de construcción, a través de las preventas.
• La vivienda social, media o de lujo.
• Las viviendas recuperadas (de los desahucios), las viviendas abandonadas, las viviendas en régimen de alquiler formal y recientemente también informal.
• Los créditos hipotecarios para edificar o comprar un edificio o vivienda ya construida.
• Las oficinas, los centros comerciales, los espacios industriales y de servicios, las bodegas, los hoteles y  cadenas de hoteles, y las infraestructuras.

Así, en la financiarización de los bienes raíces intervienen diversos capitalistas y tipos de capitales: productivo  (industria de la construcción), rentista (alquiler de espacios construidos) y financiero (hipotecas, préstamos).

En síntesis, la financiarización no tiene una forma homogénea válida para todo el mundo, pues sus rasgos y características son condicionados por las especificidades institucionales e históricas de cada país y ciudad (Lapavitsas, 2016). La financiarización del mercado inmobiliario no se reduce a un tipo de edificios, un solo ámbito territorial o un segmento del proceso inmobiliario. En una misma ciudad y área metropolitana las diferencias pueden ser notables (Daher, 2013). Así, la “telaraña financiera” envuelve en su red a territorios, geografías y ciudades, pero de manera diferencial, con distinta intensidad, temporalidad y resistencias  (Méndez, 2019, 2020).

¿Un concepto anglosajón con una trayectoria norte sur? ¿Una financiarización subordinada y dependiente?

Financiarización es un concepto más, como el de Global City o Gentrification, en donde la traducción directa  del inglés se impuso en español. En inglés, financialization se deriva del sustantivo financial; y en español, el  concepto derivado del adjetivo “financiero” debería ser “financierización”. Pero muy pocos textos en español  lo usan, como el de López y Rodríguez (2010). Así, el nombre que ha terminado por ser utilizado en español es financiarización.

Varios colegas sostienen que, en función de una temporalidad relativamente tardía del fenómeno y del estudio del fenómeno (con respecto a Estados Unidos, el Reino Unido y otros países europeos), de la preeminencia del dólar y el euro en la economía global, y de la dimensión de los flujos financieros norte – sur, lo que ocurre  en América Latina es una financiarización subordinada: Aalbers (Centro COES, 2020), Abeles et al. (2018), Lapavitsas (2016), Levy (2013), López Morales y Gasic (2021), Méndez (2020), Ribeiro et al., (2020), Shimbo y Rufino (2019) y Socoloff (2019). La CEPAL incluso recicla un concepto del siglo XX, para hablar de una financiarización “dependiente” (Abeles et al., 2018). Enseguida exploramos algunas de estas características.

¿Financiarización tardía y estudios tardíos?

En una entrevista reciente, Aalbers (Centro COES, 2020), señala que la financiarización de la vivienda, que ocurría unos quince años atrás en Estados Unidos y algunos países europeos, comenzaba a ocurrir en algunos países latinoamericanos. Sin embargo, en la misma entrevista él reconoce que en Brasil, desde 1997, se habían adoptado figuras jurídicas que facilitaban la captura de capitales globales para los negocios inmobiliarios y que muchos países europeos apenas lo hacían en el siglo XXI. En otro texto, Fernández y Aalbers (2020) reconocen que en 2020 muchos países del Norte Global no han introducido aún titulizaciones hipotecarias, ni Trust de inversiones en Bienes Raíces, o lo han hecho muy recientemente y al mismo tiempo que varios países del Sur Global. En este sentido, podemos agregar que Metzger (2020) reconoce que en Alemania apenas en 2007 se introdujeron instrumentos jurídicos del tipo REIT o Real Estate Investment Trust (Empresas de Inversión en Bienes Raíces). Entonces, hablar de subordinación en función de la adopción “tardía” de instrumentos financiarizados es muy relativo, mientras que los estudios sobre la financiarización inmobiliaria en países como Alemania, son igualmente “tardíos” que en América Latina.

Flujos financieros norte sur. ¿Y los flujos sur norte y sur sur?

Uno de los argumentos centrales, al hablar de “financiarización subordinada”, es pensar que los flujos financieros globales que aterrizan en negocios inmobiliarios locales latinoamericanos son del norte global, mientras que los capitalistas y actores locales desaparecen, como se imaginaban las teorías de la dependencia y del imperialismo. Puede que los capitales financieros globales en los negocios inmobiliarios locales sean mayoría, pero no son exclusivos. Además, hay fuertes evidencias de que grandes flujos de capitales financieros de países latinoamericanos emigran al norte. Ya hablar de los flujos de capitales financieros provenientes de países árabes y asiáticos en ciudades europeas es muy reconocido, así como que Estados Unidos es un país acreedor que depende de capitales de diversos países, incluso de países en vías de desarrollo, para financiar su consumo doméstico (Lapavitsas, 2016). ¿Entonces quién se subordina a quién y a qué? Así, por ejemplo, el mercado inmobiliario de Londres remite a un tipo de colonialismo a la inversa que la capital del imperio británico practicaba y nos remite a pensar qué es la financiarización “subordinada”:

• Sudjic (2017) informa que el megaproyecto Canary Wharf es propiedad de una asociación del Estado de  Qatar y de la inmobiliaria canadiense Brookfield. Mientras que en Battersea (con la icónica fábrica de la  portada del disco de Pink Floyd Animals), se invierten fondos de pensiones de Malasia para construir

3.100 departamentos y un centro comercial de 140 mil metros cuadrados.

• Ceccarelli (2017) define a Londres como un contenedor de las inversiones financieras árabes, chinas e hindúes.
• Soules (2021) reporta que el mercado inmobiliario de Londres es dominado por inversionistas extranjeros y que la capital británica es un imán de inversión financiera internacional en bienes raíces, porque se considera como una inversión segura, altamente lucrativa y estable a largo plazo.

En este sentido nos preguntamos: ¿adónde fluye gran parte de los grandes flujos financieros de los capitalistas y multimillonarios latinoamericanos como Odebrecht, Bank of Boston o Carlos Slim? Responder estas preguntas a menudo es muy difícil, porque una de las características del mercado inmobiliario financiarizado es la opacidad con la que se efectúan miles de transacciones. En realidad, esta es una característica del capitalismo neoliberal, aquí, la existencia de paraísos fiscales es el mejor ejemplo de ello: la triangulación de las transacciones financieras y la creación de empresas off shore hacen prácticamente imposible seguir la pista  de quiénes son los verdaderos inversionistas.

Colocar estas preguntas no es ocioso, porque esas visiones que conciben la “financiarización subordinada” casi en términos de una dependencia sur norte, ya habían sido cuestionadas desde que estaba vigente la teoría de la dependencia. Así, por ejemplo, Paul Singer (2000) ya cuestionaba la visión simplista del imperialismo, en la que los capitalistas de los países hegemónicos se imponían llanamente en los países dependientes y se omitía el papel desempeñado por los grupos de poder locales.

En este sentido, son muy pertinentes las aportaciones de las colegas brasileñas (Rufino, 2021; y Shimbo y Rufino, 2019), que dan cuenta cómo grupos de capitalistas nacionales históricamente han influido en las políticas económicas de sus países y recientemente diversifican sus negocios reprimarizados (exportadores de materias primas) con los negocios inmobiliarios financiarizados, catapultando sus ganancias con los flujos de capitales financieros globales que aterrizan en los negocios inmobiliarios locales.

Una financiarización inmobiliaria insignificante en el mundo global

Otro de los argumentos centrales para identificar la financiarización del mercado inmobiliario en América Latina como subordinada es el de comparar la dimensión de los mercados financieros latinoamericanos con respecto a Europa y Estados Unidos. Dicho ejercicio conduce irremediablemente a evidenciar que la financiarización del mercado inmobiliario latinoamericano es muy marginal. En efecto, Méndez (2020) y Therborn (2020) muestran que en los colosales volúmenes financieros que manejan las bolsas de valores, en el ranking de centros financieros del mundo por el número de empresas que cotizan en mercados bursátiles (tipo REIT) o en la inversión internacional directa, los países y ciudades latinoamericanas casi ni aparecen. En este caso, tampoco aparece con protagonismo España, país que fue objeto de una economía de ladrillo altamente financiarizada que se pinchó en 2008. Nosotros nos preguntamos ¿Comparar estos volúmenes de capitales financieros es útil para estudiar la financiarización de los bienes raíces en América Latina y sus impactos en la reconfiguración de nuestras ciudades?

Esta visión nos recuerda la del paradigma de la Ciudad Global, que promovía la competitividad entre las ciudades. En efecto, esto es lo mismo que hacían Borja y Castells (1997) y otros estudiosos de la Ciudad global, que al comparar los flujos financieros de las economías conducían a establecer jerarquías de “ciudades globales” alfa, beta, gama, en las que las más grandes ciudades latinoamericanas aparecían apenas en un tercer o cuarto rango. ¿Estamos frente a una nueva jerarquización de las “ciudades financiarizadas”? ¿Sirve esta jerarquización para estudiar los efectos de la financiarización de los mercados inmobiliarios en las ciudades de nuestra región? En este sentido, Fernández y Aalbers (2020) nos dicen que hay que repensar los indicadores habituales que se utilizan para estudiar la financiarización en el Sur Global, pues éstos (existencias de deuda y activos financieros, flujos de capital transfronterizos y volúmenes e intensidad del sector financiero) son desproporcionadamente mayores en el Norte Global, en términos nominales y en la participación de su respectiva economía. Así que mucho no aportan para estudiar las prácticas locales de financiarización.

La financiarización desigual y combinada

Recientemente Fernández y Aalbers (2020), de forma cuidadosa, han planteado que la financiarización subordinada en el Sur Global y países de Europa oriental es una forma contemporánea del “desarrollo desigual y combinado” (concepto acuñado por León Trotsky), pues las prácticas de financiarización en esos países coexisten en contextos económicos e institucionales no financiarizados, pero las inversiones internacionales globalizadas permean múltiples actividades económicas con el objeto de obtener rentas financieras. Esto conduce a que las prácticas de financiarización no sigan las mismas fases y formas que en los países capitalistas centrales. Para ellos, la financiarización en países del Sur Global es subordinada por varias razones:

• Una serie de presiones externas (Banco Mundial, FMI) y/o internas (elites) conducen a las instituciones nacionales a introducir reformas que permiten flujos y nuevas formas de reproducción de capitales extranjeros, ya sea modificando las funciones de los bancos locales o introduciendo mecanismos que permiten la titulización de proyectos de desarrollo gestionados por asociaciones público-privadas, que privatizan las ganancias y socializan las pérdidas.
• La integración de los países periféricos en las estructuras monetarias globales jerárquicas condiciona o restringe los tipos de préstamos y la emisión de deuda en moneda extranjera, así como las formas de importación y exportación y la búsqueda de divisas para el pago de la deuda.
• Los mecanismos de financiarización del Sur Global conducen al flujo de capitales financieros del Sur al  Norte Global, de forma acelerada desde la crisis del 2007.

Curiosamente, a partir de Aalbers varios colegas latinoamericanos comienzan a adoptar los conceptos “desarrollo desigual y combinado” y “complejo urbano financiero inmobiliario” (concepto multiescalar que vincula varios niveles de la economía financiera: local, nacional y global; así como las relaciones entre el Estado y los mercados inmobiliario y financiero) para explicar las formas de  financiarización inmobiliaria en países y ciudades latinoamericanas. Sin embargo, desde la década de 1980 varios colegas latinoamericanos ya hablaban, y continúan hablando, del desarrollo desigual y combinado para explicar las formas complejas en que el capitalismo hegemónico, keynesiano y ahora neoliberal, penetra otras formaciones económico-sociales, transforma nuestras ciudades y expolia recursos humanos, naturales y  rentas de nuestra región (Kowarick, 1996; Pradilla, 1984, 2009).

América Latina y la crisis inmobiliario-financiera de 2008

Varios colegas han dado cuenta de que en América Latina ya han ocurrido al menos dos olas de financiarización del espacio construido, una centrada en la construcción de millones de viviendas sociales en periferias urbanas distantes y otra en una selecta densificación intraurbana (Delgadillo, 2021; Rolnik, 2015; Rufino, 2021). Asimismo, varias investigaciones han dado cuenta de cómo la crisis financiero-inmobiliaria del 2007 condujo a un redireccionamiento de capitales financieros globales que actuaban en el norte global hacia el sur global (Fernández y Aalbers, 2020). Por ejemplo, Rolnik (2015) evidenció que inversionistas ingleses fondearon la inmobiliaria HOMEX y la utilizaron para hacer negocios lucrativos con la vivienda social en México; frente al ocaso de este negocio, a principios de la década de 2010 ese fondo emigró a Brasil para lucrar con un mercado similar de viviendas sociales en periferias urbanas distantes.

Además, este redireccionamiento fue acompañado por políticas públicas de los gobiernos nacionales de la región. En varios países se crearon o reformaron medidas jurídicas para permitir la captura de flujos financieros y dirigirlos a sus mercados inmobiliarios, habitacionales e hipotecarios locales. En varios casos, estas medidas fueron contra cíclicas, para estimular la construcción y evitar efectos de esa crisis financiero-inmobiliaria con epicentro en Estados Unidos, España e Irlanda (Méndez, 2019; Rolnik, 2015).

Así, el gobierno brasileño en 2008 impulsó el programa Minha vida, minha casa (Rolnik, 2015). Mientras que, en México, el gobierno federal -a través de dos organismos públicos de vivienda que se fondean con el 5% del ingreso de los trabajadores- creó instrumentos financieros para apuntalar el mercado secundario de hipotecas, a través de Bonos Respaldados por Hipotecas (Hernández, 2021).

Estudios en función de realidades locales y nacionales

Los estudios sobre la financiarización de la vivienda y de la re-producción del espacio urbano en América Latina surgen y se producen en relación directa a los procesos que cada ciudad y país padecen. Sin pretender realizar un exhaustivo estado del conocimiento, destacamos algunos aportes. A los pioneros trabajos de Daher (2013), Mattos (2007) y Rolnik (2015), esta última en escala mundial, se han sumado diversas aportaciones latinoamericanas que estudian diferentes aspectos de una financiarización sumamente diversificada, aunque con algunas similitudes y aspectos convergentes en los instrumentos y objetos de financiarización.

En Chile se ha estudiado la financiarización de la vivienda social, el desarrollo urbano verticalizado en comunas centrales, la concentración metropolitana de las inversiones inmobiliarias de los fondos de inversión con una estrategia territorial muy selectiva (Daher, 2013), el acaparamiento de suelo (Gasic, 2021) y recientemente la vivienda en alquiler de los llamados Multifamily.

En México, se han estudiado ya al menos dos olas de financiarización inmobiliaria: una es la enorme construcción de vivienda sociales de dimensiones mínimas en periferias urbanas distantes (Ortiz, 2007), el mercado secundario de hipotecas (Hernández, 2021) y el desarrollo urbano verticalizado en selectas áreas urbanas centrales (Delgadillo, 2021).

Mientras que en Brasil hay ya una gran diversidad de estudios que abordan distintos momentos, aspectos y tipos de financiarización de los bienes raíces: el acaparamiento de suelo urbano como reserva de valor, las grandes inmobiliarias, los instrumentos urbanísticos, la vivienda social, la producción masiva de vivienda social, el e-comercio, etcétera: Klink y Barcellos (2017), Ribeiro y Diniz (2017), Shimbo y Rufino (2019).

Además, algunos colegas anclan sus estudios en amplias perspectivas que hunden su visión en los ciclos sistémicos de acumulación del capital (Ribeiro y Diniz, 2017), los ciclos inmobiliarios y las crisis económicas (Daher, 2013; Ribeiro et al., 2020; Socoloff, 2019); o el papel decisivo del Estado (Rolnik, 2015, 2018).

El Estado, promotor de negocios privados. Instrumentos y división del trabajo

Para Rolnik (2015, 2018), el Estado desempeña un papel fundamental en las formas de financiarización de la  vivienda y del espacio construido, porque crea los instrumentos jurídicos que permiten el negocio financiero inmobiliario global y porque reduce las formas de acceso a la vivienda, para conducirlas hacia prácticamente una única vía que favorece y delega a ciertos actores financieros e inmobiliarios el acceso a la vivienda en propiedad.

Por su parte, los gobiernos locales cierran estos negocios inmobiliarios a través de la flexibilización y la corrupción de las normas urbanas, las facilidades fiscales y administrativas, pero también a través de la construcción de obras físicas (vialidades, parques, infraestructuras) y la represión social, cuando hay fuertes oposiciones a esos negocios inmobiliarios.

En este sentido, Aalbers (2016) destaca que la financiarización no tiene nada que ver con el supuesto neoliberal de «menos estado y más mercado», sino más Estado para más mercado. Palomero (2019) añadiría que el “libre” mercado es un mito, porque no hay libre competencia, en cambio, es el Estado quien garantiza las altas rentas a los monopolios financieros de muy diversas formas.

En efecto, la financiarización de los mercados inmobiliarios es promovida y garantizada por las políticas públicas de muchos gobiernos, independientemente de su orientación política. Cada vez más países y ciudades  han introducido mecanismos para la titulización de diversos ámbitos y segmentos del mercado inmobiliario, así como instrumentos institucionales que conectan el mundo inmobiliario con el mundo financiero y permiten la inversión inmobiliaria en distintas y distantes ciudades y países. Aunque el sector inmobiliario sea local, el financiamiento es desproporcionadamente internacional. Así, en varias ciudades latinoamericanas se han creado Trust de Inversiones en Bienes Raíces (cuya versión original, el REIT, nació en los Estados Unidos en la década de 1960): Fundos de Inversoes Inmobiliarias en Brasil, Fideicomisos de Inversión en Bienes Raíces en México, Sociedades Anónimas Cotizadas de Inversión en el Mercado Inmobiliario en España.

Ganancias colosales y mitos neoliberales

Varios colegas señalan que el aumento de precios en las viviendas, durante las burbujas o booms inmobiliarios, hace que para mucha gente sea atractivo adquirir una vivienda, para uso propio, uso vacacional o como simple inversión, porque mientras más viviendas se compran, los precios suben más. Así que hay hogares que se endeudan. Por ello, varios colegas reconocen que el “libre mercado” es un mito: es falso que a mayor oferta los precios se reduzcan, pues ha sucedido lo contrario (Capel, 2013; Méndez, 2019, 2020; Naredo, 2012, 2016; Palomero, 2019). Así, la disponibilidad de financiamiento paradójicamente encarece el suelo y la vivienda, y también hace más atractivo a los capitales excedentes invertir en ellos.

Un efecto concomitante es que la abundancia de dinero incrementa el negocio inmobiliario, al margen de la demanda real y potencial. Así, en muchos casos hay una sobreproducción inmobiliaria, que en gran medida se queda vacía y subutilizada, porque se construye por construir, porque los inmuebles almacenan valor financiero. En efecto, la financiarización del desarrollo urbano y de la vivienda no está atada directamente al contexto demográfico y las respectivas necesidades de vivienda. Esto ya es reconocido desde hace tiempo en ciudades que presentan un crecimiento demográfico negativo, como Montevideo, pero procesos de expansión  urbana periférica derivados de los negocios y presiones inmobiliarias producen renovación urbana en las áreas centrales de las ciudades y simultáneamente expansión periférica en suelos más baratos. Así, este modelo económico especulativo condujo a la sobreproducción de viviendas con 3.4 millones de viviendas vacías en España (López y Rodríguez, 2010) y cinco millones de viviendas abandonadas en México.

Efectos de la financiarización inmobiliaria

Aunado al enorme parque edilicio deshabitado, hay otras consecuencias negativas en las ciudades latinoamericanas, que son producidas in-directamente por un mercado inmobiliario financiarizado: la inversión selectiva conduce a reforzar la segregación socioespacial y la fragmentación urbana; la nueva oferta de vivienda, comercio u oficinas es –por sus costos– inaccesible para la mayoría de la población; el encarecimiento de las rentas urbanas; y los desplazamientos sociales in-directos.

Entre los aspectos supuestamente positivos se pueden mencionar: la construcción de edificios nuevos crea empleos, activa la industria de la construcción y las ramas económicas asociadas a esta; se incrementan las superficies susceptibles de pagar impuestos, aunque en muchas ocasiones, parte de las facilidades administrativas y fiscales justamente consisten en la exención de impuestos locales. Para los gobiernos locales, de derecha o izquierda, se proyecta una ciudad moderna y competitiva, aunque muchos espacios por estar vacíos constituyan una nueva forma de despilfarro urbano.

Dossier 103

En este dossier de Revista INVI convocamos a responder una serie de preguntas de cómo ocurre la financiarización de la (re)producción del espacio urbano y la vivienda en Iberoamérica: ¿qué instrumentos jurídicos y financieros se utilizan para facilitar la captura de flujos financieros internacionales en los mercados inmobiliarios locales?

¿Se financiariza sólo la vivienda social o también la vivienda de estratos socioeconómicos medios y altos, y la producción de edificios de oficinas, centros comerciales y otras infraestructuras? ¿Se trata de algo reciente o de procesos que ya ocurrían antes con otro nombre? ¿Qué temporalidades e intensidades se presentan? ¿La financiarización de los sistemas de vivienda y del mercado inmobiliario ha conducido a un desarrollo urbano expansivo y/o a uno intensivo? ¿Cómo se han financiarizado los sistemas de hipotecas locales para acceder a la vivienda? ¿Cómo ha cambiado el aparato estatal en términos institucionales y organizativos a nivel nacional y subnacional? ¿Cuál es la consecuencia de la financiarización para las competencias de los gobiernos locales en la gestión y desarrollo urbano? ¿La vivienda en alquiler se ha financiarizado? ¿Cómo contribuyen las plataformas de servicios, como la llamada economía compartida, a la financiarización de las ciudades? ¿Hay ciudades que pongan límites a la reproducción de capitales financieros en el mercado inmobiliario local? ¿Hay aspectos positivos de la financiarización de los mercados habitacionales e inmobiliarios en las ciudades o todo se trata de la construcción de un nuevo despilfarro urbano?

Esta convocatoria fue respondida por una gran diversidad de colegas de Iberoamérica y otras cuencas lingüísticas. Recibimos 38 artículos, de los cuales publicamos los siete más destacados.

Raquel Rolnik, Isadora de Almeida y Adriana Marín-Toro presentan en un artículo muy bien informado cómo el alquiler de vivienda in-formal se está constituyendo progresivamente en una nueva frontera de financiarización de la vivienda en América Latina. El alquiler convierte a la vivienda en un servicio que facilita su financiarización a través de articulaciones entre fondos de inversión globales y actores locales, no importa que la vivienda en alquiler sea destinada a un mercado de estratos medios o bajos, ni que ésta tenga un origen formal o informal. Este artículo explora esa diversidad de oferta financiarizada de vivienda en alquiler que lo mismo abarca el Multifamily en Santiago, los subsidios al alquiler en São Paulo y los programas municipales en México, que pretenden reutilizar parte de los millones de viviendas abandonadas o nunca ocupadas que dejó el boom inmobiliario entre 2000 y 2013. Para las autoras, asistimos a nuevas formas de desposesión y a mecanismos que han encontrado la forma de lucrar hasta con el alquiler de una vivienda informal para grupos de bajos ingresos.

David León Kornbluth indaga en la historia del papel del gremio de la construcción en el desarrollo urbano e inmobiliario de Chile, y muestra cómo las actuales sociedades de inversión son las antiguas constructoras, que han diversificado sus negocios y ahora abarcan fondos de pensión, seguros y empresas diversas.

Ivana Socoloff presenta las particularidades y vaivenes de la economía argentina que no han permitido sino de forma fragmentada, puntual y muy limitada desplegar ciertas formas de una financiarización inmobiliaria. No obstante, Buenos Aires presenta diversos megaproyectos inmobiliarios muy similares al de otras ciudades capitales latinoamericanas con economías sustancialmente financiarizadas.

Por su parte, José Gasca y Enrique de Jesús Castro analizan, desde una perspectiva geográfica y económica, el surgimiento y evolución de los Fideicomisos de Inversiones en Bienes Raíces (los FIBRAS son la versión mexicana de los REIT estadounidenses) que han permitido conducir flujos de capitales financieros globales a  diversos tipos de construcciones locales. Este artículo analiza territorialmente los tipos de construcciones, en que cada FIBRA se especializa: hay una relativa dispersión urbana de inversiones financiarizadas en centros comerciales y galpones industriales y de servicios, pero una concentración urbana de edificios de oficinas y departamentos de lujo.

Francisco Vergara-Perucich presenta un análisis econométrico sobre las variables que intervienen en la definición del precio de la vivienda y demuestra el gran peso que tienen los indicadores financieros (economía ficticia) sobre indicadores productivos, como el aumento de costos de construcción (economía real). En este artículo aparece con nitidez la compra especulativa de unidades de vivienda.

Por su parte, Fernando Toro, en “Resisting ‘Peripheral Debt Systems’: Housing Movements against Financialization in Chile” indaga cómo grupos organizados recurren a préstamos informales diversos para acceder a la vivienda y a otros bienes.

Finalmente, Vinicus Nakama analiza la instrumentalización financiera del espacio de São Paulo, a través de los fondos de inversión inmobiliaria, creados en 1993. Estos fondos que iniciaron invirtiendo con un esquema territorial disperso, desde la crisis de 2008 se han multiplicado y territorialmente concentrado en dos centralidades preexistentes. Estos fondos, a diferencia de una primera ola de financiarización que se concentraba en la urbanización periférica de vivienda de interés social, ahora se concentran en territorios revalorizados con una oferta inmobiliaria para clases medias y altas en selectos barrios.

Este dossier se complementa con la traducción al español de un artículo de Manuel Aalbers, quien es uno de los autores más lúcidos e influyentes en los estudios sobre la financiarización de la vivienda y el espacio construido en el mundo. Manuel generosamente aceptó que tradujéramos uno de sus artículos más recientes, realizado en colaboración con sus colegas Rodrigo Fernández y Gertjan Wijburg. Además, este es el primer artículo que de la joven, pero vasta obra de Manuel Aalbers se publica en español.

Esperamos que este dosier contribuya a los debates y a los estudios científicos sobre la transformación reciente de nuestras ciudades y territorios, nos ayude a develar las lógicas de la re-producción inmobiliaria reciente con sus efectos sociales excluyentes y contribuya a situarnos mejor en la disputa por el futuro de nuestras sociedades y ciudades. ¿Más expoliación, despojo, exclusión y despilfarro urbano? ¿O colaboramos para construir un futuro diferente, tal vez como el que se imaginaba quien acuñó el concepto del desarrollo desigual y combinado?

VD

El autor es investigador del Colegio de Humanidades y Ciencias Sociales, Universidad Autónoma de la Ciudad de México, México.

Revista INVI es una publicación periódica, editada por el Instituto de la Vivienda de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad de Chile, creada en 1986 con el nombre de Boletín INVI. Es una revista académica con cobertura internacional que difunde los avances en el conocimiento sobre la vivienda, el hábitat residencial, los modos de vida y los estudios territoriales. Revista INVI publica contribuciones originales en español, inglés y portugués, privilegiando aquellas que proponen enfoques inter y multidisciplinares y que son resultado de investigaciones con financiamiento y patrocinio institucional. Se busca, con ello, contribuir al desarrollo del conocimiento científico sobre la vivienda, el hábitat y el territorio y aportar al debate público con publicaciones del más alto nivel académico. Directora: Dra. Mariela Gaete Reyes, Universidad de Chile, Chile.

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La autora propone repensar la organización de los gobiernos tanto como la del capitalismo, que “ha creado economías que, infladas por burbujas especulativas, enriquecieron al 1 % que ya era inmensamente rico y destruyeron el planeta”. Sostiene que la crisis de la COVID-19 ha revelado cuan frágil es el capitalismo y que hay cuatro fuentes clave que explican el problema: el cortoplacismo del sector financiero, la financiarizacion de las empresas, la emergencia climática y la lentitud o ausencia de los gobiernos. Seguir “presentando a los gobiernos como maquinas torpes y burocráticas que suprimen los espíritus animales de un sector privado creador de riqueza (sin importar hasta qué punto este es rescatado en una crisis tras otra)” los pone en la situación de tener que arreglar el desastre “en lugar de conformar nuestras economías para crear riqueza de manera diferente, de modo que nuestras sociedades sean más resistentes, inclusivas y sostenibles”.

El enfoque orientado por misiones para las políticas públicas no debe entenderse como el despliegue de grandes esfuerzos aislados sino la puesta en marcha de objetivos sociales audaces que pueden alcanzarse mediante la colaboración a gran escala de entidades públicas y privadas: “hace falta una nueva economía política basada en la creación conjunta y en la conformación de los mercados, no solo en su corrección. Lo cual exige repensar la creación de valor como un esfuerzo colectivo”. Esta nueva y “mejor” economía política para guiar el enfoque por misiones necesita según la autora de siete pilares clave:

-Un nuevo planteamiento del valor y el proceso colectivo mediante el que se crea. “Necesitamos que las empresas, el gobierno y la sociedad civil creen valor juntos, sin que ninguno de esos actores quede relegado a hacer de vocero de los demás”.

-Pasar de un modelo en el que el principal objetivo del Estado es corregir e “igualar” las condiciones a uno en el que cree conjuntamente una dirección y, por lo tanto, favorezca las opciones que vayan en esa dirección.

–El cambio organizativo: si lo que se persigue es un propósito común, “eso requiere competencias relacionadas con la cooperación, no con la competencia. Entre ellas, asumir riesgos juntos y experimentar, aceptar el aprendizaje en condiciones de incertidumbre y poner la financiación al servicio de objetivos a largo plazo y no de la propia organización”.

-Debemos empezar por la pregunta “¿qué hay que hacer?” y luego pasar a la de “¿cómo pagarlo?”. Organizar la inversión pública a través de instituciones dinámicas que fomenten la creatividad y la innovación sobre la marcha, para promover un crecimiento a largo plazo.

-Distribución y  crecimiento inclusivo: “la desigualdad pueda combatirse a través de la predistribución, no solo mediante la redistribución. Lo cual significa poner un énfasis mayor en los buenos empleos y las estructuras de propiedad colectivas en lugar de la habitual corrección ex post mediante impuestos”.

-Hacer hincapié en la creación colectiva de valor y en el diseño de las colaboraciones entre empresas y gobiernos, mediante asociaciones simbióticas en las que ambas partes prosperen con un objetivo común.

-Participación y creación conjunta de valor: debemos promover “la recuperación del debate, el diálogo y la creación de consensos. Para que esto ocurra, se necesitan foros nuevos y descentralizados que reúnan diferentes voces y experiencias; por ejemplo, las asambleas ciudadanas. Los retos del siglo XXI requerirán una interacción mucho mayor con los ciudadanos y las comunidades, que de hecho serán quienes deberán liderarlos”.

La autora considera a los Objetivos del Desarrollo Sostenible como el más evidente de los programas políticos y sociales a los que aplicar el enfoque por misiones. Esto involucra explícitamente aspectos urbanísticos, como los que se evidencian en su trabajo con entidades del Reino Unido y de Europa en el diseño de misiones para una movilidad sostenible y para llegar en 2030 a tener cien ciudades libres de emisiones de carbono. La lectura de sus “mapas de misión” evidencia algunas omisiones o tributos al voluntarismo de las organizaciones internacionales: ¿qué cien ciudades, las más grandes o las que decidan unirse a la misión?, ¿por qué cien ciudades y no noventa y cinco o ciento diez?, ¿quién las elige?, ¿por qué no aparece la urbanización dispersa como problema para una movilidad sostenible? Pero la propuesta de Mazzucato resulta audaz y estimulante al imaginar una actuación social para un futuro posible, sensato, habitable. Su aceptación de la prueba y el error como un método eficaz para la innovación es una buena respuesta a cierto determinismo tecnocrático tardo-positivista que puebla la literatura y la práctica epocal; su prédica para el trabajo interdepartamental del sector público (“fuera de los silos habituales”) recuerda aquella frase de Carlos Matus: “Los Estados se organizan por ministerios, las universidades se organizan por departamentos; la gente tiene problemas y nadie piensa por problemas”. Mazzucato promueve un camino plausible y ambicioso que reivindica la planificación y la importancia de los bienes comunes.

MC

Mariana Mazzucato. Misión economía. Una guía para cambiar el capitalismo. 1ª ed. Ciudad Autónoma de Buenos Aires: Taurus, agosto de 2021. 256 p. 23 x 16 cm. Traducción de Ramón González Férriz y Marta Valdivieso Rodríguez. ISBN 978-987-737-063-8

Sobre el pensamiento y las propuestas de Mariana Mazzucato, ver la presentación de nuestro número 157/8.

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Desde una perspectiva de derechos humanos, esto plantea un primer problema que es cómo visibilizar las implicancias entre política fiscal y derecho a la vivienda, reconstruyendo el universo de actores involucrados, el rol que juegan en la recaudación y en el gasto ligados a la política habitacional -o en ambos- y entendiendo la responsabilidad del Estado en cómo se determinan estas acciones con mayor o menor criterio de justicia social. La relación entre política fiscal y derecho a la vivienda es una relación compleja justamente porque involucra una diversidad de procesos simultáneos -y muchas veces contradictorios. La distancia entre las decisiones que definen cómo se gestionan los recursos del desarrollo urbano y las manifestaciones de dificultad en el acceso a la vivienda, que surgen como consecuencia de esas decisiones, es tan grande que dificulta la conciencia y el abordaje coherente de políticas que contribuyan a mejorar las condiciones en las que las personas acceden a una vivienda.

Teniendo como fondo este problema, es posible pensar algunas cuestiones en relación a los ingresos y los gastos que inciden y determinan el derecho a la vivienda.

En primer lugar, respecto a los ingresos, lo primero que hay que mencionar es que estas relaciones no se dan en abstracto, sino que se despliegan en ciudades dominantemente neoliberales, en una trayectoria de varias décadas de retracción de los sistemas sociales nacionales y descentralización de competencias a los gobiernos locales. En contextos de necesidades masivas y presupuestos austeros, la privatización de servicios e infraestructura se instaló como modelo de gestión y la producción espacial, invariablemente, ha acompañado esa lógica empresarial de la gobernanza urbana. Luego de varias décadas, el discurso urbano multilateral consolidó en el siglo veintiuno la idea de que las ciudades son motores de desarrollo económico. La hipótesis de que el desarrollo urbano produce riqueza es determinante en cómo se piensa la gestión de las ciudades y cómo se ordena la política fiscal para administrar esa riqueza y corregir externalidades negativas de un desarrollo que es, en esencia, profundamente desigual. El problema es cómo garantizar un proceso de urbanización socialmente justo, donde la política fiscal no genere las condiciones de desigualdad que luego se deberán corregir con esa misma estrategia de gestión de los recursos.

En segundo lugar, respecto a los gastos, la reducción del peso de la política habitacional en los presupuestos locales y nacionales persiste como evidencia del rol asignado al sector privado en la provisión de vivienda para sectores medios y altos y, cada vez más, también para los hogares de menores ingresos, reduciendo el rol de Estado a la provisión en nichos poco atractivos para el mercado, como la producción de vivienda social y el mejoramiento de barrios populares, en general con efectos marginales frente al volumen del déficit en Latinoamérica.

En este paradigma de ciudades que producen riqueza se ha exacerbado el rol del desarrollo inmobiliario mediante diversas medidas de incentivo a la oferta para promover inversiones privadas que, se estima, contribuirían a reducir el déficit habitacional. El desarrollo inmobiliario se concibe así como una actividad necesaria para el crecimiento económico ligado a la creación de empleo y las cadenas productivas de la construcción. Al gestionar el desarrollo inmobiliario como una política macroeconómica escindida de la política habitacional, el derecho a la vivienda queda desplazado detrás de una actividad concebida como virtuosa para generar ingresos a la par de producir soluciones habitacionales. A pesar del impacto severo en el aumento de los precios del suelo -el factor probablemente más determinante de los problemas de acceso a la vivienda- se sigue gestionando el desarrollo urbano como una estrategia de crecimiento económico para sostener los ingresos que demandan las ciudades.

En este marco, emergen inevitables contradicciones con la adecuación de las políticas públicas al marco de derechos humanos, frente a los cuales los Estados tienen la triple obligación de respetar, proteger y realizar.

Respetar implica no interferir ni limitar el ejercicio del derecho a la vivienda. Algunas formas de incumplir este mandato se reiteran en distintas ciudades y países. En Argentina, el blanqueo de capitales atado a beneficios para la inversión inmobiliaria aceleró exponencialmente la producción de vivienda de lujo en ciudades como Buenos Aires; viviendas que aún permanecen mayormente vacías y sobre las cuales, además, no se aplica ningún impuesto que penalice la ociosidad, promueva su uso y recaude fondos que pueden destinarse a políticas habitacionales para quienes necesitan apoyo del sector público. Por otro lado, la política de distritos productivos en diversas ciudades latinoamericanas se basa en la exención impositiva de las empresas como hipótesis para desarrollar áreas degradadas, en una estrategia que contribuiría a la creación de empleo y el desarrollo de la producción. Después de varios años de recaudación perdida en diversas de estas iniciativas, los desarrollos inmobiliarios redundaron en el encarecimiento de la vivienda y, en muchos casos, la expulsión de residentes tradicionales, reeditando los históricos procesos de gentrificación.

Proteger significa cuidar a las personas de abusos de otros. La pasividad de muchos de los Estados latinoamericanos ante los mercados de compra-venta y alquiler de viviendas del parque privado permite prácticas sistemáticas de cobros indebidos, aumentos de precios, desalojos, discriminaciones y otras acciones que lesionan el derecho a la vivienda. Aún en relaciones que se conciben reducidas a la órbita del derecho privado, la asignación de gasto público es fundamental para, por ejemplo, establecer mecanismos de denuncia o políticas de apoyo económico a la demanda.

Realizar convoca a los Estados a implementar medidas positivas para su efectivización. La venta masiva de inmuebles públicos como mecanismo de recaudación reduce la disponibilidad del activo más estratégico para garantizar el derecho a la vivienda, a pesar de lo cual persiste como una forma legítima de ingresos para los gobiernos locales. Experiencias recientes en Buenos Aires de inversiones sociales de mejoramiento urbano sujetas al previo desarrollo de proyectos inmobiliarios de lujo como fuente de financiamiento plantean una ejecución extorsiva del gasto urbano destinado a garantizar el derecho a la vivienda.

En un escenario de hipermercantilización de la vivienda y de múltiples evasiones, exenciones y otros artilugios que lesionan la capacidad de los Estados para generar estructuras tributarias progresivas, que aporten a mejorar la situación habitacional, la política fiscal puede contribuir significativamente al derecho a la vivienda penalizando muchos de estos comportamientos, promoviendo otros y reencauzando el desarrollo urbano de acuerdo con el bien común.

Para ello hay que, ante todo, sopesar las contradicciones entre la concepción del desarrollo urbano que contribuye a fondear la gestión de las ciudades y las obligaciones para respetar, proteger y realizar el derecho a la vivienda, reconociendo que hay diferencias entre la ley y el derecho, entre lo escrito y lo que consideramos legítimo. Pero, además, si como lo afirmaron Marx y Engels en La ideología alemana, las ideas de la clase dominante son las ideas dominantes de la época, hay que desandar prejuicios culturales respecto a las imposiciones sobre la propiedad inmueble y es necesario buscar estrategias creativas para visibilizar el impacto concreto de algo tan abstracto como la política fiscal. ¿Cómo pasar de una igualdad formal a una Igualdad sustantiva, en sociedades organizadas sobre los derechos de propiedad pero sin respeto a las obligaciones que apuntan, justamente, a priorizar las funciones sociales por sobre las individuales?

Finalmente, el derecho en tanto relación social va cambiando y manifiesta los conflictos de clase e intereses contrapuestos de cada momento y cada lugar; los derechos humanos emergieron de luchas sociales que transformaron demandas de un contexto histórico específico en derechos reconocidos que, como el caso de la vivienda, siguen absolutamente vigentes. Sin embargo, a la luz de las complejidades analizadas, la cuestión del derecho de vivienda en relación a la política fiscal exige reflexionar cómo se reconfigura en el siglo veintiuno. Esto significa pensar, por ejemplo, quiénes son los sujetos obligados y los hechos imponibles de la política tributaria en el contexto de la financierización, asumiendo que el desarrollo de las tecnologías de la información y la comunicación, los nuevos vehículos de inversión financiera y el cambio en las políticas habitacionales configuran nuevos problemas y necesidades que implican demandas diversas por vivienda.

La complejidad de vincular política fiscal y derecho a la vivienda implica, además, desplegar estrategias creativas de gestión que no son meramente técnicas: las formas en las que se recauda con el desarrollo urbano, en las que se promueven y se penalizan acciones en el mercado inmobiliario y se generan condiciones de acceso a la vivienda se constituyen desde decisiones políticas sobre qué recursos se disponen para responder a qué necesidades. Esas priorizaciones definen en qué medida el complejo fiscal-habitacional respeta, protege y realiza el derecho a la vivienda.

GGR

            La autora es urbanista. Coordinadora del área urbana del Centro de Estudios Metropolitanos (UMET-UNAJ-UNAHUR) e investigadora principal del Centro de estudios del hábitat y la vivienda (UBA).

De su autoría, ver también la nota Ciudad Maravillosa, Ciudad Olímpica, Ciudad Negocio. Megaeventos, transformación urbana y capital inmobiliario, en nuestro número 129, y sus Exploraciones críticas de la ciudad contemporánea: (I) La tesis de la era urbana, en nuestro número 192, y (II) Ciudadanía, consenso y conflicto, en el número 193.

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1. La aparición de un nuevo modelo de hábitat con la revolución industrial: la ciudad del capitalismo.

Ciudades, o algo similar a ellas, han existido desde el periodo neolítico. Pero eran asentamientos pequeños, incluso en comparación al tamaño de la sociedad agraria a la que prestaban servicios. Eran ciudades donde se apiñaban soldados, funcionarios, cortesanos, comerciantes, sacerdotes, artesanos, etc., pero nunca en proporción superior, en el conjunto de ellas, a más de un sexto de la población del territorio que controlaban. La mayoría de ellas eran ciudades mercado, cuyo tamaño venia condicionado por la campiña circundante y su producción agraria que podía ser transportada y comerciada en la ciudad, permitiendo al campesino volver, normalmente, en el mismo día.

Eran ciudades aisladas en un territorio rural o simplemente vacío, que conformaban cadenas a través de rutas de comunicación, normalmente marítimas o fluviales. Porque esas ciudades no solo vendían manufacturas o servicios a cambio de alimentos, además precisaban importar cosas tales como piedra y madera para edificar, metales para producir utensilios y armamentos, etc. En cualquier caso, eran asentamientos de servicios a un territorio agrario y de tamaño muy pequeño comparado con el de las actuales ciudades.

A veces se cita con asombro su tamaño, pero la Atenas clásica no pasó de 160.000 habitantes, y la Roma del Imperio de 300.000. ¿Qué pueden tener que ver esas ciudades con modernos asentamientos urbanos como Sao Paulo o Ciudad de México, que albergan más de veinte millones de habitantes, o con las varias decenas de ciudades de más de diez millones que existen en la actualidad?

Puede aducirse que se trata de un simple problema cuantitativo, pero cuando se ahonda en sus características organizativas y en el modo de vida de sus habitantes se descubre que se está hablando de una cosa muy distinta. La ciudad actual, la ciudad producto de la revolución industrial, no solamente es, por vez primera en la Historia, el lugar de producción por excelencia sino que ha impregnado el modo de vida del territorio que la envuelve, que es incapaz  de producir los alimentos o energía que precisa y, si se la considerara un organismo vivo, su metabolismo dejaría una huella territorial de varias veces su tamaño.

No es una anécdota irrelevante que fuera en Inglaterra, en la Exposición Universal de Londres de 1851, cuando por vez primera en la Historia se hizo una distinción entre población urbana y población rural, estimándose en distintos informes públicos de la época que ya se habían igualado ambas en cuantía en el país. Porque fue en esa nación, principalmente, donde se había llevado a cabo la revolución tecnológica que implicó un aumento sin precedentes de la productividad agraria y ganadera; fue en ella donde comenzó en aumento la eficacia de los medios de transporte, con los canales, la transformación de caminos y finalmente el ferrocarril; y fue también en ella donde, al sustituir la energía hidráulica por el carbón en la producción industrial, la máquina de vapor ayudó a la concentración de industrias y mano de obra en la ciudad.

En Inglaterra, el número de habitantes se elevó de cuatro millones en 1600 a seis millones en 1700, y ya a fines del siglo XVIII alcanzó nueve millones; ese crecimiento se dio fundamentalmente en las ciudades. Londres contaba a mediados del siglo XVI con 200.000 habitantes, en 1650 se censaron en la ciudad 400.000, en 1750 ya eran 675.000 y en 1800 alcanzó el millón de habitantes.

Pero no solo Inglaterra. La población de Europa paso de 140 millones de personas en 1750 a 400 millones en 1800. La población francesa subió de 17 millones a 26 millones entre 1700 y 1800, a pesar de los estragos de la Revolución, aunque París solo contara en este último año con 545.000 habitantes y habría de esperar a 1840 para alcanzar la cifra de un millón de habitantes.

A lo largo del siglo XIX, el número de ciudades europeas de más de 100.000 habitantes pasó de dos a veintitrés, siendo la segunda mitad del siglo el periodo en el que se concentró ese crecimiento. Entre 1850 y 1900 Barcelona pasó de 175.000 habitantes a 535.000, Bruselas de 250.000 a 600.000, Madrid de 280.000 a 540.000, Hamburgo de 132.000 a 705.000, París de 1.053.000 a 2.715.000 y Londres de 268.5000 a 568.5000.

Sección de las calles y avenidas del Plan Cerdà, Barcelona.

Es innegable que la ciudad moderna, producto de la revolución industrial, es distinta de cualquier tipo de ciudad anterior. Lo es porque es el espacio de concentración de los factores de producción, sobre todo del capital y la mano de obra y, por tanto, es el espacio de la reproducción de la fuerza de trabajo, por lo que favorece el incremento de productividad del trabajo y la rentabilidad del capital.

Pero lo es también porque ha concentrado en ella los factores de producción sobre la base de un nuevo sistema económico basado en el capital. Y en ese sentido, la ciudad es también un producto en sí misma, una sumatoria de mercancías inmobiliarias que añaden valor a la propiedad. Si la propia construcción de ciudad se convierte en negocio, en motor de desarrollo económico a través de la multiplicación del capital, es obvio que se ha tendido progresivamente a ampliar el campo de la producción inmobiliaria, del territorio de generación de plusvalía por su proximidad a los factores de producción.

Y ahí entran en juego las infraestructuras de servicios urbanos, que casi no existían a inicios del siglo XIX y que han acortado el espacio y aproximado los servicios, que han creado un territorio reticular en el que lo urbano se caracteriza por su proximidad a las redes de infraestructuras, que han permitido urbanizar el territorio más allá del estricto límite de la ciudad; límite que también ha desaparecido a lo largo de ese proceso de crecimiento y trasformación.

Ciudad de concentración de la producción, de reproducción del capital, fragmentada y troceada en propiedades privadas, funcionando sobre el anticipo en la captación de plusvalías generadas sobre infraestructuras cada vez más potentes. Ciudad que, por fuerza, ha de ser diferente a cualquier tipo de asentamiento humano anterior. Y cuya sociedad ha creado un nuevo tipo de práctica jurídica y económica para regular tan complejo sistema: el urbanismo.

Este proceso de urbanización ha cambiado la distribución de las ciudades sobre el territorio pero sobre todo ha generado un nuevo modo de vida que se extiende prácticamente sobre todo el territorio. La ciudad de la sociedad agraria era receptora de todo tipo de flujos de su entorno: de alimentos, de materiales manufactureros, de un relativamente pequeño flujo de población, de excedentes de la renta de la producción agrícola, etc. Por el contrario, la ciudad del territorio urbano exporta productos, incluso determina el modo de elaboración de los alimentos agrarios a los que ha incorporado en sus cadenas de producción. El falsamente denominado hoy mundo rural de su entorno se rige por los horarios y ritmos impuestos por la ciudad, tiene sus mismos hábitos culturales y de consumo, expulsa población en una gran cuantía que se incorpora a la propiamente urbana, y tantas otras cosas.

Es esa característica de extensión de lo urbano sobre el territorio circundante la que lleva a la reflexión sobre la ciudad como negocio inmobiliario, incluso de éste como uno de los motores de su crecimiento. Porque ese territorio rural de lo urbano se sabe en permanente expectación, basta que se construya a través de él un nuevo acceso, que se lo ligue al resto de lo urbano, para que se altere su precio en una carrera desenfrenada por captar el enorme diferencial que se da entre precio del suelo urbano y del suelo rural.

El producto inmobiliario, como todo producto, al ser puesto en circulación permite recuperar el capital inicial y añadir ganancia; como todo producto tiene una componente de valor añadido y otra de plusvalía, y ésta se hace muy importante cuando el producto es altamente demandado.

Dado que la producción del factor inmobiliario combina, por lo general, la posibilidad de captación de una plusvalía altísima y un largo ciclo de rotación del capital invertido, que incrementa su riesgo, se ha generado un conjunto de agentes urbanísticos que colaboran entre sí en el proceso de producción y compiten por traspasarse el riesgo y captar la mayor parte de esa plusvalía.

Pero para que exista producto inmobiliario se precisa de suelo donde realizarlo, urbanización que le dote de servicios y edificación. Si a ello se une el usuario final, tenemos por lo menos cuatro agentes encadenados en el proceso: propietario, urbanizador, constructor o edificador y usuario final.

Esta reflexión permite empalmar con la tercera de las características diferenciales enunciadas al hablar de la ciudad del capital, la que pone de relieve que no sólo se ha generado demanda de viviendas en propiedad sino también la de otros productos inmobiliarios en los que derivar el capital cuando el mercado de viviendas falla.

Los trabajadores del inicio de la ciudad industrial estaban sometidos al régimen de inquilinato y habitaban, normalmente, tugurios, viviendas deterioradas, o almacenes industriales. La famosa estadística de Cerdà sobre Barcelona señaló que dentro de la ciudad vivían más de tres personas por habitación y Engels también identificó que una gran cantidad de obreros habitaban en la propia fábrica en Inglaterra.

Es decir, los ensanches de las ciudades producidos en el siglo XIX no resolvieron las necesidades de la vivienda obrera e incluso durante algún tiempo mantuvieron la industria en los insalubres y hacinados cascos antiguos. Hacia el último tercio del siglo las mejoras en los medios de transporte permitieron el aumento del tamaño de la ciudad, sobre todo por la localización de industrias fuera de ella. Pero ni los tranvías ni los autobuses iban a mejorar esa situación; durante el siglo XIX fue un método de transporte caro y no accesible para la clase trabajadora que, obligada a ir a pie al trabajo, optó por el barraquismo en la periferia.

A la gravedad de la situación creada responderían los gobiernos municipales con la promoción de viviendas para obreros, con leyes para su construcción en la periferia de las ciudades, como la de 1890 de Londres, que permitió a su Consejo construir 27.000 viviendas para trabajadores en los márgenes del Condado entre 1900 y 1914. La vivienda obrera tuvo una gran importancia en las ciudades europeas de entreguerras, fuera por iniciativa municipal como en Inglaterra, Austria, Alemania u Holanda o por la acción de cooperativas como en los países nórdicos y Bélgica.

Muchas de estas acciones optaron también por el inquilinato, aunque otras introdujeron la propiedad en la clase obrera, sobre todo cuando se prodigaron las parcelaciones de ciudad jardín; Peter Hall ha recordado en su libro Ciudades del mañana que “en vísperas de la 2ª Guerra Mundial, un tercio de la clase trabajadora inglesa era ya propietaria”.

Construcción de desagües cloacales en Londres. © Wellcome Images.

En España, el barraquismo será especialmente intenso en las grandes ciudades en la primera parte del siglo XX. La intervención pública más contundente sobre el problema habría de esperar a las actuaciones del franquismo en este campo. Este país ha acabado por colocar a la clase trabajadora en la primera posición de la posesión de viviendas del mundo occidental, pero lo curioso es que ha impregnado a la situación de otros países, que han comenzado progresivamente a abandonar sus políticas de producción de viviendas de alquiler para reforzar las de financiación de su compra.

Es interesante destacar esa característica de obrero propietario, que ha reforzado el papel de la propiedad como ahorro, como producto. El sistema capitalista se ha asegurado así la introducción de las masas en el proceso de producción, haciendo del su consumidor final un agente interesado en el mantenimiento o incremento del valor del suelo, un “especulador “de escala pequeña. La reivindicación de la “vivienda” como necesidad primaria ha sido así sustituida, en gran parte, por la reivindicación de la “ciudad” con todas las características que garantizan su valor.

Ligazones laborales entre municipios de la región metropolitana de Madrid en 1981 y 2001. Solís Trapero, Ureña Francés, Borja Ruiz-Apilánez Corrochano.

2. La evolución organizativa de la ciudad moderna.

El proceso de urbanización, cuyas pautas de producción sufrieron alteraciones a lo largo del siglo XIX, se dio sobre los viejos núcleos urbanos y fue creciendo por estiramiento de las redes de las nuevas infraestructuras.

En ese proceso de extensión de los núcleos urbanos preindustriales, muchos propietarios preferían retener el suelo sin urbanizar a la espera de su subida de precio; la especulación, consustancial a la apropiación de la plusvalía urbana, había aparecido. Las revoluciones burguesas habían acabado por generar una poderosa clase de propietarios, entronizada sobre leyes de protección de la propiedad urbana. Sobre ellas se concretaría finalmente el ideario triunfante liberal, entendido como un contrato social en el que la propiedad sería consecuencia lógica de la laboriosidad de esa clase social.

Así pues, la primera fase de la ciudad industrial se dio de forma compacta, por densificación y estiramiento de los núcleos preexistentes, absorbiendo suburbios y pueblos periféricos. Solo a finales de ese siglo, cuando el modelo de urbanización había agudizado una situación social explosiva y cuando la tecnología de las nuevas infraestructuras lo permitió, la ciudad estallaría más allá de sus límites y un nuevo agente, el urbanizador, vendría a sustituir al propietario en el papel protagonista del proceso.

Hacia inicios del siglo XX, las ciudades adoptan formas segregadas, con rupturas de su continuidad. Los poblados satélites, los polígonos periurbanos unidos a la gran ciudad por rutas de transporte y de energía iniciarían un nuevo periodo de la ciudad moderna.

La lógica de producción del sistema, derivada de un nuevo modelo de planificación, convertiría al urbanizador en el agente que garantizaba el desarrollo de un complicado proceso de conversión del suelo de rural en urbano, que en España y a partir de la aprobación de su Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1956 ha llegado a durar de 8 a 10 años.

La calificación previa del suelo en los Planes Generales o Municipales de Ordenación Urbana hizo aparecer agentes intermediarios que al comprar el suelo calificado introducían de nuevo distorsiones en el sistema. Posiblemente por eso, el agente constructor pasó a preferir aparecer al final del proceso, donde no asumía los riesgos derivados de él o las indeterminaciones de su duración y, más tarde, a hacerse cargo de la totalidad de los pasos de aquel, convirtiéndose de mero constructor en promotor urbanístico, urbanizador y constructor de edificios.

Los años sesenta, con la euforia posbélica de la disponibilidad de energía, traerían la exacerbación de ese modelo de ruptura, de modo que las ciudades se convertirían en metrópolis, en conjuntos de pueblos, polígonos y ciudades que trabajan funcionalmente juntos sobre un mismo territorio. Las redes de conexión sustituirían progresivamente a la continuidad como elemento organizativo.

Al crearse un territorio de lo urbano en torno a redes que conectan ciudades o asentamientos, se está ante una última fase (por ahora) de la evolución de la ciudad. El territorio creado no es neutro ni homogéneo en cuanto hace a la creación de expectativas urbanísticas; por el contrario, la construcción de nuevas redes de infraestructuras agudiza las diferencias espaciales; crean directrices de colonización del territorio, confiriendo un alto valor expectante a lo que es nuevo y, paradójicamente, hace perder valor a espacios urbanizados que han quedado en posiciones relativas de menor accesibilidad o servicio respecto a la media (2).

Territorio que se expresa en una ciudad con múltiples centros, en constante sustitución en su jerarquía, entre los que se intercalan, sin casi solución de continuidad, áreas deterioradas, espacios rurales y lugares de asentamientos de alto nivel de renta.

También, en la evolución de las estrategias de producción de suelo urbanizado, se ha acabado en una suerte de monopolismo, en el que el sector bancario está presente desde el inicio, asumiendo funciones de propietario, de calificador del suelo, de urbanizador, de constructor y de agente financiero. Esta posición del capital, consciente de que puede ser mayor la plusvalía total que la suma del beneficio de cada paso, le ha permitido a su vez actuar sobre el mercado inmobiliario, ayudando a forzar el precio final hasta generar situaciones tan graves como las derivadas de la actual crisis del modelo.

MH

El autor es Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos por la Universidad Politécnica de Madrid (1970), Doctor por la Universidad Politécnica de Cataluña (1995). Ha sido Profesor Titular de Urbanismo y Ordenación del territorio de la Universidad Politécnica de Cataluña, Director del Programa de Gestión de la Ciudad de la Universitat Oberta de Catalunya, Director del Curso de Movilidad de la Escola Sert-Diputación de Barcelona, Drector de Urbanismo del Área Metropolitana de Barcelona, Director General de la Villa Olímpica de Barcelona, Miembro de la Comisión de infraestructuras puerto-aeropuerto de Barcelona, Premio Nacional de Urbanismo y Director del Departamento de Transporte y Territorio de la UPC. Ha sido asesor de los Ayuntamientos de Lima, Bogotá, Río de Janeiro, Tegucigalpa, San Pedro Sula, Rosario y San Salvador; en la actualidad es miembro del Consejo asesor "Méjico sostenible" del DF. Es autor de una docena de libros, entre los que destacan: El soporte infraestructural de la Ciudad (2002), El espacio de la movilidad urbana (2013) y ¿Calles o carreteras? (2016).

De y sobre su autoría, ver también en café de las ciudades:

Número 63 | Planes de las ciudades (I)
El derecho a la movilidad y la adaptación del espacio público | De los modelos tradicionales de demanda a la planificación integrada del transporte | Manuel Herce Vallejo

Número 88 | Movilidad de las ciudades
Ganar la calle, aquí y allá | Una visión integral del transporte urbano y la ciudad que genera: los libros de Manuel Herce y Andrés Borthagaray | Marcelo Corti

Número 132 I Movilidad y Proyectos de las ciudades
Informe sobre el derribo del viaducto perimetral del puerto de Rio de Janeiro I La relación entre infraestructuras, espacio público y gestión urbana. I Por Manuel Herce Vallejo

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