Singapur: planificación y desarrollo físicos

Tierra y vivienda pública como política estratégica.

N. de la R. El texto de esta nota reproduce un capítulo del libro Del conocimiento al desarrollo, Amette, Corti, Jaimes y Janches (Coordinadores), 2016. Eudeba, Buenos Aires.

El contexto de Singapur

Singapur es un ejemplo único de rápida transformación urbana. En 1965, cuando Singapur obtuvo la soberanía como república, reinaba el temor y la incertidumbre (dentro y fuera de las costas de Singapur) sobre el futuro a largo plazo de la joven nación como pequeña isla-estado. Singapur se encontraba en una situación frágil, habiendo salido de casi 150 años de dominio colonial para luego ser retirada del Gobierno de la Federación de Malasia, tras una breve fusión de dos años con la península malaya. En 2015, año que marcó el 50 aniversario de la independencia de Singapur, el país no sólo se clasificó como la tercera nación más rica del mundo según la revista Forbes, sino también como la segunda economía más competitiva del mundo según el "Informe de Competitividad Global" del Foro Económico Mundial; asimismo, se clasificó como la ciudad más habitable en Asia para los extranjeros residentes, en base al sistema de evaluación de ubicación de ECA International. Dichas clasificaciones y sus indicadores de medición requieren una considerable investigación crítica, y subrayan de manera efectiva las tendencias macro significativas de progreso geopolítico y económico alcanzado por Singapur en un lapso relativamente corto de cinco décadas. El éxito de desarrollo de Singapur se puede atribuir a una combinación de factores.

Gobierno

El panorama político de Singapur se distingue de varias maneras. Desde la perspectiva de la política partidaria, Singapur ha sido gobernada de forma continua por el Partido de Acción Popular (PAP) durante más de 50 años, desde las primeras elecciones generales democráticas en 1959. Un panorama político dominado por un partido único puede tener consecuencias sobre la planificación y el desarrollo de la tierra.  La presencia en el poder del PAP, a lo largo de tanto tiempo, ha creado, por ejemplo, un marco de continuidad en el gobierno permitiendo, de esta manera, la fruición de los planes y las políticas de desarrollo a largo plazo, las cuales a menudo requieren de una o más generaciones antes de que los resultados físicos se manifiesten en el medio ambiente urbano. En algunas ciudades, un cambio de gobierno puede resultar en el rechazo de los planes urbanos y los esfuerzos realizados por las administraciones anteriores. En cambio, la longevidad actual del partido gobernante de Singapur ha ayudado a fomentar la experimentación y la innovación urbanas. Una sucesión ininterrumpida de liderazgo en el gobierno puede permitir que las decisiones de planificación sean afinadas de plan en plan, a fin de lograr un resultado definitivo deseable para el futuro.

Administración

Singapur es, al mismo tiempo, ciudad y estado independiente. Como ciudad-estado, Singapur opera bajo un gobierno centralizado; modelo que tiene, aquí, tres ventajas clave para la planificación y el desarrollo de la tierra. En primer lugar, la coordinación e implementación de planes de desarrollo, que afectan a múltiples partes gubernamentales interesadas, se habilitan a través de canales directos de consultas y revisiones de alto nivel. Esta coordinación ayuda a crear eficiencias administrativas, las cuales pueden ser especialmente útiles en el manejo de las diferentes funciones y escalas de una isla-estado, desde el nivel local de la vida cotidiana del barrio hasta el nivel nacional de defensa y diplomacia. En segundo lugar, un sistema estatal de nivel único hace posible que el gobierno responda con rapidez y promulgue medidas oficiales de cara a la adversidad y la emergencia, ya sea de origen natural o de cualquier otro. La capacidad para hacer frente a eventos complejos con la agilidad y la operación coordinada de un sistema estatal de nivel único ha sido la ventaja del modelo de gobierno centralizado de Singapur.

Tierra

Al ser una isla con apenas 719 kilómetros cuadrados de terreno, Singapur debe lidiar con el desafío permanente de la escasez de tierra. Dadas las limitaciones de la superficie terrestre de Singapur, la planificación cuidadosa y estratégica a largo plazo para el futuro crecimiento y desarrollo se ha convertido en una preocupación crucial del sector público, de los centros de investigación e institutos de enseñanza superior. En este sentido, se promueve la innovación como motor necesario hacia nuevas soluciones para la optimización de la tierra. La adopción, por parte de Singapur, del desarrollo compacto urbano de alta densidad que incluye la utilización de tierra subterránea y, quizás, en el futuro previsible, la aplicación de "derechos sobre el espacio aéreo", resulta sugerente respecto a los esfuerzos deliberados del gobierno para hacer frente a los problemas de escasez de tierra mediante planificación adecuada, investigación impactante y nueva tecnología. Además, el suministro limitado de recursos naturales en la isla apunta también a la importancia y al aumento de confianza en: (1) acuerdos bilaterales con otros países en negocios estratégicos que incluyen la producción de alimentos, la expansión industrial y el desarrollo militar en terreno extranjero y (2) el capital humano para estimular el crecimiento económico y mantener la competitividad de Singapur en el escenario mundial.

Gestión de Tierras

Una mirada al sistema de administración de tierras de Singapur revela una situación en la cual el Estado es el mayor dueño individual de tierras. La mayor parte del suministro de la tierra en Singapur es de propiedad estatal, mantenida y administrada por diversos organismos oficiales del gobierno como un medio para facilitar la planificación e implementación directa de prestaciones públicas, entre las cuales se incluyen carreteras, viviendas, escuelas y parques. La Ley de Adquisición de Tierras (LAA), cuya vigencia comenzó en 1967, es uno de los instrumentos legislativos clave en el marco regulatorio de la tierra en Singapur. La LAA otorga al Estado los poderes para adquirir y ensamblar, por medio de compensación, tierras privadas si fueran requeridas para un fin estratégico público. De esta manera, la LAA ofrece al Estado mayor control y coordinación en el tiempo y la planificación del desarrollo de la tierra para proyectos públicos, mientras que los costos se mantienen asequibles, en especial, en el caso de la vivienda pública y la infraestructura de transporte. El gobierno es también uno de los mayores proveedores de tierra. El programa de Ventas de Tierras del Gobierno (GLS) permite al gobierno liberar tierras estatales para su venta al sector privado, a través de un proceso de licitación pública transparente. El programa GLS hace posible que el gobierno haga partícipe al sector privado del cumplimiento de las demandas del mercado, así como también de la materialización de planes de desarrollo de viviendas, oficinas, comercios e industrias. Además, la tenencia de tierras estatales opera sobre una base de arrendamiento; por ejemplo, 99 años en el caso de las viviendas públicas y 30 años para los sitios industriales. Este sistema de tenencia de tierras permite al gobierno recuperar la tierra que se acerque al final de su contrato de arrendamiento y reasignarla para futuras necesidades de desarrollo. De hecho, las limitaciones de tierra en una pequeña isla-estado como Singapur, hacen que sea necesario regular y administrar cuidadosamente la tierra a fin de respaldar el crecimiento y la longevidad a largo plazo.

Sociedad

Posicionado estratégicamente a lo largo de una ruta marítima activa en el Mar de la China Meridional, Singapur tuvo un comienzo ventajoso como país colonial de tránsito que atrajo tanto a inmigrantes de Asia como de otras partes. En la actualidad, Singapur sigue creciendo no solo como centro comercial sino también como centro cultural. Como sociedad de inmigrantes situada en una región diversa, Singapur ha sido asociado, desde hace mucho tiempo, con la noción de multiculturalismo. Nuestros alimentos, idiomas, prácticas sociales y costumbres religiosas son un reflejo de la pluralidad de etnias de la nación, las cuales, a su vez, han dado forma a nuestro patrimonio, identidad y apertura a la diversidad cultural. Por lo tanto, la creación de armonía social, junto con líneas étnicas y religiosas es una estrategia deliberada en las políticas gubernamentales que afectan, por ejemplo, a la vivienda pública (la cual es administrada por el Consejo de Vivienda y Desarrollo (HDB)). La Política de Integración Étnica (EIP), implementada en 1989, ilustra la posición del gobierno de promover una mezcla representativa de las diversas comunidades étnicas de Singapur a nivel del bloque de viviendas públicas. De esta manera, la EIP es una estrategia para gestionar la diversidad y, de forma más amplia, engendrar una sociedad armoniosa donde las nuevas ciudades del HDB sirvan como calderos de mezcla social entre diferentes grupos demográficos.

Las Seis Grandes Prioridades de una Pequeña Isla-Estado

El éxito de Singapur como pequeña isla-estado puede estar relacionado con su contexto único que incluye estabilidad en el gobierno, longevidad en la administración y planificación, gestión racional de la tierra y los recursos, y cohesión social. La supervivencia de Singapur como pequeña isla-estado, por otro lado, se debe en gran parte a las estrategias de uso de la tierra y a las políticas con visión de futuro que se enfocan en seis grandes prioridades: vivienda, transporte, economía e industria, agua, medio ambiente y defensa.

El refugio, o la vivienda, es una de las necesidades fisiológicas más importantes para la supervivencia humana. Como tal, la priorización de la vivienda, por parte del gobierno, a través del programa de vivienda pública del HDB, lanzado en 1960, es vista como una política estratégica y pragmática dada las probadas ventajas socioeconómicas a largo plazo de elevar la tasa de propiedad de vivienda. En la actualidad, más del 80 por ciento de la población residente en Singapur es habitante del HDB y vive en nuevas ciudades autosuficientes de alta densidad, a las cuales se asignan servicios e instalaciones que atienden a las necesidades diarias de la comunidad. Por lo tanto, Singapur es uno de los países más urbanizados del mundo, con un centro definido y 23 nuevas ciudades situadas fuera del centro de la ciudad. Un marco de transporte comprensivo que incluye redes de carreteras y líneas de ferrocarril de transporte de cercanías (MRT), funcionó como elemento clave del Plan Conceptual de 1971, el cual ayudó a vincular a las nuevas ciudades y conectarlas a las áreas de empleo. Las prioridades de vivienda y transporte tuvieron que ser integradas, y la aplicación tuvo que estar bien coordinada para asegurar que las políticas y programas a largo plazo pudieran lidiar, de forma eficaz, con el crecimiento futuro. De hecho, una significativa contribución a este crecimiento puede atribuirse al empleo y al desarrollo económico, la otra gran prioridad que, a lo largo de décadas, ha transformado de forma directa el paisaje físico de Singapur.

La relación entre empleo y desarrollo económico es recíproca. Las grandes empresas reclutan a los trabajadores con el fin de ampliar las operaciones y, de este modo, brindar trabajo a la población local. El aumento de la tasa de empleo es crítico para el fomento de una economía sana sostenida por un ciclo constante de actividades de producción y consumo; estas actividades ayudan a impulsar los motores del desarrollo industrial y, por lo tanto, el crecimiento económico. En este sentido, la provisión de tierra e infraestructura para el desarrollo industrial es el segundo subconjunto clave de la planificación de la tierra. Sin embargo, la planificación estratégica e innovadora de la tierra para el desarrollo industrial es necesaria para asegurar que el crecimiento económico no se lleve a cabo a expensas del medio ambiente. Considerando el pequeño territorio y la falta de recursos naturales de Singapur, la defensa de un medio ambiente de alta calidad es crítica para la habitabilidad y supervivencia de Singapur como isla-estado independiente.

El agua, en particular, es un recurso que se valora de manera especial en Singapur. El asegurar una fuente de agua limpia y confiable para respaldar a una nación en crecimiento, aunque es uno de los mayores logros en el trayecto de planificación de la tierra de Singapur, continúa siendo una prioridad clave y un desafío permanente. En el pasado, los ríos de Singapur estaban fuertemente contaminados luego de múltiples décadas de uso sin regulación. Mercados al por mayor, granjas de cerdos, granjas de patos y otras industrias familiares, las cuales ocupaban las orillas de los ríos, fueron eliminadas como parte de una masiva limpieza del río y del programa de reasentamiento en la década de 1980. Esta época también marca la transición de Singapur hacia actividades económicas de mayor valor agregado e intensidad de capital en los sectores financieros y de servicios, produciendo, de esta manera, la obsolescencia de las industrias artesanales. Mientras que dicho progreso ha contribuido a la trayectoria de crecimiento económico de Singapur, también se reconoce que cada nueva revolución industrial genera un rango diferente de preocupaciones y problemas ambientales. Singapur ha logrado entender la necesidad de asegurar que las políticas, regulaciones y estándares ambientales se actualicen en consecuencia, a fin de tener influencia en las industrias relevantes.

La posición firme del gobierno respecto a sus políticas ambientales se demostró, por ejemplo, a mediados de la década de 1970, cuando se impusieron estándares estrictos de contaminación a la firma japonesa Sumitomo, en su planta petroquímica en Pulau Ayer (hoy recuperada como parte de la isla de Jurong) (CLC & CSC, 2014, p. 10; Ng, 2012, p. 63-64; CLC, 2010, p. 75). El razonamiento fue que un medio ambiente de buena calidad era un criterio necesario para atraer y retener a inversores, empresas y profesionales, situación que se consideraba tan importante como los incentivos y mecanismos para darles la bienvenida. En este sentido, la pronta iniciativa "a favor del medio ambiente", la cual involucró a plantaciones de árboles en masa, jardinería selectiva y desarrollo de parques, constituyó una parte integral de la estrategia múltiple para mejorar el medio ambiente urbanizado y, a su vez, mejorar la habitabilidad urbana para el pueblo.    

La habitabilidad también se ve afectada por la seguridad y la estabilidad interna. En este sentido, la defensa nacional es un área de máxima prioridad para el gobierno. Además del desarrollo de las relaciones exteriores y la adquisición de equipo militar para el fortalecimiento de las capacidades de defensa de la isla-estado de Singapur, existe también la necesidad de asignar la tierra para usos militares, tales como áreas de capacitación, instalaciones de almacenamiento, bases aéreas y otros propósitos de defensa. Por lo tanto, la tierra es un componente crítico para que una milicia operativa lleve a cabo sus actividades de defensa y seguridad interna. Si bien ciertos aspectos del desarrollo militar de Singapur están habilitados a través de derechos de capacitación extranjeros fuera de la isla-estado, las capacidades de defensa interna no son menos importantes. Como tal, el enfoque integrado de Singapur hacia la planificación de la tierra ha ayudado a asegurar que las diversas prioridades competentes de la nación sean abordadas mediante el uso más efectivo y óptimo de la tierra y los recursos limitados. 

Hacia una Planificación Moderna: Pruebas y Tribulaciones de los Primeros Años

El primer plan urbano de Singapur, intitulado "Plan de la Ciudad de Singapur", se completó entre 1822 y 1823 (Figura 1).

Figura 1. Plan de la Ciudad de Singapur (1822-23). Fuente: Archivos Nacionales de Singapur.

Este plan fue elaborado por el teniente Philip Jackson, quien fuera designado por Sir Stamford Raffles, el entonces Gobernador General de Bencoolen y fundador de la colonia británica de Singapur, para asistir al Comité del Pueblo en la elaboración de estrategias en las primeras fases de desarrollo de Singapur. El plan urbano, que encarnaba mucho de la visión de Raffles para el asentamiento colonial en Singapur, segregaba a la población y a los sectores clave en el uso de la tierra en específicos distritos geográficos. Los enclaves étnicos, por ejemplo, fueron generados para colonos de origen europeo, árabe, bugis, chino y de Chulia; se creía que la segregación residencial de acuerdo con las líneas de etnicidad (y, en algunos casos, una mayor subdivisión por grupo del dialecto) era necesaria para minimizar los conflictos intercomunitarios e intracomunitarios, a la vez que simplificaba la gestión administrativa de una sociedad multi-racial (Dale, 1999). Se diseñó un centro comercial, donde se concentraron actividades comerciales y mercantiles, como lugar estratégico en la orilla sudoeste del Río Singapur (hoy conocido como Boat Quay). Mientras tanto, se asignaron parcelas generosas en el interior (en un área conocida hoy como Fort Canning Park) para futuras oficinas y operaciones de administración, separadas por una barrera verde de densas áreas residenciales que proliferaban al sur.

Al nivel de la calle, el plan urbano impuso un patrón de red de carreteras principales que corrían paralelas a la costa con cruces de calles alineados perpendicularmente a las carreteras principales; creando, de esta manera, un trazado urbano uniforme y ordenado para la circulación y la construcción de edificios. Las dimensiones resultantes de los lotes, largos en profundidad y estrechos en anchura, facilitaron la introducción en Singapur de la tipología tienda-casa. Las primeras versiones de la arquitectura de tienda-casa en Singapur consistieron en construcciones simples de dos plantas, con fachadas sin adornos. Como lo indica su nombre, la tienda-casa funcionaba como un local comercial en la planta baja y un módulo habitacional en el primer piso. Las tiendas-casas colindaban de lado a lado y espalda con espalda, solo con la parte frontal hacia la calle. Raffles introdujo directrices de construcción que estipulaban que se construyeran aceras cubiertas (o cinco vías peatonales) para todas las tiendas-casas a lo largo del frente de la calle. Las aceras cubiertas protegían a los peatones del sol tropical y de la lluvia, mientras que también permitían que las empresas llevaran a cabo actividades comerciales en la planta baja. El impacto morfológico urbano de la planificación de la ciudad de Raffles se extendió más allá de los detalles del trazado de calles y la forma arquitectónica a una escala mucho más grande, donde extensas áreas de actividades distintivas e identidades étnicas se concentraron históricamente y, así, sirven como legados de la herencia colonial y cultural de Singapur (Chinatown, Little India, Kampong Glam, Singapur River, Cairnhill y Emerald Hill fueron anunciados en 1989 como distritos de conservación, reconocidos no solo por su valor económico como destinos turísticos, sino también por su propósito social como emblemas de un pasado histórico común).

La combinación de geografía, política de libre comercio, avances tecnológicos en las comunicaciones y capacidades de transbordo condujo a la rápida expansión del panorama económico de Singapur, atrayendo de esta manera a nuevos migrantes y con el resultado de que Singapur se convirtiera en una de las ciudades más cosmopolitas de la región. El primer censo se llevó a cabo en 1824 y reveló un recuento de población de 10.683 hab.; a comienzos del siglo veinte, en 1901, la población se había ampliado a 226.842 hab. (Saw, 1969). Así, comenzaron a surgir el hacinamiento, la congestión y las condiciones de vida miserables, en particular en los distritos más antiguos del centro de la ciudad, como Chinatown, donde varios barrios residenciales fueron divididos al azar en tiendas-casas, destinadas originalmente para la ocupación de una sola familia y su negocio. En los años siguientes a la Segunda Guerra Mundial, Singapur experimentó un auge en la población, cuando las oleadas nuevas y viejas de inmigrantes se establecieron permanentemente en la isla. En 1947, año de un censo oficial, la población había aumentado a alrededor de 938.000 hab., con aproximadamente 700.000 concentrados en el centro de la ciudad (Wong y Yap, 2004, p. 12). La gente recurrió a la construcción de sus propias viviendas en colonias de ocupantes ilegales que florecían en la periferia de la ciudad. Para entonces, las densidades en el centro de la ciudad oscilaban entre 1.200 y 1.700 personas por hectárea, con algunas cuadras que alcanzaban densidades de aproximadamente 2.500 personas por hectárea (Chua, 1989). Al reconocer que la situación urbana en Singapur estaba empeorando debido al rápido crecimiento de la población urbana y a la planificación inadecuada, el gobierno colonial intentó gestionar mejor el crecimiento urbano mediante la creación de la Ordenanza de Mejoramiento de Singapur (1952).

A través de la Ordenanza de Mejoramiento de Singapur, el Fondo de Mejoramiento de Singapur, el cual se estableció a principios de 1927, fue obligado a llevar a cabo, en 1952, un estudio detallado de toda la isla que ayudaría a guiar el desarrollo futuro (Wong y Yap, 2004). Los resultados del estudio de tres años de duración produjeron el Plan Preliminar de la Isla (1955), un proyecto de plan influenciado por principios de urbanismo británicos y basado en la gestión de crecimiento gradual. El proyecto de plan hacía una clara distinción entre las funciones urbanas y rurales mediante la designación del centro de la ciudad para actividades industriales y económicas, mientras que distribuía a las comunidades residenciales suburbanas en la periferia. Respecto a la intensidad de uso de la tierra, el proyecto de plan favorecía y justificaba los edificios de baja altura, ya que se creía que el desarrollo de gran altura y alta densidad aumentaría de forma inadvertida los costos de construcción y la congestión del tráfico. El Plan Preliminar de la Isla fue posteriormente aprobado en 1958 como el primer Plan Maestro legal de Singapur (Figura 2).

Figura 2. Plan Maestro de 1958. Fuente: Autoridad de Tierras de Singapur.

El Plan Maestro de 1958 proporcionaba un prototipo integral para el desarrollo de toda la isla basándose en una población proyectada de dos millones en 1972 o, en otras palabras, a los 14 años. Esta previsión de mediano alcance requería el desarrollo de tres nuevas ciudades en Jurong, Woodlands y Yio Chu Kang. Además, el Plan Maestro de 1958 prescribía densidades residenciales netas permisibles (calculadas como personas por acre) para distritos específicos dentro del centro de la ciudad. Sin embargo, pronto se reconoció que el Plan Maestro de 1958 adoptaba un enfoque mucho más conservador de urbanización e industrialización que las realidades económicas experimentadas por Singapur en la década de 1960 (Huang, 2001). Con los programas públicos de vivienda, los proyectos de renovación urbana y de parques industriales en curso, era necesario crear un plan más estratégico del uso de la tierra, con el fin de ayudar a transportar el desarrollo de toda la isla de Singapur hacia el futuro.

En 1963, un equipo de expertos, entre los cuales se encontraban Charles Abrams, Susumu Kobe y Otto Koenigsberger del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), fue invitado por el gobierno de Singapur para brindar orientación sobre la planificación del uso de la tierra. Se formó un grupo operativo para trabajar junto al equipo del PNUD. Este grupo operativo incluyó al HDB (y la entonces Unidad de Renovación Urbana), al Departamento de Planificación y a la División de Carreteras y Transporte del Departamento de Obras Públicas. Durante los siguientes cuatro años, el grupo operativo se embarcó en un estudio de Planificación de Estado y Ciudad (SCP) para determinar el potencial de crecimiento de Singapur sobre la base de una escala de tiempo de alcance más largo. El estudio de SCP dio como resultado el plan "Ring City Singapur", mediante el cual se diseñaron las estrategias espaciales (para el uso de la tierra, la red de carreteras, la infraestructura de transporte) con el fin de hacer frente a las demandas del crecimiento futuro (Figura 3). Este plan evolucionó más adelante en 1971 convirtiéndose en el primer Plan Conceptual de Singapur y marcando a la isla con una estructura "ADN" para el desarrollo físico y espacial futuro.

Figura 3. Plan "Ring City Singapore" de 1967. Fuente: http://bit.ly/2chsVxj

El Plan Conceptual: Un Esbozo del Uso de la Tierra de Largo Alcance

Una característica clave estratégica del Plan Conceptual de 1971 es el "patrón de desarrollo de urbanización en forma circular y linear (Figura 4). El segmento en forma de "anillo" rodea el área de influencia del centro, a lo largo de la cual se desarrollarían los nodos de nuevas ciudades de alta densidad, las cuales consisten en bloques de viviendas públicas. Estas nuevas ciudades, organizadas en torno a centros comerciales y servidas por parques y zonas industriales, están separadas entre sí por espacios verdes. Estos espacios verdes están conectados a las cuencas centrales y occidentales para formar una red de parques y espacios abiertos. El segmento en forma de "línea", el cual se extiende desde el Jurong Industrial Estate en el oeste hasta el aeropuerto de Changi, en el este, forma una estela de nuevos desarrollos de alta densidad en la ciudad a lo largo de la costa sur. Estas nuevas ciudades están vinculadas por un par de líneas de transporte de cercanías que, a su vez, conectan a las ciudades nuevas con el centro de la ciudad. Otro sistema de autopistas, organizado en una red a través de la isla, conecta también a los desarrollos del municipio con el centro de la ciudad. Esta conectividad de centro-periferia fue estratégica por tres razones. En primer lugar, el reasentamiento de los residentes del altamente congestionado centro de la ciudad a nuevas poblaciones periféricas facilitó a la población pobre urbana la obtención de vivienda digna. En segundo lugar, esta descentralización de la población del centro de la ciudad permitió la apertura de tierras de primera calidad en el núcleo urbano para oficinas de mayor densidad y remodelación comercial, al tiempo que permitió mejoras ambientales coordinadas en infraestructuras sanitarias. En tercer lugar, con esta expansión de actividades comerciales y financieras, el centro de la ciudad asumió su función como centro principal de empleo de Singapur, el cual dependía de una fuerza de trabajo que ahora residía en las nuevas ciudades periféricas.

Figura 4. Plan Conceptual de 1971. Fuente: Autoridad de Remodelación Urbana.

En 1974 se estableció la Autoridad de Remodelación Urbana (URA) como autoridad nacional sobre planificación y conservación del uso de la tierra. En la actualidad, la URA es el principal responsable de la gestión y el control del desarrollo de la tierra en Singapur. La gestión y el control del desarrollo de la tierra se lleva a cabo de acuerdo con las intenciones y estrategias articuladas por el Plan Conceptual y el Plan Maestro (que se discutirán en la siguiente sección), ambos de los cuales son importantes planes de uso de la tierra en toda la isla a nivel legal. En el contexto contemporáneo de planificación de Singapur, estos planes de uso de la tierra son documentos importantes de alto nivel que proporcionan la guía para el desarrollo físico de Singapur. El Plan Conceptual es una expresión de las visiones a largo plazo y los propósitos estratégicos amplios para el desarrollo que abarca una escala de tiempo de 40 a 50 años, mientras que el Plan Maestro es un plan detallado de mediano alcance que indica las intenciones y las intensidades de uso de la tierra en una escala de tiempo de 10 a 15 años.

En la década de 1990, al haber pasado 25 años como nación, muchas de las urgencias y desafíos iniciales de construcción de la nación se habían enfrentado y abordado con éxito. El gobierno recibió la confianza pública como resultado de este logro, el cual facultó a los planificadores a desarrollar una visión más audaz para el futuro de Singapur. En 1991, una visión hacia el futuro fue presentada por la URA junto con el lanzamiento del Plan Conceptual de 1991 (Figura 5), 20 años después de que se elaborara el primer Plan Conceptual en 1971. "Hacia una Ciudad Tropical de Excelencia" presentó una visión de progreso urbano que sobresaldría más allá de los logros del pasado. La visión exponía una imagen del futuro de Singapur como metropolitana, moderna, económicamente sólida, eficiente, atractiva y diversa. Estos atributos ayudarían a impulsar a Singapur hacia la "siguiente etapa", asegurando la excelencia en cuatro áreas clave: (1) desarrollo comercial; (2) conectividad de transporte; (3) calidad de vivienda y (4) oportunidades de ocio (URA, 1991). Hacia una Ciudad Tropical de Excelencia fue también una visión revolucionaria para su época, y preveía una población de cuatro millones de habitantes presentadas en tres fases: año 2000, año 2010 y año X, preparando la transición de Singapur al siglo 21. En el Área Central, se planeó un nuevo centro en Marina South para extender la capacidad del distrito comercial contiguo existente, con el fin de satisfacer las demandas de las empresas nuevas o en expansión. A lo largo de las costas norte y sur se introdujeron nuevos "espacios de tecnología" mediante la yuxtaposición de parques comerciales, instituciones académicas, vivienda y recreación para fomentar sinergias y promover el intercambio de ideas e innovación.

Figura 5. Plan Conceptual de 1991. Fuente: Autoridad de Remodelación Urbana.

El Plan Conceptual de 1991 también introdujo un nuevo marco de planificación basado en un "sistema regional" (Ibid, p. 11-12; Liu, 1997). El sistema regional dividió la isla en cinco regiones: Central[1], Oeste, Norte, Nordeste y Este, dentro de las cuales se encuentran áreas más pequeñas que podrían planearse en detalle. Asimismo, el sistema regional abrió el camino para una política comprensiva de descentralización mediante la introducción de una jerarquía de centros "regionales", "sub-regionales" y "secundarios". De esta manera, el Plan Conceptual de 1991 formuló una estrategia para sostener el crecimiento urbano mediante la distribución de funciones y servicios del Área Central a centros periféricos autosuficientes, divididos por zona en una mezcla de usos residenciales, comerciales e institucionales. Tres centros regionales: Jurong East, Woodlands y Tampines, por ejemplo, son el resultado directo de la estrategia de descentralización del Plan Conceptual de 1991. Estos centros regionales, comprensivamente planeados en conjunto con la infraestructura de transporte, demuestran la integración del uso de la tierra y las estrategias de transporte. Las estrategias de transporte, articuladas en el Plan Conceptual de 1991, en forma de líneas de ferrocarril de transporte de cercanías orbitales y radiales, complementadas por una red de autopistas, tuvieron el objetivo de aliviar parte del tráfico que convergía en el Distrito Comercial Central (Figura 6). Con comodidades que mejoran aquellas ubicadas en el Área Central, los centros regionales permiten captar a la población cercana para que disfrute de los beneficios de proximidad al empleo, a la recreación y a los servicios. De esta manera, las directrices estratégicas del Plan Conceptual de 1991 se orientaron a satisfacer la visión de una Ciudad Tropical de Excelencia, mediante la creación de oportunidades de desarrollo comercial y de ocio en los centros regionales, facilitando así mejoras en el flujo de transporte y en la calidad de vida en los bloques de viviendas públicas.

Tan pronto como Singapur entró en el nuevo milenio en el año 2000, surgió un conjunto diferente de desafíos que requirió un giro fundamental en la planificación estratégica de futuro crecimiento y desarrollo en Singapur. Singapur, con una población de 4 millones, había superado al Plan Conceptual de 1991 dejándolo atrás, lo cual demostró que las visiones y políticas de planificación, si se implementan con compromiso, pueden tener impactos inmediatos en el crecimiento de una ciudad. El siglo XXI también marcó la era de la globalización, y Singapur fue activamente posicionada por la URA para participar en el surgimiento de este nuevo amanecer. La inminente revisión del Plan Conceptual de 1991 resultó en un Plan Conceptual revisado, el cual fue lanzado por la URA en 2001 (Figura 7). La visión del Plan Conceptual de 2001, "Hacia una Ciudad Próspera de Clase Mundial en el Siglo 21", se centró en tres ejes clave para el desarrollo nacional: (1) centro comercial global; (2) identidad distintiva; y (3) recreación y entretenimiento prósperos (URA, 2001). Esta visión iba a ser la fuerza motriz del crecimiento de Singapur en los siguientes 40 a 50 años, en base a un escenario de población de 5,5 millones de habitantes.  

Figura 6. Plan de "Constelación": integración de desarrollo comercial central y planificación de transporte. Fuente: Autoridad de Remodelación Urbana.

Por lo tanto, el Plan Conceptual de 2001 estableció estrategias nuevas que estimularían una mayor experimentación e innovación, con el fin de lograr la visión de Singapur como ciudad próspera de clase mundial. La introducción de la nueva categoría de Zona "Blanca", por ejemplo, tuvo la intención de promover la flexibilidad al permitir una mayor mezcla de usos dentro de un edificio (Ibid). Se considera que esta flexibilidad, a su vez, facilitó el avance de Singapur hacia la creación de ambientes dinámicos de tipo trabajo-vida-juego; dichos ambientes, en la actualidad, parecen ser la imagen principal de una ciudad de clase mundial. En segundo lugar, las estrategias del Plan Conceptual de 2001 reconocieron también el valor social y económico en la promoción de la identidad del lugar, particularmente en una ciudad-estado que aspira a ser de clase mundial. Por lo tanto, la noción de un plan de identidad, el cual identifica, mapea y refuerza las dimensiones socioeconómicas significativas y los marcadores culturales de un entorno local particular, fue incorporada estratégicamente en un plan guía de desarrollo más detallado para el área. Estas y otras estrategias de "software" convergieron en el Plan Conceptual de 2001 para dar forma a Singapur como la ciudad global que es hoy. 

Figura 7. Plan Conceptual de 2001. Fuente: Autoridad de Remodelación Urbana.

Una vez más, Singapur continuó con su crecimiento más allá de las expectativas de los planificadores. Para el año 2010, la población alcanzó los 5 millones, un hito histórico, al considerar que Singapur comenzó su trayecto en 1965 como una ciudad-estado independiente con una población de casi 2 millones. La tasa de crecimiento de Singapur no solo presenta desafíos únicos en el uso de la tierra, sino también nuevas oportunidades para una planificación urbana creativa. El último Plan Conceptual de 2011, el cual posteriormente se incluyó en un informe del Plan del Uso de la Tierra, preparado por MND y que fue lanzado en paralelo con el Informe Oficial de la Población en 2013, prevé "Un Ambiente de Calidad de Vida para todos los Habitantes de Singapur" (URA, 2013) (Figura 8). Esta visión establece la prioridad en el equilibrio entre crecimiento y habitabilidad en los próximos 15 años, con el fin de respaldar un rango proyectado de población de 6,5 a 6,9 millones en 2030. A medida que Singapur entre en la siguiente etapa de 50 años hacia el aniversario de su centenario, el impacto de la visión del Plan Conceptual de 2011 será altamente observado por planificadores y no planificadores por igual, en especial para las muchas personas que fueron testigos de la evolución de Singapur a partir de un lugar y un momento muy diferentes, 50 años antes.

El Plan Maestro: Un Plan Detallado de Mediano Alcance para el Desarrollo Físico

Hay cuatro herramientas y mecanismos principales que permiten a la URA traducir a la realidad las visiones del Plan Conceptual: (1) Plan Maestro de uso de la tierra; (2) directrices de diseño y conservación urbana; (3) controles de desarrollo; y (4) programa GLS. El Plan Maestro es la primera capa de control en el uso de la tierra; su objetivo es regular el patrón y la intensidad de desarrollo de acuerdo con las estrategias amplias de uso de la tierra contenidas en el Plan Conceptual. Al estipular la zonificación detallada y, en su caso, la relación de porción de cada parcela de tierra, el Plan Maestro sirve como documento operativo que implica directamente a la transformación física de Singapur en un período de mediano plazo de 10 a 15 años.

El Plan Maestro se revisa y actualiza cada 5 años. Este proceso sistemático de revisión y actualización es esencial para una isla-estado con escasez de tierras como Singapur, donde las políticas de tierra y el desarrollo físico, si no se consideraran con cuidado, podrían tener implicaciones a largo plazo. Esta vulnerabilidad requiere que los proyectos de planes se realicen no solo de manera transparente, es decir, a través de consultas con las partes interesadas del gobierno y el público, sino también que se implementen a través de directrices y controles meticulosos. Aquí, de nuevo, la transparencia de las directrices y los controles resulta esencial para que el sector privado participe en la materialización del Plan Maestro. Un esfuerzo inicial para este propósito fue establecido por el ejercicio del Plan Guía de Desarrollo de la URA (DGP) a finales de la década de 1980 y comienzos de la de 1990, cuando el sector privado fue invitado a preparar los DGPs para Simpang y Kampong Bugis (1989), y luego para Changi y Jurong East (1991), seguidos por el área alrededor de la Universidad Tecnológica de Nanyang y Geylang East (1993) (Sim, 1997). Los DGPs preparados por el sector privado fueron revisados en conjunto con los elaborados por los planificadores de la URA, después de lo cual se finalizaron los planes.  

En última instancia, el ejercicio vigoroso involucró la preparación de planes locales detallados para 55 áreas de planificación talladas de la subdivisión de las cinco regiones de Singapur. Cada DGP brindó detalles específicos (tales como intensidad del desarrollo y altura del edificio) para la base de parcelas de tierra individuales, de acuerdo con el uso de la tierra y las disposiciones cuánticas contenidas en el Plan Conceptual de 1991. De esta manera, los DGPs ayudaron a hacer más transparente el sistema de planificación y los principios a partir de los cuales se toman las decisiones de planificación. Los 55 DGPs se completaron en 1998, culminando con el Plan Maestro de 1998. En la actualidad, la implementación de las intenciones e intensidades del uso de la tierra del Plan Maestro se facilitan a través de directrices y controles para los desarrollos públicos y privados. Las directrices de diseño urbano y conservación de la URA, así como también los controles de desarrollo, están a disposición del público a través de la página web de la URA, con circulares publicadas a medida que se realizan las actualizaciones de dichas directrices y controles.      

Las directrices de conservación y diseño urbano proporcionan ilustraciones y declaraciones escritas hacia el logro de los objetivos espaciales y estéticos, y el carácter previsto del ambiente construido. Esto ayuda a asegurar que los desarrollos proporcionen espacio público de calidad donde sea necesario, definan adecuadamente el ámbito público y se integren coherentemente con su entorno. Los controles de desarrollo explican los parámetros detallados y las condiciones permisibles de los desarrollos de la propiedad, de manera tal que éstos se construyan y utilicen de conformidad con la zonificación, la relación de parcela bruta y los controles de altura de construcción impuestos por el Plan Maestro. En conjunto, las directrices y los controles ayudan a traducir las direcciones del Plan Maestro en resultados de desarrollo deseados, los cuales no solo contribuyen a un medio ambiente urbano de calidad, sino también promueven y protegen los intereses de la comunidad en general.

El desarrollo de la tierra en Singapur, aunque se lleva a cabo en su mayor parte por parte del gobierno para los programas públicos, tales como vivienda, transporte y parques, se abre estratégicamente a proveedores del sector privado a través de la avenida del programa GLS. El programa GLS se introdujo en 1967, el mismo año en que entró en vigencia la LAA. La LAA faculta al gobierno a adquirir tierras de propietarios individuales para la remodelación que sirve a un fin público. Más específicamente, la LAA permite que las parcelas de tierra fragmentadas sean ensambladas para una remodelación compresiva que ayude a facilitar la renovación urbana, así como también el desarrollo de la ciudad en áreas separadas del centro de ésta. En algunos casos, las parcelas adquiridas, o tierras del Estado, se venden por licitación a desarrolladores privados a través del programa GLS. El programa GLS ha sido un mecanismo instrumental en dos frentes: por impulsar el crecimiento económico a través de bienes raíces y por facilitar la implementación del Plan Maestro, mediante la participación del sector privado.

La tierra vendida de conformidad con el programa GLS, así como también la vivienda pública, está ligada a una duración específica de la tenencia. El arrendamiento de la tierra para el desarrollo residencial (tanto público como privado) y el uso industrial, por ejemplo, se basa en tenencias de 99 años para el primero y 30 años para el segundo. Este dominio no permanente sobre la tierra por parte del ocupante-usuario permite que el stock limitado de tierra en Singapur sea "reciclado" y remodelado, es decir, devuelto al Estado para la planificación de recursos a largo plazo con el fin de satisfacer las necesidades futuras. Al otro lado de la ecuación de la tierra está la recuperación, un proceso de creación de nuevas tierras que se extienden desde la costa existente. La recuperación de tierras ha desempeñado un rol significativo no solo al ayudar a asegurar la suficiencia de tierra para generaciones futuras, sino también al impulsar el crecimiento económico. Las parcelas de tierra al sureste del espacio Shenton Way-Nicoll Highway, por ejemplo, fueron recuperadas ya en la década de 1970 (con algunas áreas recuperadas antes, durante los tiempos de la colonia). Durante décadas, estas parcelas de tierra que rodean y, en efecto, crean la Reserva Marina, se han desarrollado para uso comercial, de oficinas y de entretenimiento, inyectando de este esta manera vitalidad económica al centro de la ciudad. Con su cuasi-monopolio de tierra en Singapur, el gobierno está en condiciones de influenciar el mercado a través de regulaciones y políticas que afecten directamente el uso, la provisión y el precio de la tierra. Asimismo, se debe precisamente a este control estatal de tierras el hecho de que la flexibilidad y la innovación en el uso, desarrollo e infraestructura de la tierra pueden ser explorados en colaboración con el sector privado, centros de investigación e institutos de educación superior.

El Futuro Urbano de Singapur: Desafíos y Oportunidades

Para la próxima generación humana que habitará la Tierra, el mundo sufrirá en el año 2050 un cambio a lo largo de una trayectoria cada vez más compleja, la cual actualmente está formada por dos grandes tendencias: la urbanización y el envejecimiento de la población. Asia estará a la vanguardia de este cambio importante y Singapur, en virtud de su geografía y socio-cultura, está implicada. Como el continente más poblado, con una población actual de 4,3 mil millones de personas, Asia representa el 60 por ciento de los 7,3 mil millones de habitantes del mundo (ONU, 2015b). Todavía más interesante es la tasa de urbanización en Asia, la cual, junto con África, está superando a todas las demás regiones del mundo. Para el año 2050, Asia representará el 64 por ciento de la población urbana total del mundo (ONU, 2014a). Al mismo tiempo, para el año 2050, casi una cuarta parte de la población total de Asia tendrá 60 años y más, el doble de la relación de hoy, la cual es de aproximadamente 11 a 13 por ciento. En otras palabras, el 60 por ciento de la población anciana total del mundo residirá en Asia para el año 2050 (Ibid). Dos factores clave están en juego: los ancianos viven más tiempo y las tasas de natalidad están disminuyendo. Por lo tanto, la población anciana está reemplazando rápidamente a la población más joven, lo cual resulta en un cambio demográfico significativo. 

Con una población total actual de 5,5 millones en 719 kilómetros cuadrados de tierra, Singapur es la tercera ciudad más densa del mundo (Banco Mundial, 2016). En 2013, el gobierno publicó un Informe Oficial que estableció las directrices para un aumento de la población de 6,5 a 6,9 millones para el año 2030. Esta estrategia de aumentar la cifra de población en Singapur es propuesta por el gobierno como un medio para contrarrestar la población disminuida y envejecida del país. Se espera que la población anciana de Singapur de 65 años o más alcance a 900.000 para el año 2030. Como tal, el crecimiento previsto de la población se logrará principalmente a través de la inmigración. En la actualidad, el 30 por ciento de la población total de Singapur incluye a los extranjeros que viven en Singapur por trabajo o estudio, o sea de forma no permanente. Para el año 2030, el número de extranjeros que vivan en Singapur podría ser tan alto como el 40 por ciento de la población total. Por lo tanto, la diversidad social y los problemas de envejecimiento serán los escenarios demográficos dobles que afecten las políticas de planificación de Singapur hoy para el futuro cercano. Más significativo es el aumento de la población de Singapur, el cual implicaría a la planificación de la tierra y a la gestión de recursos críticos como el agua. De esta manera, las demandas inminentes de la población respecto al ambiente físico necesitan un modo de desarrollo urbano que no sea solo explícitamente de gran altura y alta densidad, sino también sostenible y habitable

A medida que la población de Singapur crezca y la economía avance, se demandarán más tierras en los diferentes sectores, desde la vivienda y el transporte hasta la industria y la defensa. En el caso de la defensa, por ejemplo, el 19 por ciento de la tierra en Singapur se destinará a construir recursos militares internos para el año 2030 (MND, 2013). Sin embargo, los requerimientos de tierra para usos militares y de defensa imponen sus propios conjuntos de restricciones que impactan en la planificación. Se imponen controles de altura y amortiguadores de ruido cerca de las bases aéreas, por ejemplo, de forma tal que los desarrollos de la vecindad no impidan o no se vean impedidos por las actividades de aviación en la base aérea. Por lo tanto, el gran desafío de planificación planteado por las prioridades militares y de defensa de la nación se refiere a la tierra, en particular dado que la tierra en Singapur es limitada. De manera creciente, se pone énfasis también en el potencial de investigación, innovación y tecnología como vías hacia la derivación y el desarrollo de soluciones para dichos desafíos respecto a la tierra.

Los desarrollos en curso de la política, el diseño y las estrategias de infraestructura para la optimización del uso de la tierra forman un área donde la investigación, innovación y tecnología se combinan para ayudar a afrontar el problema perpetuo de la escasez de tierras en Singapur. Desde el ángulo de la política y el diseño, la optimización del uso de la tierra, en términos de promocionar el crecimiento urbano de gran altura y de alta densidad cerca de los centros de transporte, asegura que existe masa crítica para respaldar la inserción de área de espacio adicional en el piso. Al mismo tiempo, se necesitan esfuerzos cuidados para considerar la mezcla de usos en estos nodos de alta intensidad, para permitir la vitalidad urbana y maximizar el espacio con posibilidades de ubicar comodidades e instalaciones en el mismo espacio. En el área de la tecnología, los avances en los métodos de construcción de túneles y construcción general subterránea han abierto el potencial de la tierra subterránea para su desarrollo y uso. La caverna Jurong Rock Caverns, por ejemplo, es una instalación de almacenamiento subterránea de hidrocarburos líquidos, la cual complementa el centro petroquímico en la isla de Jurong, y por debajo del cual se encuentra la caverna a unos 150 metros bajo tierra. La ubicación de la instalación de almacenamiento subterránea se traduce en un ahorro de 60 hectáreas de tierra (SEAS, online); tierra que podría utilizarse para actividades de mayor intensidad y valor agregado.

Otro de los proyectos de infraestructura con impacto significativo de sostenibilidad surge del lanzamiento de NEWater en 2003. NEWater se recupera de agua usada que ha sido tratada, purificada y convertida en segura para el consumo humano, así como también con fines residenciales, comerciales e industriales. Un sistema de alcantarillado en túnel profundo transporta agua usada bajo tierra hacia una instalación subterránea de recolección ubicada en Changi (al este de Singapur), y la segunda fase de este sistema subterráneo se encuentra actualmente en construcción, con una nueva disposición de infraestructura al oeste de Singapur. NEWater es uno de los cuatro "grifos nacionales" de Singapur que abastecen las necesidades de agua en la isla; los otros tres grifos incluyen agua importada, NEWater y agua desalada. Para el año 2060, se espera que el 55 por ciento de la demanda de agua se satisfaga mediante NEWater (PUB, 2013).

Figura 8. Plan Conceptual de 2011. Fuente: Autoridad de Remodelación Urbana.

De hecho, los desafíos de escasez de tierra y recursos naturales en relación con una población creciente que envejece pueden ser enfrentados mediante planificación estratégica, diseño con visión de futuro y tecnología ingeniosa. Quizás lo más crucial, sin embargo, para la longevidad de Singapur como pequeña isla-estado habitable es un gobierno que pueda provocar en los ciudadanos y el sector privado una mayor conciencia de sostenibilidad. El fomento de una mentalidad de comportamiento de responsabilidad civil y cuidado nacional, junto con soluciones de diseño e innovaciones tecnológicas reflexivas, será un componente cada vez más esencial del modelo de planificación de Singapur, con el fin de asegurar un futuro urbano sostenible económica, ambiental y socialmente en los próximos 50 años a partir de hoy.     

HCK y YSJ

Traducción: Juan Décima

Heng Chye Kiang es profesor rector en la Escuela de Diseño y Medio Ambiente (SDE) de la Universidad Nacional de Singapur, donde fue decano (2007 a 2016) y previamente jefe de su Departamento de Arquitectura. Enseña e investiga historia urbana, diseño y planificación urbana sostenible, y publica ampliamente en estas áreas. Ha formado parte de las juntas directivas de agencias gubernamentales, incluidas URA, HDB, CLC, JTC, BCA, y asesora a instituciones académicas como SIT, NAFA, CUHK y HKU. Actualmente es profesor honorario en CUHK y ha sido nombrado profesor invitado en la Universidad de Hanyang (Corea), la Universidad de Keio (Japón), la Universidad del Sudeste, la Universidad de Chang'an, la Universidad de Xiamen y la Universidad de Tongji (China) y EAVT (Francia). Ha sido miembro del jurado en numerosos concursos internacionales de diseño y en varios consejos editoriales de revistas internacionales. También es consultor de planificación de varios proyectos de diseño y planificación urbana premiados en Asia.

Yeo Su-Jan es una especialista urbana con formación profesional temprana en Canadá y experiencia en planificación del sector público en Singapur. Sus actividades se ubican en la intersección multiescalar del urbanismo y las políticas públicas; sus áreas de interés incluyen: culturas urbanas y economías en transición, espacio público y creación de lugares,  planificación de vecindarios y comunidades, metodologías visuales, pedagogía y diseño curricular en la planificación de la educación. Ver su sitio web personal.

“Un panorama político dominado por un partido único puede tener consecuencias sobre la planificación y el desarrollo de la tierra”: es importante dejar claro que café de las ciudades no comparte la opinión de los autores sobre los supuestos beneficios de un régimen de partido único para la planificación y gestión urbana ni para ningún otro aspecto dentro o fuera de la disciplina. En reiteradas ocasiones hemos señalado nuestra convicción sobre la democracia política como condición de una buena ciudad (La ciudad posible). Los logros urbanísticos  de Singapur se obtuvieron a pesar del  autoritarismo político y no “gracias” a este.   

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