Actualización del Plan Urbano Ambiental

Transitando una experiencia fallida.

“Buenos Aires crece descontrolada e imperfecta…
una ciudad en la que se yerguen miles, y miles, y miles de edificios, sin ningún criterio” (Medianeras.film)

La ciudad de Buenos Aires ha asumido compromisos internacionales, nacionales y locales que proponen nuevos desafíos en términos de Gestión de la Ciudad y el Territorio. Sin embargo, el derrotero de Planes, Normas e intervenciones en el territorio, en particular desde la promulgación del Plan Urbano Ambiental (PUA), lejos de avanzar en el cumplimiento de estos compromisos, han dado como resultado una ciudad cada día más desigual, fragmentada, injusta, insostenible y excluyente.

La Nueva Agenda Urbana (NAU) y la Agenda 2030 resultan instrumentos sustantivos para el cumplimento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). En esta línea, se presentan cuestiones o temáticas que resultan centrales en el análisis y en el avance hacia estos propósitos. 

Por un lado, la cuestión ambiental, que ha ganado un lugar prioritario en las agendas de las sociedades contemporáneas. Luego, el desarrollo urbano, que puede cumplir un papel central en el desarrollo social y cultural de la población de las ciudades a la vez que puede conllevar altos costes sociales y ambientales. En suma, el desarrollo es resultado de una política, de un ideario desde el cual se organiza el territorio y se produce ciudad. Como dijera José “Pepe” Mujica, entonces presidente de la República Oriental del Uruguay, el problema ambiental está vinculado a cierto tipo de desarrollo urbano y de consumo, entonces -concluye- “la crisis no es ecológica, es política”. (Cumbre Rio+20, 2012). En cualquier caso, si inscribimos estas dimensiones en el conjunto amplio de los derechos humanos (indivisibles, interrelacionados e interdependientes), se requiere entonces de planes y abordajes integrales y simultáneos en todas sus escalas.

Asimismo, en estas décadas se ha producido una infraestructura de recursos institucionales, instrumentales y programáticos desde los cuales se espera afrontar los desafíos del desarrollo urbano. También se han producido omisiones que resultan determinantes en los resultados del  PUA vigente y futuro: la inexistencia de un Modelo Territorial (presentado aunque nunca aprobado en el año 2010, ya desactualizado en orden a la evolución de la ciudad y de las normativas urbanas), un Código Ambiental que acompañe el PUA (Constitución CABA 1996), junto a un desconocimiento del mismo PUA en la aprobación de proyectos urbanísticos. A eso podemos agregar el silencio legislativo en proyectos fundamentales como el que propone una “Gestión Integral de la Ribera” (CoPE, presentado en 2019 y sin tratamiento legislativo) o la ilegalidad legislativa al votar proyectos que resultan inconstitucionales o violatorios de la Ley 2930 del PUA (ej. Costa Salguero-Punta Carrasco yel  mismo Distrito Joven). Así vamos construyendo la “ciudad desvirtuada”.

Instancias, Organismos, Consejos, PLANES, programas vigentes… desde la Agencia de Protección Ambiental (APrA) y el Plan de Acción de Cambio Climático 2010-2030 (PACC) hasta el (PEPBA 2035), o el“Modelo Territorial Buenos Aires 2010-2060”, o problemas específicos que derivaron en la “Causa Mendoza” y la sentencia de la Corte Suprema de la Nación, que derivó a su vez en el Plan Integral de Saneamiento Ambiental de la Cuenca Matanza-Riachuelo (CMR), PISA 2010 y 2016, con resultados por demás insuficientes u objetivos incumplidos. En este mínimo “inventario, instrumentos como el Código Urbanístico (CU), el Código de Edificación (CE) y el proyecto de nueva Ley de Catastro con su registro “multifinalitario” (que habilita “conjuntos inmobiliarios”, “propiedad horizontal especial”, “barrios náuticos”, “parques empresariales”, agrupando parcelas en la ciudad) se suceden en una suerte de inflación institucional y de instrumentos que abren la pregunta: ¿cómo se compatibilizan y articulan Planes y Proyectos con la ciudad existente y una ciudad futura? Del PUA, con sus objetivos específicos: lograr una ciudad integrada, policéntrica, plural, saludable y diversa, en una territorialidad metropolitana o específica de la ciudad: ¿qué quedó; qué podríamos hacer?

En el año 2018 la Auditoría General de la CABA presenta a la Legislatura un informe que fue aprobado en el año 2020. Un detalle de distintos aspectos o registros analizados y algunas conclusiones que darían cuenta de una experiencia con algún claro y muchos oscuros. El 2021 nos encuentra en una pandemia de escala global que ha hecho ineludiblemente visible muchas de las condiciones que hacen a la ciudad, a la vida urbana. Se abren así nuevas preguntas que exigen nuevas respuestas en la coyuntura, en el mediano y en el largo plazo. Esto es, como ha señalado Jorge Pérez Jaramillo, refiriendo a las ciudades en general, se abren “preguntas renovadas, que requieren respuestas aplazadas: la ciudad aplazada de muchas otras pandemias: la inequidad en todas estas dimensiones”. (SCA, encuentro virtual, 18 mayo de 2020).

Urban Thinkers Kids “La voz de los niños, niñas y adolescentes”. Villa 21-24 – Cuenca Matanza Riachuelo. Ministerio Público de la Defensa CABA – 2017.

En este marco el Gobierno de la Ciudad pone a andar -con considerable atraso respecto al plazo que exigía la Ley- un proceso de actualización del PUA. Sin embargo, este se inicia sin un diagnóstico claro, consensuado e informado acerca del cumplimiento del PUA vigente y el estado de situación en los distintos y/o nuevos registros que éste debería contemplar. Se inicia así un Proceso Participativo que diseña, desarrolla y/o coordina el Consejo del Plan Urbano Ambiental (COPUA) junto al COPE (Consejo del Plan estratégico de la Ciudad).

Los procesos de participación son la oportunidad de los ciudadanos de ser escuchados, de exponer sus necesidades, sus expectativas, sus deseos, su valoración alrededor de las propuestas y de ser parte en las decisiones acerca de cuestiones que afectan la vida urbana. Estos dispositivos-espacios permiten -también- hacer visibles las vulneraciones de derechos; en ellos es posible poner en perspectiva cuáles son los reales costos socio-ambientales de las propuestas, a qué intereses responden, quiénes soportan las cargas y quiénes reciben o cómo se distribuyen los beneficios urbanos, asumiendo que el pleno respeto a los derechos humanos de todas las personas es una condición sin la cual no existe verdadero desarrollo sostenible.

Sin embargo a veces los procesos, como en este caso, cumplen los requisitos formales o de índole normativa pero no el sentido ético-político que deben seguir: esto es, respuestas desde la pluralidad de voces de quienes habitan la ciudad y para quienes habitan la ciudad.

En este sentido, no podemos dejar de advertir que cualquier propuesta debe tomar en cuenta  las expresiones “alternativas”. Esto es, que el debate involucre tanto a los actores usualmente legitimados como a aquellos que desde los márgenes, desde la resistencia, piensan, desean otra ciudad, otro desarrollo. A modo de ejemplo vale tener en cuenta el Manifiesto Alternativo Hábitat III y, en lo local el encuentro ACUMAR (Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo): “De Frente al Rio. En ambos casos, lo que falta es el espacio común.

Asimismo, debemos tener en cuenta que ser parte del COPE requiere “personería jurídica”, por lo cual tantas organizaciones o colectivos barriales, sociales y de “profesionales independientes” no pueden participar de ese espacio de decisiones. Es a partir de un trabajo sostenido en-desde-hacia el territorio y del diálogo permanente con la diversidad de actores preocupados y ocupados por la Ciudad que se pueden trazar algunas líneas de análisis y de propuestas de políticas públicas, valorar sus logros y sus desaciertos, sus expectativas e interrogantes en torno al devenir de la Ciudad y escoger posibles caminos que lleven a los propósitos trazados.

En este marco y en la búsqueda de un horizonte distinto, resulta oportuna la pregunta que infieren tantos análisis en estas temáticas, actualizados a las nuevas circunstancias que vivimos a escala global y local: ¿cómo va a responder la ciudad ante los retos socio-ambientales futuros?

El proceso de actualización del PUA es la oportunidad de orientar las respuestas. Sin embargo, el proceso en curso va dando señales de que este no estaría orientado a los propósitos que tantas/os esperábamos. Un debate y una co-construcción plural, conjunta, ensamblada, una propuesta integral, articulada, estratégica del hacer ciudad.

El Informe de la AGCBA (2018) resulta una advertencia que, en el andar, vemos que no ha sido considerada: “El CoPUA no fundamenta sus actos, vg.: actas plenarios, acordadas, informes y/o dictámenes técnicos. Tampoco hay registro documental que acredite las opiniones y/o aportes e intervenciones por las cuales llega a su decisión en lo referido al tratamiento de actuaciones relativas a las incumbencias del CoPUA”. En esto cabe señalar que los documentos de avance del proceso en curso han recibido fuertes críticas, entre las que se señala la distorsión del contenido de los debates y en algunos casos (las reuniones se desarrollan por sectores urbanos o problemáticas específicas) no se convalidaron las conclusiones ofrecidas por los organizadores.

La falta de diagnósticos (o de metodologías de diagnóstico, como señala el Informe AGCBA), de  líneas de base de los indicadores sociales, económicos y urbanos y de información pública sobre aspectos específicos de los programas y acciones de las políticas públicas en curso resultan un obstáculo sustantivo que impide observar las intervenciones necesarias -algunas de ellas, muy urgentes- y las decisiones que se requieren para una transformación de las causas que dan origen a las condiciones sociales urbanas existentes, esto es, un análisis técnico-político de la cuestión.Instrumentos elementales como una política de suelo u ordenamiento territorial no son mencionados más que indirectamente y vinculados a emprendimientos inmobiliarios privados y no en orden a la función social del suelo urbano, desde la cual revertir desigualdades sociales, espaciales, territoriales, ambientales que devienen de una dinámica de privatización y mercantilización de la tierra pública y la vivienda y depredación ambiental.

Desconocemos las acciones del CoPUA tendientes a corregir los problemas planteados por la AGCBA que, en todo caso, debieron ser informados y analizados en el proceso de actualización, junto al Diagnóstico de la Ciudad que da lugar a las propuestas territoriales e instrumentales de la Ley 2930.  Esta omisión da lugar a que en las mesas de trabajo de las comunas se inscriban propuestas como “plazas de bolsillo” o un “canil en la calle…” Este mínimo ejemplo evidencia el “desencaje” del proceso, un espacio en el cual se presentan “deseos mínimos”, legítimos pero que nada tienen que ver con el PUA. Más grave aún, quienes lo conducen no re-encuadran el enfoque, el debate, el proceso, las conclusiones.

Siguiendo el mismo Informe AGCBA, cabe detenerse en que el Plan Urbano Ambiental (PUA), que tiene rango constitucional, es el principal instrumento de planificación territorial de la ciudad, al que deben someterse los demás instrumentos urbanísticos y ambientales de la urbe. (AGCBA)

Nos encontramos aquí con otro desencaje, no menor, como el ya señalado, y es que se hayan aprobado en 2018 el CU y el CE (Ley CABA N° 6099 y Ley CABA N° 6100 respectivamente) antes de la actualización del PUA -proceso en que participó el mismo CoPUA- o la ley de Convenios Urbanísticos, que da lugar a contradicciones de distinta cualidad y gravedad, entre otras iniciativas que van en sentido contrario al PUA y sin esperar a su actualización. Esto es, los “instrumentos” antes del PLAN y contrario a los mismos principios desde los cuales se debe trabajar y actuar. Una suerte de CoPUA “sin norte”, un plan para una ciudad que no es o no será.

Así, resultan oportunas las palabras del prólogo de la NAU (Declaración de Quito, Hábitat III): “repensar la forma en que planificamos, construimos y gestionamos nuestros espacios urbanos no es una opción, sino un imperativo. Nuestro trabajo para alcanzar ese ideal empieza ahora”, palabras que nos interpelan, nos exigen revisar los idearios y las intervenciones en la evolución de la Ciudad. Se trata entonces de no quedar en “la antología del llanto” (Rodolfo Walsh) sino, por el contrario, despertar y trabajar en la dirección correcta en un horizonte histórico.

Por otra parte, el proceso de actualización del PUA, desde su invocación como “participativo”, propone un desafío político y metodológico para el cual se requiere de un ideario anclado en prácticas democráticas y democratizadoras de la gestión de la ciudad y el territorio. Eso es lo que no encontramos en la gestión de la CABA, para la cual una Audiencia Pública (proyecto Costa Salguero - Punta Carrasco), hito histórico de participación ciudadana (transversal, interdisciplinar e intergeneracional y con argumentos diversos: normativos, ambientales, urbanos, del sentido de lo público y la Memoria), con un 97% de rechazo al proyecto -inconstitucional e ilegal (no cumple la Constitución CABA ni los términos del PUA), no llega a su registro (ver la declaración del Colectivo de Arquitectas en defensa de las tierras públicas).  En cualquier caso, como se pronunció en relación a este Proyecto, no se trata de un terreno sobre la costa, es el Borde Costero Metropolitano lo que está puesto en juego. Esta definición infiere, otra vez, la necesidad de pensar la ciudad, y su interjuego en el Área Metropolitana, en conjunto. En esta situación,  ¿podemos hablar de democracia participativa?

Es preciso entonces reformular el proceso en términos de un planeamiento estratégico contextuado, de una Ciudad integrada, sustentable y sostenible, no como eslogan sino como respuesta de gestión responsable, con una participación cierta, inclusiva, plural y que pueda incidir de manera positiva en la ciudad, para quienes la habitan en el presente y para las generaciones futuras. Ello requiere de un análisis crítico y autocrítico de la totalidad de actores involucrados en un asunto público como es el PUA, con el saber, la ética y el compromiso profesional y de la participación amplia y diversa, la pluralidad de saberes, sentidos, imágenes y palabras, puestos en diálogo. No por una ciudad de los negocios inmobiliarios, en la que los decisores están involucrados o son “beneficiarios”, sino la ciudad de todas/os y para todas/os, “la ciudad para la felicidad humana”. José “Pepe” Mujica suscitó una gran emoción con estas palabras en la FADU, en junio de 2021. Parafraseando a François Dubet, podemos preguntarnos por qué estamos emocionalmente comprometidos con aquello que no queremos realizar o, simplemente, por qué vamos en el sentido contrario de las palabras que celebramos.

Los déficits en el diseño, coordinación y articulación con las especialidades temáticas o disciplinares, la falta de información adecuada y oportuna y el escaso margen para formular disensos,  propuestas alternativas e integradas, la discreción con la que el CoPE decidiría sobre las propuestas que han logrado -o no- cierto consenso y el tratamiento fragmentario de la ciudad (la ciudad por fragmentos o sectores, aun los que están fuertemente relacionados) resultan obstáculos mayores en el proceso.

Se cumplió así con la formalidad del proceso, pero no con el sentido del proceso. Queda un Power Point, como simplificación que trivializa el proceso necesario y oportuno y que, lejos de reflejar la riqueza de los debates, los segmentó, simplificó y debilitó, diluyó la productividad social que un proceso de “gestión participativa” habilita, promueve y realiza en un ideario de Gestión Democrática del Territorio, de la Ciudad. Se configuró así un espacio, en el mejor de los casos, consultivo, pero con una gestión desde la cual el Estado renuncia al manejo u orienta las transformaciones urbanas de acuerdo a intereses privados, económicos, y no al sentido público y la calidad de vida en la ciudad. El proceso resulta entonces un instrumento de validación social y profesional mediante un  “como si” de participación, en lugar de un espacio en el cual la ciudadanía toma la palabra para ser protagonista de la transformación de la ciudad, con una mirada integral del territorio y los derechos humanos.

Un cambio de enfoque del proceso y de la dinámica con la que se viene trabajando implica reformular la agenda y escoger una metodología y una forma de coordinación acorde a la complejidad que este desafío impone, si queremos lograr un PUA desde el cual poder producir Ciudad de acuerdo con los principios de equidad, sustentabilidad y justicia social ambiental, con una visión estratégica en el contexto urbano y metropolitano.

En este desafío es preciso recentrar el debate y con ello la planificación urbana. Tomemos el tiempo necesario y las decisiones necesarias para corregir el rumbo, a fin de lograr un PUA como modelo de desarrollo/asunto público, participativo e inclusivo. Desde allí podremos formular las propuestas con un pensamiento integral y estratégico como se merece el PUA, la Ciudad y la ciudadanía.

LMC y ASG

Liliana María Carbajal es Arquitecta graduada en la Universidad de Buenos Aires (UBA). Postgrado: “Gestión del Territorio: Urbanismo, Infraestructuras y Medio Ambiente” (Universitat Oberta de Catalunya).Diplomatura en Derechos Humanos, Políticas Especiales y Participación Popular, Defensoría del Pueblo CABA-UMET. Especialista en Mediación y Gestión de Conflictos. Disertante en congresos nacionales e internacionales en temas de su especialidad, autora de artículos y co-autora del libro "Mediación Comunitaria. Conflictos en el Escenario Social Urbano" (México 2005-Buenos Aires 2006-Génova 2016) y “Conflictos Sociales, Urbanos, Territoriales. Perspectivas y abordajes en escenarios intensos” (en edición). Se ha desempeñado en docencia e investigación en la FADU, en la Defensoría del Pueblo CABA en temas urbanos y hasta la actualidad como consultora en procesos y programas en temáticas de su especialidad.

Alicia S. Gerscovich es Arquitecta, Especialista en Tecnología y Producción del Hábitat (UBA). Ex Profesora Adjunta FADU-UBA. Dirección de Proyectos de Investigación nacionales e internacionales, profesora invitada en congresos y talleres. Autora y evaluadora de artículos y publicaciones con referato. Co-autora de los libros “¿URBAN VOIDS? Buenos Aires – Hamburgo” (2017) y “Vacíos Urbanos. Prácticas de inclusión social: Buenos Aires – Viena” (2015). Beca “Fellow Program for Urban Research at Hafen City University Hamburg (2017). Ex Directora General Comisión de Vivienda Legislatura CABA y asesora en temas de vivienda, planeamiento urbano y espacio público. Consultora en procesos urbanos y hábitat. Asesora técnica en procesos de (re)urbanización en barrios CABA.

Sobre los temas tratados en esta nota ver también.

El poder de las palabras. Ciudad y sostenibilidad y Pepe Mujica en el Río + 20. Carola Inés Posic. Café de las Ciudades, julio de 2012.

Ni Plan, ni urbano ni ambiental. Los peligros de un diagnóstico erróneo. Andrea Nápoli y Fernando Figmonare. Café de las Ciudades, junio de 2021.

Comunicado  acerca de la convocatoria del 15/04 para la selección de 30 ideas estratégicas. “Coordinadora la ciudad somos quienes la habitamos” (abril de 2021).

Diálogo MDE #1: Plan de Ordenamiento Territorial de Medellín 2014-2027. Jorge Perez Jaramillo, en diálogo con Claudia Garcia y Juan Manuel Patiño  (junio de 2021). MDE URBAN LAB.

Colectivo de Arquitectas en defensa de las tierras públicas. En Instagram y Twitter: @CDArquitectas

 

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