Barrios cerrados en Paraná

Una historia de idas y vueltas (con final feliz, por ahora).

En el año 2006 se sancionó en Paraná la Ordenanza N° 8.563 (Código Urbano), que divide el territorio municipal en Distritos y establece indicadores urbanísticos y edilicios para cada uno de ellos. Esta misma Ordenanza estableció la posibilidad de construir “Complejos Urbanísticos Residenciales” (barrios cerrados) y Clubes de Campo (también cerrados) en algunos Distritos.

A partir de esta norma se construyeron en Paraná tres barrios cerrados y un gran club de campo, no sin mediar excepciones, ocupando espacios únicos y privilegiados frente al río y en áreas con monte nativo, bloqueando la continuidad de calles públicas y apropiándose de arroyos enteros.

A mediados del año 2013, a instancias de un proyecto del Ejecutivo, el Concejo Deliberante sancionó la Ordenanza N° 9.130, que derogó los artículos del Código Urbano de 2006 que permitían los barrios cerrados y clubes de campo y prohibió estos usos del suelo en el ejido municipal.  

Desde el inicio de 2016, con el cambio de gestión (y de norte ideológico), comenzaron los intentos por derogar la Ordenanza N° 9.130 en el Concejo Deliberante. Un primer intento no tuvo éxito en 2017 por internas políticas. Luego en 2018 surge un nuevo intento de la bancada oficialista. Esta vez la comunidad organizada en la Asamblea Ciudadana Vecinalista, que venía de dar otras batallas urbanas, presentó una férrea oposición a la iniciativa. Algunos profesionales de la ciudad, comprometidos con este tema, nos pusimos al frente de la lucha junto a la Asamblea. Se utilizaron los medios de comunicación social y se realizaron reuniones con diferentes organismos y concejales. El día del tratamiento del proyecto se hizo uso del instituto de “Voz ciudadana” en el Concejo Deliberante y se argumentó la oposición frente a los Concejales. Tras un intenso debate de los Concejales, el 13 de octubre se derogó la Ordenanza N° 9.130 por 7 votos contra 6. La Asamblea Ciudadana solicitó formalmente al Ejecutivo que vetara la Ordenanza sancionada aquel día. Sorpresivamente, tras un meditado silencio, el 31 de octubre el Ejecutivo Municipal mediante el Decreto Nº 1.967 vetó la ordenanza que rehabilitaba la construcción de barrios cerrados y de clubes de campo en la capital provincial. Fue un logro de la comunidad organizada, de los profesionales comprometidos y de la conciencia ciudadana que tácitamente pesó en la decisión del Ejecutivo.

Hubo dos aspectos que atravesaron las discusiones en el devenir de este episodio. Uno de fondo, cultural e ideológico y otro más coyuntural, de tipo legal.

Los barrios cerrados

El primero pone en discusión el sentido y los valores de la ciudad: la ciudad como mercancía, la ciudad del prejuicio y la segregación, del individualismo y las barreras sociales, del miedo y los muros, de los enclaves exclusivos o la ciudad como hábitat común, como espacio de creación de cultura, de socialización creativa, de nivelación de oportunidades, de integración social en los espacios públicos, de desarrollo humano.

Desarrolladores inmobiliarios, una parte de los colegas arquitectos, algunos concejales y políticos e incluso periodistas intentaron débilmente justificar la primera alternativa. Pudo verificarse que no es lo mismo opinar en una conversación que argumentar por escrito y firmar una defensa publica en este sentido.

En mi opinión, tras haber analizado casos en diferentes ciudades, la creación de barrios cerrados no responde a ningún criterio de sustentabilidad, ni social, ni ambiental ni económica. En términos sociales propician la segregación y la fragmentación social; en términos ambientales ocupan grandes superficies de suelo, que es un recurso natural finito y escaso, tienen impactos hídricos negativos y generalmente afectan hábitats naturales sensibles y valiosos; en términos económicos hacen ineficiente a la estructura urbana en la que se insertan, dificultan la amortización de infraestructuras públicas y obligan a la extensión irracional de los servicios públicos; en materia urbanística privatizan los tradicionales espacios públicos (calles y plazas), fragmentan el territorio e interrumpen la continuidad de las calles y redes de servicios públicos, dificultan la circulación del transporte público, crean espacios de gran inseguridad en el exterior de sus perímetros cercados, entre otros efectos negativos.

Los barrios cerrados son productos comerciales, promovidos por quienes ven a la ciudad como una mercancía. Están diseñados para captar clientes insatisfechos con las condiciones que ofrece la ciudad y que creen que este modelo ofrecerá soluciones a sus necesidades, en gran medida creadas en base a temores y prejuicios mediatizados. En ellos se propone a un pequeño grupo aislarse tras una muralla o cerco que separa a los civilizados de los barbaros, buscando garantizar de este modo la seguridad y calidad de vida que la ciudad abierta ya no ofrece. Pero esta propuesta comercial tiene serios efectos sociales: propicia la segregación y la fragmentación social; profundiza la diferenciación entre los de adentro y los de afuera; separa a los que pueden pagar de los que no pueden pagar; promueve la discriminación y el aislamiento social; niega el espacio público y dificulta la socialización. En síntesis, profundiza las diferencias sociales promoviendo una sociedad cada vez más desigual, desconfiada y fragmentada. Sin embargo, quizás el peor efecto en materia social a largo plazo sea la progresiva pérdida del potencial de la sociedad a partir de la diversidad y la interacción de sus individuos, de las construcciones colectivas, del intercambio cultural y el aprendizaje mutuo cara a cara, de la creatividad y la construcción de cultura.

La ciudad es un espacio en el que en la calle, la vereda, la plaza pueden encontrarse el patrón y el empleado, la señora de la casa y la empleada doméstica, los hijos de unos y los de otros. Es un espacio de integración social, donde conocimos a los chicos del barrio sin preguntarnos si eran hijos del mecánico, del farmacéutico o del escribano (hace no muchos años atrás). Hoy aun conservamos amigos que conocimos en la vereda, en el barrio, en la ciudad abierta e integradora. Si nos aislamos estamos reduciendo nuestro universo y a la larga corremos el riesgo de que nuestros hijos crean que el mundo de los buenos es el de los que conocen y el mundo de los de afuera, de los barbaros, de los extraños, es el mundo de los enemigos o de seres de los que hay que cuidarse. Ese escenario es el de la fragmentación total de la sociedad. Por el contrario, la ciudad es diversidad, es compartir, es riqueza cultural, es sorpresiva y sorprendente, es para todos, es igualitaria, es libre, de libre acceso, sin clave de seguridad ni contraseña.

Sin embargo, es necesario ordenar la convivencia. Las ciudades crecen, cambian físicamente y también socialmente. Cambian las costumbres, los usos y las necesidades de la sociedad. Por eso es necesario que el Estado mantenga un equilibrio en la ciudad, que ordene y regule, que cuide el uso del espacio público, el tránsito, la edificación privada, los aspectos ambientales. El Estado debe garantizar esa armonía en la ciudad, debe prevenir el conflicto entre vecinos haciendo cumplir las normas con equidad, sancionando a quienes no las cumplen, preservando el espacio público accesible y con calidad. Quizás sea necesario concentrarse más en garantizar ese equilibrio, esa equidad, esa armonía en la ciudad, que sin dudas se ha deshilachado en los últimos tiempos. Pero no solo desde el control y el ordenamiento, sino garantizando derechos, para que todos tengan oportunidades, integrando a los desposeídos, conteniendo la voracidad inmobiliaria, facilitando el acceso al suelo y la vivienda, con transporte público de calidad para que el que vive en el extremo de la ciudad pueda acceder al rio, al parque, al hospital o a la terminal de ómnibus, con dignidad, sintiéndose un ciudadano y no un inmigrante eterno.

El aislamiento no es el camino hacia un futuro deseable, sino una reacción ante la frustración de un presente de insatisfacción de pequeños sectores sociales. Los barrios cerrados no son un modelo que busque mejorar la calidad de nuestras ciudades. Son más bien productos que atienden a reacciones de insatisfacción de quienes pueden pagarlos; que quizás resuelvan las necesidades de un pequeño grupo social disconforme en el corto plazo, pero solo agravarán las condiciones físicas y sociales de nuestras ciudades en el mediano y largo plazo. No son una solución, son claramente un reflejo que encandila y atrae pero que finalmente acabara encegueciendo a nuestra comunidad.

El argumento jurídico

El segundo aspecto tiene que ver con un tema legal. El principal argumento del proyecto para reinstaurar los barrios cerrados en Paraná decía que con la reforma del Código Civil y Comercial (Ley Nacional N° 26.994) se creó un nuevo derecho real a partir de la figura del “Conjunto inmobiliario” (Art. 2.073°) y que esto implica que los municipios están obligados a dar lugar a los “barrios cerrados” en sus normativas, a riesgo de que de no hacerlo estas puedan ser denunciadas de inconstitucionales. Por otro lado, se argumentó que una Ordenanza local no podría oponerse a una norma superior como es una ley nacional.

Esta es una falaz construcción interpretativa del derecho, que presenta una cierta verosimilitud para los desprevenidos y constituye una oportunidad de imponerse para los que promueven la mercancía de los barrios cerrados. Veamos:

Las competencias municipales

La Constitución Nacional dice en el Artículo 123° “Cada provincia dicta su propia constitución… asegurando la autonomía municipal...” Es decir que en la pirámide jurídica de un Estado Federal, hay ámbitos autónomos de regulación. La cuestión de los usos del suelo integra la autonomía municipal.

En virtud de ello, la Constitución de la Provincia de Entre Ríos en el Art. 240° expresa en relación a las competencias de los municipios que estos pueden disponer restricciones y servidumbres administrativas al dominio (Inciso 17°) y que pueden ejercer el poder de policía y funciones respecto a planeamiento y desarrollo social, planeamiento y ordenamiento territorial, vialidad, rutas y caminos, apertura, construcción y mantenimiento de calles, planes edilicios, control de la construcción, política de vivienda, diseño y estética urbana, plazas, paseos, edificios públicos y uso de espacios públicos, tránsito y transporte urbanos,  protección del ambiente, del equilibrio ecológico y la estética paisajística, pudiendo ejercer acciones de protección ambiental más allá de sus límites territoriales, en tanto se estén afectando o puedan afectarse los intereses locales (Inc.21°).

La Ley provincial N° 10.027 expresa en su Art. 11° en relación a las competencia de los Municipios que estos están facultados para velar por la seguridad y comodidad públicas mediante la reglamentación y fiscalización de las construcciones dentro de la jurisdicción municipal estableciendo servidumbres y restricciones administrativas por razones de utilidad pública; disponer todo lo concerniente a la delineación de la ciudad y de su territorio, nivelación, ensanche y apertura de calles; reglamentar el ordenamiento urbanístico en el Municipio, regulando el uso, ocupación, subdivisión del suelo y el desarrollo urbano en función social; adoptar medidas para asegurar la preservación y el mejoramiento del medio ambiente, estableciendo las acciones y recursos a favor de los derechos de los vecinos, tendiendo a lograr una mejor calidad de vida de los habitantes a partir de la defensa de los espacios verdes, el suelo, el aire y el agua.

Como se ha visto, en Entre Ríos los Municipios tienen competencias para regular los usos del suelo en sus ejidos, otorgadas por la Constitución Provincial y por la Ley provincial 10.027.

Asimismo la Constitución Provincial de Entre Ríos establece que la propiedad privada tiene función social (Art. 23°). En opinión de quien escribe, una de las formas de establecer dicha función social en una comunidad urbana es a través de la regulación de la subdivisión, uso y ocupación del suelo, que busca el uso sustentable de este recurso finito, para garantizar derechos como el derecho a la vida en un ambiente sano, a la salud, la vivienda entre otros.

En este sentido, un Municipio puede no permitir la instalación de plantas de tratamiento de residuos peligrosos en su ejido, la no instalación de zoológicos, la no instalación de plantas petroquímicas o la no instalación de autódromos y esto no significa vulnerar o desconocer los derechos de quienes pretenden instalar estas actividades.

Se trata de decisiones urbanísticas que restringen el dominio de la propiedad en busca del bienestar general de la comunidad. Son decisiones administrativas locales, en materia de planificación urbana y uso del suelo, para lo cual cuentan los municipios con facultades constitucionales y competencia territorial.

El Código Civil reformado

La Ley Nacional N° 26.994 (Código Civil y Comercial - 2015) habla en su Art. 1970° acerca de las facultades y competencias que el Estado tiene para regular los límites al dominio de la propiedad privada y dice: “Las limitaciones impuestas al dominio privado en el interés público están regidas por el derecho administrativo. El aprovechamiento y uso del dominio sobre inmuebles debe ejercerse de conformidad con las normas administrativas aplicables en cada jurisdicción. Los límites impuestos al dominio en este Capítulo en materia de relaciones de vecindad rigen en subsidio de las normas administrativas aplicables en cada jurisdicción.”

Incluso esta ley nacional se subordina a la jurisdicción local en la propia definición de dominio (Art. 1940°), que le agrega al código anterior la frase “según las normas de derecho administrativo”.

De este modo el Código Civil se declara supletorio de las leyes provinciales y ordenanzas municipales en materia de regulación pública del dominio privado.

Los conjuntos inmobiliarios

El nuevo Código Civil define en el Art. 2.073° la figura de “conjunto inmobiliario” y expresa que cabe aplicar esta figura a diferentes emprendimientos, como barrios cerrados, parques industriales, parques empresariales, clubes de campo, entre otros, y obliga a estos a someterse a la figura de la “propiedad horizontal especial” (art. 2075°).

Esta definición deja claro que una cosa es la figura “conjunto inmobiliario” y otra cosa son los diferentes usos del suelo a los que esta puede aplicarse. No debe confundirse una cosa con la otra. La figura jurídica es “conjunto inmobiliario” y puede aplicarse a diferentes usos del suelo como un parque industrial, un cementerio, un barrio cerrado, u otros que se nos ocurran y tengan estructura funcional similar, de partes comunes y privativas.

Entonces, “conjunto inmobiliario” no es equivalente a “barrio cerrado”, sino que es una figura jurídica que cabe aplicar a los barrios cerrados pero también a otros emprendimientos que implican diferentes usos del suelo.

Como ya hemos dicho, los municipios tienen facultades y competencias para regular los usos del suelo, entonces pueden decidir si permiten o no un parque industrial, un parque empresarial o un barrio cerrado y no por ello están negando la figura de “conjunto inmobiliario”. Así como pueden no permitir edificios en torre y no por eso están negando la propiedad horizontal.

Entonces, la cuestión de los barrios cerrados no es una cuestión jurídica impuesta por el Código Civil a todos los municipios del país, sino una cuestión de usos del suelo, que cada municipio puede regular según sus competencias. Aunque pueda resultar obvio, debemos decirlo, ya que este fue el argumento que hubo que desarticular en Paraná.

No permitir la construcción de barrios cerrados en el Municipio de Paraná es una decisión administrativa local, es una decisión de política urbana, es una regulación de un uso del suelo en pos del bienestar general. Por ello, entendemos que la regulación que el Municipio de Paraná se ha dado en este aspecto, a través de la Ordenanza 9130, no se contrapone al Código Civil y responde a una visión de desarrollo urbano que busca prevenir la segregación social y la fragmentación territorial en pos del desarrollo sustentable.

Contradicciones

En la Tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Vivienda y el Desarrollo Urbano Sostenible (Hábitat III) mantenida en Quito en 2016, se adoptó la Nueva Agenda Urbana. La Argentina participó de dicha Conferencia y se comprometió a promover ciudades más integradas, mejorar la calidad de vida de quienes las habitan y asociar la planificación urbana y el desarrollo productivo. La Nueva Agenda Urbana propone ciudades y asentamientos humanos que: “Alientan la participación, promueven la colaboración cívica, generan un sentimiento de pertenencia y propiedad entre todos sus habitantes, otorgan prioridad a la creación de espacios públicos seguros, inclusivos, accesibles, verdes y de calidad que crean las condiciones adecuadas para las familias, contribuyen a mejorar la interacción social e inter generacional, las expresiones culturales y la participación política, según proceda, y fomentan la cohesión social, la inclusión y la seguridad en sociedades pacíficas y pluralistas, donde se satisfacen las necesidades de todos los habitantes, reconociendo las necesidades específicas de aquellos en situaciones de vulnerabilidad”.

Los Objetivos de Desarrollo Sostenible para el año 2030 de las Naciones Unidas, a los cuales Argentina adhirió formalmente en el año 2015, son 17. El Objetivo N°11 se llama “Ciudades y comunidades sostenibles” y su objetivo particular es “Lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles”.

El Informe de Naciones Unidas del año 2009 titulado Segregación Residencial en Argentina (Aportes para el desarrollo humano en Argentina. Segregación residencial en Argentina. PNUD, 2009. Buenos Aires, Argentina) expresa en sus conclusiones que “…la trama urbana podría tener cada vez mayor incidencia en la consolidación de circuitos sociales que reproducen la desigualdad”.

¿Qué política urbana local podría sostener que los barrios cerrados contribuyen a alguno de los objetivos arriba mencionados? A mi entender, ninguna concebida con objetivos de sustentabilidad social, ambiental y económica.

Conclusión

Los barrios cerrados no son una necesidad de la comunidad (la seguridad puede serlo), no contribuyen al desarrollo sustentable de la ciudad ni del periurbano, eliminan el espacio público, promueven la segregación y fragmentación social (el Estado no debería fomentar estos procesos), no resultan una imposición del Código Civil y constituyen una tipología que va en contra de compromisos internacionales firmados por la República Argentina.

Sin embargo, no alcanza con no permitirlos. El desafío es recuperar la ciudad abierta y plural, mediante la gestión democrática, la prestación de servicios públicos de calidad, el cuidado de la seguridad frente al delito y la violencia, mayores oportunidades de acceso al suelo y la vivienda, espacios públicos atractivos y bien distribuidos, la recuperación de los ríos urbanos, la creación de empleo y competitividad sistémica, la planificación a mediano plazo, la orientación de la inversión pública y privada hacia objetivos de sustentabilidad, el planeamiento asociado al presupuesto y la profesionalización de la gestión urbana. Es decir con “políticas capaces de atraer nuevamente al espacio público a aquellos que se replegaron tras los muros de las urbanizaciones cerradas (Aportes para el desarrollo humano en Argentina. Segregación residencial en Argentina).

ALl

 

El autor es arquitecto y estudiante de la Maestría en Urbanismo de la FAUD-UNC.

 

Sobre barrios cerrados, ver también la presentación de nuestro número 119 y entre otras notas en café de las ciudades:

Número 116 I POSICiones cordobesas
Cerrando Barrios I El debate sobre la normativa que regula los barrios cerrados en Córdoba I Por Carola Inés Posic

Número 100 I Política de las ciudades (I)
Los barrios cerrados en la agenda pública y política I Contra la privatización de la ciudad I Por Norberto Iglesias

 

Sobre el Código Civil y Comercial argentino, ver también en café de las ciudades:

Número 144-145 I Política de las ciudades
El urbanismo y el nuevo Código Civil y Comercial I Un análisis crítico de la legislación argentina (XVIII) I Por Hernán Petrelli

 Número 127 | Política de las ciudades 
El nuevo Código Civil y Comercial argentino y sus efectos urbanísticos: la persistencia del paradigma liberal | Un análisis crítico de la legislación argentina (XVI) | Hernán Petrelli 

 Número 115 | Terquedades 
Una mirada arrabalera a Buenos Aires | Terquedad del fallo (y del Código Civil) | Mario L. Tercco

 

 

Dilemas administrativos para el abordaje de la interjurisdiccionalidad

La cuestión metropolitana en Argentina.

Hernán Petrelli

Repensar la Metrópoli

Pronunciamiento.

Alberto Rébora et al

Se constituye la Sociedad Argentina de Planificación Territorial

Para promover el debate e impulsar políticas públicas.

SAPLAT

Terquedad olímpica (de la juventud)

Una mirada arrabalera a Buenos Aires.

Mario L. Tercco

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