Cabe señalar que el pasado 21 de diciembre el nuevo gobierno nacional dispuso por Decreto 73/2023/APN transferir “los créditos presupuestarios, unidades organizativas, bienes, personal con sus cargos y dotaciones vigentes a la fecha de la Secretaría De Integración Socio-Urbana” al Ministerio de Infraestructura, ahora con rango de Subsecretaría dependiente de la Secretaría de Desarrollo Territorial, Hábitat y Vivienda.

¿Cuál es la situación actual de los barrios populares en Argentina?

Actualización del RENABAP 

El relevamiento de barrios populares es un trabajo que se ha mantenido en constante desarrollo y actualización luego de la institucionalización del RENABAP. En 2021 se realizó un nuevo relevamiento, que extendió el rango demográfico y temporal, ampliando el registro a aquellos barrios conformados hasta el 31 de diciembre de 2018, a la vez que se rastrillaron las localidades de entre 2.000 y 10.000 habitantes. Como resultado de este proceso el RENABAP quedó conformado por un total de 5.687 Barrios Populares y alrededor de 5 millones de personas. 

En total, los barrios populares ocupan una superficie territorial de más de 590 km2 (similar a la superficie de tres veces la Ciudad de Buenos Aires). Sólo el 19,5% tiene una alta densidad poblacional y una trama urbana tipo laberinto (lo que comúnmente se denomina villa) mientras que el otro 80,5%, poseen una densidad poblacional más baja que las “villas” y una trama definida (usualmente denominado asentamiento). 

El RENABAP observó que las provincias que albergan la mayor cantidad de barrios populares del total del país son: Buenos Aires (34%), seguida por Santa Fe (7%), Misiones (7%) y Chaco (7%). Las provincias con mayor porcentaje de la población viviendo en barrios populares considerando los datos del último censo realizado en el 2022 son: Misiones (11%), Chaco (12%) y Formosa (11%).

Mapa de barrios populares distribuidos por provincias.

Fuente: Secretaría de Integración Socio Urbana (Informe de Gestión, 2022)

En relación con la infraestructura y acceso formal a los servicios básicos: el 66% no cuenta con acceso formal a la energía eléctrica; el 90% no accede formalmente a una red de agua potable; el 97% no posee sus viviendas conectadas a una red cloacal; y un 99% no cuenta con acceso a conexiones de gas natural, prácticamente ningún barrio cuenta con ese servicio. 

En cuanto a la antigüedad de los barrios, el 55% son anteriores al año 2000 y el promedio general es de 28 años. El 21,7% existe desde hace más de 43 años, mientras que el 28,5%, entre 43 y 24 años. Es decir, más de la mitad de los barrios (50,2%, información suministrada por el RENABAP en base a datos de 4.416 barrios) están expuestos desde hace un cuarto de siglo a situaciones de precariedad –esto significa que, casi todos los habitantes de los barrios podrían obtener el título en sentido instrumental (las herramientas jurídicas avalan este proceso), ya que sus habitantes construyen no sólo sus casas, sino también sus barrios y con poca ayuda del Estado.

En términos de titularidad de los inmuebles, los datos indican que la mayoría de quienes residen en los barrios no cuentan con título de propiedad o contrato de locación sobre el inmueble que habitan. Respecto a la situación dominial, un 70% de las parcelas de los barrios son de dominio privado, en tanto, un 30% son de dominio público.  

Por otro lado, un fenómeno muy extendido, sobre todo en los barrios populares, es la feminización e infantilización de la pobreza. Los cuidados y las responsabilidades sociales en el barrio recaen predominantemente en las mujeres. Un 73% de ellas son responsables de hogar y el 92% de los hogares monoparentales están a cargo de compañeras. La brecha de género también se extiende al ámbito laboral y es más significativa en barrios populares, donde sólo el 40% de las mujeres perciben remuneración por su trabajo y solo el 10% del total lo hace en blanco. Por otra parte, la infantilización de la pobreza en los barrios populares es un 15% mayor que la media nacional. La pobreza de niños, niñas y adolescentes entre 0 y 24 años representa un 41% en Argentina, mientras que en villas y asentamientos alcanza a un 56% de la población.

La infraestructura vial y peatonal, esencial para el desarrollo de la vida diaria, es significativamente deficitaria en estos barrios: el 71% de ellos no cuentan con ninguna calle asfaltada y el 57% tampoco dispone de veredas. El acceso limitado a esta infraestructura impacta en la movilidad cotidiana de las familias, sobre todo en momentos de emergencias sanitarias, situaciones de riesgo o inundaciones, entre otras contingencias.

En los barrios populares, el 87,5% de la población utiliza principalmente centros de salud y hospitales públicos, sin embargo, el 33% de los barrios no cuentan con centros de salud u hospitales a menos de 5 kilómetros. A su vez, el 57% de los barrios cuenta con espacios de salud a una distancia de entre 1 y 5 km; y sólo el 9% de los barrios cuenta con un espacio de salud a menos de 1km o en el perímetro.

El acceso a espacios educativos también presenta un panorama deficitario. El 63% no cuenta con guarderías a menos de 1 km del polígono del mismo y el 29% no tiene un jardín de infantes en un radio similar.  En el 73% de los barrios hay escuelas primarias ubicadas a una distancia menor a 1 km, pero sólo el 6% de los barrios tiene un establecimiento de este tipo dentro del polígono. En cuanto al nivel secundario, la situación es similar, ya que el 57% de los barrios cuenta con escuela en las cercanías del mismo, pero sólo un 4% posee una escuela con oferta de nivel secundario, dentro del polígono.

Para analizar los factores de riesgo ambiental a los que está expuesta la población de barrios populares, se realizó una muestra sobre 1.001 barrios populares del Gran Buenos Aires y se registró que en más del 86% se identifica al menos un factor de riesgo. Entre el universo estudiado, los factores de riesgo con más presencia son: la inundabilidad por precipitaciones (61%), la cercanía a sitios de disposición de residuos (52%) ya sea basurales, microbasurales o desechos industriales y la existencia de cuerpos y/o cursos de agua linderos (43%). 

La falta de acceso a servicios, las dificultades en la movilidad y el transporte, la ausencia de equipamiento urbano y comunitario, en su conjunto, traen consigo mayores complejidades en la gestión de la vida cotidiana en barrios populares.

La consolidación de una política de Estado

En diciembre de 2019, con el cambio de gestión y contra todo pronóstico, Fernanda Miño se convirtió en Secretaría del Estado Nacional, asumiendo la conducción de la Secretaría de Integración Socio Urbana (SISU; ver N. de la R. al comienzo de esta nota). Por primera vez, una mujer villera pasó a liderar la política de integración de los barrios populares, junto a un equipo que, desde el 2016, viene trabajando incansablemente en un proyecto sólido que busca transformar las demandas en soluciones reales. Fernanda comenzó su militancia como catequista en su barrio, La Cava. Tuvo una importante participación en espacios comunitarios y fundó el espacio de niñez Enbarriarte, desde donde participó en redes locales que luchaban por la integración socio urbana. En 2017 fue elegida como concejala de San Isidro por el Frente de Todos y formó parte de la Mesa Nacional de Barrios Populares.

La implementación de un proyecto estratégico de estas características ha sido una tarea compleja. Por un lado, implicó conmover y transformar lógicas burocráticas muy asentadas en el funcionamiento del Estado. En este sentido, avanzamos en un marco para llevar a cabo acciones inéditas que la política pública no había podido garantizar hasta el momento: el desarrollo de obras de integración urbana en tierras con declaración de utilidad pública y sujetas a expropiación; la creación de dispositivos legales para garantizar el acceso formal a servicios básicos y otros derechos; y la aceleración de procesos administrativos para garantizar derechos a partir de la declaración de la emergencia sociosanitaria y habitacional en barrios del RENABAP; entre otros aspectos inéditos. 

Además, conseguir la efectividad de este plan requirió de una fuerte participación de los Estados provinciales y municipales, en el marco de una articulación inédita con los sectores populares y la comunidad organizada en los territorios. 

En medio de estas complejidades fue necesario pensar propuestas que fueran capaces de revertir las lógicas neoliberales que han despojado al Estado de herramientas esenciales para la planificación estratégica de políticas públicas. La recomposición del tejido social a partir de un plan que aborde los problemas habitacionales y territoriales de manera efectiva debe sustentarse en una agenda integral basada en los ejes de Tierra, Techo y Trabajo, y así garantizar la justicia social que el mercado y los grupos de poder le han arrebatado a los sectores populares. Esto significa un Estado activo, implicado en un plan de largo aliento.

Para abordar el problema estructural de la informalidad socio urbana fue clave incorporar las acciones y programas que venían desarrollando los movimientos sociales, organizaciones de la sociedad civil y sindicatos. El desarrollo de la política de integración socio urbana desde el Estado resultó en la ejecución de propuestas marcadas por una hoja de ruta clara y planificada. Así surgió una política de naturaleza popular, que emergió desde y para el barrio y creció exponencialmente.

A través de la política de la SISU, el Estado ha recobrado un rol dinamizador, financiando obras de infraestructura sobre suelo disponible en Provincias y Municipios; adquiriendo tierras a privados; refuncionalizando tierras ociosas de otros organismos del Estado Nacional o financiando a organizaciones con experiencia en el desarrollo comunitario para la construcción de barrios sustentables, con el objetivo de recomponer el deterioro de los lazos sociales en las comunidades excluidas. 

Quizá hay dos acontecimientos que en el último tiempo explican el crecimiento y consolidación de la política de integración socio urbana. Por un lado, la sanción de la Ley 27.453 de Barrios Populares, en 2018, y su correspondiente reforma en 2022; por otro, la creación y operacionalización del Fondo de Integración Socio Urbana (FISU). 

Con respecto al segundo hito, toda planificación, sin un debido impulso financiero, es letra muerta. La política de integración de la SISU cuenta hoy en día con el financiamiento de Fondos Federales y un Préstamo Internacional del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), pero fue recién desde los primeros días de 2021, cuando se puso en funcionamiento el Fondo de Integración Socio Urbana (FISU), su principal fuente de financiamiento, que logró el crecimiento significativo en la capacidad operativa. Esto implicó un salto exponencial en el desarrollo de las obras generales de infraestructura, lotes con servicios para el desarrollo de nuevo suelo urbano, mejoramiento de viviendas e integración social y productiva, obras de integración que hoy superan las mil activas o finalizadas.

El inicio de la gestión de la SISU estuvo marcado por un panorama global complejo, la pandemia. Este hecho cristalizó las profundas desigualdades y vulnerabilidades que viven día a día los compañeros y compañeras de los barrios populares. Los riesgos asociados al déficit de servicios básicos y condiciones de hacinamiento aumentaban las posibilidades de contagio y, a su vez, se mostraban como una condición básica para la supervivencia de las familias. Esto llevó a que la SISU, durante sus primeros años de gestión, priorizara proyectos de emergencia para morigerar los efectos más críticos de la pandemia (Secretaría de Integración Socio Urbana, 2021). 

A pesar de las limitaciones de la coyuntura descrita, se iniciaron proyectos de obras a nivel nacional que abarcaron un total de 8 provincias, ejecutando el 100% del presupuesto destinado. En la actualidad, esta tarea no ha descansado y se consiguió llegar a todo el país, ejecutando obras de infraestructura y servicios en 23 provincias y la CABA, impactando en un 95% de los barrios que componen el RENABAP hacia finales de 2022. Para fortalecer el avance y consolidación de esta política se cuenta con equipos territoriales con presencia en todas las provincias, estos son transversales a las distintas áreas, acompañan y orientan la implementación de todos los proyectos de integración. 

Abordar el problema de la informalidad urbana en términos estructurales implica que los programas se centren en la integración urbana y se amplíen a otras áreas, como la integración social y productiva, con impulso a la economía popular –entendiendo que sus trabajadores y trabajadoras son quienes pueblan, mayoritariamente, los barrios en proceso de integración– y sus necesidades también deben ser contempladas y alcanzadas con las políticas del Estado en el territorio. Estas líneas de trabajo se complementan y se posicionan como una respuesta articulada a un problema mayor de base, la distribución desigual de la riqueza y la precarización y exclusión de millones de personas.  

En el Master Plan y en el Plan de Integración Socio Urbana se había previsto la participación de las entidades asociativas de la economía popular para legitimar y reivindicar una nueva forma de trabajo que han ido adoptado compañeros y compañeras de las cooperativas, quienes, al quedar fuera de los mercados formales, buscan nuevos marcos de dignidad para el desarrollo de las actividades que garantizan su subsistencia. Este círculo virtuoso entre la integración socio urbana y la puesta en valor del trabajo de las entidades asociativas de la economía popular ha permitido, en el último tiempo, articular los procesos de integración socio urbana con el problema del desempleo y la informalidad laboral en los barrios, apostando a la reactivación de las economías barriales.

Las organizaciones de la economía popular se transformaron en un pilar fundamental para garantizar la capilaridad de la política de integración. Actualmente, más de la mitad de los proyectos (56%) son ejecutados por estas entidades, dando cumplimiento directo al artículo 12° de la Ley 27.453 y permitiendo dinamizar la actividad económica de los barrios populares y la participación efectiva de los vecinos y las vecinas en las obras, desde su diseño a su ejecución. El resto de los proyectos son ejecutados a través de unidades gubernamentales (provincias o municipios), en cuyos convenios también se exige la adjudicación de al menos un 25% de las obras del proyecto a cooperativas de trabajo u otros grupos asociativos de la economía popular. 

El impulso social y productivo en los barrios también se consolidó con la creación del Registro Nacional de Organizaciones y Cooperativas (RENOCIBP), un registro público de entidades de la economía popular que desempeñan actividades vinculadas a la integración socio urbana, mejoramiento del hábitat e infraestructura social, con capacidad de ejecutar proyectos en barrios populares a nivel federal. Las entidades inscritas pueden ser contactadas por Provincias, Municipios y Unidades Ejecutoras, quienes acceden al listado oficial del ReNOCIBP, estimulando la agilidad y transparencia en los procesos de contratación y el cumplimiento del artículo 12 de la Ley de Barrios Populares.

En simultáneo al impulso financiero dado por ejecución del Fideicomiso, que permitió el crecimiento de las obras y la capacidad operativa de la Secretaría, la oficialización de la actualización del ReNaBaP permitió ampliar el rango de llegada de la política, cuya escala y extensión territorial aumentó significativamente. El trabajo permanente del RENABAP hace posible que el Estado cuente con más y mejores datos sobre la población de barrios populares. Los barrios incorporados al registro, además, tenían que ser integrados y quedar bajo el amparo de la Ley, en el marco de un proceso de reforma que tuvo lugar en octubre de 2022 y que no hubiera sido posible sin el apoyo de la Mesa Nacional de Barrios Populares. Ese año, nuevamente gracias a la movilización de la comunidad organizada, la realización de asambleas, mesas de trabajo, entre otras iniciativas, el proyecto de reforma de la Ley de Barrios Populares consiguió una sanción histórica, cosechando por segunda vez el consenso nacional de todo el arco político. 

Dos hechos marcaban la necesidad apremiante de reformar la Ley: por un lado, en octubre de 2022, vencía el plazo de 4 años de suspensión de desalojos; por otro, era necesario incorporar a la Ley el anexo resultante de la actualización del ReNaBaP. El notable impulso dado por la comunidad organizada en la Mesa de Barrios al debate por la reforma permitió un amplio respaldo de las dos cámaras del Congreso que finalmente aprobó el proyecto: 

• Reconociendo la ampliación del Registro Nacional de Barrios Populares, oficializando los 5.687 barrios RENABAP. 
• Garantizando un marco normativo favorable para que los hogares puedan soportar la tarifa de los servicios básicos.

• Declarando la emergencia socio urbana, sanitaria y ambiental en los barrios populares del RENABAP, por dos años.
• Prorrogando la suspensión de desalojos por 10 años.
• Incorporando la perspectiva de género como criterio de prioridad en la titularidad de las viviendas.

Entre los aspectos centrales de la reforma, se destacó, además, la novedad de incorporar la perspectiva de género como criterio de prioridad en la titularidad de las viviendas. La feminización e infantilización de la pobreza son fenómenos de creciente impacto social que se agravan en el cruce de las desigualdades y precariedad sociales existentes. Las mujeres representan más del 50% de la población de barrios populares y, según los datos de los relevamientos de viviendas familiares del RENABAP, son las principales responsables de los hogares, tanto biparentales como monoparentales, siendo las titulares del 73% y el 92% de ellos, respectivamente.

Una de las herramientas más importantes desarrolladas tras el relevamiento de barrios fue el Certificado de Vivienda Familiar (CVF), que permitió que durante estos años las familias puedan acreditar la posesión de la vivienda y acceder a los servicios básicos, además de efectivizar el derecho a la permanencia en sus hogares. Garantizar la titularidad de las mujeres en los CVF permitirá priorizar y reconocer el lugar y rol protagónico de las mujeres en los barrios, necesidad desde primer orden que quedó plasmada en la reforma de la Ley.

En este mismo sentido, durante estos años de gestión, se diseñó otra política con perspectiva de género e impacto multidimensional en la vida de las mujeres y sus familias: la Línea Mi Pieza. Esta brinda asistencia económica a las mujeres que residen en barrios populares y cuentan con un CVF vigente. El objetivo principal es darles la posibilidad de mejorar, refaccionar y ampliar sus hogares, reduciendo el déficit habitacional y el hacinamiento, mejorando las condiciones sanitarias y con ello, la calidad de vida de las beneficiarias y sus grupos familiares. Hacia el cierre de 2022 eran más de 736.000 las personas beneficiadas por esta línea. No existen numerosos ejemplos de una política de estas características, en la que son las mujeres quienes protagonizan los procesos de integración socio urbana. 

Mi pieza, además, devino en una política con un impacto destacado más allá de los aspectos de género. Otro de los elementos fundamentales de esta línea es su efecto dinamizador de las economías barriales, ya que la mayoría de las beneficiarias compró materiales de construcción en comercios de cercanía y contrató mano de obra del barrio, generando un círculo virtuoso en el que las obras tuvieron significativo impacto productivo en la economía local (ODSA- UCA, 2021). 

En otro orden de cosas, uno de los mayores desafíos de la política de integración socio urbana fue y sigue siendo el problema del acceso al suelo y la regularidad dominial de las tierras, garantía de seguridad en la tenencia para las familias. En los últimos años, se impulsó y fortaleció la cobertura del Certificado de Vivienda Familiar, que ya alcanza a más del 69% de las unidades familiares de barrios populares. Además, se está trabajando en la ampliación de los derechos y garantías asociados a este dispositivo, con la incorporación del Código Barrial, que mejora la precisión cartográfica, permite la transferencia de Certificados y la registración de alquileres. A lo que se sumó, recientemente, el despliegue de otras herramientas, como la mediación barrial; mediante la introducción de este dispositivo se busca la gestión no confrontativa de los conflictos entre vecinos y vecinas. 

Durante estos 3 años de gestión, la Secretaría alcanzó con políticas públicas a segmentos de la población a los que el Estado no había llegado antes. Los resultados son un logro colectivo, ya que, si bien la Secretaría ha proporcionado capacidades técnicas e institucionales en el desarrollo del Máster Plan, estos logros no serían posibles sin la Mesa Nacional de Barrios Populares y la participación de la comunidad organizada. Se trata de avances importantes en un camino mucho más extenso, que se profundiza a medida que crece el proyecto de integración. 

De esta forma, el trabajo de la SISU reconoce el potencial creativo de los barrios en la respuesta a problemas que el Estado no había sido capaz de resolver, ya sea por falta de voluntad o déficit en la planificación y ejecución de las políticas. El Estado está llamado a potenciar la capacidad organizativa del pueblo trabajador, que protagonizó y mantuvo viva la agenda de integración de los barrios populares y de la economía popular, marco de subsistencia a la mayoría de las familias que habitan en ellos. 

El hecho de asumir la conducción de la política de integración socio urbana desde la gestión pública ha sido una oportunidad para demostrar a las cúpulas políticas tradicionales que existen nuevos caminos para trabajar en la ampliación de los derechos de todas y todos los compañeros. A veces, hace falta pensar por fuera de los paradigmas heredados y aprender de los procesos de organización popular, apostando a cambios estructurales que se asienten en la planificación y la cogestión con la comunidad, los movimientos y organizaciones sociales. 

Desafíos

La gestión de la SISU ha logrado convertirse en una de las pocas políticas públicas capaz de resolver la pobreza estructural de la Argentina, ya que trabaja en mejorar las condiciones de vida de los habitantes de los barrios populares, considerando el trabajo existente en cada uno de esos territorios y sosteniendo las redes existentes al interior y al exterior. La implementación de esta política ha vislumbrado una serie de desafíos que permitirían garantizar su viabilidad en el tiempo: acceso a los servicios básicos, sostenibilidad de la política de integración socio urbana y lotes con servicios.

Entre los desafíos resulta prioritario efectivizar el acceso a los servicios a todas las familias. Frente a un escenario social y político cambiante, las dificultades y limitantes son crecientes; durante estos años hemos tenido un vínculo complejo con algunas prestadoras, es indispensable fortalecer y dinamizar el espacio de diálogo, junto a la articulación con otros organismos que aún se mantienen reticentes frente al avance de la integración socio urbana en los barrios. Se debe buscar acuerdos políticos que pongan en el centro de la escena el mejoramiento en la calidad de vida de los sectores populares. 

Por otra parte, para continuar y profundizar lo desarrollado hasta ahora, se requiere de fuentes de financiamiento que sean permanentes. Se debería garantizar un presupuesto que sea permanente, puesto que parte de la financiación actual del Fondo de Integración Socio Urbana (FISU) provienen de impuestos extraordinarios (ingresa un 9% del Impuesto PAÍS y un 15% por única vez del Aporte Extraordinario de las Grandes Fortunas). Es necesario garantizar el financiamiento público permanente para la ejecución de los programas y la completa integración de todos los barrios populares.  

Finalmente, cuando hablamos de desafíos y proyecciones de la integración socio urbana, resulta clave tomar lo que plantea Grabois (2022), puesto que, si esta política “depende de los vaivenes políticos, y muy particularmente no se crean lotes nuevos para las nuevas familias que se van formando, no hay posibilidad de sacar al país adelante y proteger el futuro de su gente”. Es por esto, que, en anticipación a la lógica de la necesidad, es preciso prever el acceso al suelo, generando lotes con servicios que sean habitables y de calidad para todos y todas quienes demanden tener un lugar para habitar. 

Regularización dominial

En el año 2018 se lograron las condiciones para la mayor expropiación en la historia de nuestro país, que incluyó todo el perímetro de la tierra donde se asientan los barrios populares. A partir de allí, el trabajo desarrollado principalmente en los últimos años para efectivizar las expropiaciones ha dado resultados exiguos, ya que existen fuertes limitaciones de todo tipo; la falta de concordancia entre diferentes normativas y procedimientos burocráticos, constituyen un escenario donde predomina la fragmentación administrativa. Para continuar con el proceso actual se requiere de una multiplicidad de actores y factores técnicos, jurídicos, políticos, económicos y administrativos y principalmente a través de la creación de un marco normativo específico que nos permita avanzar con la compra masiva de los barrios populares en manos del FISU. Debe existir una estrategia que tenga en cuenta la necesidad de planificar el pasaje del dominio de los inmuebles donde se asientan los Barrios Populares al FISU.

En paralelo nos hemos abocado fuertemente a crear e implementar instrumentos normativos y herramientas novedosas para garantizar la seguridad en la tenencia. Recuperamos y formalizamos, a través del Código Barrial, la falta de reconocimiento formal y/o regulación legal de las relaciones sociales que se desarrollan en los barrios populares, en tanto prácticas cotidianas en torno al acceso a la vivienda, como, por ejemplo, las compraventas, alquileres, préstamos, sucesiones, entre otros, los que generaban mayores niveles de incertidumbre y de inseguridad en la tenencia de sus habitantes. 

De esta manera, para resolver los conflictos de la seguridad en la tenencia en los barrios, desarrollamos y dimos vida a este código específico, a nivel normativo, dirigido a promover y generar pisos de seguridad en el acceso y tenencia de la tierra en manos de vecinos y vecinas de los barrios y comunidades que residen en ella. Con esto queremos lograr, que las competencias de herramientas como el CVF y la capacidad de registración del RENABAP se puedan ampliar, permitiendo, por ejemplo, la transferencia del certificado, y el registro de alquileres. El desafío hoy radica en lograr que la capacidad del código barrial proyecte su masificación a nivel nacional.

Actualización del RENABAP

El trabajo del RENABAP confirma que las lógicas del hábitat son dinámicas y que la histórica falta de planificación y los programas focalizados han impedido cubrir la demanda de tierras y viviendas. Los polígonos crecen y surgen nuevos barrios permanentemente. Con el objetivo de poner en pie de igualdad a todas las y los habitantes del país es necesario que la actualización de barrios populares resulte permanente. Por otra parte, resulta necesario incorporar nuevas tipologías de hábitat popular e informalidad habitacional a las existentes, ya que únicamente se incluyen las denominadas villas y asentamientos; sin embargo, la irregularidad dominial, el déficit en el acceso a los servicios básicos y la precariedad habitacional no son atributos exclusivos de las villas y asentamientos. Ejemplo de ello son las viviendas colectivas populares más conocidas como conventillos o los conjuntos habitacionales degradados. 

Creación del Consejo Federal para la Integración socio urbana

Uno de los desafíos actuales es avanzar en la institucionalización federal de la política pública de integración socio urbana. Para ello es fundamental crear un Consejo Federal de Integración Socio Urbana, que incluya a todas las provincias.  Este Consejo deberá tener como finalidad garantizar la integración socio urbana de barrios populares en todo el territorio nacional y la implementación efectiva de la Ley 27.453, constituyéndose en un ámbito de articulación de políticas de integración socio urbana en los distintos niveles jurisdiccionales. De esta manera, cada Provincia tendrá una clara Unidad Ejecutora responsable de implementar los proyectos en su territorio y formará parte de un esquema nacional con articulación con todos los actores.

Desafío a corto plazo. Actualización del Master Plan

Adicionalmente, resulta necesario avanzar en la actualización del plan de Integración Socio Urbana (apostando a la proyección de la política hacia los próximos años), que cristalice la conformación de un consenso de todos los actores implicados, desde la Secretaría hasta el Consejo Federal, pasando por actores locales y la comunidad organizada. El plan debe ser viable y contemplar las obras estructurales para la completa integración urbana de los barrios. Además, es necesario trabajar en el mapeo del crecimiento poblacional de los barrios para poder proyectar la extensión de suelo necesario y así reducir el déficit habitacional. Este plan es una cristalización del acuerdo alcanzado intersectorialmente y entre todos los niveles de gobierno y permitirá la institucionalización y sostenibilidad de la política de integración socio urbana en el futuro. 

La generalidad nos pone como desafío principal que la integración socio urbana sea una política que, además de consolidarse, esté al servicio del pueblo y se mantenga fiel al espíritu del trabajo articulado entre vecinos, vecinas y técnicos, con las organizaciones y el Estado, con arraigo y conciencia barrial. Sin esta base es difícil imaginar la sostenibilidad de la política en el largo plazo. En este sentido, resulta necesario fortalecer a la comunidad organizada en la Mesa Nacional de Barrios Populares, potenciar la participación de la economía popular en las obras de sus propios barrios y siempre trabajar con los vecinos y las vecinas de los Barrios.  

Conclusiones

La política de integración socio urbana, desde su planificación hasta su ejecución, fue un trabajo articulado con la comunidad. En ello consistió su principal fortaleza y lo que permitió, en última instancia que el Estado sea capaz de abordar parte de las innumerables problemáticas a las cuales, durante décadas, diversos programas o políticas no habían dado respuesta. Logró dinamizar procesos que mantenían esquemas de trabajo exclusivamente orientados por el saber técnico y la tradición política. Permitió al Estado nuevas formas de orientar y gestionar una problemática compleja, como es la informalidad urbana.

Desde el primer relevamiento hasta la consolidación de la política de integración socio urbana como política de Estado, quedó demostrado que, para aprovechar todas las capacidades estatales, es indispensable poner foco en soluciones estructurales, que plantean respuestas a los problemas más urgentes desde los territorios. 

También resulta indispensable seguir contemplando a la economía popular como un sector clave para la ejecución de la obra pública en los barrios populares. Hay que darle continuidad al involucramiento de vecinos, vecinas y unidades productivas en los proyectos a ejecutar en el barrio. La contratación de mano de obra vecinal no es un aspecto anecdótico, sino al contrario, esencial para promover la integración social y productiva, puesto que la economía popular tiene una productividad barrial que fortalece el tejido social y el círculo virtuoso del desarrollo de la economía local. 

Lograr la integración socio urbana de todos los barrios populares requiere de desafíos futuros y de la voluntad de todo el espectro político, ya que la tarea necesariamente trasciende una gestión de un gobierno, requiere de un compromiso político sostenido, de inversión pública y de la inclusión de todos los actores con especial foco en garantizar la participación de vecinos y vecinas en el diseño y ejecución de los proyectos. Solo así lograremos que se conviertan en realidad los deseos de una Argentina con tierra, techo y trabajo para todas y todos.

FGM

Ver la primera parte (Antecedentes, relevamiento, registro y ley) en nuestro número 228.

La autora es contadora (UBA) y abogada (Siglo 21). Subsecretaria de Gestión de Tierras y Servicios Barriales, Ministerio de Desarrollo Social de Nación. Buenos Aires, Argentina. 

Sobre la Ley 27.453 hemos publicado las notas Asentamientos populares, entre la regularización y la nada, de María Cristina Cravino, Un paso necesario hacia una sociedad más integrada, de Fabio Quetglas, La reglamentación de la ley de barrios populares, de Marcelo Corti, y Esperanzas y cuentas pendientes de la integración socio-urbana de los barrios populares, de Santiago Chudnovsky. Ver también la nota La regularización de asentamientos y villas, de Marcelo Corti en El Estadista.

Sobre el financiamiento del programa, ver Subsidiar energía o urbanizar barrios populares. ¿Es posible este debate en Argentina?, por Marcelo Corti, y ¿Cómo financiar a escala la integración socio urbana de barrios populares? Hacia una solución sistémica para una verdadera política de Estado, por Sebastián Welisiejko.

Una experiencia concreta: Que el mundo que queremos llegue antes. Nuevo Alberdi: historia, aprendizajes y desafíos de la urbanización más grande de Argentina, por Alejandro Gelfuso y Caren Tepp.

Los curas villeros son un equipo de sacerdotes para la pastoral en las villas de CABA y GBA. Llevan más de 50 años trabajando desde los valores evangélicos en la cultura del encuentro. El Equipo de Sacerdotes para las Villas de Emergencia de la Arquidiócesis de Buenos Aires fue fundado en 1969, buscando una mayor inserción en el pueblo pobre trabajador. Con el ejemplo del cura Carlos Mugica, se involucraron con los reclamos por la situación de vida en las villas y resistieron, junto a los vecinos y vecinas, los intentos de desalojos de la última dictadura y de la década de los ‘90.

A través del Decreto 819/19 se creó el FISU y se lo facultó a mantener la propiedad fiduciaria de la totalidad de los inmuebles identificados en el RENABAP con el objeto de afectarlos al régimen de regularización dominial, conforme lo definido en la Ley 27.453. Desde el 2020, hasta la actualidad, cuenta con dos fuentes de financiamiento con afectación específica al FISU: el 9% del Impuesto Para una Argentina Inclusiva y Solidaria (PAIS) y el 15% del Aporte Solidario y Extraordinario para ayudar a morigerar los efectos de la pandemia a las grandes fortunas.

Bibliografía 

Abramovich, V. y Courtis, C. (1997). Hacia la exigibilidad de los derechos económicos, sociales y culturales: estándares internacionales y criterios de aplicación ante los tribunales locales: en la aplicación de los tratados sobre derechos humanos por los tribunales locales. En: Abramovich, V.; Bovino, A.; Courtis, C. (Eds.) La aplicación de los tratados sobre derechos humanos en el ámbito local. (pp 283-351). Buenos Aires: Editores del Puerto

Clichevsky,N.; Prévôt Schapira, M.F.; y Schneier, G. (1990) Loteos populares, sector inmobiliario y gestión local en Buenos Aires. Buenos Aires: CEUR.  

Equipo de Sacerdotes para las villas de emergencia Ciudad Autónoma de Buenos Aires (11 de junio de 2007) Reflexiones en torno a la urbanización y el respeto a la cultura villera. Curas Villeros. 

De Soto, H. (1986). El otro sendero. La revolución informal. Lima: El Barranco.

Frente Patria Grande (2019). Programa de Buen Gobierno. 

Guevara, T.; Marigo, P. (2018). Integración urbana y políticas públicas. El caso del Registro Nacional de Barrios Populares: Decreto n°358/2017. Oculum ensaios 15(3), 455-473.

Grabois, J. (2022). Los peores. Vagos, chorros, ocupas y violentos. Alegatos de un humanismo cascoteado. Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Sudamericana. 

Secretaría de Integración Socio Urbana (2021) Informe de Gestión 2021. Ministerio de Desarrollo Social de la Nación. 

Secretaría de Integración Socio Urbana (2022) Informe de Gestión 2022. Ministerio de Desarrollo Social de la Nación. 

Mesa Nacional de Barrios Populares (2019) Plan Nacional de Integración Socio Urbana. 

RENABAP; TECHO Argentina (2022). Factores de riesgo en barrios populares del Gran Buenos Aires. Según diagnósticos urbanos. SISU – Ministerio de Desarrollo Social de Argentina

Legislación 

Decreto 358/2017

Ley 27.453/2018 y sus modificatorias 

Decreto N° 819/2019

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Introducción

En Argentina, el déficit en el acceso a la tierra y al techo es un problema estructural que acarrea condiciones de precariedad y hacinamiento para millones de personas. Durante años, se desarrollaron políticas públicas con distintas estrategias y enfoques para abordar esta cuestión. Estas estrategias oscilaron entre los paradigmas de erradicación y urbanización, los cuales desplegaron soluciones focalizadas y transitorias que no lograron resolver el problema de raíz.

Los fragmentados y débiles intentos del Estado en saldar esta deuda histórica se relacionan muchas veces con la falta de voluntad política; no obstante, cuando ella estuvo presente, fue con falta de comprensión y dimensión del fenómeno. La carencia de información oficial sobre barrios populares y la baja participación de la comunidad en los procesos de diseño de políticas públicas tuvieron como consecuencia la elaboración de diagnósticos errados y, en consecuencia, el diseño de políticas ineficaces. 

Este fue el marco que fundó la necesidad de sacar los pies de la caja y avanzar en un proceso histórico que se inició en 2016. En ese año, por primera vez en el país, se llevó a cabo el Relevamiento Nacional de Barrios Populares, una política que logró articular la fuerza de las organizaciones sociales y la voluntad del Estado nacional. Este proyecto desplegó a más de 13.000 relevadores y reveladoras en todo el territorio, con la finalidad de registrar todas las villas y asentamientos existentes. En aquel momento se logró registrar 4.416 barrios populares, donde habitan alrededor de 4 millones de personas, bajo diferentes formas de precariedad, sin seguridad en la tenencia de la tierra y sin acceso a los servicios básicos. 

El relevamiento es la muestra de que el pueblo organizado es capaz de desarrollar tareas metodológicas con saber procedimental. El trabajo que desarrollaron, entre la militancia y las organizaciones sociales, fue enorme y titánico, incluyó un mapeo territorial y un censo con alta precisión; todo fue llevado a cabo en tiempo récord. 

Tras el relevamiento se dio paso a la creación del Registro Nacional de Barrios Populares (RENABAP). Por primera vez, existía un registro oficial de todos los barrios populares del territorio nacional, con información sociodemográfica y georreferenciada de los barrios y sus viviendas. Con este trabajo se pudo conocer la 

la naturaleza, magnitud y gravedad de los problemas existentes en cada barrio. 

El siguiente desafío que se debía afrontar implicaba contar con una normativa necesaria para sentar las bases de la política de integración socio urbana. En octubre de 2018 se consiguió la sanción de la Ley 27.453 de Regularización Dominial, conocida como Ley de Barrios Populares. 

Todo el trabajo desplegado a nivel nacional permitió elaborar una planificación detallada conocida como “Master plan de integración socio urbana”. Esto abrió paso, a la ejecución de una política pública articulada en 5 pilares de trabajo: integración urbana, acceso a la vivienda, integración social y productiva, acceso al suelo, gobierno abierto y gestión popular. 

Todo lo que se ha conseguido desde la creación del RENABAP, con la indispensable participación de los vecinos y vecinas de los barrios populares, posibilitó que hoy en día la política de integración socio urbana cuente con un respaldo amplio y plural que la reconoce como una verdadera política de Estado.

Antecedentes de las políticas urbanas

Superar las paupérrimas condiciones de vida que el capitalismo le ha impuesto a miles de compañeros y compañeras es una tarea fundamental que debe surgir desde las bases. El camino para construir y desarrollar soluciones prioritarias y urgentes debe orientarse por una planificación estatal, partiendo de una agenda que plantee como tema prioritario el acceso a tierra, techo y trabajo, pilares del desarrollo humano integral de todas y todos los habitantes de nuestro país.

En Argentina, el 10% de la población vive en urbanizaciones precarias, sin titularidad de la tierra que habita hace décadas y, lo más preocupante, sin acceso a agua corriente, cloacas o una red eléctrica segura. El derecho a la vivienda está reconocido en el Artículo 14° bis de la Constitución Nacional; sin embargo, el déficit en el acceso a este derecho es uno de los problemas estructurales más acuciantes de nuestro país. La realidad de esta problemática se remonta a principios de la década de 1930. Los factores son multicausales: las migraciones internas por el proceso de industrialización concentrado en las grandes urbes, sumado a la falta de regulación y de políticas de acceso al suelo urbano, combinadas con la pobreza de una gran proporción de la población argentina, generaron que millones de personas vivan en la exclusión. 

Cabe destacar que las desigualdades sociales también se reflejan en la forma de ocupación del suelo. en un contexto capitalista donde la tierra es considerada una mercancía, no un derecho, y el mercado se encuentra fragmentado según lo que el demandante pueda pagar (Clichevsky, Prévot Schapira y Schneier, 1990). De esta forma, la ocupación informal de tierras se ha consolidado como la única manera de acceder a un techo que tiene hoy el pueblo pobre. Así opera el laissez faire de la exclusión. 

A través de un breve recorrido histórico, se pueden identificar tres etapas en la ejecución de políticas de urbanización en nuestro país. Una primera etapa nuclea las políticas desarrolladas durante los dos primeros gobiernos peronistas, estas se enfocaron en el loteo popular y la construcción masiva de viviendas. Una segunda etapa se abre con el período de sucesivas dictaduras, entre 1955 y 1983, con el primado de un enfoque de segregación y expulsión de los habitantes de villas y asentamientos hacia zonas periféricas sin acceso a servicios básicos. La tercera etapa está marcada por el nuevo paradigma mundial de radicación y urbanización. 

En Argentina, hoy se podría hablar de una cuarta etapa de abordaje de la problemática, signada por la introducción del enfoque de integración socio urbana, entendida como un abordaje integral que busca instalarse como política de Estado planificada a mediano y largo plazo. Esto no solo implica generar las condiciones físicas para un acceso igualitario a la ciudad y a los beneficios urbanos sino que supone incorporar la dimensión jurídica –que no se agota en el reconocimiento del derecho de propiedad como plantea la tesis de De Soto (1986) – así como el reordenamiento territorial, la construcción de infraestructura y equipamiento comunitario, la participación ciudadana en los procesos, el fortalecimiento comunitario y la generación de oportunidades de empleo y capacitación (Guevara, Marigo, 2018). 

La integración urbana es una idea difundida por los Curas Villeros, un equipo de sacerdotes que acerca la acción pastoral de la iglesia al pueblo que vive en las villas. Desde su experiencia, elaboraron un documento titulado “Reflexiones en torno a la urbanización y el respeto de la cultura villera”, que acuña el concepto de integración urbana y en el que plantean que esta tiene como desafío primordial garantizar el mejoramiento de la calidad de vida de quienes la habitan a partir de la cultura del encuentro, es decir, respetando el valor de la identidad y cultura del pueblo, reconociendo sus saberes, sin caer en respuestas basadas solamente en conocimientos técnicos que ignoran la realidad de los barrios (Equipo de Sacerdotes para las villas de emergencia Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 2007). 

Este paradigma busca discutir la visión colonizadora de la ciudad formal hacia la ciudad informal, planteando que el barrio ya está urbanizado y posee dinámicas sociales particulares que deben ser integradas. Por tanto, el problema a resolver debe centrarse en las mejoras de la calidad de vida, orientando la acción a solucionar el déficit de infraestructura y equipamiento comunitario. 

El trabajo articulado de vecinos y vecinas, militantes y organizaciones sociales, ha propiciado espacios de intercambio en los cuales se planteó que la situación requería una planificación con desarrollo humano integral para resolver los tres grandes problemas que se venían extendiendo hace años: el acceso a tierra, al techo y al trabajo para los sectores más vulnerables del país. 

Desde sus inicios, la política de integración urbana no se limitó a una discusión política ni teórica, sino que se propuso avanzar en la identificación precisa del estado-situación, dimensionando el problema de la informalidad socio urbana. Al consultar información oficial, se presentaron las primeras paradojas: en un país con un flujo constante de datos, no había fuentes de información oficiales a las cuales acudir, ni información sistematizada de cuántos asentamientos, barrios o villas existían en nuestro país. Este déficit daba una de las primeras directrices sobre cómo avanzar. El puntapié inicial implicaba elaborar un diagnóstico confiable y actualizado que permitiera conocer estos barrios en su extensión y características, con los aspectos críticos y potencialidades. A la vez, se trabajaba en el reconocimiento de las redes comunitarias. El fundamento fue reivindicar el derecho a que los sectores más pobres, que han venido autogestionado sus viviendas desde la precariedad y el abandono estatal, puedan ser reconocidos como parte de la Ciudad. El primer paso fue lograr que esa mancha gris de los mapas sea visibilizada, en reconocimiento de las prácticas barriales, la identidad y cultura de los barrios populares, para desde ahí aportar a la consolidación de esa vida comunitaria, desde el abordaje provisto por el enfoque de integración social y urbana. 

Primera etapa: El Relevamiento Nacional de Barrios Populares

La inexistencia de datos oficiales, entonces, dejó en evidencia que la situación de informalidad era extrapolable a los registros públicos. Al no contar con datos confiables y actualizados, no se podía dimensionar la magnitud del problema. El primer objetivo del relevamiento fue identificar todos los barrios populares del país, demarcar y georreferenciar polígonos y registrar las condiciones sociodemográficas de sus habitantes. Inicialmente, se identificaron los barrios populares, como paso intermedio se generó cartografía de cada uno con delimitación de manzanas y terrenos, lo que luego permitió avanzar en un relevamiento de viviendas familiares.

A través de la labor conjunta de vecinos y vecinas de los barrios populares y organizaciones sociales como la CTEP, la CCC, Barrios de Pie, Techo y Cáritas Argentina, se comenzó a trabajar en el relevamiento a nivel nacional. 

La estrategia de trabajo tuvo como componente innovador la incorporación de tecnologías en el proceso de elaboración, monitoreo y procesamiento de información. Se logró implementar el desarrollo de una aplicación de teléfono con un sistema de información georreferenciada que suministró con precisión la localización de cada encuesta realizada. Estas técnicas permitían agilizar el proceso de relevamiento, acortando plazos y arrojando datos verificables, mientras que relevadores y relevadoras contaban con la facilidad de completar los formularios desde su celular. Ya no tendríamos que acumular cientos de encuestas en papel para hacerlas dormir en los escritorios. Además, la tecnología permitía localizar cada formulario, esto nos daba la posibilidad de corroborar que la documentación cargada correspondiera exactamente a la ubicación que informaba la aplicación que tiene el Sistema de Información Geográfica, permitiéndonos validar cada encuesta contestada. La incorporación del control de calidad es un punto clave y remarca la rigurosidad del estándar que se manejó. Se buscaba evitar el ingreso de datos erróneos, en pos de asegurar que la recolección de información sea confiable y de calidad. 

Crear el primer mapa de barrios populares

Si bien el relevamiento fue histórico, retomó experiencias previas. La organización Techo contaba con un trabajo de relevamiento de asentamientos informales en varias ciudades del país. Este precedente sirvió para trabajar con la metodología que venían desarrollando y había sido puesta a prueba en los relevamientos anteriores. También fueron parte del equipo central de planificación y ejecución del relevamiento, un eslabón indispensable para el éxito del proyecto. 

El proceso de relevamiento requería que se estableciera una definición de aquello que se iba a relevar; se determinó que barrios populares se utilizaría para referir lo que se conocía comúnmente como villas, asentamientos y urbanizaciones informales. La definición de barrio popular incorporada, que utilizó los criterios metodológicos establecidos por la ONG TECHO Argentina), consta de dos dimensiones. La conceptual, que establece que los barrios populares son aquellos que se constituyeron mediante distintas estrategias de ocupación del suelo, presentan diferentes grados de precariedad y hacinamiento, un déficit en el acceso formal a los servicios básicos y una situación dominial irregular sobre la tenencia del suelo. La operativa, que determinó que estos barrios debían contar con un mínimo de ocho familias agrupadas o contiguas, en donde más de la mitad de sus habitantes no cuenta con título de propiedad del suelo, ni acceso regular a al menos dos de los servicios básicos (red de agua corriente, red de energía eléctrica con medidor domiciliario y/o red cloacal). 

El primer paso fue la recopilación de datos de gobiernos locales. A través de los Municipios, se solicitó información oficial georreferenciada de villas y asentamientos emplazados en su jurisdicción. Al mismo tiempo, se conformaron equipos territoriales para recorrer toda la superficie a relevar. Su misión era identificar los barrios populares, mediante la verificación en terreno de los criterios detallados en la definición de barrio popular. Cuando se encontraba un potencial barrio popular se realizaban entrevistas con referentes y referentas barriales para validar la información. Estos vecinos y vecinas, junto con el equipo del Relevamiento, completaron los formularios con información del barrio, mapas y contactos.

De forma inédita, por la velocidad y los actores involucrados, en tres meses se relevaron todas las ciudades del territorio nacional de más de 10.000 habitantes. Esto constituyó un hecho sin precedentes. 

Cartografía al interior de los Barrios Populares

Mapeados los barrios, era necesario avanzar en un relevamiento de viviendas familiares. Para ello, fue indispensable contar con cartografía que facilitara el recorrido en cada barrio, manzana, terreno, permitiendo asociar cada encuesta a un terreno. El hecho de que los barrios populares no estuviesen subdivididos catastralmente en base a su composición real hizo que RENABAP tuviera que desarrollar cartografía propia.

Cartografiar implicaba reconstruir digitalmente los polígonos de los barrios, las manzanas y los terrenos que existían en cada uno de ellos. Con ese fin se utilizó un sistema de información geográfica con imágenes satelitales de alta definición suministradas por el Instituto Geográfico Argentino y Google Earth. A cada barrio se le adjudicó un ID y a cada manzana un número con una numeración por terreno.

El mapeo se realizó con software libre y participaron 58 jóvenes, todos ellos y ellas habitantes de villas y asentamientos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, coordinados por un equipo de profesionales de ciencias geográficas que, en conjunto, lograron registrar un total de 877.255 terrenos en 8 meses. Sistematizar y numerar el territorio fue indispensable para avanzar en la realización del relevamiento de familias.

Relevamiento de viviendas familiares

La última etapa del proceso de constitución del RENABAP consistió en el relevamiento de viviendas familiares, la tarea más compleja, ya que implicaba la visita puerta a puerta, con un despliegue territorial inédito. Todas las organizaciones mencionadas contaban con presencia y trabajo territorial previo, conocían perfectamente el entramado urbano, las dinámicas sociales, así como el impacto de las necesidades y las consecuencias de la segregación social. Este saber resultó primordial para la tarea de rastrillaje que implicó recorrer físicamente todas las zonas. El mismo fue realizado a través del uso de una aplicación y la capacitación, mediante la coordinación central, que guió el trabajo de aproximadamente 13.000 compañeros y compañeras, vecinos y vecinas, desplegados en todo el país, de manera masiva y simultánea. A través de este despliegue, junto al gobierno nacional y las organizaciones sociales se realizaron un total de 1.009.269 encuestas. 

Tal como se mencionaba anteriormente y quedó en evidencia en el recorrido histórico del RENABAP, la organización colectiva marcó la diferencia y posibilitó el éxito del rastrillaje. Se demostró que era imprescindible articular el trabajo técnico con el saber y apoyo territorial de quienes habitan y trabajan en los barrios, bajo la certeza de que el proyecto de integración socio urbana debe partir del protagonismo de las y los habitantes como agentes de su transformación. 

Diagnóstico urbano

Institucionalizado el RENABAP, se avanzó con el desarrollo de los diagnósticos urbanos (DU), estos permitieron profundizar la caracterización de cada barrio en función de sus componentes, posibilitando determinar y analizar los condicionantes, debilidades y potencialidades de los barrios. La principal fuente de información, nuevamente, fueron las y los referentes barriales, a quienes se seleccionó en base a su reconocimiento y trayectoria dentro del barrio. A través de entrevistas, los diagnósticos urbanos permitieron conocer datos específicos por zona, relativos al acceso a los servicios básicos, infraestructura urbana, equipamiento urbano, emplazamientos de riesgo, desalojos (públicos y privados), regularización dominial, obras y proyectos en el barrio, seguimiento de expansión de polígonos, espacios urbanizables, entre otros aspectos. Esto permitió registrar, por ejemplo, cuestiones referidas a la pavimentación de calles, la presencia o ausencia de espacios verdes, la proximidad de servicios de salud y educación.

Hoy día, los Diagnósticos Urbanos (DU) son una herramienta fundamental que registra el grado de integración socio-urbana de los barrios populares. Además, permiten georreferenciar la situación, obteniendo un mapeo integral del hábitat en el que se desenvuelven las familias de los barrios populares.

Segunda etapa: el impulso normativo. RENABAP

El plan de trabajo contenía una segunda etapa, lograr normativas adecuadas para sentar las bases jurídicas y lograr la integración socio urbana de los barrios populares, garantizando, en simultáneo, la seguridad en la tenencia de las tierras donde están emplazados. El objetivo de esta etapa intermedia estuvo centrado en conseguir una normativa que permitiera la expropiación de la totalidad de los barrios populares y la creación de un instituto que tuviera la propiedad fiduciaria de los terrenos relevados. 

La primera herramienta normativa se obtuvo en mayo de 2017 con la publicación del Decreto 358/17, que creó el Registro Nacional de Barrios Populares (RENABAP) cuya base de datos inicial fue el mencionado relevamiento realizado los meses anteriores por las organizaciones sociales. Así, se oficializaron los 4.416 barrios relevados y se incorporó la definición de barrio popular.

El RENABAP fue creado con la función principal de “registrar los bienes inmuebles ya sean de propiedad fiscal o de particulares donde se asientan los barrios populares, las construcciones existentes en dichos barrios y los datos de las personas que habitan en ellas, al 31 de diciembre de 2016” (Art. 46° del Decreto 358/17).

La norma creó el Certificado de Vivienda Familiar (CVF), una herramienta legal que brinda seguridad en la tenencia a quienes habitan los barrios. Este certifica la posesión de la vivienda, registra su ubicación y detalla quiénes viven en ella. Este recurso es fundamental para garantizar el acceso de millones de vecinos y vecinas a derechos básicos como prestaciones sociales o la conexión formal a servicios públicos.

En esta segunda etapa, se trabajó bajo la certeza de que para avanzar en la integración socio urbana era necesario establecer marcos normativos que permitieran legitimar las demandas y ejecutar soluciones efectivas. Nuestro horizonte siempre apuntó a establecer la expropiación masiva de todos los barrios populares. Es por eso que el Decreto fue el puntapié inicial para avanzar hacia ese objetivo. 

Ley 27453 “Régimen de Regularización Dominial para la Integración Socio Urbana 

En todo este proceso, la organización y articulación de vecinos y vecinas, referentes, referentas y militantes de los barrios a nivel nacional, se fortaleció en términos de cohesión y organización de sus demandas, lo que resultó en la conformación de la Mesa Nacional de Barrios Populares, un hito organizativo para la integración socio urbana. La creación de este espacio fue fundamental para la canalización de las demandas de vecinos y vecinas de los barrios hacia instancias formales, como el Congreso Nacional, que suelen ser espacios excluyentes, privativos de sectores políticos y profesionales en donde predominan prácticas y enfoques tecnocráticos. A través de la Mesa, se logró posicionar las demandas de vecinas y vecinos, quienes en igualdad de condiciones y desde su saber y experiencia, se volvieron protagonistas de la formulación del proyecto que culminó con la sanción de la Ley 27.453. La aprobación unánime de esta Ley en 2018 fue una conquista de los movimientos sociales y el pueblo organizado. 

La Ley declara de utilidad pública y sujetos a expropiación la totalidad de los inmuebles en los que se asientan los barrios relevados en el Registro Nacional de Barrios Populares. Define a la integración socio urbana de manera amplia como: 

El conjunto de acciones orientadas a la mejora y ampliación del equipamiento social y de la infraestructura, el acceso a los servicios, el tratamiento de los espacios libres y públicos, la eliminación de barreras urbanas, la mejora en la accesibilidad y conectividad, el saneamiento y mitigación ambiental, el fortalecimiento de las actividades económicas familiares, el redimensionamiento parcelario, la adquisición de tierras para la producción de nuevo suelo urbano, la seguridad en la tenencia y la regularización dominial. Tales acciones deberán ser progresivas, integrales, participativas y con enfoque de género y diversidad (Art. 1°).

Entre sus medidas más relevantes encontramos la suspensión de los desalojos y la declaración de interés público al régimen de integración socio urbana de los barrios populares identificados en el RENABAP. La Ley también estableció que al menos el 25% de la obra pública en barrios populares debe ser ejecutada por cooperativas y/o trabajadores de la economía popular. Por otro lado, creó el Programa de Integración Socio Urbana (PISU) para determinar el plan de desarrollo integral necesario para cumplir con la integración social y urbana de los barrios populares. 

Tercera etapa: el desafío de planificar y desarrollar la política de integración socio urbana

En la medida que el esfuerzo colectivo permitió avanzar en las primeras etapas de diagnóstico y marco normativo, faltaba concretar el último paso que consistía en convertir el PISU en una política de Estado. Si bien el trabajo constante de vecinos, vecinas y organizaciones sociales abrió el camino, la falta de inversión presupuestaria por parte del gobierno anterior produjo que no hubiera un real impacto, ya que no se ejecutaron proyectos de infraestructura y equipamiento en espacios públicos en gran escala. 

En el primer año de gestión de Cambiemos al mando de la Secretaría de Integración Socio Urbana (SISU) se creó el Fondo de Integración Socio Urbana (FISU), cuyo objetivo se enmarca en financiar la totalidad de las obras que resulten necesarias para implementar la política de integración socio urbana. También se trabajó en la negociación de un préstamo internacional con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Sin embargo, para comenzar efectivamente con el proceso de integración a gran escala se requería de la fuerte voluntad y una asignación presupuestaria acorde al enorme desafío de urbanizar más de 4.000 barrios populares, cuestión que no pudo concretarse.

Con este escenario y fieles a las convicciones militantes, la Mesa Nacional de Barrios Populares continuó con la elaboración de propuestas para brindar soluciones efectivas a los sectores más postergados. Trabajaron junto con los vecinos y vecinas de los barrios populares para diseñar y diversificar estrategias para hacer del hábitat un lugar adecuado para vivir. De este trabajo constante surgió el Plan Maestro de Integración Socio Urbana, a finales de 2019. Consistía en una propuesta de la Mesa, una política universal que desarrolló aspectos fundamentales orientados a garantizar el acceso a los servicios básicos, la seguridad en la tenencia y la infraestructura para mejorar las condiciones de los barrios. 

Esta experiencia marca la diferencia con lo que el tecnicismo no logra interpretar de las complejas dinámicas del entramado social de los barrios populares. En este camino de trabajo activo para plantear soluciones, el Plan Maestro de Integración Socio Urbana fue incorporado al Programa de Buen Gobierno –PBG–, publicado por el Frente Patria Grande a fines del 2019. El PBG es un instrumento que sistematizó propuestas de gobierno desde la consigna de las 3T: Tierra, Techo y Trabajo con eje en la planificación territorial, representación de la síntesis de las políticas de los movimientos populares, que día a día trabajan organizados en superar la exclusión y mejorar sus condiciones de vida. Las intervenciones se planificaron a mediano y largo plazo, abordando cuestiones fundamentales en la ejecución de la política, centradas en un nivel práctico y operativo que, si bien tomó aspectos y antecedentes de la teoría, intentó alejarse del abordaje hiper teórico de la problemática, desarrollando planes de trabajo detallados que instrumentan los objetivos para que finalmente se conviertan en acciones del Estado.

El Plan Maestro de Integración Socio Urbana se incluyó en el eje de Techo y estuvo enfocado en planificar la construcción de la infraestructura necesaria para que todas las familias puedan acceder a los servicios básicos, mejorar sus viviendas, tener mayor seguridad en la posesión de sus hogares, equipamiento comunitario, incorporando la participación de trabajadores y trabajadoras de la economía popular. 

En tal sentido, el diagnóstico urbano generado desde el relevamiento permitió dimensionar la problemática y el Plan Maestro proporcionar soluciones y las líneas de acción en el quehacer estatal. Las sólidas bases del Registro generaron evidencia clave para diseñar, adecuadamente, una política estratégica y de largo aliento, que contempla un horizonte de realización de 12 años. 

Este plan tiene como objetivo principal lograr la integración de todos los barrios populares del RENABAP. La estrategia se articula en 5 ejes principales: 

• Integración urbana: contempla obras generales de infraestructura, acceso a servicios y mejoramientos del espacio público y socio comunitario. 
• Vivienda: pilar que incluye el mejoramiento de vivienda y la construcción de viviendas para relocalización (en casos de necesidad extrema), así como conexiones intradomiciliarias. 
• Acceso al suelo: creación de nuevo suelo urbano a través de la generación de lotes con servicios; acciones orientadas a garantizar la seguridad en la tenencia y relevamiento permanente de los barrios populares.
• Integración social y productiva: acciones destinadas a garantizar acceso a la salud, educación, cultura, deporte, otros derechos sociales y seguridad alimentaria.
• Gobierno, participación y gestión popular: acceso a la justicia; articulación con gobiernos locales; dispositivos normativos e institucionales para la ejecución del plan a través de la participación y seguimiento de las y los vecinos en cogestión con el Estado.

El presupuesto para la ejecución del plan demanda una inversión de 27.174 millones de dólares. Todos los ejes descritos cuentan con una proyección de las intervenciones que deberían implementarse, junto a las acciones a seguir. Si bien el universo de los barrios presenta un panorama diverso y particular, se consideraron intervenciones para cada situación. Se clasificó a través de tipologías que determinan cómo trabajar en la integración de los territorios específicos, se tomaron como referencia aspectos que van desde la antigüedad del barrio hasta el riesgo ambiental al que se encuentra expuesto. 

Lo que parecía un proceso imposible de abordar logró incorporar, incluso como elemento constitutivo del programa, a la economía popular en la ejecución de proyectos, reconociendo su valor productivo y, en consecuencia, favoreciendo el desarrollo económico local. El involucramiento de los y las habitantes de los barrios populares en las obras propicia la cercanía, el compromiso, el resguardo y la eficiencia de la administración de los recursos. El plan proyectó que en el transcurso de los 12 años estimados para su implementación se podrían crear 601.327 puestos de trabajo, beneficiando a los compañeros y compañeras de los barrios. 

Con el fin de plantear políticas renovadas, con base en la participación popular, se dejó establecido, en los lineamientos estratégicos, el desafío de desarrollar mecanismos de cogestión de modo transversal, promoviendo la participación vecinal y de las organizaciones de la comunidad.  

FGM

(continúa en nuestro próximo número)

La autora es contadora (UBA) y abogada (Siglo 21). Subsecretaria de Gestión de Tierras y Servicios Barriales, Ministerio de Desarrollo Social de Nación. Buenos Aires, Argentina. 

Sobre la Ley 27.453 hemos publicado las notas Asentamientos populares, entre la regularización y la nada, de María Cristina Cravino, Un paso necesario hacia una sociedad más integrada, de Fabio Quetglas, La reglamentación de la ley de barrios populares, de Marcelo Corti, y Esperanzas y cuentas pendientes de la integración socio-urbana de los barrios populares, de Santiago Chudnovsky. Ver también la nota La regularización de asentamientos y villas, de Marcelo Corti en El Estadista.

Sobre el financiamiento del programa, ver Subsidiar energía o urbanizar barrios populares. ¿Es posible este debate en Argentina?, por Marcelo Corti, y ¿Cómo financiar a escala la integración socio urbana de barrios populares? Hacia una solución sistémica para una verdadera política de Estado, por Sebastián Welisiejko.

Una experiencia concreta: Que el mundo que queremos llegue antes. Nuevo Alberdi: historia, aprendizajes y desafíos de la urbanización más grande de Argentina, por Alejandro Gelfuso y Caren Tepp.

Los curas villeros son un equipo de sacerdotes para la pastoral en las villas de CABA y GBA. Llevan más de 50 años trabajando desde los valores evangélicos en la cultura del encuentro. El Equipo de Sacerdotes para las Villas de Emergencia de la Arquidiócesis de Buenos Aires fue fundado en 1969, buscando una mayor inserción en el pueblo pobre trabajador. Con el ejemplo del cura Carlos Mugica, se involucraron con los reclamos por la situación de vida en las villas y resistieron, junto a los vecinos y vecinas, los intentos de desalojos de la última dictadura y de la década de los ‘90.

A través del Decreto 819/19 se creó el FISU y se lo facultó a mantener la propiedad fiduciaria de la totalidad de los inmuebles identificados en el RENABAP con el objeto de afectarlos al régimen de regularización dominial, conforme lo definido en la Ley 27.453. Desde el 2020, hasta la actualidad, cuenta con dos fuentes de financiamiento con afectación específica al FISU: el 9% del Impuesto Para una Argentina Inclusiva y Solidaria (PAIS) y el 15% del Aporte Solidario y Extraordinario para ayudar a morigerar los efectos de la pandemia a las grandes fortunas.

Bibliografía 

Abramovich, V. y Courtis, C. (1997). Hacia la exigibilidad de los derechos económicos, sociales y culturales: estándares internacionales y criterios de aplicación ante los tribunales locales: en la aplicación de los tratados sobre derechos humanos por los tribunales locales. En: Abramovich, V.; Bovino, A.; Courtis, C. (Eds.) La aplicación de los tratados sobre derechos humanos en el ámbito local. (pp 283-351). Buenos Aires: Editores del Puerto

Clichevsky,N.; Prévôt Schapira, M.F.; y Schneier, G. (1990) Loteos populares, sector inmobiliario y gestión local en Buenos Aires. Buenos Aires: CEUR.  

Equipo de Sacerdotes para las villas de emergencia Ciudad Autónoma de Buenos Aires (11 de junio de 2007) Reflexiones en torno a la urbanización y el respeto a la cultura villera. Curas Villeros. 

De Soto, H. (1986). El otro sendero. La revolución informal. Lima: El Barranco.

Frente Patria Grande. (2019). Programa de Buen Gobierno. 

Guevara, T.; Marigo, P. (2018). Integración urbana y políticas públicas. El caso del Registro Nacional de Barrios Populares: Decreto n°358/2017. Oculum ensaios 15(3), 455-473.

Grabois, J. (2022). Los peores. Vagos, chorros, ocupas y violentos. Alegatos de un humanismo cascoteado. Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Sudamericana. 

Secretaría de Integración Socio Urbana (2021) Informe de Gestión 2021. Ministerio de Desarrollo Social de la Nación. 

Secretaría de Integración Socio Urbana (2022) Informe de Gestión 2022. Ministerio de Desarrollo Social de la Nación. 

Mesa Nacional de Barrios Populares (2019) Plan Nacional de Integración Socio Urbana. 

RENABAP; TECHO Argentina (2022). Factores de riesgo en barrios populares del Gran Buenos Aires. Según diagnósticos urbanos. SISU – Ministerio de Desarrollo Social de Argentina

Legislación 

Decreto 358/2017

Ley 27.453/2018 y sus modificatorias 

Decreto N° 819/2019

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