Córdoba registra una de las tasas de deforestación más altas de Argentina, incluso de Sudamérica. En el año 2004 quedaba solo el 10% de bosque nativo de las 12 millones de hectáreas de monte con que la provincia contaba a inicios del siglo XX. Pese a lo dramático de esta situación, en la última década y media ese porcentaje se ha reducido al 3%. Todo indica que este 2020 será uno de los años en que más superficie de monte habrá sido arrasada por los incendios: algunas fuentes sostienen que han sido consumidas 95 mil hectáreas; otras, aseguran que ya son casi 150 mil (Instituto de Altos Estudios Espaciales Mario Gulich, UNC, UFS-CONAE). Si bien ha habido focos en zonas de la llanura pampeana provinciana, los ámbitos más castigados han sido las espacios serranos. No ha habido regiones que no hayan sufrido la devastación de miles de hectáreas de monte: el centro, norte, noroeste, incluso en el sur, en la falda oriental de las Sierras de Los Comechingones, así como los valles de Sierras Chicas, Punilla, Paravachasca, Calamuchita y Traslasierra.

Hay sobradas muestras que el gobierno provincial actúa tarde, de manera ineficiente y cuando el fuego se encuentra descontrolado: de hecho, declaró la alerta roja recién el 2 de octubre. La eliminación en el 2017 del impuesto que solventaba el Plan de Manejo de Fuego (cuyos fondos pasaron a ser responsabilidad del Ministerio de Gobierno) ha sido vista por algunos sectores como una desarticulación de dicho plan provincial y un atraso en las políticas de prevención y de fortalecimiento de los más de 170 cuarteles de bomberos de la provincia (datos de 2017).

Las consecuencias de la acumulación de errores, desidia o desinterés -por no decir premeditación, en muchos casos- se han convertido en una verdadera tragedia ambiental, un ecocidio que se agudiza con los años y que corre el riesgo de llegar a un punto de no retorno. A una provincia con un déficit hídrico histórico, que motivó la construcción de numerosos diques desde finales del siglo XIX para la provisión de agua a centros poblados y espacios rurales productivos, se le suman en los últimos años los fenómenos emergentes del cambio climático, por todos conocidos.

Estancia La Candelaria, el día después (Facebook de Alfonso Uribe)

Pero en estos temas se habla poco de un aspecto que hace referencia a la destrucción del patrimonio paisajístico, entendiendo al paisaje como noción que articula las relaciones entre sociedad, artefactos y naturaleza. El paisaje es un producto social, resultado de una transformación colectiva de la naturaleza, pero también de la proyección cultural de una sociedad en un determinado espacio. En esa línea, una consideración más amplia del bagaje patrimonial de un territorio conduce a entender al paisaje no sólo como resultado cristalizado de un pasado sino como producto inacabado y en evolución permanente. Esto conlleva un desplazamiento de la idea de patrimonio que incluye parajes, pequeños poblados, arquitectura modesta, infraestructura productiva, trazas de caminos y espacios agrarios, cuyas configuraciones materiales han estado en gran medida definidas por las condicionantes naturales. En palabras de Joaquín Sabaté, la conjunción de “naturaleza y cultura como parte de un concepto único: el patrimonio” (2008:271).     

Los ámbitos serranos de la provincia de Córdoba son indudablemente nuestro patrimonio paisajístico por excelencia. No es el único, pero es el que expresa con mayor potencia una historia territorial que tiene por escenario preferencial a los valles, las pampas altas y los llanos enmarcados entre las macizos rocosos de los cordones montañosos.

Estancia la Candelaria acechada por el fuego

Algunas de las imágenes que acompañan esta nota y que han estado circulando en las redes muestran a la estancia La Candelaria acechada por el fuego. Se trata de una de las piezas que integra el sistema provincial de estancias jesuíticas, declarado Patrimonio de la Humanidad por la UNESCO en el año 2000. No es solo un conjunto arquitectónico que testimonia un momento de nuestra historia, es un paraje en medio de la pampa alta de San Luis y un pequeño caserío. En su entorno viven familias que han ocupado ancestralmente esas tierras, familias criollas como la mayoría de las que habitan los enclaves serranos. Estos paisajes, sus artefactos y habitantes son parte de nuestra Córdoba más representativa, “el interior del interior”. Las serranías no son tierra “vacía” de atributos, como algunos medios malintencionados dieron a entender con referencia a algunas zonas: además de una enorme diversidad de especies naturales, allí se encuentran muchos de los poblados más antiguos del país y puestos de pequeños productores y familias campesinas.

Asimismo, son territorios en riesgo. En algunas de sus porciones son regiones históricamente postergadas, que evidencian despoblamiento y bajos estándares materiales de vida. La expansión de fronteras agrícolas, con el consecuente desplazamiento del espacio ganadero y homogenización de la diversidad productiva; el desmonte, con la consiguiente desertización del suelo, disminución de caudal de ríos y acuíferos superficiales y de napas freáticas por la pérdida de la capacidad de absorción del suelo, así como la desaparición de aguadas que sirven de abrevaderos para el ganado; la expulsión de comunidades campesinas y de pequeños y medianos productores locales, asociada a lo anterior, conjuntamente a la excesiva concentración dominial latifundista y del arriendo por parte de pools de siembra; la falta de saneamiento de los títulos de propiedad que genera inseguridad jurídica para las familias de ocupación ancestral y que incide en la baja productividad y la ausencia de estímulos para el trabajo rural; el peligro de explotaciones mineras de alto impacto medioambiental, incluso en sitios de valor arqueológico; o la práctica turística depredadora ajena a la identidad del lugar, entre otros, son los riesgos que acechan a los espacios serranos. A todo ello se suma que muchas regiones adolecen de una debilidad en su estructura funcional de largo arrastre: caminos escasos y precarios y una red deficiente de servicios y equipamientos.

Las serranías no son solo historia, pueden ser futuro. Urge un ordenamiento a escala provincial, sobre todo de aquellos espacios más débiles y postergados. Carecemos de una mirada integral del territorio y, en nuestra cultural urbanística, hay poca práctica de planificación territorial, menos aún de espacios dominantemente rurales. Es necesario apuntalar estas regiones y prepararlas para futuras dinámicas, así como preservarlas del agronegocio, la voracidad inmobiliaria y la iniciativa privada indebida. Cualquier camino en esa dirección debe concebir al territorio como un paisaje cultural y promover estrategias orientadas a un tipo de desarrollo que no se contraponga con la preservación de sus rasgos identitarios.

Fuente: Natalia Roca

Sin reglas de juego, sin regulación del suelo y sin conciencia de los valores paisajísticos y culturales de nuestras serranías, los cordobeses perdemos año a año nuestro patrimonio. No se trata de “chauvinismo” patriotero ni folclorismos provincianos; se trata de la destrucción deliberada de una identidad territorial. Al ecocidio se le suma el culturicidio.

FDT

El autor es Arquitecto y Doctor en Urbanismo, Profesor Titular FAUD-UNC, socio fundador del Estudio Estrategias. Es integrante de La Ciudad Posible.

De su autoría, ver también El lugar de todos. Consideraciones sobre el área central de la ciudad de Córdoba, en nuestro número 104.

Referencias:

___ “Informe Especial: Arde Córdoba”, en ANRed, Agencia de Noticias Redacción, 04/10/2020.

Benencio, Sofia;  Pedace, Magdalena. “Las razones del desastre cordobés. Argentina en llamas: la cara más visible de la injusticia climática”, en El grito del sur, 03/10/2020.

Colautti, Fernando. “Cómo sigue el Plan del Fuego, ya sin el impuesto”, en La Voz del Interior, 17-08-2017. 

Diaz Terreno, Fernando. “Constelaciones rurales serranas. Lógicas de ocupación del territorio y modelos de orden en el Norte de Traslasierra, Córdoba, Argentina”, en Revista Labor & Engenho, Vol. 7, Nº 3, Universidade Estadual de Campinas, San Pablo, 2013.

Sabaté, Joaquín. “Paisajes culturales y proyecto territorial”, en Nogué, J. (ed.) El paisaje en la cultura contemporánea, Biblioteca Nueva, Madrid, 2008.

Sigismondi, Pablo. “Es un verdadero ecocidio y el gobierno es cómplice”, entrevista en Radio Cut FM102.3, 01-10-2020.

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El derecho humano a un medio ambiente sano y equilibrado engloba una serie derechos y obligaciones. El derecho de acceso a la información ambiental, participación pública en la toma de decisiones, acceso a la justicia ambiental y a la educación ambiental, así como las obligaciones sustantivas de prevención, precaución, evaluación de impacto ambiental, responsabilidad y restauración de daños ambientales.

El derecho humano a un ambiente sano y equilibrado puede vincularse también al derecho a la salud, derecho a la paz, derecho al agua potable y al saneamiento, derecho a la alimentación, derechos de los pueblos indígenas y comunidades locales, derechos de las personas en casos de catástrofes, derechos de los desplazados ambientales y derechos de los defensores de los derechos humanos, entre otros. Al conjunto podemos llamarlos derechos humanos ambientales. Este abordaje incorpora la complejidad y la mirada holística, maximizando y potenciando la protección de los derechos.

Con el acuerdo de Escazú tendremos más herramientas jurídicas para (como cita el artículo 5) solicitar más información ambiental (y darle máxima publicidad, con las excepciones previstas en las leyes 25.831 y 27.275) sobre las problemáticas ecológicas con impacto en la salud y el ambiente, vinculadas por ejemplo a las actividades mineras, petroleras, industriales y de los agronegocios. También encomienda a las autoridades competentes la generación y divulgación (artículo 6) de información sobre el estado del ambiente (podremos conocer por ejemplo la calidad del agua tratada antes de disponerse en mares, ríos y lagos), el listado de zonas contaminadas (con tipo de contaminante y localización, entendiendo también los pasivos ambientales y sus responsable), el uso y estado de conservación de recursos naturales y servicios ecosistémicos (tal vez conocer el uso de los recursos aplicados a la ley de bosques y su impacto en la protección), establecer un registro de emisiones y transferencia de contaminantes al aire, agua, suelo y subsuelo (sabremos más sobre el uso de agroquímicos o conocer más sobre los 5.000 basurales a cielo abierto que la Argentina se ha propuesto recientemente erradicar). El inciso 5 de dicho artículo señala que cuando la autoridad cuente con información relevante sobre posibles riesgos o daños ambientales deberá divulgarla a través de sistemas de alerta temprana, sistemas que aun la Argentina no cuenta para comunicar eventos catastróficos de origen natural o antrópico. Otro aspecto interesante es el acceso a la información ambiental contenida en las concesiones, contratos, convenios o autorizaciones que se hayan otorgado y que involucren el uso de bienes, servicios o recursos públicos, de acuerdo con la legislación nacional. En materia de participación pública en procesos de toma de decisiones ambientales, el acuerdo de Escazú garantiza mecanismos de participación en etapas iniciales de evaluaciones de impacto ambiental, o planes de ordenamiento del territorio (este derecho también se encuentra resguardado en Argentina por la Ley General del Ambiente 25.675, ya que los artículos 19, 20 y 21 establecen la "participación ciudadana", en particular, en los procedimientos de impacto ambiental y en los planes de ordenamiento territorial). En el proceso se tendrá especial consideración a la participación de personas o grupos en situación de vulnerabilidad y la valoración del conocimiento local, el diálogo y la interacción de las diferentes visiones y saberes. El inciso 17 del artículo 7 además establece la información que deberá exponerse al público en relación con el proyecto o actividad propuesta (descripción, impactos acumulativos, medidas de prevención, dictámenes públicos, evaluaciones de tecnologías, localizaciones, monitoreo, estudios de impacto, etc.) y los mecanismos de reparación, según corresponda, tales como la restitución al estado previo al daño, la restauración, la compensación o el pago de una sanción económica, la satisfacción, las garantías de no repetición, la atención a las personas afectadas y los instrumentos financieros. Con este abordaje dejaremos de validar estudios de impacto ambientales o audiencias públicas que se desarrollan (incluso se da conformidad) cuando los proyectos ya están en obra o incluso terminados.

Por último, en relación con el acceso a la justicia en asuntos ambientales promueve garantías para que personas, grupos y organizaciones que promueven y defienden los derechos humanos en asuntos ambientales puedan actuar sin amenazas, restricciones e inseguridad, incluidos su derecho a la vida, integridad personal, libertad de opinión y expresión, derecho de reunión y asociación pacíficas y derecho a circular libremente, así como su capacidad para ejercer los derechos de acceso. De esta manera visibiliza la necesidad de proteger los derechos humanos en asuntos ambientales de miles de militantes ecologistas e indígenas comprometidos con defender la naturaleza en una de las regiones más peligrosas y desiguales del mundo.

Sin dudas, el Acuerdo de Escazú representa para la Argentina un nuevo marco para el diseño de las políticas de desarrollo territorial y nuevas políticas ambientales. Es posible que necesitemos profundizar aún más las premisas del acuerdo de Escazú si no reflexionamos sobre el modelo de desarrollo económico que heredamos del siglo XX. Todo indica que la reactivación económica post pandemia se apoyará en las mismas prácticas del pasado; en ese caso el resultado ambiental, climático, social y sanitario no podrá ser diferente al que sufrimos en la actualidad.

Crecimiento económico, positivismo tecnológico, extractivismos, energías sucias, incentivos al consumo, pérdidas irreversibles de ecosistemas y biodiversidad, descarte de materiales y de personas. Tal vez sea el momento de alumbrar un siglo XXI centrado en la reproducción de la vida, donde se respeten los derechos humanos de todas las personas y del planeta.

AJ

El autor es Ecólogo Urbano, Cofundador de La Ciudad Posible y Director del Laboratorio de Economía Circular de la UNRaf.

De su autoría, ver en nuestro número 186 la nota Regeneración Territorial, presentación de nuestra nueva sección editorial; en el número 187, La reconstrucción post pandemia del sistema de reciclaje con inclusión social, con Pablo Schamber, y en este número El destino del Delta e Islas del Paraná. Reflexiones y propuestas.

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Los humedales del delta e islas del Paraná son una vez más foco de atención de los medios de comunicación, esta vez producto de los incendios de pastizales (pajonales, juncales, bosques, etc.), en particular por su impacto en la contaminación del aire en la ciudad de Rosario y área metropolitana.

Si observamos con mayor detalle, la quema de pastizales es una práctica de manejo agrícola ganadero tradicional en las pampas de la Argentina y en otros lugares del mundo. Es un fenómeno que ocurre con frecuencia anual, con diferentes intensidades en función de su recurrencia, época del año, extensión y condiciones meteorológicas e hidrológicas. La práctica del fuego en los pastizales, como parte del desarrollo de la ganadería extensiva estacional, permite aumentar el espacio entre matas, favoreciendo el desarrollo de especies vegetales forrajeras (aprovechables por el ganado), en general de algunas pocas gramíneas estoloníferas de porte rastrero (géneros Axonopus y Paspalum). Su avance en los humedales del delta y sus islas, con el propósito de aumentar la carga ganadera a través de rebrote de pastos tiernos y de mayor palatabilidad, implica también compactación, erosión del suelo, reemplazo de especies vegetales autóctonas y disminución de la biodiversidad del ecosistema (pajonales y pastizales de bañados, cañadas y esteros).

Hay que enmarcar este proceso de avance de la ganadería sobre los humedales en la profundización del proceso de agriculturización (el cambio de uso de suelo de ganadero a agrícola) impulsado por la expansión del cultivo de soja. La producción de esta oleaginosa en el país pasó de 3,7 millones de toneladas en 1980/81 a 58,8 millones en 2015/16. Esta situación generó la pérdida de bosques, pastizales y pasturas cultivadas, así como disminución en la diversidad de cultivos, lo que implica paisajes agrícolas más homogéneos y aumento en los costos ambientales de la agricultura.  

En 2020, como ocurrió también en el 2008, convergen un conjunto de procesos que magnifican el fenómeno. Escasas precipitaciones, altas temperaturas (sequía), heladas intensas que deshidratan los pajonales, bajante extraordinaria del río (desaparecen cortafuegos, los ríos interiores, se secan bañados, esteros, lagunas, cañadas que a través de las plantas palustres trasladan el fuego), acumulación de biomasa, alto tránsito en el área, e incremento de quemas intencionales.

En los humedales, la importancia de las “praderas de herbáceas altas” que llamamos pajonales radica en su capacidad para acumular grandes cantidades de biomasa, no solo aérea sino también la elevada proporción que almacenan en sus raíces y rizomas, siendo fundamental para la devolución de nutrientes al suelo por medio de la descomposición.

Cuando se queman los humedales se degradan las bases de las cadenas tróficas que sostienen la vida en el Delta y sus islas. Al remover la cobertura vegetal a través del fuego se modifican las funciones fundamentales de estos ecosistemas, como la provisión de alimentos, refugio y áreas de reproducción para los animales; también se reduce la capacidad de resistencia a la erosión durante las crecientes, además de incrementar la emisión de gases de efecto invernadero, la pérdida de especies vegetales nativas (por el ingreso potencial de especies exóticas) y sus impactos indirectos, por ejemplo en los ciclos de germinación y floración afectando la actividad apícola de la zona.

Fuente: Infocampo

La respuesta estatal multinivel (Nación, Provincia, Municipios) se concentra en esta oportunidad en dar respuesta a la emergencia y, en una primera instancia, en controlar el fuego, destinando recursos tecnológicos y humanos que resultan insuficientes dada la escala territorial del evento. En paralelo, provincia y nación se centran en la puesta en marcha de faros de conservación (puntos estratégicos dotados de personal idóneo: guardaparques, brigadistas de incendios, entre otros), infraestructura y equipamiento para la prevención, monitoreo y control del fuego. Y en relación a la gestión del territorio, se reactivaron las mesas de trabajo interjurisdiccionales del Plan Integral Estratégico para la conservación y el aprovechamiento sostenible del Delta del Paraná (PIECAS DP). En el plano judicial también se realizaron actuaciones para deslindar responsabilidades en relación al inicio de diferentes focos ígneos y la Corte Suprema ha instado a la creación de un comité de emergencia ambiental.

En una mirada rápida sobre los desafíos socioambientales del Delta del Paraná y sus islas, encontramos que múltiples factores productivos han alterado y degradado el territorio y sus servicios ecosistémicos en el último siglo. Por ejemplo, hemos alterado el régimen y los caudales hidrológicos del Río Paraná, debido a la infraestructura energética y de transporte de cargas (canalizaciones); también cambiamos el uso de la tierra, grandes extensiones ocupadas originalmente por el humedal han sido ocupadas por actividades ganaderas (engorde de vacunos), agrícolas (monocultivos), forestales (principalmente exóticas), y extractivistas (minerales, fauna y flora silvestres, pesca industrial). Podemos agregar la contaminación del humedal con efluentes y residuos del sector industrial, agropecuario (deriva de plaguicidas y fertilizantes) o de origen urbano (efluentes cloacales y pluviales) y el avance de la frontera urbana (infraestructuras, desarrollos recreativos y habitacionales, vías de comunicación, etc.) favorecido por la ausencia de códigos de ordenamiento territorial y urbano en ambientes isleños y una mayor especulación en el mercado inmobiliario. Estos fenómenos no tienen la espectacularidad y repercusión de los incendios, pero transforman el territorio silenciosamente hacia un destino sin retorno.

¿Estamos a tiempo para un ordenamiento territorial? ¿Por qué es conveniente conservar y regular pero también diversificar e incluir? ¿Es posible regenerar el territorio y sus funciones ecosistémicas?

El ordenamiento territorial regional en el Delta y las Islas del Paraná está en una etapa incipiente y aún no se han establecido los lineamientos técnicos y jurídicos para su desarrollo, lo que dificulta la definición y coordinación de los usos del suelo y de la tierra desde un punto de vista ecosistémico. No obstante, sin hacer un análisis histórico exhaustivo, encontramos que en 2007 se creó una comisión integrada por la Secretaría de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Provincia de Santa Fe, el Ente Administrador del Puerto de Santa Fe, la Universidad Nacional del Litoral y la Fundación Hábitat y Desarrollo con el propósito de proponer la creación, implementación y manejo del Parque Nacional y Reserva Islas de Santa Fe. El proyecto inicial abarcaba un área de 166.000 ha y tenía como foco “conservar a perpetuidad un área significativa y representativa del más importante humedal de nuestro país; garantizar la integridad ecológica del sistema de islas y cuerpos de agua de escasa profundidad, que constituyen los nichos de cría y desarrollo de las especies ictícolas, el hábitat de aves acuáticas y el recurso de sobrevivencia de reptiles, anfibios y mamíferos; proteger la fuente de agua de Coronda y demás ciudades y pueblos costeros, que también alimentará los acueductos Norte y Centro de la provincia, proveedores de agua potable a las poblaciones de un extenso territorio, incluyendo Rafaela, Sunchales y Tostado; desarrollar el turismo de naturaleza en las islas de Santa Fe, asegurando el uso sustentable del recurso para las presentes y futuras generaciones y garantizando la sustentabilidad de las actividades pastoriles, apícolas y de pesca deportiva y artesanal”.

Después de gestiones legislativas provinciales y nacionales, en 2010 se crea el Parque Nacional Islas de Santa Fe, alcanzando un conjunto de islas en tierras fiscales en torno a la reserva provincial “El Rico” con un total de tan solo 4.096 hectáreas (esto incluyó una promesa del gobierno provincial de ampliación progresiva que no se concretó). Así, se logra “conservar” un porcentaje inferior al 3% del territorio en cuestión, sin una gravitación relevante en el monitoreo y control de las actividades antrópicas antes citadas. Se hace referencia aquí a un aspecto importante, la conexión entre la necesidad de proteger el humedal para asegurar la calidad del suministro de agua dulce que alimenta a las ciudades más importantes de la provincia de Santa Fe.

En 2008, la región del Delta e Islas del Paraná fue afectada por extensos, intensos y persistentes incendios de pajonales (que alcanzaron en un año calendario más de 170.000 ha en un periodo de singular sequía) y contaminaron el aire de las ciudades del AMBA y el gran Rosario. En aquel momento, ante la criticidad del fenómeno, las provincias (Santa Fe, Entre Ríos, Buenos Aires) junto a la Nación (Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sostenible) coordinaron acciones para el control del fuego y el manejo de la crisis socioambiental, pero también con una mirada de largo plazo, acordaron el desarrollo del Plan Integral Estratégico para la conservación y el aprovechamiento sostenible del Delta del Paraná (PIECAS DP). El PIECAS DP tuvo un desempeño intermitente y con escaso nivel de desarrollo. En 2015, previa presentación a la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional, es reconocido el Delta del Paraná como Sitio Ramsar, creando un nuevo ciclo de planificación y un comité intersectorial para el manejo y conservación del área. A pesar de los esfuerzos por su conservación (APN, PIECAS, Sitio Ramsar, y actualmente los Faros de Conservación) la ecorregión del Delta e Islas del Paraná presenta desafíos estructurales para conciliar las actividades productivas con el uso sostenible de los recursos y la continuidad de las servicios ecosistémicos que aporta el humedal, en un entorno socioambiental frágil y vulnerable, en proceso de transformación por el cambio climático.

En este marco, diferentes colectivos sociales exigen la aprobación de la Ley de Humedales que, en la misma línea de la Ley de Bosques, Ley de Glaciares, etc., propone proteger y conservar para las próximas generaciones estos ecosistemas y un ordenamiento territorial para un uso sustentable de estos ecosistemas. Tal vez, este tipo de respuestas institucionales no puedan detener en el corto plazo los incendios, la deforestación, la minería a cielo abierto. Sin duda, es imprescindible tener regímenes institucionales que regulen el uso de la tierra, protejan los bienes comunes, y aseguren la provisión de servicios ecosistémicos que necesitamos para vivir. Estamos a tiempo de ampliar las políticas de conservación ampliando el PN Islas de Santa Fe desde 4.000 hectáreas a 160.000 hectáreas, copiando el límite del sitio RAMSAR y creando un nuevo eje de desarrollo territorial en torno al turismo regenerativo, capaz de conectar al ser humano con la naturaleza, propiciando en el proceso la restauración ecológica y regeneración ambiental del humedal.

Fuente: Fundación Hábitat y Desarrollo. Proyecto parque y reserva natural Islas de Santa Fe, patrimonio de todos los argentinos, 2007.

Un parque nacional de esta envergadura genera la centralidad territorial necesaria para regular los usos de la tierra, promover las economías regionales, diversificar la actividad productiva, incluir las comunidades locales y proyectar una visión ecosistémica que contemple las necesidades actuales y de las próximas generaciones. No obstante, mientras esta vocación territorial se consolida, es urgente establecer nuevas reglas del juego, nuevos marcos regulatorios que creen las condiciones necesarias para transitar las transformaciones institucionales y territoriales propuestas. En este sentido, el proyecto presentado recientemente por el bloque oficialista y otros bloques de Diputados de la Nación propone modificar el artículo 22 bis de la Ley N° 26.815 de Manejo del Fuego. Este proyecto propone la prohibición de realizar modificaciones en el uso de las superficies afectadas por incendios en “bosques nativos, áreas naturales protegidas y humedales” y “garantizar su restauración” por un total de 60 años. Esto incluye “realizar modificaciones en el uso y destino que dichas superficies poseían con anterioridad al incendio; la división, subdivisión, loteo, fraccionamiento o parcelamiento, total o parcial, o cualquier otro emprendimiento inmobiliario, distinto al arrendamiento y venta, de tierras particulares y fiscales; y cualquier actividad agrícola que sea distinta al uso y destino que la superficie tuviera al momento del incendio”. De igual manera, propone extender estas prohibiciones por 30 años “en zonas agrícolas, praderas, pastizales, matorrales y en áreas donde las estructuras edilicias se entremezclan con la vegetación fuera del ambiente estrictamente urbano o estructural”. En paralelo, es necesario también contar con nuevos regímenes institucionales alineados entre la provincia de Entre Ríos y Santa Fe para regular la pesca industrial, allí donde se encuentra el área de reproducción de peces más importante del río Paraná, o la minería de extracción de arena con destino a la industria petrolera, vidrio, construcción y siderúrgica. Son dos provincias con capacidades para desarrollar la acuicultura o el reciclaje de vidrio para sustituir el uso de la arena de río (podemos citar los cientos de basurales a cielo abierto en ambas provincias con millones de toneladas de vidrio que se podrían recuperar evitando la extracción de arena).

El territorio del delta y sus islas puede ser entendido como un sistema socio-ecológico donde interactúan el espacio biofísico natural y un complejo conjunto de actores sociales, donde se hacen presentes diferentes actividades productivas, relaciones sociales, institucionales e identidades culturales. Proponer ideas, proyectos y políticas públicas sobre el área requiere gestionar la complejidad (en lugar de reducirla), escuchar y entender la mirada de los diversos actores y los mecanismos de toma de decisiones y tener en cuenta la dinámica local pero también su relación con territorios alejados que influyen en ella. Las nuevas políticas ambientales también deberían considerar que el camino hacia una transición ecológica nos debería incluir a todos. En materia de ganadería, por ejemplo, es necesario para aquellas áreas de influencia del Parque Nacional ampliado o el área de humedal protegido impulsar nuevas prácticas compatibles con la conservación y regeneración de los ecosistemas naturales. La ganadería de humedales, muy bien documentada por Wetlands International, y la ganadería regenerativa (o Pastoreo Racional Voisin), que consiste en un modelo de producción que apunta a imitar la naturaleza para producir más con menos –siendo el objetivo la generación de renta, así como de capital biológico y social. En las interfaces territoriales entre el humedal y el desarrollo urbano encontramos oportunidades para el desarrollo de políticas públicas de cuidado ecosistémico de temas estructurales como el tratamiento de efluentes domiciliarios e industriales o la gestión integral de residuos sólidos urbanos, o de revinculación con la naturaleza a través de la puesta en valor de los espacios públicos ribereños, hoy con una fuerte impronta de privatización.

Adentrándonos en el inhóspito espacio del delta y sus islas, para aquellos que han tenido la oportunidad de recorrerlo, surge a primera vista la percepción de un territorio donde “vale todo”, con un escasa presencia del Estado y una fuerte apropiación territorial por parte de sectores concentrados de la economía.

Recuerdo que en marzo de 2010, junto al editor de esta revista, recorrimos durante un mes el Delta del Paraná y sus islas junto a un grupo de artistas y científicos – antropólogos, sociólogos, ecólogos, geógrafos, astrofísicos, ingenieros, arquitectos, educadores ambientales, músicos, artistas visuales, escritores y filósofos, historiadores del arte y de la ciencia– argentinos, paraguayos, holandeses y españoles. El viaje entre Rosario y Asunción se llamó expedición Paraná Ra'Anga, y tuvo como propósito construir nuevas formas de mirar y comprender el Río Paraná. Diez años después, el paisaje se ha transformado, los habitantes de las islas han cambiado (o tan solo han migrado), la naturaleza se ha degradado, los desafíos socio-ambientales y productivos se han profundizado, las aguas ha dejado lugar al fuego. Tal vez llegó el momento de las políticas públicas que prioricen el bien común y la salud del planeta.

AJ

El autor es Ecólogo Urbano, Cofundador de La Ciudad Posible y Director del Laboratorio de Economía Circular de la UNRaf.

Sobre el tema, ver también las notas Sobre la ocupación de humedales. “Bienes comunes de la naturaleza cuya existencia es determinante para las sociedades que los poseen”, por Patricia Pintos en nuestro número 189, y Sobre las quemas en las islas del Paraná. Parar la catástrofe ambiental y avanzar en un proyecto territorial, por Roberto Monteverde en nuestro número 188.

Ver en nuestro número 186 las notas Regeneración Territorial. Presentación de nuestra nueva sección editorial, por Alejandro Jurado, y Turismo con impacto ambiental y social positivo. El caso Don Enrique, en Misiones, Argentina, por Virginia Criado y Lautaro Guardamagna. En el número 187, La reconstrucción post pandemia del sistema de reciclaje con inclusión social, por Alejandro Jurado y Pablo Schamber. En el número 188, Personas facilitadoras de procesos de Desarrollo Territorial, por Pablo Costamagna, y En tiempos en que los bosques arden, por Gonzalo del Castillo.

Comité intersectorial: integrado por autoridades del SRDP: Administración de Parques Nacionales, Ministerio de Medio Ambiente de la Provincia de Santa Fe, Secretaría de Ambiente de Entre Ríos, Municipio de Diamante, Comuna de Gaboto. Otros organismos públicos: Secretarías de Turismo de ambas provincias, Cámara de Diputados de la Provincia de Santa Fe. Universidades: UNL; UNR; UNER; UADER y UNRaf, Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas: CICyTTP de Diamante, Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA). Organizaciones del sector no gubernamental: El Paraná no se toca, Fundación Cauce, Fundación Hábitat y Desarrollo, Wetlands International, Taller Ecologista.

Paraná Ra'Anga (la figura del Paraná) fue organizado por la red de centros culturales de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), liderado por el Centro Cultural Parque de España, de Rosario, participando además los Centros Culturales de España en Buenos Aires, Córdoba y Asunción del Paraguay. Contó con el apoyo de una amplia red de centros de investigación europeos y sudamericanos que poseen como nodos de articulación la Universidad Autónoma de Barcelona (en especial su Instituto de Gobierno y Políticas Públicas, IGOP) en Europa y la Universidad Nacional de La Plata, en Sudamérica. Julia Solomonoff, directora de cine entre otros talentos, lo recoge en una producción audiovisual.
Ver también la nota Subiendo el río hacia atrás. Paraná Ra'Anga, Tekooreí y el Tekohá, por Marcelo Corti en nuestro número 90.

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2. El surgimiento del AMBA (Área Metropolitana de Buenos Aires)

Esta sección presenta regionalizaciones de alcance metropolitano. Da cuenta de las geografías municipales comprendidas en diferentes definiciones metropolitanas adoptadas por agencias oficiales y cobertura de ciertos servicios públicos esenciales. En este sentido, la selección de los sectores, cuya constitución distrital se estudia especialmente, busca poner de relieve los arreglos institucionales de cada una de esas regionalizaciones metropolitanas, así como el desempeño en el contexto pandémico.

Gran Buenos Aires, según el INDEC (2003)

En los diez censos nacionales de población realizados en la Argentina desde el siglo XIX, las estadísticas se presentaron agrupadas en provincias. Si bien los criterios de agrupamiento en regiones provinciales –tanto en número, extensión y toponimia– fueron variando, ocurrió un cambio muy significativo –tal como se mencionó en la sección anterior– a partir del censo de 1947, cuando los agrupamientos delimitaron y denominaron regiones geográficas, entre ellas el denominado "Gran Buenos Aires".

La emergencia del "Gran Buenos Aires" y, posteriormente, la denominación "Área Metropolitana" se utilizó indistintamente en estadísticas oficiales para dar cuenta de la región comprendida por la Ciudad de Buenos Aires y 19 partidos tradicionales (posteriormente 24 partidos, a partir de nuevas creaciones de municipios; los 24 partidos incluyen las secciones de islas de los partidos de San Fernando y Tigre. Entre 1993 y 1994 en tierras de General Sarmiento se crean San Miguel, José C. Paz y Malvinas Argentinas –cediendo y anexando un sector de Pilar. Esteban Echeverría cede tierras a Cañuelas y para la creación de los partidos de Ezeiza y Presidente Perón. Morón cede tierras para la creación de Hurlingham e Ituzaingó). Pero el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC), a partir del documento Qué es el Gran Buenos Aires (2003), informa que abandona oficialmente la expresión “Área metropolitana” en sus cuadros estadísticos, tanto del Censo de Población y en la Encuesta de Gasto de los Hogares (figura 9). Con ese documento se buscó rectificar lo que pasaba en distintos programas de trabajo que utilizaban, en diferentes momentos, denominaciones no siempre uniformes. Aunque parecería que no se ha despegado del todo esa idea en el uso corriente y no queda claro al día de hoy si la Ciudad de Buenos Aires está o no incluida en el conjunto Gran Buenos Aires, incluso cuantos partidos la integran.

Figura 9. Gran Buenos Aires (INDEC, 2003)
Fuente: INDEC, 2003.

Pero INDEC aclara que ha usado diversas denominaciones para este conjunto de partidos, desde el 1 de agosto de 2003 refiere a ellos como “Partidos del Gran Buenos Aires”, afirmando el organismo que no empleará, con ese sentido al menos, la palabra “conurbano”. Aunque en algunos programas de trabajo el INDEC ha utilizado el término “conurbano”, así como también lo han hecho los medios de comunicación y algunos analistas de información al referirse al primer, segundo y tercer cordón del conurbano. Cuando la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) presenta información referida a los conurbanos (el conurbano 1, 2, 3 y 4), lo que hace es subdividir el ámbito de los Partidos del Gran Buenos Aires según un criterio de homogeneidad de ciertas variables de tipo social y económico. Esto da como resultado grupos de partidos que no necesariamente son contiguos, como puede verse en la figura 10.

La noción de “cordón”, en cambio, tiene una connotación estrictamente de continuidad geográfica; el “primer cordón” se representa en general como un anillo de partidos que rodean a la Ciudad de Buenos Aires; y el “segundo cordón” como un anillo sucesivo que abarca partidos más alejados de la Ciudad de Buenos Aires (merece un aclaración el partido de La Matanza, ya que tiene la particularidad de integrar las tres coronas del conurbano, siendo muy sensible su participación con respecto al conjunto metropolitano ya que es la jurisdicción de asiento poblacional más importante de la Provincia de Buenos Aires; a los fines del cálculo de la distribución por corona metropolitana de la EPH y otros programas de trabajo el INDEC, se ajustan los datos tomando en consideración una partición al interior del distrito entre las localidades asignadas a cada corona). También se habla a veces de un “tercer cordón”. En realidad, cuando se habla de las características del primer o segundo cordón también se da por supuesta una cierta homogeneidad de la población en ellos incluida (Barsky, 2004). Pero el criterio de determinación de los cordones es diferente del criterio que utiliza la EPH para los 4 conurbanos. A partir del censo de 1991, INDEC utiliza oficialmente el concepto de "localidad" definido por Vapñarsky (1998) que, en un sentido demográfico-geográfico, se concibe como concentración de edificios y calles; es decir, como aglomeración (una localidad censal se define como “una porción de superficie terrestre caracterizada por la forma, cantidad, tamaño y proximidad entre sí de ciertos objetos físicos artificiales fijos –edificios– y por ciertas modificaciones artificiales del suelo –calles– necesarias para conectar aquellos entre sí” –INDEC, 1998). En base a este concepto se elaboró como categoría censal (Vapñarsky, 1998) otorgándolo un estatus oficial de precinto estadístico, además de su función toponímica, al "Aglomerado Gran Buenos Aires".

Figura 10. Aglomerado Gran Buenos Aires y Conurbano X (INDEC, 2003)
Fuente: INDEC, 2003.

Cuadro 1. Resumen de las denominaciones que utiliza el INDEC desde 2003

El AMBA desde el sector Transporte

El transporte a nivel regional, fuertemente motorizado, organiza la vida metropolitana. El actual Ministerio de Transporte de la Nación ha adoptado varias definiciones operativas a lo largo de las últimas décadas. Destacamos la Investigación de Transporte Urbano Público de Buenos Aires (INTRUPUBA, 2011) y la Encuesta de Movilidad Domiciliaria (ENMODO, 2011), que produjeron información valiosa sobre la movilidad metropolitana. Hay que señalar que en esos estudios se adopta una Región Metropolitana de Buenos Aires (RMBA) en base al criterio definido por la geógrafa Susana Kralich (1999, 2016), que considera 44 distritos (CABA + 43 municipios) cubiertos por la red de transporte público nacional, de corta y media distancia. Kralich considera en la definición de RMBA el radio máximo alcanzado por un umbral de desplazamientos cotidianos radiales, interjurisdiccionales, expresado por la exis­tencia de una red regular de transporte público urbano-suburbano de pasajeros.

Figura 11. Agrupamientos de municipios para las regionalizaciones del sector Transporte, sobre base GBA
Fuente: elaboración propia

Sin embargo, el área de estudio y producción de estadísticas estableció una definición sui generis de AMBA, compuesta por 27 distritos considerados (que aglutina en ese área prácticamente el 90% de la población de la RMBA, según la proyección de 2020 de INDEC), anexando a la definición del Gran Buenos Aires de INDEC a Pilar, Escobar y Presidente Perón. Pero a partir de la creación de la Red SUBEse establece un AMBA conformado por la CABA y 40 municipios en el marco del sistema que integra a todos los modos de transporte público (colectivos, metrobus, trenes y subtes). La Red SUBE brinda en el ámbito del AMBA (CABA + 40 municipios) descuentos de boletos para una o más combinaciones en el transporte público. El descuento se aplica de forma automática con la tarjeta SUBE en el momento del viaje, durante 2 horas y hasta 5 combinaciones de transporte. En la web oficial de la Red SUBE se encuentra la sección "Qué integra el AMBA?" con la definición de los distritos que participan del programa.

De manera que en el sector transporte encontramos la coexistencia de varias definiciones metropolitanas.

En su momento el INTRUPUBA analizó los principales patrones de circulación de las líneas de colectivo y de la orientación de las principales vías de comunicación (red principal de autopistas, rutas y avenidas), las que en su mayoría convergen hacia el centro de la Ciudad de Buenos Aires. En este sentido, clasifica en seis áreas que abrazan a los principales "corredores" de transporte:

1. Corredor norte: eje Ferrocarril B. Mitre, Autopista Panamericana y Av. Maipú –Santa Fe – Del Libertador;

2. Corredor noroeste: eje Ferrocarril Urquiza, San Martín y Belgrano Norte, Ruta 8 y Ruta 201;

3. Corredor oeste: eje Ferrocarril Sarmiento, Autopista del Oeste – Ruta 7 –Ruta 200;

4. Corredor Sudoeste: eje Belgrano Sur y Roca ramal a Ezeiza, Autopista Ricchieri – Ruta 205;

5. Corredor sur: eje Ferrocarril Roca ramal a Glew, Ruta 210 – Ruta 53;

6. Corredor sudeste: eje Ferrocarril Roca ramal a La Plata, Av. Mitre – Camino Gral. Belgrano Ruta 14 – Ruta 36.

En relación a los ferrocarriles metropolitanos el sistema está compuesto por una extensa red conformada por siete líneas de trenes suburbanos, seis líneas de subterráneos y una línea de tren ligero. La red de subterráneos cuenta con una extensión de 54,7 km, los ferrocarriles eléctricos.

Pírez (2006) sostiene que el transporte metropolitano de Buenos Aires no está descoordinado porque existe una coordinación de hecho, ejercida por el gobierno nacional, sobre un territorio donde se yuxtaponen su competencia, la del gobierno provincial y las de los municipios. Ciertamente, el "subsidio" del gobierno nacional al transporte público opera como una política que equilibra la relación entre los costos del sistema de transporte y el mercado del trabajo y la vivienda, beneficiando a un AMBA definido donde reside casi el 37% de la población del país. Desde el punto de vista de la operación del transporte de pasajeros de corta y media distancia, hay municipios que están fuera del Aglomerado Gran Buenos Aires, con una demanda mínima de viajes que justifica su integración regional.

Ahora bien, el jueves 2 de julio el Ministerio de Transporte de la Nación publicó datos sobre el impacto en la circulación de población en el AMBA en tiempos de pandemia y de la evolución de la circulación diferentes fases del ASPO (Aislamiento Social, Preventivo y Obligatorio; consultado 2/07/2020). Los datos surgen de registros de la tarjeta SUBE, e indican que 685.998 pasajeros el 1 de julio, el primer día de la nueva cuarentena estricta, representando un 16% sobre el total de pasajeros (4.242.450), utilizaron los 3 medios de transporte, en promedio, en días hábiles previos al aislamiento. Hay que señalar que en todos los medios de transporte público, a partir de la extensión del plazo de asilamiento hasta el 17 de julio, únicamente circulan en el AMBA los trabajadores de actividades esenciales, autorizadas en el DNU 297/20.

Respecto a la circulación intra e inter jurisdiccional en el AMBA, los datos SUBE de un día hábil de la segunda quincena de junio, marcan que un 65 % de los pasajeros viajó dentro de los partidos del Gran Buenos Aires; un 18 % lo hizo dentro de la Ciudad; un 13 %, desde la Provincia hacia la Ciudad; y un 3%, desde CABA hacia PBA. Estos datos contrastan en términos relativos y absolutos con el perfil de circulación pre-cuarentena (figura 12): un 57 % de los pasajeros viajaba dentro de los partidos del Gran Buenos Aires; un 26 % lo hacía dentro de la Ciudad; un 14 %, desde la Provincia hacia la Ciudad; y un 3%, desde CABA hacia Provincia. Es decir, con el ASPO no sólo se redujo sustancialmente la circulación intra e inter jurisdiccional sino que se redujo la participación al interior de la CABA y desde la CABA hacia la Provincia, pero aumentó considerablemente la participación dentro de los partidos del Gran Buenos Aires.

Figura 12. Evolución de la circulación en el AMBA durante el ASPO, en miles de pasajeros
Fuente: Ministerio de Transporte de la Nación, julio 2020.

El AMBA según AySA

El suministro de agua y provisión de cloacas a nivel metropolitano está, principalmente, a cargo de la empresa estatal AySA (Agua y Saneamientos Argentinos S.A.), una de las proveedoras más grande del mundo. Esa responsabilidad la asumió el estado nacional a partir de su reestatización en 2006. Entre 2017-19 se incorporó a su área de concesión a 9 municipios (Moreno, Escobar, San Miguel, Malvinas Argentinas, José C. Paz, Pte. Perón, Merlo, Florencio Varela y Pilar) a los 17 municipios originales junto con la CABA, buscando la compañía con esos acuerdos tener bajo su servicio a todo el AMBA. En diciembre de 2019 se reforzó la orientación de coordinación metropolitana, cuando se suman al directorio de la compañía la participación de intendentes del conurbano, representativos de los municipios anexados. La población total del área de concesión corresponde a más del 30% de la población del país.

Hay razones de economía de aglomeración y geográficas que explican un sistema a escala metropolitana. El agua para consumo humano proviene principalmente de origen superficial del Río de la Plata y, en menor proporción, de agua subterránea del Acuífero Puelche. Pero existe una gran proporción de hogares que obtienen agua de explotaciones puntuales de agua subterránea, proveniente de los acuíferos Puelche y Pampeano, ya sea de sistemas de autónomos de redes públicas o de perforaciones autónomas o domiciliarias, con distintas tecnologías, profundidades y medidas de protección de la contaminación.

La cobertura cloacal varía por su distribución geográfica, las diferentes densidades urbanas o el grado de urbanización. Los efluentes cloacales se vierten (con o sin tratamiento) en varias cuencas metropolitanas. Uno de los ejes centrales del plan de AySA, en el marco del plan de la Autoridad Cuenca Matanza Riachuelo (ACUMAR), se centra en la prolongación del emisario sur en Berazategui y el emisario subfluvial del Sistema Riachuelo , apelando al efecto de dilución del Río de la Plata para vertido de efluentes cloacales. Pero en áreas sin cobertura cloacal, el grueso de las descargas de aguas residuales, se realiza a través de pozos negros, fosas sépticas o, en el peor de los casos, hacia letrinas conectadas a los acuíferos Pampeano y Puelche, y en menor proporción, en ríos y arroyos metropolitanos. De ahí la necesidad de compatibilizar la expansión de agua potable en el segundo cordón metropolitano, villas de la ciudad y, en general, barrios populares, con la consecuente expansión de los desagües cloacales. Precisamente el Estado Nacional se propuso la meta de alcanzar una cobertura metropolitana del 100% de cobertura de agua potable de red y el 75% de desagües cloacales (AySA, 2020).

Figura 13. Expansión de los servicios de agua y saneamiento en el AMBA
Fuente: AYSA, 2017

El Ministerio de Salud de la Nación planteó la prioridad de modificar o intensificar hábitos de higiene de sus habitantes para enfrentar el avance del Covid-19. Indudablemente, esto se refleja en el aumento del uso del agua para la limpieza de las manos y, en general la higiene personal y urbana. Pero el AMBA es un territorio en el que se distribuye y circula el agua en el espacio de manera muy desigual, no sólo por los intereses que primen los actores encargados de la gestión del recurso hídrico, sino como consecuencia de un proceso histórico de larga data que fue consolidando zonas cubiertas por el servicio (y, en consecuencia, integradas al tejido urbano) y zonas descubiertas (sin cobertura), que se encuentran marginadas y excluidas (Tobías y Fernández, 2019).

La hipótesis de expansión de la red de agua en la segunda y tercera corona del conurbano –actualmente la de mayor demanda social– deberá apelar al ingreso de agua de río (la nueva Planta Juan Manuel de Rosas actualmente abastece a 150.000 habitantes del partido de Tigre; en una segunda etapa abastecerá a 2 millones de personas de los partidos del noroeste de la Concesión; AySA, 2020). De ahí la necesidad del enfoque sistémico agua-cloaca en su expansión, de manera de equilibrar el crítico cuadro ambiental de la contaminación de ríos urbanos, desbalance hídrico y situación sanitaria de la población. De este cuadro surge la necesidad del control estatal de las empresas sanitarias (nacional y provincial) para sortear aspectos de gestión ambiental metropolitana, sobre todo atendiendo a las geografías sociales de alta vulnerabilidad social en general ante la contaminación del agua, y en particular  frente al COVID-19.

El AMBA según CEAMSE

Existe una gestión metropolitana de la basura, donde cada Municipio recolecta puerta a puerta los residuos que se generan en su jurisdicción y se exportan hacia centros de "disposición final" que gestiona la Coordinación Ecológica Área Metropolitana de Buenos Aires (CEAMSE), mediante el sistema de rellenos sanitarios, ubicados en la periferia. La recolección es responsabilidad de cada uno de los Municipios, que ejecutan esta prestación en forma autónoma. La operatoria se realiza de varias maneras: algunos contratan el servicio completo bajo sistema privado –la gran mayoría–, mientras que otros lo llevan a cabo en forma mixta (una parte por administración y la restante mediante el sistema privado) y el resto por administración. El "ámbito geográfico de acción" de CEAMSE es el Área Metropolitana de Buenos Aires (figura 14), conformado por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y 33 partidos bonaerenses. Hay que aclarar que desde su génesis en 1978 la definición del área operativa, y por ende, definición de AMBA del CEAMSE se ha modificado, en virtud de los convenios con municipios servidos. Originalmente el AMBA de CEAMSE incluía a la Ciudad de Buenos Aires y 22 municipios (los 19 municipios tradicionales + el Gran La Plata).

En conjunto suman cerca de 14,5 millones de habitantes (16 millones proyectada al 2020), o sea más el 36% de la población argentina, distribuidos en una superficie de 8.800 kilómetros cuadrados. Esta zona produce en promedio 17.000 toneladas diarias de residuos, indicando alrededor de 1 kg./habitante/día. La CEAMSE constituye la primera experiencia de asociación estatal metropolitana entre la Provincia de Buenos Aires y la ciudad de Buenos Aires, creando una Sociedad del Estado cuyo mandato desde su génesis fue concentrar la responsabilidad del tratamiento de los residuos. Entre sus objetivos, el ambiental fue “enterrar” los residuos que diariamente produce la aglomeración urbana, sustituyendo los basurales (y el cirujeo) a cielo abierto y los incineradores, mediante tecnología sanitaria más moderna para esa época.

Como antecedente mencionemos que bajo el principio de subsidiaridad o de descentralización territorial se llegó, a fines de la década de 1970, a ensayar una agencia estatal por convenio de las dos instancias federadas, sin participación de la escala nacional. La sociedad estatal se comparte en partes entre esas dos instancias jurisdiccionales, pero hay que aclarar que mientras la Ciudad Autónoma de Buenos Aires es socio y cliente, la Provincia de Buenos Aires es socia pero no cliente y los Municipios son solamente clientes. De manera que esta coordinación metropolitana expresa una heterogeneidad de intereses y representaciones, marcado por la falta de representación municipal en la composición de su directorio.

Figura 14. Área Metropolitana de Buenos Aires, CEAMSE
Fuente: CEAMSE

Desde su inauguración en 1978 la solución de ingeniería adoptada –el relleno sanitario– planteó el cobro por disposición final. Para los municipios implicó perder el compromiso con los efectos del tratamiento final en sus jurisdicciones, centralizando en 4 puntos de la Provincia (actualmente 3) la disposición final de la basura. Según la estrategia durante la dictadura 76/83, con el correr de los años, los rellenos (una vez concluida su etapa activa) se convertirían en enormes espacios verdes para recreación, organizados por un esquema de vialidades de conexión metropolitana; el plan con el correr de los años se diluyó hasta concentrarse en la disposición de la basura y la logística implicada (Fernández, 2020).

En la actualidad, los materiales consumidos se descartan en su mayor parte, sin ser considerados como recursos potenciales: una parte va al relleno sanitario de la CEAMSE (sistema formal), y otros flujos (informales) se desvían hacia basurales clandestinos. Hay un tercer flujo de residuos que son canalizados como recursos reciclables, que son reincorporados en la red industrial como materias primas se calcula que se recogen residuos domiciliarios selectivamente entre un 2 y 5%, aproximadamente, a través del fenómeno del "cirujeo" (Schamber y Suarez, 2007). Hay que señalar que en la actualidad en el relleno Norte III de la CEAMSE (Tres de Febrero) y en Ensenada se lleva adelante un proceso de reciclado de los residuos sólidos urbanos, previo a su disposición final, en una planta especial donde trabajan cooperativas que seleccionan elementos reutilizables. Además la CEAMSE trata sus lixiviados y aprovecha parte del biogás, que de otra manera se emitiría a la atmósfera. Para el caso de los residuos de la poda de árboles se emplea en la fabricación de abono orgánico para el tratamiento del suelo.

En la actualidad el área de cobertura de la empresa metropolitana que gestiona la basura amplió su regionalización AMBA e incluso abarca municipios bonaerenses distantes como Mar del Plata, Lezama o Colón (PBA) (ver figura 15). Hay que tener en cuenta la capacidad operativa del modelo que aplica CEAMSE de gestión sanitaria de la basura para extender su ámbito de acción metropolitano con soluciones de ingeniera sanitaria y logística.

Figura 15. Área de Cobertura de CEAMSE, CABA y 51 municipios bonaerenses
Fuente: CEAMSE

El comité de expertos que asesora en materia epidemiológica a la presidencia de la Nación planteó como cuestión prioritaria para enfrentar el avance del Covid-19 el tratamiento de la basura urbana, debiéndose desplegar protocolos especiales para el manejo de los residuos domiciliarios y, específicamente, de la fracción de residuos biológicos infecciosos de la pandemia que se generan en hospitales (residuos patogénicos). Por la crisis económica de la pandemia la generación de residuos domiciliarios cayó notablemente durante a partir del mes de marzo, tal como indica la Dirección Provincial de Residuos: una caída cercana a una cuarta parte (15.000 tn.) de basura que se dispone en ese relleno de CEAMSE.

Respecto a los residuos patogénicos, la Ley 154 en la CABA y la Ley 11.347 en la Provincia de Buenos Aires regulan la generación, manipulación, transporte, tratamiento y disposición final (los residuos patogénicos reciben un tratamiento de estabilización, fijación química e inertización y, posteriormente, incineración tal como prevé la normativa –Decreto 95/95 Residuos Peligrosos–; respecto a las cenizas provenientes de procesos de incineración, se realiza en el ámbito de la Provincia de Buenos Aires junto con el circuito de residuos domiciliarios a cargo de la CEAMSE). En condiciones normales un paciente de hospital genera cerca de 1 kilo de residuos patogénico por día. Pero en el actual contexto de la pandemia, los protocolos epidemiológicos para pacientes sospechosos de COVID-19 duplican, triplican y hasta cuadriplican la generación de residuos. De hecho, la Dirección Provincial de Residuos bonaerense ha realizado cálculos para el despliegue de dispositivos de emergencia sanitaria: considerando 4 kilos por cama, una cifra alta asimilable a lo generado en Wuhan (China), se estima que el sistema sanitario se saturaría con 21 mil camas, teniendo en cuenta que el 20% de los contagios se internan. Esta estimación considera cerca de 105.000 afectados entre CABA y toda la Provincia de Buenos Aires, con una fuerte generación de residuos en el AMBA.

Los trabajadores de la salud están implementando protocolos sanitarios con el uso de material de protección y la eliminación de residuos patogénicos (uso de bolsa roja). Precisamente esos residuos están actualmente en el ojo de la tormenta ya que implican una logística de material infeccioso. El extraordinario aumento de la basura patogénica (camisolines, doble guantes, antiparras, doble cofia, etcétera) en pacientes con sintomatología respiratoria en centros de salud puede poner en crisis el circuito de esa fracción de residuos patogénicos en todo el AMBA. Frente a este escenario, el Ministerio de Ambiente de la Nación conformó un Comité para implementar un plan especial para esos residuos.

Los residuos patogénicos tratados son considerados por ley 11.347 residuos industriales no especiales. Teniendo en cuenta este aspecto el gobierno de la Provincia está trabajando en escenarios alternativos que suponen el incremento extraordinario de esa fracción de residuos. Sin embargo, aunque se estima aumentar la capacidad instalada para el manejo de la fracción patogénica de la basura, hay un punto crítico en la logística de la recolección, considerando la multiplicación de puntos de recogida, especialmente a partir de la creación de los Centros de Aislamiento en varias zonas de la geografía metropolitana.

Hasta aquí repasamos varias regionalizaciones de alcance metropolitano, precisando las geografías municipales adoptadas por agencias oficiales y cobertura de ciertos servicios públicos esenciales. En este sentido, se puso de relieve el carácter sectorial de cada una de ellas, así como también los arreglos institucionales que están en juego en la actualidad en el contexto pandémico. En la próxima sección, a modo de discusión, se pone en relación este abordaje en virtud del AMBA así definido y en el marco de la pandemia del COVID-19.

“Tenemos que aislar el AMBA del resto del país” (discusión)

El AMBA es tendencia en tiempos del COVID-19 porque nos revela la complejidad metropolitana más allá de los límites de la Capital del país, aunque con la dificultad de precisar los municipios bonaerenses que la integran. ¿Son 24 o 27 o 33 o 40 o 43? De hecho, para varias agencias oficiales (nacionales, provinciales y municipales), y en general para la sociedad, el AMBA representa cosas distintas. Por ejemplo: hay un AMBA que se establece en base al área que integra la política de subsidio al transporte. Hay un AMBA para la empresa estatal de agua y saneamiento como horizonte de universalización del servicio. Hay un AMBA que por mandato provincial organiza logísticamente el traslado de la basura fuera de la jurisdicción municipal para su tratamiento final. De hecho, el agrupamiento tradicional del INDEC para el área metropolitana (GBA = CABA + 24 partidos) se queda corto desde hace décadas para dar cuenta de la realidad metropolitana contemporánea. En definitiva, definiciones de AMBA que delimitan geografías metropolitanas distintas y marcan regionalizaciones sectoriales diversas.

Figura 16. Evolución de casos confirmados de COVID-19 en la Argentina y el AMBA*,25 de junio.
Fuente: Presidencia. (*) En línea punteada se delimita el AMBA (Decreto 459/2020)

Pero la pandemia ha patentizado unos límites al AMBA, al extremo de aislarlo en un confinamiento severo. Porque por resolución presidencial (art. 5 Decreto 459/2020) –y de las estadísticas epidemiológicas del COVID-19– queda definida la geografía de un AMBA como la "zona urbana común" que conforman la CABA y 40 municipios circunvecinos de la Provincia de Buenos Aires (figura 16), que concentra el 37% de la población del país en un espacio menor al 1% del territorio nacional. En el artículo 5 del Decreto 459/10-05-2020, se considera Área Metropolitana de Buenos Aires a la zona urbana común que conforman la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y los siguientes cuarenta (40) Municipios de la Provincia de Buenos Aires: Almirante Brown, Avellaneda, Berazategui, Berisso, Brandsen, Campana, Cañuelas, Ensenada, Escobar, Esteban Echeverría, Exaltación de la Cruz, Ezeiza, Florencio Varela, General Las Heras, General Rodríguez, General San Martín, Hurlingham, Ituzaingó, José C. Paz, La Matanza, Lanús, La Plata, Lomas de Zamora, Luján, Marcos Paz, Malvinas Argentinas, Moreno, Merlo, Morón, Pilar, Presidente Perón, Quilmes, San Fernando, San Isidro, San Miguel, San Vicente, Tigre, Tres de Febrero, Vicente López y Zárate.

Ciertamente, ese AMBA es la misma que el área definida por la red SUBE, entre otras definiciones oficiales. Quizás como una demostración de que la movilidad es un sector que organiza la vida metropolitana, hoy día convertido en vector de contagios del COVID-19. Indudablemente, esta regionalización manifiesta ser el principal foco de transmisión comunitaria del virus del país, contorneando de una manera bien nítida qué es el AMBA.

Señalemos que esta regionalización pandémica coincide, en rigor, con la denominada RMBA (Región Metropolitana de Buenos Aires) definida por varias agencias oficiales, estudios académicos y organizaciones sociales; acaso la sonoridad del acrónimo AMBA, más expresivo, ha impactado mejor para su uso corriente y sea adoptado como designación oficial sobresaliente. Vale la pena aclarar que geográficamente lo integran la CABA y los 40 distritos bonaerense delimitados por el Río de la Plata, el Delta y en su límite pampeano por los distritos que abraza la Ruta provincial N° 6. El AMBA contiene en un todo el GBA definido por el INDEC. Además, integra, al denominado Gran La Plata (La Plata, Berisso y Ensenada) entre el resto de los partidos bonaerense. De hecho el Ministerio de Salud  desde el 1 de julio publica los informes “Sala de Situación COVID-19 Nuevo Coronavirus 2019 Novedades”  con datos para un AMBA y RMBA como agregaciones de jurisdicciones diferenciadas, aunque sin definirse, reflejando –tal como se sostiene–  ambigüedades entre distintas agencias oficiales.

Ahora bien, nos propusimos con este texto un recorrido de largo aliento para dar cuenta cómo históricamente la conurbación representó un problema capital para la federación argentina y que desde el origen tensiona el trazado de sus límites metropolitanos.

A lo largo de los textos repasamos de qué manera se forjaron andamiajes conceptuales, entorno a teorizaciones urbanas y el ejercicio de la planificación de ciertos personajes influyentes, así como también qué sectores fueron decisivos en una delimitación metropolitana. La génesis de la conurbación, al precio de la sangre derramada, estuvo marcada por cercar poder a la Provincia de Buenos Aires a través de un orden metropolitano en torno al puerto rioplatense. Pero una vez que la "coalescencia" urbana trasciende el artificio límite capitalino mostró la imposibilidad de resolver, al menos en un plano técnico, un recinto administrativo que la contenga. Ni que hablar de un gobierno metropolitano, en el auge de debates de las décadas 1920 y 1930, mientras se vislumbraba una formidable expansión de la conurbación en todas las direcciones de la pampa bonaerense.

La oficialización de la geografía metropolitana ocurre quizás en momentos conflictivos de la relación ciudad-conurbano durante el primer peronismo, trazando disidencias en la escala nacional –y municipal porteña– y provincial. Y de los distintos repliegues, de uno y otro lado de la Av. Gral. Paz y el Riachuelo, expresivos de la búsqueda de autonomías relativas. Después, acontecieron varios ensayos manu militari que dieron forma a un área metropolitana, aunque sin poder resolver su naturaleza concentracionista, congestiva y desigual que se proponían revertir. La reforma constitucional de 1994 contorneó un nuevo tablero político para el devenir del AMBA, agudizando el histórico repliegue porteño-céntrico con implicancias en la escala nacional. Sin embargo, pese a esas tensiones y frustraciones que atravesaron largos períodos, se ensayaron distintas "gobernanzas" metropolitanas que le pusieron límites al AMBA, teñidas de facto por lógicas sectoriales que las animaron, con esquemas de coordinación interjurisdiccional y leyes, no exentos de fragmentaciones y controversias.

Este sintético recorrido se pone en relación con nuestra preocupación en tiempos de la pandemia, en la medida que se verifica en el auge actual del AMBA la influencia de lo geográfico y lo político en los registros gubernamentales para la definición de lo metropolitano. Aunque su construcción histórica en el plano es algo vivo, dinámico, expansivo, que pendula entre las rupturas de discursos epocales y las condiciones metropolitanas que envuelven. Precisamente, el interés de transportar esos debates sobre el tema en el actual tiempo histórico de la pandemia nos permite componer circunstancias en torno a la actual crisis social y económica que atravesamos, y acaso a los cambios de paradigmas que dan forma política a la región. Es que el AMBA, como epicentro del COVID-19 de la Argentina, adquiere rasgos dramáticos en virtud de su primacía demográfica y productiva, así como también de sus relaciones funcionales de la CABA y de importantes municipios bonaerenses.

Desde el inicio de la pandemia, tanto el gobierno Nacional como los gobiernos de la Provincia de Buenos Aires y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires llevan adelante la tarea de anunciar y publicar diariamente los casos de contagios, fallecimientos y recuperados. Las intendencias del AMBA adoptaron medidas similares. Sin embargo, los criterios de regionalización sanitaria y el manejo de las estadísticas epidemiológicas para una variedad de regiones sanitaria e intendencias de diversa composición y tamaño poblacional no reflejaban los datos para la zona metropolitana, que manifiesta la mayor tasas de contagios y letalidad en comparación a otras regiones del país – el conurbano bonaerense se encuentra dividido geográficamente por regiones sanitarias en el que se divide la gestión la provincia de Buenos Aires (regiones V, VI, VII y XII); de ahí que resulta necesaria la producción y difusión de estadísticas oficiales como conjunto aglomerado, tal como se presentan para cada provincia y para otras realidades metropolitanas del país. Con el correr de las semanas y con la evolución de la epidemia, se empezaron a producir datos específicos para la denominada AMBA, incluyendo su delimitación sanitaria en las disposiciones y anuncios relativos al ASPO (Aislamiento Social, Preventivo y Obligatorio). Hay que señalar, en este punto, que el INDEC y los organismos sanitarios y estadísticos involucrados deberían urgentemente institucionalizar la región AMBA como categoría oficial.

Figura 17. Representación de las tres escalas federadas del AMBA
Foto: Presidencia de la Nación

El pasado 1 de julio de 2020 el AMBA retrocedía a fase estricta (fase 1) del decretado ASPO, aunque la situación sanitaria al interior de esa geografía metropolitana no sea homogénea (curiosamente, hay 5 municipios del AMBA, Brandsen, Campana, Cañuelas, Exaltación de la Cruz y Zárate, "de carácter semi-rural y con buenos indicadores sanitarios" que permanecerán en ASPO-fase 3. Incluso las restricciones al transporte público se agudizaron a la circulación de actividades esenciales a partir del lunes 29 de junio. El presidente Alberto Fernández anunció que: “tenemos que aislar el AMBA del resto del país, porque el resto del país no está teniendo los problemas que tiene el AMBA. También tengamos que pensar estas medidas para el Chaco, que está teniendo una velocidad de contagio parecida a la del AMBA, pero no trasciende como sí el AMBA”. Es que en ese momento el Ministerio de Salud de la Nación reportaba que 9 de cada 10 contagios de COVID-19 del país se daban en esta región argentina. De hecho llegó a ser –prácticamente– la única región con población en aislamiento estricto, dadas las altas tasas de contagios y letalidad en comparación a otras regiones del país. Pero de ese momento al día de hoy –2 de octubre– los contagios se han difundido en  todo el país como una mancha de aceite, llegando a representar el AMBA en  cerca del 50% de los contagios y la letalidad, con niveles de amesetamientos muy altos: en torno a 200 fallecidos y 7.500  contagios diarios. El gobernador de la provincia de Buenos Aires, Axel Kicillof, en su última conferencia de prensa explicó la situación actual y los alcances de la nueva etapa del aislamiento que correrá hasta el próximo 11 de octubre. En su discurso sentenció que "a mí no me gusta llamarlo una meseta, esto sería  algo así como un altiplano".

Llegado  este punto señalemos que la pandemia pone a la geografía del AMBA en acaso el máximo estado de excepción de su historia. Una regionalización sanitaria como AMBA demanda de la coordinación interjurisdiccional, no sólo de las tres escalas políticas representadas sino con la participación de las 40 intendencias implicadas. A tal punto que se debería establecer una unidad de coordinación para las distintas regiones sanitarias que seccionan al AMBA (por ejemplo, para poder administrar las camas hospitalarias disponibles al interior de cada una de esas regiones sanitarias), así como también de sectores clave como seguridad y transporte que hoy son escenario de las tensiones políticas en el marco de un manejo epidemiológico. Más aún, resultaría conveniente establecer una ley-convenio que unifique la conducción política al nivel más alto; es decir al Presidente, tanto en materia de salud, como de seguridad y transporte por el plazo que dure la pandemia. Es que la dinámica epidemiológica actual representa un desafío de todos los poderes, incluyendo las intendencias. Esencialmente por la necesidad de ensamblar nuevos criterios de bioseguridad para la regionalización del trabajo, el transporte, el comercio, el hábitat,  y en general, las actividades de reproducción de la vida, en un cuadro de gobernabilidad metropolitana marcadamente sanitario. Porque parecería que con la pandemia llegó quizás el tiempo para confeccionarle un traje bien cortado al AMBA, es decir, aprovechar la ocasión para proceder a definir con claridad unos límites.

LF

Esta es la tercera y última parte de la nota que, debido a su extensión, se publicó en sucesivos números de nuestra revista. Ver la primera parte en nuestro número 188 y la segunda parte en nuestro número 190.

El autor es ecólogo urbano y urbanista. Investigador-docente del Instituto del Conurbano. Universidad Nacional de General Sarmiento. 

Sobre su trabajo, ver también en café de las ciudades:

Número 186 I Ambiente
Infraestructura ecológica para la Región Metropolitana de Buenos Aires en tiempos de pandemia I Antecedentes históricos y factibilidad de implementación. I Por Leonardo Fernández

Número 132 I Ambiente y Planes de las ciudades
Biodiversidad Urbana I Apuntes para un sistema de áreas verdes en la Región Metropolitana de Buenos Aires I Por Diego Garay y Leonardo Fernández

Número 74 | Ambiente 
“De los ríos no me río” | Ana Carolina Herrero y Leonardo Fernández investigan (seriamente) las cuencas metropolitanas de Buenos Aires | Marcelo Corti

Ver también su trabajo La ecología en el Gran Buenos Aires en tiempos de pandemia.

Referencias

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La entrada ¿Qué es el AMBA? (III y última) Región, regionalización y conurbación de Buenos Aires. se publicó primero en Cafe de las Ciudades.

Una nueva Constitución, basada en los derechos de las personas, el bien común y la protección y conservación de la naturaleza, permite cuestionar los cimientos sobre los que se han construido nuestras actuales ciudades y territorio. Contar con estos contenidos constitucionales permitiría un sustento legal explícito que facilitaría la exigencia de estos derechos en la legislación existente y su relación vinculante con nuevas leyes, de manera que se puedan superar los obstáculos creados hasta ahora por falta de sustento legal o por reclamaciones de inconstitucionalidad. Este sustento legal explícito será posible en la medida en que se haya construido desde el debate público, el reclamo y la exigencia de cada principio y cada derecho sobre la base de la dignidad humana en la ciudad y el territorio.

El 18 de octubre de 2019, a partir de las intensas y masivas movilizaciones, marcadas por una violenta represión, se inicia un cambio cultural y político en nuestro país. Es el estallido de diversas demandas relacionadas con derechos básicos y la dignidad humana. “Basta de abusos”, “Chile despertó” señalan el necesario y profundo cambio social. Por ello no es de extrañar que las demandas desembocaran en la exigencia de una Nueva Constitución, en una necesaria refundación de principios, valores, derechos y deberes en los que se organiza nuestra sociedad.

El actual modelo de desarrollo -con la privatización de los bienes comunes, la desregulación, las distintas formas de abuso y la neutralización de lo político- incide en una insostenibilidad social y ambiental de los territorios y de las ciudades. Comprender y analizar nuestra realidad desde los derechos humanos nos permite repensar la forma en que nos hemos organizado para vivir. Implica otras lógicas de ocupación del suelo y de habitar nuestros territorios. Pensando en la necesidad de vivienda, en nuestras ciudades y territorio, tenemos la oportunidad y el desafío de instalar en el debate constitucional los temas sustanciales que afectan a nuestra forma y entornos de vida.

Existe una amplia bibliografía sobre causas y conflictos para la comprensión crítica de nuestras ciudades, entre los cuales:

• la falta de marco legal que asegure los derechos humanos y los derechos sociales y ambientales;

• numerosos conflictos socio-ambientales relacionados con el modelo productivo, en los que los principales sectores económicos implicados son energía, minería y saneamiento ambiental, que afectan a los sistemas naturales y a la salud de las personas (una relación actualizada de los conflictos socioambientales en Chile se encuentra en la web del Instituto Nacional de Derechos Humanos)

• una larga tradición de centralismo, donde las regiones no cuentan con capacidad de incidencia en su ordenamiento territorial y donde las áreas metropolitanas carecen de mecanismos de gestión integrada;

• la especulación del uso del suelo, con escasas herramientas y con obstrucción política para revertir los efectos sociales y urbanos de la segregación socioespacial;

• la inequidad territorial de acceso a bienes y servicios públicos de calidad como educación, salud, seguridad, áreas verdes y transporte;

• los conflictos por el uso del agua privatizada y manejada por intereses mercantiles especulativos;

• el déficit cualitativo y cuantitativo de la vivienda, ahora más visible en tiempo de pandemia, por la multiplicación de la precariedad habitacional y del hacinamiento, en los condominios sociales, en las poblaciones tradicionales, en los cités, los nuevos conventillos, los campamentos y las tomas, y en viviendas de 20 metros cuadrados en edificios de 40 pisos de altura.

Todo ello ha dado lugar a ciudades profundamente desiguales, con un déficit de calidad de la vivienda y urbano. Los efectos económicos y sociales del 18 de Octubre, de la pandemia y de la futura recesión mundial presagian mayores niveles de desigualdad. Sin la oportunidad de un cambio fundacional que permita redefinir y regular la ciudad y los territorios, todo indica que los conflictos se multiplicarán en complejidad y urgencia, entre otros: la tendencia sostenida de aumento del valor del suelo, de la compra y del arriendo de la vivienda; la extensión de la cesantía y de la pobreza; las insostenibles condiciones de arriendo y subarriendo impuestas a la mayoría del millón y medio de migrantes en Chile.

El aprendizaje de los derechos humanos

Experiencias internacionales, especialmente en las recientes constituciones latino americanas, nos han enseñado que es posible incluir principios y valores referidos al territorio en una Constitución. Proponemos recoger estos precedentes para ayudar a pensar los contenidos de la Nueva Constitución.

La necesidad de referir explícitamente a estos derechos humanos no sólo se desprende del estudio comparado y la evidencia de los conflictos existentes. Buscamos, ante todo, elevarlos a partir de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales, DESCA, y de los derechos civiles y políticos, DCP, que son partes indivisibles, inalienables y universales. La intención es plasmar la gran conquista del reconocimiento pleno de estos derechos humanos, suscritos por el Estado de Chile, para revisar un derecho de carácter derivado, excluyente y privativo, actualmente consagrado: el derecho de propiedad. Se trata de situar y comprender el derecho de propiedad a partir de su función social y ambiental. En otras palabras, el ejercicio ciudadano consiste en identificar los valores emanados del bien común y de la protección y conservación de la naturaleza para delimitar el derecho de propiedad.

En nuestro país se han realizado diversas iniciativas en torno a la implicancia de los derechos humanos en los principios, derechos y obligaciones constitucionales que afectan a cuestiones urbanísticas y territoriales, en las que nos hemos ido encontrando los y las autoras que se reúnen en este libro. Entre esas iniciativas destacan las realizadas por el Comité Hábitat y Vivienda y el Comité de Desarrollo Urbano del Colegio de Arquitectos de Chile (ver material de la campaña y artículo de Tapia y Sugranyes, 2015). En la línea de la sensibilización se encuentra la Campaña por el derecho a la ciudad y el territorio (ver material gráfico y videos para la discusión), así como la Declaración Sí se puede. Por un territorio seguro y sano para todos y todas (2017), firmada por profesionales del área. Esta Declaración plantea la necesidad urgente de incorporar integralmente en la planificación urbana y en todo asentamiento humano las áreas de riesgo por amenazas de origen natural y antrópico, con normativa apropiada y programas de relocalización para las personas en peligro. Así como una regulación que exija que toda actividad en el territorio, incluyendo la económica, se desarrolle responsablemente y asuma debidamente sus efectos negativos, tanto sociales como ambientales.

Principios y derechos con incidencia directa en la regulación del territorio

La relación entre los derechos humanos, el territorio y la ciudad es amplia. Es posible identificar valores que guardan una relación directa con la regulación del territorio y que forman parte de diversas constituciones y tratados internacionales. Seleccionamos algunos de estos contenidos para contribuir al debate en Chile. Cada uno podría ampliarse a través de temas transversales, como género, pueblos indígenas, inmigrantes y la conservación de la naturaleza.

El Estado de derecho y su rol como garante de los derechos humanos. Asimismo, promover las condiciones de igualdad y no discriminación de los individuos. Ello permitiría al Estado contar con las atribuciones, instituciones e instrumentos necesarios. En este sentido, el Estado debe contar con la competencia exclusiva para ordenar, regular y planificar el territorio y las ciudades.

La no discriminación y la igualdad para asegurar el uso y goce del patrimonio, bienes y servicios urbanos, recursos o espacios naturales en igualdad de condiciones. La segregación socio espacial debiera ser revertida y revisadas las políticas de vivienda que mantienen una estructura urbana y territorial basada en la capacidad adquisitiva de las familias. Ello exige políticas que respeten la diversidad de género, cultura y las diversas necesidades de las personas en sus distintas edades: niñez, adultez y vejez. Todo ello, aplicado al ordenamiento territorial y urbanístico, implica un desarrollo territorial que vele por estos derechos mediante la distribución equitativa de los bienes y servicios públicos relacionados con la salud, la educación, la vivienda, la seguridad, las áreas verdes o el transporte.

La protección y conservación de la Naturaleza, garantizada por el Estado y como deber de todo individuo, que incluye la recuperación de áreas dañadas o en peligro, la prevención de posibles daños y la creación de nuevas áreas protegidas. Ello implica planificar adecuadamente el territorio y las ciudades, como manera de no comprometer la biodiversidad y la calidad de vida de las personas y de las generaciones futuras.

La función social y ambiental de la propiedad, un carácter crucial en el modelo territorial, el urbanismo y la vivienda, ya que actúa como principio regulador del uso del suelo. Se trata de que la propiedad, sin cambiar su naturaleza, tiene limitaciones basadas en el bien común colectivo. Una de las consecuencias de esta delimitación es establecer la función social y ambiental del suelo.

Regulación de las actividades económicas, lo que significa que toda actividad económica o científica deberá ser respetuosa con la naturaleza y los sistemas de vida, así como con la seguridad y salud de las personas.

El derecho a participar en las plusvalías, como mecanismo de desarrollo local, justicia social y de control de la especulación.

El derecho a la información y a la participación en la toma de decisiones que afectan al entorno en que se habita. Implica revisar estructuralmente los débiles mecanismos existentes, evitando las situaciones de infracción de derechos humanos que se realiza por usos y actividades que afectan negativamente a las personas y al medioambiente.

El derecho a una vivienda adecuada, cuyo cumplimiento guarda una relación directa con la segregación y exclusión social. Permite refundar la naturaleza del actual marco legal urbanístico y de las políticas de vivienda, en cumplimiento de los siete atributos definidos por Naciones Unidas. Ello implicaría, entre otros cambios, que la planificación urbana debiera incorporar mecanismos para la integración de los actuales condominios sociales y de poblaciones tradicionales, con actuaciones de reversión de la segregación y mejora de calidad urbana de la ciudad construida. Asimismo, iniciar la creación de vivienda pública como mecanismo de regulación del mercado de la vivienda.

El derecho al agua y al saneamiento. Dada la actual privatización de los recursos hídricos y de los servicios básicos, el agua debe ser declarada bien nacional de uso público. Es necesario incorporar explícitamente la responsabilidad del Estado en la recuperación, administración y asignación de los recursos hídricos, otorgando prioridad de uso al consumo y saneamiento de las personas en concordancia con la continuidad de los ciclos naturales y la subsistencia de la biodiversidad nativa.

Derecho al uso y goce de los del patrimonio natural, se relaciona con el derecho al disfrute de los bienes y recursos naturales, su protección y asegurar su goce colectivo, como, por ejemplo, el disfrute colectivo de las playas, bordes de lagos o pie de montaña. Derecho al patrimonio cultural, como elemento sustancial de la memoria e identidad de los pueblos, que debiera formar parte en toda su complejidad (material e inmaterial) de los derechos constitucionales, con el fin de asegurar su protección, acrecentamiento y disfrute.

Derechos de los pueblos indígenas. Es necesario el reconocimiento constitucional de los pueblos indígenas, de sus derechos y el respeto a su patrimonio cultural y natural.

Derecho a un medioambiente sano y seguro, afecta directamente a cómo se usa el suelo, es decir, al tipo de actividad que se realiza en un lugar, asegurando que los usos o actividades, no atenten a los derechos de las personas ni al medioambiente. Esto significa garantizar condiciones como que los usos sean compatibles entre sí o la localización adecuada de la vivienda en lugares libre de riesgos y de contaminación. También implica reformular el modelo de organización espacial y movilidad urbana, atendiendo a la alta exposición de la población a la contaminación atmosférica.

La discusión sobre una nueva constitución no acaba en lo que se llegue a pactar y a escribir finalmente en la carta magna. Los principios y derechos aquí expresados requieren una presión social constante para hacerlos efectivos, porque implican cambiar el modelo económico y territorial, lo que encontrará fuertes opositores entre quienes vean disminuidos sus beneficios. Este momento es el resultado de un largo anhelo de cambio, que requiere aún de muchas fuerzas para avanzar.

MT y AS

Maricarmen Tapia Gómez es Arquitecta y Doctora en urbanismo. Dirige la revista Crítica Urbana.

 Ana Sugranyes es Arquitecta, Doctora en urbanismo y Defensora de derechos Humanos.

Ciudades posibles. Apuntes para el debate sobre la Nueva Constitución de Chile. Edición a cargo de Maricarmen Tapia Gómez. Crítica Urbana 1ª edición, Coruña, septiembre 2020. ISBN: 978-84-09-22858-4.
Escriben: Alfredo Rodríguez, Ana Sugranyes, Ángela Erpel, Aníbal Venegas, Camila Díaz, Carlos Aguirre, Carlos Lange, Fernando Atria, Francisco Vergara, Ismael Toloza, José Bengoa, Juan Correa, Miguel Lawner, Pablo Trivelli, Raquel Águila, Víctor Orellana ,Campaña por el Derecho a la Ciudad y el Territorio, Comité de Patrimonio Arquitectónico y Ambiental. CACh.

Las postales que ilustran la nota son material de discusión de la Campaña para la Nueva Constitución de Chile Por el derecho a la ciudad y el territorio.

Sobre el proceso iniciado con los sucesos del 18 de octubre de 2019 en Chile ver también en nuestro número 181 La ciudad es la protesta. Una crónica de la revuelta chilena, por Alfredo Rodríguez y Paula Rodríguez, y en nuestro número 177/8 No es por los 30 pesos. Causas y riesgos del descontento chileno, por Raquel Rolnik.

Sobre ciudad y territorio en Chile, ver también entre otras notas en café de las ciudades:

Número 19 | Economía 
El problema de los "con techo"… | Alfredo Rodríguez describe las paradojas del subsidio habitacional en Chile. | Alfredo Rodríguez

Número 95 | Ambiente y Política de las ciudades 
Fenómenos naturales, negocios inmobiliarios | Sobre el terremoto y la reconstrucción en Chile | Alfredo Rodríguez Arranz

Número 151/2 I Economía y Política de las ciudades
La planificación urbana importa I El caso Caval, las catástrofes y las políticas de suelo y ciudad en Chile I Por Alfredo Rodríguez y Paula Rodríguez

Número 157/8 I Política y Planes de las ciudades
La recuperación demográfica de la comuna de Santiago I Volver al centro: razones e interrogantes de una política pública exitosa. I Marcelo Corti (con entrevista a Pablo Trivelli).

Número 172 I Política
Declaración contra la iniciativa de ley sobre integración social y urbana I “Detrás de un conjunto de premisas correctas se esconde una nueva incongruencia política”. I Comité de Hábitat y Vivienda del Colegio de Arquitectos de Chile.

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En los últimos años, debido a los procesos de expansión registrados en las localidades que rodean a la ciudad de Rosario y al uso de prácticas productivas inapropiadas, se ha perdido la tradicional y sana convivencia y complementariedad entre el campo y la ciudad. El campo ha dejado de proveer a las localidades de gran parte de los alimentos que usualmente consumía la población urbana rompiendo esa estrecha y fructífera relación y ocasionando importantes distorsiones, como lo es el traslado de productos desde otras regiones del país complejizando la logística de distribución y aumentando innecesariamente su costo.

Esta situación desventajosa no tiene demasiada explicación, en tanto el Área Metropolitana de Rosario (AMR) se sigue caracterizando por una alta presencia de ruralidad dentro de los límites distritales de las comunas y municipios que la integran. Sólo el 17,78% del suelo del AMR es “Suelo Urbanizado”, en cambio el 77, 95% de suelo es “Suelo No Urbanizado”. En esta última categoría cabe hacer una distinción entre el “Suelo Rural” propiamente dicho y aquel suelo que mantiene esencialmente su caracterización de ruralidad pero, por su proximidad a los centros urbanos, requiere una consideración y uso particular. Por este motivo se lo ha identificado conceptualmente como “Suelo Periurbano” (SP). En las localidades del AMR pertenecientes al Cuadrante Oeste (Ibarlucea, Funes, Roldán, Pérez, Soldini, Zavalla, Piñero, Alvarez, Acebal y Coronel Dominguez) y al Corredor Sur (Villa Gobernador Gálvez, Alvear, Pueblo Esther, General Lago, Arroyo Seco, Fighiera, Pavón, Empalme Villa Costitución y Villa Constitución) persiste una fuerte condición de ruralidad, a diferencia de Rosario y los centros urbanos del Corredor Norte Metropolitano (Granadero Baigorria, Capitán Bermúdez, Fray Luis Beltrán, San Lorenzo, Puerto San Martín. No así Timbúes, Pueblo Andino y Ricardone, que se distinguen de las características del corredor) que, por una acentuada conurbación, cuentan con una superficie limitada de suelo en esas condiciones. No obstante lo cual, hasta en estas situaciones, ese escaso suelo que linda con estos últimos centros, justamente por su proximidad a los entornos urbanos, adquiere características diferentes al suelo rural propiamente dicho. Su cercanía a áreas residenciales compromete su disposición, limitando los usos y las prácticas productivas que en él se pueden admitir, por lo cual, casi siempre, lo que pertenece a la categoría de “Suelo No Urbanizado” debiera ser considerado como “Suelo Periurbano”.

Esa franja de transición entre lo urbano y lo rural, que hemos denominado “Suelo Periurbano”, se presenta hoy como un territorio de características dinámicas en donde convergen diferentes actores con intereses, visiones e ideas divergentes, los cuales revelan singularidades en sus formas de relación, disputa y negociación de ese espacio. Ese suelo es hoy sin duda un espacio de fuerte tensión.

La presión por cruzar los límites

La presión constante por la recalificación de suelo rural y su reconversión a suelo habilitado normativamente para el uso residencial y/o industrial se ha transformado, en muchos casos, en un mecanismo meramente especulativo que apunta a su valorización inmobiliaria, obtenida como resultado del acto administrativo de aprobación municipal. La simple subdivisión del suelo y su posterior comercialización no es condición suficiente para ofrecer suelo apto para la radicación de viviendas y/o industrias. La producción efectiva de suelo para desplegar la actividad residencial/productiva requiere de una acción previa de urbanización: apertura de calles, construcción de espacios públicos, equipamientos comunitarios, e infraestructuras y servicios indispensables para el desarrollo de esa actividad. El incumplimiento de este paso previo a la instalación de áreas residenciales y/o establecimientos industriales, sobre todo en las localidades más pequeñas, ha ocasionado muchos inconvenientes con una afectación de suelo poco sostenible (caro, con deficiencias y en gran parte inutilizado).

La extensión desmedida de los límites urbanos produce importantes distorsiones en el funcionamiento de las ciudades y la recalificación de suelo, que en muchos casos no llega a alcanzar los estándares adecuados de consolidación y densificación, aumenta su valor. Esa valorización excesiva y la expectativa latente de urbanización expulsa a aquellas actividades más débiles que no pueden pagar por él (huertas, quintas, por ejemplo) o al mismo uso industrial o residencial para el que fue creado por el alto costo inicial adquirido con su nuevo status normativo. En muchas localidades es frecuente visualizar importantes sectores calificados normativamente como “Distritos Industriales” que llevan años esperando la instalación real de actividades productivas porque su costo y las falencias de infraestructuras inhiben la localización de empresas. También es fácil constatar la expulsión de las antiguas plantaciones frutihortícolas y aquellas destinadas a la floricultura, las cuales han sido desplazadas progresivamente por esos nuevos procesos de apropiación del territorio y por su utilización para el cultivo de soja (desarrollado como actividad económica más fuerte), privando a las localidades de una base alimentaria de proximidad y sustento local y destruyendo muchas fuentes de trabajo. Esta producción en muchos casos ha avanzado ocupando terrenos bajos inundables que en otros tiempos se destinaban (por esa condición) a la ganadería, asumiendo que en momentos de crecida el ganado se podía retirar liberando el suelo para su libre escurrimiento, hecho que no sucede con las plantaciones de soja que con su uso desmedido deterioran e impermeabilizan extensas superficies.

Estos importantes cambios, asociados al uso indiscriminado del suelo y a la aplicación de agroquímicos en torno a las áreas residenciales, suman día a día múltiples problemas con una fuerte resistencia de las poblaciones más afectadas. El avance de procesos de urbanización en zonas anegables, el uso abusivo y sin rotación de plantaciones de soja y la deforestación de amplias superficies han provocado un cambio rotundo en su comportamiento hídrico ocasionando profundas alteraciones climáticas y motivando eventos naturales extraordinarios que afectan seriamente la calidad de vida en los centros urbanos.

La falta de proyecto y programación del Suelo Periurbano ha provocado esas consecuencias negativas. Con su descuido se ha dejado en manos del mercado el impulso de iniciativas que, en la mayoría de los casos, responden a intereses meramente especulativos y denotan la ausencia del Estado en la definición de políticas adecuadas de uso de un recurso caro, muy demandado, y cada vez más escaso como lo es el recurso suelo.

La necesidad e importancia de aplicar un enfoque diferente

Revertir esta situación implica adoptar un enfoque netamente diferente, apuntando a un cambio de paradigma en la forma de establecer la relación entre los centros urbanos y el suelo contiguo que los rodea.

La perimetración y definición de la categoría “Suelo Periurbano” permite introducir un concepto nuevo, distinto al aplicado en la categoría de “Suelo Suburbano”, usualmente utilizada en términos catastrales con la intención de aplicar cobros de tasas e impuestos. La delimitación del “Suelo Periurbano” responde, en cambio, a una necesidad y propósito urbanístico de delimitación del territorio para aplicar políticas efectivas de contención de la urbanización y desarrollo de programas específicos de carácter ambiental, social y productivo.

Su reconocimiento no es producto de una simple demarcación y clasificación sino que forma parte de la compleja tarea de planificar las comunas y ciudades, definiendo las políticas de urbanización y usos del suelo en el marco de la elaboración de sus planes de ordenamiento urbano. La tarea implica un ajustado trabajo de perimetración que surge como resultado de la definición de políticas que establezcan un equilibrio entre procesos de expansión y contención del crecimiento urbano y desarrollo rural sostenible.

A través de la implementación del “Programa 26 estrategias Locales, un Plan Metropolitano”, el Ente de Coordinación Metropolitana de Rosario (ECOMR) abordó el trabajo de delimitación del “Suelo Periurbano” en cada una de las localidades involucradas, incorporando esta nueva categoría en sus respectivos Planes Urbanos Locales (PUL). El Programa se desarrolló con financiamiento del gobierno provincial, a través del Ministerio de Economía (Programa Municipal de Inversiones, PROMUDI), y el Ministerio del Interior, Obras Públicas y Vivienda de la Nación, a través de su Unidad Ejecutora Central (UEC), en el marco del Programa de Desarrollo de Áreas Metropolitanas del Interior (DAMI), con un préstamo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Contó, a su vez, con la colaboración técnica del CONICET, INTA, Universidad Nacional de Rosario,  y Colegio de Arquitectos de la Provincia de Santa Fe. El “Suelo Periurbano” demarcado en los Planes Urbanos de las localidades ECOMR suma, aproximadamente, una superficie de 18.419 hectáreas, correspondiendo al Corredor Norte Metropolitano 2.116 ha, al Cuadrante Oeste Metropolitano, 8.658 ha y al Corredor Sur Metropolitano, 7.645 ha (no están incluidos en estos valores los datos de Rosario y Funes, donde no se desarrollaron los PUL, ver Planes urbanos Locales de las comunas y municipios ECOM).

Esta tarea implicó el desarrollo de tres acciones en forma simultánea: 1) su delimitación y clasificación para la correcta apreciación de su capacidad de establecer una mediación entre los usos urbanos y rurales, fomentando el control de los procesos de crecimiento urbano y ofreciendo a la ciudadanía el disfrute de los espacios verdes y cursos de agua que caracterizan a la región; 2) la asociación con el INTA para revisar el modelo de explotación agropecuaria vigente y adaptarlo a un enfoque más sustentable; y 3) la vinculación con el profesionales del Ministerio de Medio Ambiente de la Provincia de Santa Fe para el desarrollo de modelos hidrológicos que permitan encauzar de forma inteligente los procesos de desarrollo urbano y preservar en su mayor extensión los espacios de suelo rural y periurbano.

Como resultado de un importante trabajo interdisciplinario se logró la demarcación del SP en cada una de las localidades y la creación de un Manual de Buenas Prácticas Agropecuarias para el AMR; se incorporaron las definiciones y especificaciones de Suelo Periurbano y Rural, así como los modelos hidrológicos elaborados e incorporados a cada uno de los PUL.

Hoy es posible hablar de esta categoría de suelo en el AMR en función del avance logrado en la las comunas y municipios que integran el ECOMR (ver Ente de Coordinación Metropolitana de Rosario. La construcción y consolidación de un Plan Metropolitano. Akian Gráfica Editora S.A. Rosario, julio de 2019). En cada uno de los PUL quedó definido y clasificado el Suelo Periurbano como un tipo de suelo con características propias, que se delimita a partir de parámetros cualitativos y no cuantitativos. Se trazaron sus límites a partir del análisis del entorno cercano a las áreas urbanizadas, identificando la presencia de elementos paisajísticos de valor patrimonial y las afectaciones referidas a la dinámica hídrica. Esa demarcación ha contemplado todos los elementos involucrados en el mismo como así también su naturaleza cambiante; en su definición ha incidido fundamentalmente la precisión de las políticas de urbanización recomendadas en cada caso.

Cabe destacar que la preocupación por desarrollar prácticas productivas sostenibles ha sido instalada por el gobierno provincial en el año 2017, al implementar desde la órbita del Ministerio de la Producción de Santa Fe el “Programa Provincial de Producción Sustentable de Alimentos Periurbanos”, con el objetivo de generar alternativas a las producciones convencionales, fomentar cadenas cortas de comercialización y procesos productivos sustentables, posibilitando a la población acceder a alimentos saludables y seguros producidos por pequeños y medianos productores del ámbito local, instalados fundamentalmente en los llamados suelos periurbanos. Hoy participan de dicho Programa más de 90 agricultores, hay más de 20 gobiernos locales adheridos mediante convenio con el Ministerio de la Producción y se han celebrado convenios con distintas instituciones para su implementación. Rosario, particularmente, ha sido pionera en este tema desarrollando una experiencia ejemplar, reconocida a nivel internacional. La agricultura urbana se instaló en Rosario como política pública municipal en el año 2002, con el objetivo de promover un proceso de construcción de desarrollo endógeno, a partir de estrategias participativas y solidarias de producción, transformación, comercialización y consumo de alimentos sanos.

Los motivos e intenciones que inducen a un cambio de enfoque

La propuesta que se ha desarrollado, como fue planteado en el presente texto, tiene una fuerte connotación de sostenibilidad ambiental y de protección y construcción del paisaje natural que rodea a los núcleos urbanos de la región, al reconocer y valorar el espacio territorial intermedio donde coexisten tanto actividades productivas como recreativas y residenciales de menor porte asociadas a los otros usos. También, se reconocen en él sitios y elementos de alto valor patrimonial que conforman el paisaje histórico-cultural de cada comunidad (humedales, antiguas plantaciones frutales, cascos de estancias y frondosas y extensas masas arbóreas).

La importancia de su reconocimiento se asienta justamente en su capacidad de generar un territorio de transición protegiendo el paisaje natural y productivo que rodea los centros urbanos evitando su depredación, reconociendo condiciones hídricas particulares, conteniendo los procesos expansivos y filtrando el uso de agroquímicos utilizados en la producción extensiva a través del impulso de buenas prácticas. Se reconocen cuatro situaciones diferentes que cumplen distintas funciones de acuerdo a su ubicación y condiciones pre-existentes. Este reconocimiento contempla no sólo las características del Suelo Periurbano, sino también los sistemas productivos permitidos en cada uno y aquellas actividades extras que se podrían realizar en cada caso. En el AMR se establecen cuatro categorías: a) Periurbano de Proximidad, b) Periurbano Productivo / Patrimonial, c) Periurbano Hídrico / Ambiental, y d) Periurbano de Completamiento.

Su revalorización ayuda, además, a recuperar el hinterland productivo de cada localidad reforzando su capacidad de abastecer las demandas de consumo de alimentos, tanto a nivel local como regional, rescatando las fuentes de trabajo que la actividad genera. Se asienta en la importancia de proteger y fomentar el crecimiento de la producción agroecológica, tanto por motivos culturales, sociales y paisajísticos como por motivos económicos.

Existe una tendencia mundial que muestra un crecimiento en la valoración de productos sanos para su consumo y amables con el medio ambiente. Para esto es necesario desarrollar incentivos que fomenten la producción agroecológica, su comercialización y consumo por parte de las localidades del AMR. También es fundamental incorporar programas de capacitación, certificación y comercialización. Se pretende conseguir productos locales que sean resultado de una producción devenida de buenas prácticas agrícolas y que reduzcan a su vez los kilómetros a recorrer antes de llegar al consumidor final. Para ello, se hace necesario incorporar nuevos actores a estos procesos y promover un cambio de escala en la actividad con mejoras en la producción, distribución y comercialización de los productos, en busca de un sistema más sostenible.

Este nuevo enfoque propuesto está asentado, entonces, en el cumplimiento de los siguientes objetivos generales y específicos:

I.SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL. Favorecer la diversidad del territorio y mantener la referencia de su matriz biofísica. La diversidad es un valor del territorio y la búsqueda de un equilibrio no puede entenderse como un intento de homogeneización.

• Proteger los espacios naturales, agrarios y no urbanizables en general, como componentes de la ordenación del territorio. Aquellas áreas que en el planeamiento urbanístico de base municipal son a menudo periféricas o residuales pasan a ser elementos fundamentales y estructurantes en la ordenación del territorio.
• Preservar las cuencas de los ríos y arroyos libres de urbanización. Los suelos próximos a los cursos de agua deben ser preservados libres de ocupación para alojar el agua de lluvia excedente por ciertos períodos de tiempo, evitando la saturación de los cursos de agua.
• Moderar el consumo de suelo. El suelo con aptitud para la implantación urbana es un recurso escaso, cuyo despilfarro, a menudo evidente, debe evitarse de cualquier manera. Una utilización más eficiente de las áreas ya urbanizadas es un objetivo a mantener en todo momento. Las áreas de expansión deben estar condicionadas, preferentemente, a la consolidación de la planta urbana existente.

Preservar y promover la recomposición de los corredores de biodiversidad. Los grandes sistemas de biodiversidad de nuestro territorio deben mantenerse vinculados para actuar como corredores preservando esa condición.  Esto requiere que se promueva y se preserve la vinculación natural entre el territorio rural y la ribera del río Paraná, para evitar la insularización de los sistemas naturales (Rueda, Salvador. El libre verde del ambiente urbano. (p. 26-28) Ministerio de Medio Ambiente de España y BCNecologia, 2007).

II. CONSTRUCCIÓN DEL PAISAJE NATURAL. Preservar el paisaje como un valor social y un activo económico del territorio. El paisaje es la imagen que nos transmite el territorio, a través de la cual podemos identificar nuestra pertenencia y arraigo a un lugar.

• Incrementar las superficies verdes. La preservación del Suelo Periurbano puede contribuir a incrementar la superficie de espacio verde utilizable por habitante, al ser destinado a la construcción de espacios de prevención de la salud, promoción de la recreación y el deporte en el entorno de los centros urbanos.
• Valorar y rescatar la forestación existente. La incorporación de árboles ayuda a generar condiciones paisajísticas especiales y con su capacidad de absorción ayuda a disminuir el impacto de inundaciones. La creación de barreras forestales contribuye a que cambie la dirección y disminuya la velocidad de los vientos, evitando que los agroquímicos usados en área rurales afecten a las áreas urbanas; también constituye un recurso económico  interesante para reforzar la producción sostenible en el área.
• Promover iniciativas vinculadas al fomento del deporte, la recreación y prevención de la salud. Un propósito referido a la diversificación de actividades es la incorporación de usos difíciles de desarrollar en los núcleos urbanos por las grandes superficies que demandan para su implementación: centros deportivos y recreativos, casas de descanso, hosterías de uso turístico, entre otros.
• Incorporar infraestructuras acordes a las características de ruralidad. La incorporación de mejoras de accesibilidad (con la construcción de caminos y senderos rurales) y la provisión de servicios básicos (sistemas de almacenamiento de agua de consumo y riego, incorporación de energía fotovoltaica o eólica, resolución de drenajes), además de la inclusión de mecanismos necesarios para garantizar la limpieza y mantenimiento de los cursos de agua para su mejor escurrimiento.
• Resolver las problemáticas de vivienda vinculada a la ruralidad. En estrecha relación con el punto anterior se evidencia la necesidad de encontrar soluciones dignas de hábitat para las familias vinculadas a la actividad productiva que residen en los bordes urbanos.

III. PRODUCCIÓN DE ALIMENTOS SALUDABLES. Garantizar la disponibilidad de suelo para destinarlo a la producción de alimentos sanos. La preservación de suelo en el entorno de los núcleos urbanos del AMR permitiría crear una “Red Metropolitana de Comunas y Municipios para la Promoción y el Desarrollo de la Agricultura Urbana”.

• Promover la soberanía alimentaria. Garantizar el acceso a alimentos saludables significa proteger la salud de la población dándole la posibilidad de disponer en proximidad y a un valor razonable alimentos sanos. También permite aumentar la escala de producción asociando a las distintas localidades que puedan estar integradas a una misma red.
• Generar empleo. Desarrollar prácticas de este tipo implica revalorizar la figura de los productores agrícolas, huerteros y huerteras, dándoles una oportunidad de crecimiento e inclusión laboral y social.
• Desarrollar una cadena de comercialización. Un gran desafío en la creación del programa lo constituye la posibilidad de incorporar en una misma red a los propietarios de suelos, productores e inversores, junto a una cadena que aglutine a los rubros gastronómicos (bares y restaurantes de las distintas localidades).

IV. INCENTIVO A LA ASOCIACIÓN Y COOPERACIÓN. Fomentar la participación e involucramiento de distintos actores. Está comprobado desde hace tiempo los beneficios de los esquemas asociativos y sus ventajas por sobre las acciones individuales. Más aún cuando existe una cooperación entre el sector público y privado.

• Promover la unificación de parcelas. La definición de “Parques Agrarios” facilita la gestión del programa, al ser implementado por unidades territoriales planificadas, concertadas y desarrolladas progresivamente en el territorio.
• Generar mecanismos de ayuda económica y financiera. La inclusión de incentivos económicos y financieros contribuye a facilitar mecanismos de asociación, entre los actores involucrados dispuestos a encuadrarse en el desarrollo del programa y recibir sus beneficios.

El tratamiento del Suelo Periurbano en las iniciativas interjurisdiccionales

Junto a la definición del Suelo Periurbano se ponen a prueba intervenciones puntuales en el territorio metropolitano que involucran las situaciones de borde de distintos municipios y comunas. Se elaboran, gestionan e implementan “Planes Interjurisdiccionales metropolitanos” (PIM), concebidos como actuaciones estratégicas en las cuales se impulsa la interacción por parte de distintos actores públicos y/o el sector privado, con acciones vinculadas fundamentalmente a resolver la problemática integral del hábitat, las infraestructuras productivas, de accesibilidad y de servicios, el espacio público y los equipamientos urbanos. Cinco PIM, que involucran a Rosario y a las seis localidades colindantes (Villa Gobernador Gálvez, Soldini, Pérez, Funes, Ibarlucea y Granadero Baigorria), definen operaciones de alto valor para el desarrollo de la región. Particularmente, tres de ellos involucran importantes superficies de Suelo Periurbano donde se fomentan acciones asociativas entre los municipios y los diversos actores presentes en cada territorio. Ellos son:

-El PIM Sudoeste, propone una intervención con un fuerte carácter social, ambiental y recreativo, a implementar en forma conjunta entre Rosario y Villa Gobernador Gálvez. Abarca un territorio con una fuerte presencia industrial, desarrollado en torno a la avenida Ovidio Lagos/ ruta provincial Nº18 y ubicado a ambas márgenes del arroyo Saladillo, ocupado en parte por un asentamiento irregular donde viven familias relacionadas a la producción artesanal de ladrillos. Toma como eje central de trasformación la puesta en valor del Balneario Los Ángeles, el desarrollo de nuevos programas de vivienda social y la revalorización del Corredor Industrial Ovidio Lagos, reestructurando el suelo industrial ocioso para incorporar iniciativas productivas vinculadas al rubro alimentario.

-El PIM Oeste, plantea la creación de un polo de desarrollo productivo, logístico y de servicio de alcance regional a implementar en forma conjunta entre las localidades de Rosario, Pérez y Soldini. Abarca un territorio ubicado estratégicamente entre las grandes infraestructuras que proporcionan conectividad con la región (la ruta nacional Nº33 y la provincial Nº 14, la A012, la Avenida Circunvalación de Rosario y las vías del ex Ferrocarril Mitre). Se propone allí instalar un Parque Agrario/Industrial en un enclave de vinculación entre los tres núcleos urbanos.

-El PIM Noroeste. Define una actuación de gran escala en las inmediaciones del Aeropuerto, a implementar en forma conjunta entre las localidades de Rosario, Funes e Ibarlucea. Abarca un amplio territorio que se desarrolla en torno al arroyo Ludueña y a los canales Ibarlucea, Salvat y Urquiza. Propone un abanico de intervenciones tendientes a definir una membrana ambiental de preservación de un territorio de alto valor patrimonial natural. Plantea completar y mejorar las grandes infraestructuras existentes de logística y comunicación e incorporar nuevas infraestructuras de conectividad (el completamiento de la Segunda Ronda y la transformación de la ruta provincial 34s), junto al desarrollo de grandes espacios públicos, equipamientos y servicios en el entorno del Aeropuerto y a los cursos de agua,  respetando las condiciones del suelo y las dinámicas hídricas dadas por la presencia del arroyo, los canales y los bajos naturales.

La presentación de una ley de Agricultura Periurbana y creación del SP

Los antecedentes antes mencionados han constituido la base de sustentación para la elaboración de un anteproyecto de ley provincial, recientemente presentado por el Socialismo para su aprobación en la Cámara de Diputados de la Provincia de Santa Fe.

Con la sanción de esta ley se pretende reforzar la actuación municipal otorgándole un status jurídico a esa una nueva categoría de suelo mediante su incorporación en la legislación provincial, más allá del reconocimiento que adquiera en la legislación urbanística local. Este reconocimiento facilitará la gestión asociada del suelo fomentando la alianza y concertación entre los actores involucrados, mediante la generación de incentivos económicos que alienten su utilización en función de la concreción de un programa específico que crea la misma ley: el “Programa Provincial para el Desarrollo de la Agricultura Periurbana”.

Con su impulso, el “Suelo Periurbano” pasará de ser una categoría de delimitación de ese territorio periférico de enorme tensión a convertirse en el eje central de una propuesta gubernamental de ordenamiento territorial y desarrollo productivo, que establezca prioridades e incline la balanza para generar un más justo equilibrio entre los diferentes actores, en pos de beneficios para la ciudadanía en general.

Con la aprobación de esta ley se pretende aportar soluciones a un problema que no han logrado resolver diferentes anteproyectos de ley que la han precedido, las cuales abordaron el conflicto entre dos de las principales actividades, productiva y residencial. Sin embargo estas leyes, al plantear simplemente distancias prohibitivas para el uso de agroquímicos, no sólo han sido fuertemente rechazadas sino que además están perdiendo una interesante oportunidad de analizar la problemática desde un enfoque más amplio asentado en un abordaje territorial integral.

ML

La autora es Arquitecta urbanista graduada en la Facultad de Arquitectura, Planeamiento y Diseño de la Universidad Nacional de Rosario (1981); Especialista (1996) y Master (1998) en Patrimonio Urbano, Restauración y Ciudad de la Universidad de Valladolid, España. Desde el 2012 coordina la actividad del ECOM ROSARIO, siendo hasta el 2020 su Directora General. Desempeñó con anterioridad diversos cargos en la gestión pública (Municipalidad de Rosario), entre los que se destaca el haber sido Secretaria de Planeamiento en dos períodos consecutivos de gobierno (2003-2011). Es Profesora Adjunta Ordinaria (en licencia) del Taller de Teoría y Técnica  Urbanística de la Facultad de Arquitectura, Planeamiento y Diseño de la Universidad Nacional de Rosario (UNR), y docente en las Carreras de Especialización de la misma Universidad: en “Planificación Territorial” y en “Política y Gestión de las Infraestructuras”.

De su autoría, ver también las notas Los Grandes Proyectos Urbanos, La experiencia de la ciudad de Rosario, Argentina, en nuestro número 119, y Diez lecciones aprendidas en la construcción y consolidación de un plan metropolitano. La experiencia del ECOM Rosario, en el número 179/180.

Sobre el tema, ver también la presentación de nuestro número 189 y las notas Territorios periurbanos hortícolas (TPH). Fundamentos de un proyecto de ley de protección y fortalecimiento de los cinturones verdes, oasis y valles fruti-hortícolas, del Equipo de apoyo a CTEP-MTE en nuestro número 173, y el proyecto de Parque Agrario del Este de Córdoba. Una estrategia para el control del crecimiento en la transición urbana-rural, por Estudio Estrategias en nuestro número 160/1.

La entrada La reconstrucción de los vínculos entre el campo y la ciudad se publicó primero en Cafe de las Ciudades.

Resulta interesante empezar este libro con una evidencia que estuvo siempre delante de nuestros ojos pero de la cual, tal vez por eso mismo, no somos tan conscientes. De hecho, hasta perviven mitos que la contrarían y que a más de uno habrán orientado en sus decisiones.

Se trata de la siguiente evidencia: “cada metro cuadrado es de alguien y si no es de nadie es del Estado”. No existe la tierra de nadie o vacante. Casi todos los inmuebles están catastrados y registrados y si no son de nadie, son del Estado. Hasta hay un mito popular, contrario a esta realidad jurídico-catastral, que afirma: “En Argentina hay tanta tierra libre…”. No, no hay tierra libre, es un bien escaso y ocupado por título o posesión.

Y en esta situación de bien escaso y limitado se producen diferentes cuestiones sociales, ambientales, económicas y jurídicas que para su abordaje necesitan de conocimientos jurídicos precisos pero, a la vez, entendibles para quienes no pasaron por una facultad de derecho. Pues en el mundo del derecho nos movemos todos/as, ciudadanos y habitantes, y entre ellos quienes tienen que trabajar con temas relacionados al territorio.

Este libro no sustituirá la consulta al profesional del derecho en el momento de abordar temas territoriales, pero espera fomentar el entendimiento y la capacidad de debate para abogados, para profesionales de otras disciplinas y para no universitarios. De allí el esfuerzo de redacción precisa y coloquial a la vez. Tiene por objeto brindar a quienes trabajen en cuestiones territoriales y ambientales los fundamentos jurídicos acerca de las posibilidades y límites de sus trabajos, proyectos y aspiraciones.

No se trata de un manual o un tratado, donde todo el conocimiento de una materia se unifica en una versión sistematizada. Lejos de ello, el presente libro aporta conceptos jurídicos que comúnmente no se tienen en cuenta o no se valoran al momento de trabajar temas territoriales y ambientales. De hecho, la intención no es escribir lo que se puede encontrar en otros libros jurídicos sino realizar aportes de conocimientos dispersos, no engarzados en la sistemática jurídica tradicional y, consecuentemente, poco conocidos. No se repetirán, por ejemplo, los conceptos excelentemente expuestos en los manuales de derecho ambiental, recopilando el presente libro conocimientos jurídicos dispersos que se suman a ellos.

Eso sí, el libro mantiene el rigor jurídico de las afirmaciones que realiza y, por ello, se encontrarán en él una profusión de fuentes y citas que serán de utilidad para el lector que necesite abundar en algunos de los temas tratados.

Las fuentes no son exclusivamente jurídicas, dado que el derecho se entiende en relación con otras ciencias sociales.  Esto en un libro jurídico no es casual sino un recordatorio continuo de que el mundo jurídico debe dejar de ser autopoiético (entendiendo la autopoiesis como la capacidad de un sistema de autogenerarse y autorreproducirse sin intercambio con su entorno; tomado de Luhman, 1985, p. 187).

El enfoque del derecho que se utiliza habitualmente contiene la subyacencia de pretender ser ideológicamente aséptico y de suponer que no hay otra incidencia en la elaboración de las normas que no sean las relaciones lógicas abstractas del derecho. Se trata de visiones endogámicas o autopoiéticas.

Las cuestiones jurídicas, por más que parezcan objetivadas en normas, son interpretadas y generadas desde distintos paradigmas, entendiendo a éstos como “las suposiciones sobre las que se basa nuestra perspectiva” (Burrel y Morgan, 1979). Los paradigmas están siempre presentes en cada afirmación que se hace y resultan basales en las construcciones intelectuales, incluso en materia jurídica.

Los textos jurídicos generalmente se limitan a la descripción de los contenidos de las normas y sus correlaciones lógicas, lo cual tiene sentido partiendo desde un paradigma iuspositivista, a veces matizado con el valor de la Justicia entendida como imparcialidad (Rawls, 2014, p. 24).

En el ámbito del derecho territorial (urbano-ambiental) se materializa la regulación de la propiedad pública y privada, con cambios y variaciones que no pueden justificarse desde los análisis meramente iuspositivistas y no pueden explicarse sin el auxilio de las ciencias sociales. Más en la posición mayoritaria, “los juristas han permanecido tradicionalmente herméticos a todo ejercicio interdisciplinario” (Azuela, 2014, p. 9) y, consecuentemente, se les dificulta superar la relación de una lógica jurídica abstracta para receptar los aportes de las ciencias sociales.

Así nos encontramos en la situación en la cual “mientras los juristas tienen la tendencia a explicar los cambios como si fuesen efectos de reformas constitucionales o legislativas, los politólogos lo harán considerando una variedad más amplia de circunstancias y, sobre todo, tratarán de explicar los cambios en términos de los intereses de actores” (Azuela, 2014, p. 18).

La mayoría de los autores de derecho urbano solo se remiten a las relaciones lógicas sustentadas en las normativas y, a veces, a referencias axiológicas (Rosatti, 2012, p. 219; Rondina, 2000, p. 69; Soligo Schuler, 2013, p. 14; Zuccherino, 1992, p. 249; Scotti, 1983, p. 33; Biglieri, 2010, p. 73 y Cassagne, 1998, p. 22). Otros autores del derecho urbanístico reconocen que subyace una visión ideológica de la ciudad, un modelo esperado de cómo se pretende que sea la ciudad (Taller y Antik, 2011, p. 45 y Pulvirenti, 2017, p. 118) y la necesidad de un abordaje interdisciplinario (Bercaitz, 1972, p. 13; Reca, 2001, p. 5; Scaparotel, 2011, p. 239 y Levenzon y Tedeschi, 2014, p. 1). Entre estos nos reconocemos y, por ello, superaremos la exclusiva remisión a fuentes jurídicas, a pesar de ser este un libro jurídico.

Para eso, en primer lugar, se verá como la tan mencionada Soberanía del Estado se materializa en capacidades estatales para actuar sobre el territorio, en un sistema normativo que expresa dicha soberanía sobre inmuebles públicos y privados. Luego tomaremos la jurisprudencia de nuestro más alto Tribunal para ver la aplicación a casos concretos, lo cual ayudara a tener mayor capacidad de previsión sobre las decisiones a tomar. También se desarrollarán los instrumentos normativos territoriales, por los cuales los Estados pueden desarrollar dicha capacidad con fundamentos jurídicos y antecedentes. Para finalmente ver como algunas provincias han desarrollado más y de modo diferente estas capacidades, que inherentemente tienen todos los Estados por la propia autonomía que poseen.

Con tal recorrido se expresa un esfuerzo disciplinar y pedagógico que compila y sistematiza materiales jurídicos no muy difundidos pero que son de utilidad al momento de tener que trabajar cuestiones relacionadas al territorio; desde un paradigma que nos impulsa para desarrollar en el libro las capacidades estatales como forma de lograr una sociedad con mayor inclusión, justicia social y sostenibilidad ambiental, brindando medios jurídicos para incrementar la implementación de estos objetivos.

HP

El autor es Abogado. Magister en Administración Pública. Docente de postgrado en la Maestría en Urbanismo FAUD-UNC, UNGS, UNNe y PROPUR-FADU-UBA. Ex -consejero del COPUA-CABA. Ex -asesor legal del COFEPLAN.  

De su autoría, ver también en café de las ciudades:

Número 46 | Política de las ciudades (I) 
El Planeamiento Urbano y las Comunas | Los caminos de la descentralización en Buenos Aires. | Hernán Cesar Petrelli

 Número 83 | Planes de las ciudades 
Ordenamiento territorial y ordenamiento ambiental | Un análisis crítico de la legislación argentina (II) | Hernán Petrelli 

 Número 101 | Política de las ciudades (II) 
El vaciamiento de las Comunas | Descentralización y concepción del poder en Buenos Aires | Hernán Petrelli

 Número 125 | Política de las ciudades 
Un fallo judicial protege la descentralización de Buenos Aires | El vaciamiento de las Comunas (II) | Hernán Petrelli

 Número 127 | Política de las ciudades 
El nuevo Código Civil y Comercial argentino y sus efectos urbanísticos: la persistencia del paradigma liberal | Un análisis crítico de la legislación argentina (XVI) | Hernán Petrelli 

 Número 144-145 I Política de las ciudades 
El urbanismo y el nuevo Código Civil y Comercial I Un análisis crítico de la legislación argentina (XVIII) I Por Hernán Petrelli

 Número 153 I Planes y Política de las ciudades
La supremacía compleja I Entre el Plan Urbano Ambiental y el Código de Planeamiento Urbano de Buenos Aires I Por Hernán Petrelli

 Número 157/158 I Planes – Normativa
Las Transferencias de Capacidades Constructivas en el Derecho argentino I Un método de cálculo para implementar una política promocional. I Por Hernán Petrelli

Número 167 I Política

Dilemas administrativos para el abordaje de la interjurisdiccionalidad I La cuestión metropolitana en Argentina. I Por Hernán Petrelli

Bibliografía Citada

Azuela, Antonio (2014). Jueces y Conflictos Urbanos en América Latina. Ed. Procudaruría Ambiental y de Ordenamiento Territorial de México. D.F. Ciudad de México.

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