AÑO 8 - NUMERO 80 - Junio 2009

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Política de las ciudades (II)

Democracia y ciudad

Raúl Fernández Wagner analiza 25 años de procesos y políticas urbanas en la Argentina I Por Marelo Corti

(viene de la presentación de este número)

En su libro, Raúl Fernández Wagner plantea tres dimensiones de análisis para su objeto de estudio: las características del proceso de urbanización popular, las políticas públicas desarrolladas en las ciudades argentinas (y por supuesto, las no desarrolladas…) y los aspectos sociales y económicos vinculados al rol de las ciudades, la economía doméstica y el mercado del suelo. Estas dimensiones de análisis se utilizan a su vez para tres períodos diferenciados claramente en el cuarto de siglo trascurrido desde 1983: la transición democrática del gobierno de Raúl Alfonsín, el experimento neoliberal del menemismo en “los noventa” y la crisis y post-crisis del 2001/02 a las presidencias de Néstor y Cristina Kirchner.

Pero para encuadrar su análisis, Fernández Wagner debe paradójicamente “salirse del cuadro”. Comienza así su análisis con la descripción de las políticas urbanas y territoriales de la dictadura ’76-’83 y las transformaciones que éstas implicaron sobre la Argentina, tal como ésta había evolucionado a lo largo del siglo XX. Era esta una sociedad tempranamente urbanizada (Fernández Wagner lo atribuye a la organización territorial del modelo agroexportador y a la también temprana tecnificación rural asociada al mismo) y que “paradójicamente se alimentaba de prácticas autoritarias y antidemocráticas pero al mismo tiempo sostenía un Estado más creíble y con autoridad para definir las políticas territoriales”.

La dictadura que comenzó en 1976 instauró restricciones que aun persisten sobre el derecho de uso y apropiación de la ciudad. En la matriz ideológica de sus políticas territoriales confluyen, según el autor, la teoría desarrollista de los polos de crecimiento, de Perroux y Boudeville, y la concepción autoritaria y tecnocrática, fuera funcionalista u organicista, de la planificación urbana, por entonces ya desechada en los países europeos en los que se había llevado a la práctica especialmente en la reconstrucción de post-guerra (quizás deberían mencionarse también las consecuencias territoriales de las hipótesis de conflicto con los países vecinos). Algunas de las principales acciones de esta dictadura tienen su origen en proyectos anteriores a la misma, como el de la nueva ciudad de Federación para realojar a los habitantes de la antigua ciudad tras la construcción de la represa de Salto Grande, o la sanción del Código de Planeamiento Urbano de Buenos Aires y la construcción de autopistas siguiendo los esquemas del Plan Regulador de 1962. Otros proyectos son más específicos del período, como el malogrado Ensanche del Area Central de Buenos Aires (hoy, Reserva Ecológica) o el plan de rellenos sanitarios del Cinturón Ecológico (con la creación del CEAMSE).

Y habrá también un conjunto de políticas y acciones estructurales, específicamente “el modo en que el Estado operará sobre las relaciones de apropiación y uso del suelo urbano, sobre la relación entre población, parque habitacional construido y terrenos posibles de ser habitados”. Por ejemplo, la política de alquileres urbanos y la ola de desalojos que esta indujo, la expulsión de los pobres llevada a cabo por la política de erradicación de villas, el Decreto Ley 8912 en la Provincia de Buenos Aires y, en especial, la política económica y financiera del ministro Martínez de Hoz, con la liberación de la tasa de interés y la virtual desaparición del crédito para la vivienda de los sectores medios. En esta misma etapa comienzan a producirse los asentamientos populares en terrenos ocupados de la periferia metropolitana de Buenos Aires (producto de las nuevas condiciones normativas, económicas y sociales) y se modifica la ley del Fondo Nacional de la Vivienda, FONAVI, un mecanismo centralizado y muy amigable a los lobbies corporativos, con el cual se construyeron grandes conjuntos de vivienda pabellonaria en todo el país.

 

Para el retorno a la democracia en los ‘80, Fernández Wagner presenta un panorama marcado por la agenda heredada de la dictadura, tanto en la continuidad de las discusiones sobre arquitectura de autor y la construcción de grandes conjuntos FONAVI (que modificaron sensiblemente la estructura y el paisaje urbano de las principales ciudades del interior) entre los actores más influyentes de las disciplinas urbanísticas, como en la presión originada por las tomas de tierras en el Gran Buenos Aires y el deterioro de las condiciones de acceso a la vivienda. Es en esta época en la que se desarrollan las primeras políticas de regularización de la tenencia de tierras para sectores arrastrados a la informalidad urbana. Al mismo tiempo, se recuperaba la autonomía universitaria, resurgieron los estudios e investigaciones sobre cuestiones urbanas en los organismos académicos y científicos, y se creaba la Comisión Nacional del Area Metropolitana de Buenos Aires, CONAMBA, como un espacio de convergencia de autoridades de distintos niveles del Estado (luego reducida a una repartición exclusiva del ejecutivo nacional).

El proyecto de traslado de la Capital a Viedma y Patagones, impulsado por Raúl Alfonsín, encuentra según el autor sus antecedentes en las concepciones geopolíticas de Juan Roccatagliata y Gulillermo Terrera, que consideran concentrado y desequilibrado el sistema urbano argentino. El proyecto se ve gravemente afectado por las crisis económicas que ocasionaron el fracaso del Plan Austral y la hiperinflación de 1989. Otro mecanismo de redistribución territorial fue el implementado por los regímenes de promoción industrial en las postergadas provincias andinas.

En estos años ’80 se agota la vigencia del modelo de planificación tradicional, tecnocrático-autoritario; Fernandez Wagner identifica dos tendencias que vinieron a disputarse el campo disciplinar: “la que intentaba abordar la problemática urbana a partir de los actores y la presencia del conflicto”, la planificación participativa y la concertación de intereses, y el postmodernismo centrado en el diseño urbano, “con una estética neohistoricista, ecléctica y muy efímera”.

 

Los años de Menem, identificados en el imaginario social y la fraseología política como “los noventa”, trajeron “profundas transformaciones para las ciudades y las condiciones de vida en la Argentina”, con “un Estado que deja de liderar el desarrollo para pasar a ser facilitador del mercado”. La convertibilidad, el dólar barato, la privatización de los servicios públicos y la subvaluación de los mercados del suelo por las crisis inflacionarias, generaron grandes oportunidades de negocios que aprovecharon empresas como IRSA, en un marco de desconfianza en la planificación y abordaje fragmentario de los problemas territoriales, por “piezas”. Si en Puerto Madero, a pesar de generar “rentas extraordinarias a los privados, la calidad del espacio público y el diseño urbano contribuyeron a cumplir el objetivo de reforzar la centralidad, cuando algunos desarrollos privados hacían temer un debilitamiento del centro histórico de Buenos Aires y una tendencia al desplazamiento de funciones hacia el norte”, en general las políticas urbanas del período “tuvieron un sesgo de boom de negocios asociados a las oportunidades de transferencia de rentas urbanas”.

Shoppings y countries sobre una renovada red de autopistas son las referencias urbanas del menemismo; estas transformaciones están marcadas por el paso de los patrones urbanos europeos a los de la sub-urbanización estadounidense, y por procesos de fragmentación urbana y segregación social y espacial. En ese contexto, la nueva identidad de los sectores populares ya no está definida por la adscripción sindical (los trabajadores ahora están desocupados o precarizados) sino por su representación territorial en el barrio. Es este el origen de organizaciones como la Federación de Tierra y Vivienda, la Corriente Clasista Combativa o Barrios de Pie, y es también el de políticas de regularización como el Programa Arraigo o la Ley 24.146 (“ley Pierri”).

Otras políticas urbanas o de consecuencias territoriales que se desplegaron en el período fueron tan diversas y con relaciones tan complejas con el modelo político neoconservador como el auge de la planificación estratégica, con pico en los planes de Córdoba y Rosario (fuertemente orientados a la descentralización y a la redefinición del rol económico de las ciudades), la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires, el Fondo del Conurbano Bonaerense y la privatización del Banco Hipotecario Nacional. La herencia del período se expresa en el deterioro del parque habitacional de la clase media empobrecida y los grandes conjuntos de vivienda estatal, el recrudecimiento de las inequidades y dificultades en el acceso al suelo y la consiguiente aparición de nuevas modalidades de informalidad urbana, como los loteos piratas, las microvillas y las ocupaciones de lotes individuales.

 

La salida de la crisis de 2001-2002 tiene según Fernández Wagnerelementos muy positivos pero también conlleva algunas características políticas y sociales muy complejas. Por una parte, la pobreza no se reduce; por otra, la calidad de las instituciones del Estado y el funcionamiento de los partidos políticos es aún precario”. Los distintos auges que explican la reactivación económica (el boom de la soja, el turismo internacional, la recomposición de las condiciones para la producción) motivan también que se disparen los mercados inmobiliarios en todas las ciudadesrevalorizando el suelo urbano y también el rural en forma espectacular”.

La gran deuda de “los años K” (y del cuarto de siglo trascurrido en democracia) es sin duda la nula producción de suelo urbano y ciudad para los sectores medios y medios bajos, que el autor contrapone a la urbanización realizada entre 1950 y 1980. La lucha territorial de los excluidos tiene manifestaciones mucho más radicales y los pobres urbanos sufren una constante estigmatización originada ya sea por motivos políticos (“son los piqueteros”) como por la criminalización originada en la “inseguridad”: ahora son también los “pobres peligrosos”. Al mismo tiempo, se incrementan los conflictos por el acceso al suelo urbano, y como contrapartida, la judicialización de estas reivindicaciones.

La política de construcción masiva de viviendas sociales es un paliativo pero no un remedio a esta situación: para el autor, “sin un marco de política urbana y de suelos, la construcción de viviendas no solo no resolverá el problema de fondo sino que lo agravará”. “La gestión Kirchner”, continúa, “profundiza hasta el extremo dichos abordajes sectoriales sin otras disposiciones de políticas más estructurales sobre las formas de propiedad, sus derechos y obligaciones y sobre el desempeño de los mercados”.

El análisis del período finaliza con la mención a actuales experiencias de planificación, como el Plan Estratégico Territorial, los Lineamientos Estratégicos para la Región Metropolitana de Buenos Aires y el Plan Urbano Ambiental de la Ciudad de Buenos Aires (aprobado poco después de terminada la redacción del libro, al igual que la reciente Ley de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo de la provincia de Mendoza). Fernández Wagner tiene una visión prudente y moderada respecto a estas instancias de planificación, y les demanda “comprensión de los procesos sociales en el territorio, la generación de instrumentos jurídicos para asegurar los derechos sociales sobre el espacio y dotar de herramientas de ostión a los distintos niveles del Estado, especialmente a los gobiernos locales para una decidida intervención pública en el mercado del suelo”. Reconoce en tanto que “la planificación urbana como disciplina está experimentando una lenta transformación, dado que incorpora la necesidad de la participación como respuesta a la formulación de planes tecnocráticos y autoritarios, y avanza en incluir la relación entre planeamiento y gestión como respuesta a la existencia de planes no ejecutados”.

 

La ciudad, a lo largo del libro, es presentada como el “escenario donde transcurren los procesos considerados relevantes” más que el resultado de una construcción social del territorio: así es como la entienden, o malentienden, los distintos discursos políticos a lo largo de estos años de democracia. Basta sino con comprobar la inexistencia misma del problema urbano en las campañas electorales de los distintos candidatos y candidatas para las próximas elecciones (sobre este tema, ver la reciente nota de Fabio Quetglas en Clarín). O la escasa comprensión de los mecanismos de formación del precio de la vivienda que demuestran algunas políticas oficiales, como el frustado proyecto de transformar a los inquilinos en propietarios o el lanzamiento de un plan de créditos hipotecarios realizado al entrar esta nota en edición.

Queda entonces la cuestión pendiente de “profundizar, con las herramientas de la democracia, la capacidad de comandar los procesos territoriales, tornándolos más justos e inclusivos y contribuyendo a una distribución más justa de la riqueza que la propia urbanización genera”.

El libro de Fernández Wagner constituye, en esta clave, un texto de enorme utilidad para el estudio del período, para la identificación de esas contradicciones y deudas que mencionamos al principio, y para la comprensión de su origen. La brevedad y claridad didáctica de la obra ayudan a su fácil lectura y a la eficacia de su objetivo de divulgación.

MC

 

Democracia y ciudad - Procesos y políticas urbanas en las ciudades argentinas (1983-2008), Raúl Fernández Wagner, Biblioteca Nacional y Universidad Nacional de General Sarmiento, Colección 25 años, 25 libros (N. 15); Los Polvorines, Buenos Aires, 2008; 112 páginas de 20 x 14 cm. ISBN 978-987-630-040-7

 

De Raúl Fernández Wagner, ver también en café de las ciudades:

Número 49 I Política de las ciudades (II)
Teoría y política sobre asentamientos informales I Cuestionario a Raúl Fernández Wagner y María Cristina Cravino, en vísperas del Seminario en la UNGS. I Raúl Fernández Wagner y María Cristina Cravino

 

Los problemas urbanos no son parte del debate electoral, como si transporte, basura o distribución de la inversión fueran temas menores” sostiene Fabio Quetglas en la nota La ciudad, ausente de la agenda de los candidatos, en Clarín del pasado 27 de mayo.


Sobre democracia y ciudad, ver también en café de las ciudades:

Número 79 I Política de las ciudades (I)
El Muro de La Horqueta I Inseguridad urbana y políticas socio-territoriales en la Argentina I Por Carmelo Ricot y Lucila Martínez A.

Número 74 I Política de las ciudades
Mi vida en democracia I “Y si algún despistado a la orilla del camino nos pregunta por qué luchamos…” I Por Marcelo Corti

Número 74 I Terquedades
Una mirada arrabalera a Buenos Aires I Terquedad del Plan Urbano Ambiental I Mario L. Tercco

Número 73 I Planes y Normativa de las ciudades
Planificación y crecimiento urbano en la ciudad de Córdoba I Acuerdos, disonancias y contradicciones I Celina Caporossi

Número 72 I Planes de las ciudades (I)
Planeamiento urbano de ciudades intermedias en la Argentina I Apuntes del encuentro en Goya, Corrientes I Marcelo Corti

Número 68 I Política de las ciudades
Mi vida en dictadura I De la Libertadora al Proceso I Marcelo Corti

Número 66 I Planes y Política de las Ciudades (II)
El Plan Estratégico Territorial y la construcción de la Argentina deseada I La búsqueda de consensos para el despliegue territorial de la inversión pública I Marcelo Corti

Número 62 I Planes y Política de las ciudades
Normativa urbanística: la articulación entre planeamiento, participación y gestión I Sobre los conflictos alrededor del Código de Planeamiento Urbano de Buenos Aires I Marcelo Corti

Número 60 I Planes de las ciudades (II)
Lineamientos Estratégicos para la Región Metropolitana de Buenos Aires I Escenarios alternativos, políticas urbanas, instrumentos de gestión I entrevista a Alfredo Garay

Número 6 I Tendencias
Muchos problemas, pero... ¿cual es el problema? I Buenos Aires, sus conflictos urbanos, y una necesaria definición política I Marcelo Corti