1. Introducción

Las transformaciones estructurales observadas en la organización política y económica mundial en las últimas décadas del siglo XX impactaron fuertemente en Latinoamérica, provocando modificaciones en la sociedad con el consecuente aumento de la desocupación y la pobreza. Del mismo modo, se produjeron transformaciones estructurales en la organización y configuración del territorio, acarreando cambios significativos para la propia concepción de la planificación territorial.

Los procesos de urbanización de los últimos tiempos responden en gran medida a estas transformaciones, provocando entre otras cosas, la ocupación indiscriminada de áreas de alto riesgo tanto hídrico como ambiental. Si bien actualmente existen ciertos instrumentos legales con incidencia territorial que establecen limitaciones a la subdivisión y ocupación urbanas en zonas de baja aptitud ambiental, las demandas sociales de tierras para uso habitacional adquieren un carácter preferencial, generando -en ocasiones- la baja contemplación de dichos condicionantes por parte de los decisores. Particularmente, la localidad de Punta Lara (partido de Ensenada, provincia de Buenos Aires, Argentina) tiene características especiales en la forma de ocupación del territorio y se buscará demostrar a lo largo de la investigación como este tipo de ocupación responde a estas transformaciones estructurales.

En los últimos años se han sancionado leyes que involucran directamente el ordenamiento territorial con la cuestión ambiental, como las de orden nacional y provincial de medio ambiente, el Código de Aguas de la Provincia y otros instrumentos jurídicos específicos (Decreto/Ley 8912/77, ordenanzas municipales N°977/83 y 2479/00, entre otros).  Sin embargo, estos instrumentos no cuentan con una aplicación plena de sus postulados y no siempre se inscriben en el marco de una estrategia integral que contemple la complejidad de componentes y relaciones que implican. Además, los requerimientos de suelo urbano y la demanda habitacional han supeditado las decisiones políticas a satisfacer estas exigencias, proponiendo soluciones parciales que no contemplan la aptitud del suelo, la proximidad a los equipamientos urbanos y la integración socio-territorial, denotando así la carencia de políticas efectivas de ordenamiento territorial.

Se procura, a partir del proyecto de investigación, indagar sobre las políticas territoriales de la localidad de Punta Lara, observando el grado de consideración de la cuestión ambiental, atento a su condición particularmente en lo que refiere al riesgo de inundación; analizando los marcos normativos a nivel local, su vinculación con la legislación vigente a nivel nacional y provincial y la valoración de la temática desde la estructura orgánica municipal.

En primer lugar, se relevaron y caracterizaron los antecedentes, el estado actual y tendencial de la subdivisión y ocupación urbana en áreas con riesgo hídrico en la localidad, así como las características del medio natural y social.

Luego se analizó la evolución de la ocupación del territorio, a partir de cortes temporales, a fin de comprender cuál fue el proceso de expansión urbana de la localidad. Además, y en relación a este proceso, se identificaron y estudiaron las políticas públicas asociadas al ordenamiento territorial y los instrumentos de planificación vigentes en el partido de Ensenada, enmarcados en la legislación provincial.

En una última instancia se procuró reconocer cuáles son las áreas vulnerables de la localidad, entendidas como resultado de los procesos sociales de los últimos tiempos, de las condiciones naturales que presenta la localidad y de la poco eficiente gestión local y la ausencia de normativas integrales y eficaces.

2. Caracterización del área de estudio

La localidad de Punta Lara se encuentra en el partido de Ensenada, provincia de Buenos Aires, y junto al partido de Berisso y el partido de La Plata conforman un ámbito regional. El partido se divide en una serie de delegaciones municipales, entre la que encontramos a la Delegación de Punta Lara (zona de intervención).

A fin de comprender y visualizar el riesgo que representa la ocupación de sectores del territorio que se ven comprometidos por las condiciones naturales de la localidad, y entendiendo la complejidad que implica esta problemática ambiental del asentamiento, se abordó el estudio de las condiciones del medio natural y de la configuración territorial actual, particularmente en lo que refiere a los usos y ocupación del suelo.

Punta Lara se asienta en la ribera del Río de La Plata, y su medio natural presenta características muy particulares: se ve afectado por diferentes unidades geomorfológicas, entre las que encontramos bañados, playa, un cordón litoral que recorre toda la extensión de la localidad, llanuras de fango y una llanura aluvial. Además, un gran número de arroyos y canales surcan la localidad, como el Canal Oeste, el Arroyo Miguelín, y otros elementos hidrográficos.

Los vientos que afectan al partido son principalmente los que provienen del sector  Norte (secos y calurosos), los del Sur (frío) y los del Este (húmedo). Los de mayor influencia, en el sector de Punta Lara, son los vientos del Sur y del Este, que generan un efecto conocido como “Sudestada”. Este fenómeno meteorológico, que consiste en una rápida rotación de vientos fríos del sur al cuadrante del sudeste, satura las masas de aire polar con humedad oceánica, generando bajas temperaturas y dando lugar a precipitaciones de diversa intensidad, aumentando la altura de las aguas, lo que trae aparejado situaciones de inundación. De esta manera, todo el partido se encuentra bajo la cota de nivel de inundación, ya que las precipitaciones, sumadas a los fenómenos meteorológicos que afectan a la región, superan la capacidad de almacenamiento de los suelos y esto provoca anegamientos y erosión hídrica.

En base a los resultados del Censo Nacional de Población y Viviendas 2001 (INDEC y Dirección de Estadísticas del Ministerio de Economía de la Provincia de Buenos Aires) surge que la población total del Partido de Ensenada alcanza los 51.322 habitantes, siendo 8.410 residentes de la localidad de Punta Lara. Existen zonas en la localidad que presentan altos porcentajes de necesidades básicas insatisfechas (NBI) y estas áreas coinciden en muchos casos con las zonas más cercanas al Río de La Plata y a los arroyos de la localidad, es decir, las áreas de mayor riesgo hídrico y ambiental.

La localidad de Punta Lara se define mediante un trazado regular, que se extiende desde la denominada Selva Marginal hasta la calle 40 y desde la Av. Costanera Almirante Brown hasta el inicio de la zona de bañados. Esta cuadricula racional y geométrica se imprime sobre el medio natural, sin tener en cuenta las condiciones particulares del contexto. El parcelamiento reúne zonas de terrenos de dimensiones variables, desde fracciones de tamaños menores a los 300m2 hasta loteos mayores a los 600m2. Las diferentes condiciones del parcelamiento generan, a su vez,  la localización de diferentes usuarios. La población con condiciones de vida más precaria se ubica en las zonas en las que las parcelas son más pequeñas, y, por el contrario, la población que tiene más posibilidades económicas opta por adquirir parcelas de mayor tamaño.

A modo de síntesis, la ciudad posee características naturales particulares. Se reconocen sectores que presentan un alto compromiso hídrico, producto de factores naturales y climáticos, y que, a su vez, se ven afectados por un proceso creciente de ocupación con uso residencial, aumentando así su condición de vulnerabilidad. Por otro lado, se observa que los sectores sociales mayoritarios en esas localizaciones cuentan con un alto grado de necesidades básicas insatisfechas.

También se reconocen áreas que sufren un proceso de degradación que resulta evidente a partir del estudio de variables como: las zonas inundables, el estado de la edificación, porcentaje de NBI (Necesidades Básicas Insatisfechas) y valor del suelo. La degradación de dichas áreas alcanza tanto un carácter social como de tipo constructivo y de conservación de la edificación y los servicios.

3. Proceso de ocupación del territorio

El pueblo de Punta Lara comienza a gestarse desde las últimas décadas del 1800, con las  primeras estancias que se instalan en la zona. Sin embargo, con los cambios en el estilo de vida de la sociedad argentina de comienzos del siglo XX surgió una nueva modalidad para disfrutar de períodos de descanso tras el tiempo de trabajo: el turismo.  De esta manera, el primer impulso que tuvo Punta Lara fue en 1922, cuando Martín Taylor iniciaba gestiones ante el gobierno de la Nación y obtenía las tierras y el permiso para instalar un balneario público en Punta Lara. A pesar de que este emprendimiento sufrió los efectos de inundaciones importantes en el inicio de su construcción, pudo concretarse.

A este emprendimiento le siguieron muchos otros, y ya para la década de 1930 este tipo de instalaciones eran una constante en la zona. El impulso más grande lo dio la construcción del camino Costanero y del Jockey Club, que por iniciativa de su presidente llevó a cabo un proyecto que permitiría tener un nuevo lugar de esparcimiento para sus asociados.

Así, el Club inauguró su sede y donó los edificios más emblemáticos de la localidad: la iglesia, la comisaría y unidad sanitaria, la sede bancaria, el antiguo “Colegio de Señoritas” y el “Círculo de Periodistas”. Estos, sumados al establecimiento del Automóvil Club Argentino y de más recreos, asentaron al nuevo destino recreativo y turístico, dando lugar al “nacimiento” de población estable en la localidad.

Finalmente, en la década de 1940 adoptó un nuevo perfil, en consonancia con el surgimiento del peronismo: los beneficios asociales a los trabajadores se transformaban en recursos para el turismo y así se instalaron numerosos edificios pertenecientes a los diferentes sindicatos de trabajadores. La población continuó asentándose en la localidad, aunque todo ello no se prolongó en el tiempo,  dado que varios de estos establecimientos fueron desalojados durante la década de 1970.

Otro impulso que tuvo la región se produce durante la década de 1980, con el loteo y promoción de una zona al Sureste de la localidad, conocida en la actualidad como Villa del Plata. Muchos vecinos de la región, atraídos por la tranquilidad, la vegetación de la zona y la cercanía del río, compraron terrenos y construyeron casas-quintas, que luego se transformaron en viviendas permanentes.

Sin embargo, estos breves impulsos de la localidad se vieron afectados por las sucesivas crisis de los ochenta y los noventa, sumadas a las inundaciones de 1989 y 1990 que causaron serios destrozos, provocaron el desalojo y abandono de los balnearios y grandes edificios (fuente en algún momento del esplendor de la localidad) y generaron nuevamente el inicio de una etapa de decadencia acentuada que se prolonga hasta nuestros días.

En referencia a la ocupación actual, se llevó a cabo un relevamiento en el lugar  que se verificó con el uso de imágenes satelitales a fin de establecer las parcelas ocupadas y las vacantes y de este modo concluir en una clasificación de saturación del núcleo urbano. Se observó una mayor ocupación en los asentamientos contenidos por la Av. Costanera Gral. Almte. Brown, Calle 9, Homero Manzi y Calle 78 y en la zona del barrio “La Pérgola”. Las áreas con mayor número de parcelas vacantes se observan hacia el oeste, coincidentemente con la presencia del estado de conservación más natural de la selva marginal y la zona de bañados.

En síntesis, como afirma Juan C. Etulain, “…El asentamiento humano que está expuesto al riesgo de inundación y es objeto de gran vulnerabilidad, se ha construido históricamente a partir de dos posturas bien diferenciadas: una que asume el compromiso de un determinado tipo de desarrollo, consciente y adecuado al medio en que se asienta; y otra que se produce a partir de un desconocimiento total de la relación posible con el río; y que surgen como consecuencia del asentamiento de población excluida de otros sectores en procura de un hábitat accesible económicamente. Esto determina desde un comienzo la incomprensión del medio en que se asientan…”.

Debido a esta última postura se desarrollan asentamientos en áreas inapropiadas, principalmente por las características del medio natural. En el caso de las áreas afectadas por inundaciones cíclicas, como es el caso de Punta Lara, las construcciones que se desarrollan son construcciones convencionales en terrenos no aptos, que simplemente se rellenan para controlar de algún modo esta condición de inundabilidad.

Como resultado de estas soluciones básicas y producto de los efectos que provoca la Sudestada y el desborde de ríos y arroyos de la localidad, vastos sectores de población deben ser evacuados de sus hogares con cierta frecuencia.

En resumen, observamos que el territorio ha sufrido un proceso desordenado de urbanización, lo que ha provocado una transformación del mismo. Este proceso responde no sólo a los factores climáticos y naturales a los que se ve sometida la región, sino también a factores antrópicos como son la falta de iniciativas para desarrollar estrategias integrales que permitieran el aprovechamiento del recurso costero, la invasión del dominio del agua sin tomar las precauciones necesarias y la ocupación de áreas riesgosas y vulnerables por la marginalidad de las tierras.

4. El ordenamiento territorial

Hasta aquí se ha analizado el contexto en el que se inserta la localidad de Punta Lara, sus características particulares del medio físico y social, y de qué manera se ha desarrollado a lo largo de la historia el proceso de ocupación. Con lo expuesto a continuación, se procura vincular a los principales rasgos de la actual estructuración territorial de Punta Lara con las políticas públicas implementadas en el proceso histórico por los distintos niveles del Estado. Se busca establecer relaciones entre las acciones del Estado y la degradación del ambiente y el aumento de la condición de vulnerabilidad de algunos sectores de la localidad.

Desde la Carta Europea de Ordenación del Territorio se define al ordenamiento territorial como “la expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de toda sociedad. Es a la vez una disciplina científica, una técnica administrativa y una política concebida como un enfoque interdisciplinario y global, cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio según una estrategia global”.

En el año 1977 se sancionó el Decreto-Ley 8912/77, a partir del cual se fijaron las normas para el ordenamiento territorial de la provincia de Buenos Aires. Cabe aclarar que esta ley surge en un contexto particular, donde gran parte de los Municipios de la Provincia de Buenos Aires habían tenido un crecimiento poblacional importante, con inexistencia de infraestructura básica y con una fuerte demanda de suelo urbano por parte de sectores de bajos ingresos, localizados en su mayoría en terrenos con un alto compromiso hídrico.

Por tal motivo esta ley determina cuestiones importantes como la prohibición de loteos sin obras de infraestructura básica (agua por red, pavimentación, desagües cloacales y pluviales y red eléctrica), y también expresa en su artículo N°52 que: “…al crear o ampliar núcleos urbanos que limiten con cursos o espejos de agua permanentse o artificiales deberá delimitarse una franja que se cederá gratuitamente al Fisco Provincial arbolada y parquizada (…) Tendrá un ancho de cincuenta (50 m) metros a contar de la línea máxima creciente en el caso de cursos de agua y de cien (100 m)medidos desde el borde en el caso de espejos de agua…”

Sin embargo, su aporte fundamental es referenciado en el artículo 75. En este artículo se establece que cada municipio deberá llevar a cabo un proceso que incluye sucesivas etapas, que se considerarán como partes integrantes de un plan para organizar sus territorios. En una primera etapa se deberá realizar una delimitación preliminar de áreas; luego, se realizará una zonificación según usos. La tercera etapa corresponde a los planes de ordenamiento municipal, de los cuales podrá desprenderse luego una cuarta etapa referida a planes particularizados.

En el partido de Ensenada solo se ha cumplimentado con la primera etapa que establece la ley, es decir que sólo se ha alcanzado una definición preliminar y parcial de áreas dentro del territorio. Las ordenanzas N° 977/83 y 2479/00 de Ensenada reconocen tres Áreas Urbanas limitadas por Áreas Complementarias:

• Una zona correspondiente al casco fundacional, limitada por las grandes áreas industriales, un sector del puerto y la Zona Franca.
• Una zona limitando con la ribera, la localidad de Punta Lara.
•  Una zona que limita con La Plata, conocida como El Dique.

Se han establecido a partir de esta delimitación de áreas una serie de indicadores de ocupación y subdivisión que poco reflejan la complejidad que presenta el partido.

A pesar de que en esta ordenanza se reconocen ciertas áreas que presentan una condición peligrosa, ninguna hace referencia al riesgo hídrico, sino que estas “áreas de seguridad” (denominación que adquieren en las ordenanzas) son zonas que se encuentran en las cercanías de actividades incompatibles con asentamientos humanos, como son las de producción, almacenaje y transporte de combustibles debido a la presencia de la petroquímica YPF.

Con respecto a la problemática de las inundaciones se plantea simplemente una regulación de la cota mínima de piso que debe cumplimentarse,  y que es la misma para todas las áreas identificadas como “áreas urbanas”. De esta manera, se observa que no se particularizan las diferentes condiciones que presenta el territorio del partido ni se hace mención de áreas no aptas para la localización de asentamientos humanos por su condición de riesgo hídrico o ambiental.

A nivel nacional existen otros instrumentos de planificación territorial que, al igual que los mencionados anteriormente, no se aplican de manera eficiente en el territorio. Entre otros, podemos mencionar la Ley 25.675 (Ley General del Ambiente) sancionada en el año 2002, que tiene como uno de sus principios fundamentales mencionados en el artículo 4° la prevención: “Las causas y las fuentes de los problemas ambientales se atenderán en forma prioritaria e integrada, tratando de prevenir los efectos negativos que sobre el ambiente se pueden producir”. Otro ejemplo de estos instrumentos es la Ley Provincial 6253/60, que determina áreas de conservación de los desagües naturales y en el caso específico de los arroyos establece que las líneas de construcción deben respetar 50 metros a cada lado de los mismos, situación que puede observarse claramente, no se respeta en la localidad.

Cabe destacar que de las acciones identificadas, varias no han sido implementadas plenamente pero se han estudiado, ya que de alguna manera han dejado su impronta en el territorio actuando como guías de las acciones locales o porque en sus objetivos reflejan los intereses y paradigmas privilegiados en cada momento histórico. Constituyen a su vez un reflejo de la inacción e incapacidad de los decisores políticos para llevar a cabo las normas y cumplimentar sus objetivos principales.

5. Reflexiones finales

Desde hace varias décadas, se observan en las ciudades procesos de expansión urbana incontrolada, caracterizados por el deterioro del ambiente, la falta de conservación y manutención de los servicios y obras de infraestructura básicos, así como también la ausencia del cumplimiento de leyes. Se puede agregar a esta situación la falta de políticas integrales y programas orientados a conocer y prevenir los factores naturales y humanos que desencadenan un desastre e impactan sobre el medio ambiente.

Cuando se conforma una ciudad, indefectiblemente se produce una transformación, una artificialización del ambiente. Esta situación provoca cambios de gran magnitud e intensidad en factores preexistentes de base: la topografía, la traza y dinámica de la red de drenaje natural, así como la capacidad de absorción de los suelos. Si estas condiciones estructurales, así como los aspectos funcionales asociados, no son reconocidos, analizados y estudiados previamente, se pueden generar en el sistema urbano desajustes que potencien problemas ambientales. Las inundaciones urbanas son solo un ejemplo de procesos que reconocen esta génesis.

A partir del análisis de la configuración territorial de la localidad de Punta Lara, de sus procesos de urbanización, y de los marcos normativos vigentes, se interpreta:

· que hay una inadecuada gestión del recurso hídrico;

·  que la ocupación residencial en áreas particularmente vulnerables a causa del riesgo hídrico es una problemática verificable en la localidad;

· que el reconocimiento que se realiza a partir de la gestión municipal de las diferentes situaciones de riesgo no es eficiente.

·  que los instrumentos para el ordenamiento territorial vigentes en la provincia de Buenos Aires y específicamente en el municipio de Ensenada no se aplican de manera efectiva para resolver o modificar esta problemática;

Estas observaciones, aun cuando se presentaron ciertas dificultades a lo largo del proceso de investigación, permiten corroborar las hipótesis originalmente enunciadas y conducen a afirmar que es evidente que en las ciudades lo que transforma a un fenómeno natural como las inundaciones en un evento conflictivo es el propio proceso de urbanización que, en el caso de Punta Lara, se ha caracterizado por ser desordenado, sin previsiones espaciales ni regulaciones apropiadas, alterando las fases del ciclo natural del agua y del ambiente y aumentando la condición de riesgo y vulnerabilidad de la población asentada en diferentes zonas de la localidad.

Es por eso que el ordenamiento territorial constituye una necesidad en los procesos de gobierno, ya que a partir de él se reconocen y analizan los conflictos y las potencialidades de un territorio, se determinan rumbos y se prevén las acciones que deben llevarse a la práctica para resolver estos conflictos y necesidades.

Así frente a la problemática ambiental y frente al riesgo hídrico el ordenamiento territorial y las normativas e instrumentos que se desprenden a partir del mismo constituyen factores necesarios del proceso de gobierno. Se deben llevar a cabo políticas integrales y efectivas a corto, mediano  y largo plazo que contemplen las particularidades y las problemáticas de la zona y que tengan a su vez un carácter interdisciplinario, entendiendo la complejidad de factores que se relacionan en un territorio: desde el factor social (el hombre en sociedad) hasta los factores naturales y económicos, tratando de conciliar la sustentabilidad ambiental, la racionalidad técnica, la voluntad política y la equidad social.

EJ 

La autora es Arquitecta, Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Universidad Nacional de La Plata.

El texto de la nota está basado en un trabajo de investigación realizado en el marco de una beca interna de entrenamiento otorgada por la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad Nacional de La Plata, sobre el tema: “La cuestión ambiental en las políticas territoriales e instrumentos de aplicación municipal. El caso del partido de Ensenada (Localidad de Punta Lara), provincia de Buenos Aires”. La duración de la beca fue de 8 meses y el trabajo fue dirigido por el arquitecto Miguel Ángel Seimandi. El Proyecto de Investigación Acreditado en el que se insertó la investigación se denomina “Políticas territoriales, enfoques conceptuales e instrumentos. Caso: Provincia de Buenos Aires” Código U094. Director: Arq. Néstor Bono, Codirectores: Arq. Miguel Ángel Seimandi, Arq. Andrea Ulacia. La investigación fue realizada en el ámbito del Centro de Investigaciones Urbanas y Territoriales (CIUyT, FAU-UNLP).

Ver el sitio Web del Taller de Planeamiento López-Rocca-Etulain, FAU-UNLP.

Sobre el Decreto-Ley 8912, de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo en la provincia de Buenos Aires, ver la nota en el número 85 de café de las ciudades, parte de la serie sobre legislación territorial en la Argentina.

La entrada Punta Lara: la cuestión ambiental y los instrumentos de planificación territorial se publicó primero en Cafe de las Ciudades.