El estado de las ciudades argentinas

Sobre el nuevo Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat.

Alberto Fernández asume la Presidencia argentina con la novedad de un Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat a cargo de María Eugenia Bielsa, con competencias en “las políticas de promoción del reequilibrio social y territorial y de desarrollo de vivienda, hábitat e integración socio urbana”.

La referencia al desarrollo territorial (no exclusivamente urbano) supera la idea mecanicista de “construir casitas, al decir de Jorge Jáuregui. Habrá que consolidar esa mirada integral, necesaria para entender la magnitud del problema y encarar políticas efectivamente transformadoras.

En marzo de este año publiqué en El Estadista una nota sobre el estado de las ciudades argentinas, con algunas ideas sobre estas cuestiones y sobre la necesidad de incluir lo urbano en la agenda política. Creo que describe adecuadamente el panorama con que se inicia la tarea del nuevo ministerio y por lo tanto me permito reproducir a continuación su contenido.

Empecemos por las buenas noticias: las ciudades argentinas tienen porcentajes relativamente bajos –al menos para los estándares latinoamericanos– de vivienda precaria. Esta es un síntoma pero también una componente clave de la pobreza estructural y podría ser resuelta en menos de una generación con políticas adecuadas. Por otro lado, y aunque la tilinguería local y el negocio de transformar suelo urbano en rural han introducido como deseable la idea del “country” y los barrios privados, nuestras ciudades mantienen un modelo abierto, que permite la mezcla social y la vida pública; las áreas centrales no sufren un nivel de abandono y degradación que las haga inhabitables para la clase media. Y aun en un contexto de crispación política y desmérito del otro, implícito en el concepto autoritario de “grieta”, ha habido intentos loables de planificación con continuidad (como el Plan Estratégico Territorial del gobierno finalizado en 2015 o la Política Nacional Urbana del gobierno de Macri) e incluso una notable unanimidad legislativa al aprobarse la reciente ley de regularización de barrios populares.

Pero algunos problemas son muy serios y requieren soluciones audaces, si no se quiere perpetuar situaciones de vulnerabilidad que afectan directa o indirectamente a casi el 90% de la población argentina, aquella que reside en ciudades. Un problema de base es que, a pesar de ese dato demográfico, ni la cuestión urbana como un todo ni las cuestiones segmentadas que convergen en ella (vivienda, movilidad, etcétera) son parte de la agenda política nacional. Para gran parte de la dirigencia el territorio es una abstracción, es apenas ese lugar donde actúan los punteros. En esa falla conceptual se diluyen otros problemas estructurales: la ausencia de políticas de gestión de suelo urbano; el consiguiente crecimiento disperso que encarece o imposibilita la provisión de infraestructuras, equipamientos y servicios; los problemas ambientales derivados de la matriz extractivista de la base económica (más directos que los que resultan del cambio climático o el agujero de ozono, cuyas causas no son locales); la escasa o nula capacidad de esa base económica para generar empleo de calidad.

El programa Argentina Urbana distingue cinco rangos de aglomeraciones urbanas argentinas:

-La región metropolitana de Buenos Aires, nodo internacional con 13 millones de habitantes.

-4 grandes nodos nacionales: las conurbaciones de Córdoba, Rosario, Mendoza y Tucumán, con poblaciones que rondan por arriba o debajo del millón de habitantes.

-18 nodos regionales: capitales de provincia o ciudades cabeceras de áreas productivas o de servicios, con poblaciones de entre 100 mil y 600 mil habitantes.

-82 nodos subregionales, ciudades intermedias con un promedio de 50 mil habitantes.

-757 nodos microrregionales distribuidos a su vez en 3 rangos de respectivamente, 3.000, 10.000 y 15.000 habitantes de población promedio.

Cada uno de estos nodos ofrece distintos tipos de servicios (educación en sus distintos niveles, salud en sus distintas complejidades, administración, justicia, cultura y recreación, aeropuertos, etcétera) a su región, que trasciende Argentina en las principales ciudades y puede referirse a una provincia o región o microrregión productiva en los otros casos. La casi totalidad de los rangos urbanos más grandes y muchos de los más pequeños involucran aglomeraciones metropolitanas de varios municipios, incluso de distintas jurisdicciones provinciales (Resistencia-Corrientes, Cipolletti-Neuquén, por ejemplo) o internacionales (Iguazú-Foz-Ciudad del Este, Posadas-Encarnación). En esos casos, a las dificultades propias de la administración municipal se suma la fragmentación, que puede resolverse con acuerdos entre municipios (siempre difíciles o complejos) o con la intervención de un nivel superior (provincia o Nación) que asuma su rol en la gobernabilidad urbana. Este es otro de los imperativos de una política urbana argentina, y también aquí hay algunos primeros avances, como el programa DAMI, también “transversal” a los gobiernos pre y post-2015.

En general, el modelo de desarrollo de la ciudad argentina es el de una expansión incontrolada sobre la periferia. La mancha urbana crece por encima del crecimiento demográfico; muchas ciudades han duplicado su extensión en 20 años mientras que su población solo creció 40% o 50%. El resultado de esto es una enorme dificultad para financiar la provisión de infraestructuras y servicios esenciales: cloacas, gas, pavimento, transporte público. Por esta y otras causas, el financiamiento es otro de los problemas “madre” de las ciudades argentinas, que sin embargo generan grandes valorizaciones especulativas para los propietarios privados de predios subutilizados (baldíos) o, por el contrario, explotados al máximo en grandes operaciones de renovación urbana facilitadas por la normativa urbanística… o su excepción.

Con aciertos y errores, algunas ciudades han comenzado a desarrollar instrumentos públicos de regulación urbana; es el caso de Trenque Lauquen o San Justo (Santa Fe) entre las ciudades intermedias, o Rosario con la implementación de convenios urbanísticos. Profundizar ese camino es la única forma de construir un futuro urbano adecuado en Argentina. Cualquier otro aspecto de la vida económica puede ser objeto de discusiones entre la intervención estatal o el libre mercado, pero no hay ningún caso en el mundo en que una ciudad sea sostenible sin una gestión pública activa del desarrollo urbano (que puede convivir con un sector privado próspero y con la llamada producción social del hábitat).

MC

Sobre políticas urbanas en Argentina y su puesta en agenda política, ver las notas de la serie Análisis crítico de la legislación urbanística y de ordenamiento territorial en la Argentina. Sobre la Ley de regularización de barrios populares en Argentina, ver los artículos de Cristina Cravino y Fabio Quetglas en nuestro número 163/4 y la nota de Marcelo Corti en El Estadista del 31 de julio de 2018.

Son competencias del nuevo ministerio (Art. 23 decies de la Ley de Ministerios):  “asistir al Presidente de la Nación y al Jefe de Gabinete de Ministros, en orden a sus competencias, en todo lo inherente a las políticas de promoción del reequilibrio social y territorial y de desarrollo de vivienda, hábitat e integración socio urbana, y en particular:

1. Entender en la determinación de los objetivos y políticas del área de su competencia.

2. Ejecutar los planes, programas y proyectos del área de su competencia elaborados conforme las directivas que imparta el PODER EJECUTIVO NACIONAL.

3. Entender en la formulación, elaboración, y ejecución de la política nacional en todas las materias relacionadas con el impulso a nivel local, provincial y regional de la descentralización política y económica para la consolidación del reequilibrio social y territorial.

4. Entender en la formulación, elaboración y ejecución de la política nacional en todas las materias relacionadas con el desarrollo del hábitat, la vivienda y la integración socio urbana, atendiendo a las diversidades, demandas y modos de habitar de las diferentes regiones del país.

5. Entender en las políticas de gestión de suelo, innovando y generando instrumentos urbanísticos y jurídicos que garanticen el crecimiento conveniente de las áreas metropolitanas, de las ciudades pequeñas y medianas, y de la protección de los cordones periurbanos, en coordinación con provincias y municipios.

6. Intervenir en la coordinación, seguimiento y fiscalización de las acciones que realicen el ESTADO NACIONAL, las Provincias, la CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES y los Municipios, en lo referente a la planificación del territorio, a los usos del suelo y a los programas de infraestructura y hábitat, en el marco de lo que establezca la política de ordenamiento territorial.

7. Entender en el fortalecimiento y actualización de las políticas de desarrollo que tengan como objetivo la competitividad y complementariedad territorial, tanto urbana como rural.

8. Entender en el fomento del desarrollo urbano equilibrado y sustentable en el territorio nacional, en coordinación con las Provincias, CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES y Municipios.

9. Entender en la formulación, desarrollo y coordinación de políticas de regularización de suelo, mejoramiento y construcción de vivienda, e integración social y urbana destinadas a los sectores populares.

10. Entender, en coordinación con las áreas de la Administración Pública Nacional con competencia específica, en la ejecución de las gestiones y obras relativas a la implementación de los programas de integración socio urbanos.

11. Intervenir, en el ámbito de su competencia, en el desarrollo de ciudades y áreas periurbanas compactas, integradas, inclusivas, sustentables y resilientes, mediante el diseño y ejecución de obras, programas y políticas nacionales de infraestructura y servicios urbanos.

12. Entender en el diseño e implementación de programas habitacionales que tengan como objetivo la heterogeneidad de los hogares destinatarios y faciliten el acceso al hábitat y el arraigo en la vivienda, en sus diferentes modalidades.

13. Entender en el desarrollo y promoción de programas que fomenten la participación del sector privado en el incremento de la oferta habitacional, tanto en el mercado inmobiliario como en el de alquileres.

14. Promover la inversión de recursos en el ámbito de la vivienda para diferentes sectores sociales, a través de la implementación de programas específicos.

15. Entender en el diseño e implementación de acciones que permitan mejorar la calidad del hábitat de los sectores que habitan y/o trabajan en las áreas rurales y/o costeras.

16. Entender en la promoción y el desarrollo de nuevas tecnologías en lo que respecta a materiales, estandarización y equipamientos, y técnicas regionales sustentables, impulsando en el área, el fortalecimiento de programas de investigación y desarrollo, en coordinación con el MINISTERIO DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN y las demás áreas de la Administración Pública Nacional con competencia específica.

17. Entender en la aplicación de modelos energéticos sustentables en lo que refiere al hábitat, a fin de impulsar desde las diferentes regiones, las energías renovables, el uso racional de los recursos ambientales y materiales.

18. Entender en la articulación de equipos técnicos de los estados Provinciales, la CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES y Municipales tendientes al desarrollo urbano equilibrado, impulsando en las diferentes regiones el arraigo y la permanencia de sus habitantes, con criterios de participación ciudadana y de sustentabilidad”.

 

 

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