> Año 9   /   Número 88   /   Febrero 2010     

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Planes de las ciudades (I)

Hacia la función social de la actividad urbanística en la Provincia de Corrientes

Nuevas reglas, otros desafíos. Un análisis crítico de la legislación argentina (VII) I Por José Luís Basualdo

 

“…La ciudad es un campo social construido colectivamente y apropiado en forma particular…”. Ana Núñez

1/ Breve encuadre histórico

La reforma de la Constitución de la Provincia de Corrientes en junio del año 2007 puede calificarse (en nuestra opinión) como un regalo inesperado. Esta nueva Carta Magna es la conclusión exitosa del segundo intento de reforma. Una tentativa anterior fue encarada en el bienio 2003/04 por parte del entonces Gobierno Provincial, con vistas a conseguir la posibilidad de reelección del gobernador para un segundo mandato.

En aquella oportunidad ese intento no prosperó porque el oficialismo (encabezado por el entonces Gobernador Dr. Ricardo Colombi) no consiguió siquiera se llamen a elecciones para elegir convencionales constituyentes. En el año 2005 lo sucede en el Ejecutivo Provincial el hasta entonces ministro de Obras y Servicios Públicos, Ingeniero Arturo Colombi (primo de su antecesor) e inmediatamente se da a la tarea de conseguir la reforma de la Constitución Provincial.

El discurso que se instala en la opinión pública en esa ocasión como justificación de la reforma guardó similitudes con el utilizado en el primer intento. Y básicamente se monta sobre la necesidad de adecuar el texto de la Constitución Provincial (CP de ahora en adelante) a la Reforma de la Constitución Nacional (CN de ahora en adelante) del año 1994. Casualmente, esta última reforma de la CN también nace a la sombra del llamado Pacto de Olivos con el claro propósito de permitir la reelección del entonces Presidente Dr. Carlos S. Menem para el período 1995/99 (el Pacto fue un acuerdo que se estableció entre Menem y el jefe de la oposición y ex presidente Dr. Raúl Ricardo Alfonsín; el acuerdo posibilitó que la oposición apoyara la reforma de la Constitución cambiando la posibilidad de reelección presidencial por la incorporación de ciertos principios vinculados al ambiente, la igualdad de géneros y la incorporación con rango constitucional de tratados internacionales que consagran los Derechos Económicos Sociales -DESC).


2/ Nuevas cuestiones

Desde el punto de vista de los principios, y a pesar del escaso tiempo transcurrido entre la CP de 1993 y la que nos ocupa en esta ocasión, se pueden ver algunos contrastes mas que interesantes.

La CP de 1993 hace hincapié a lo largo de todo su texto en cuestiones institucionales, formales y vinculadas al proceso electoral. Por tanto podríamos calificarla de una carta antigua, que no ha incorporado derechos y garantías básicas que hoy ya se encuentran incorporadas en gran parte de las Constituciones contemporáneas y en todos los discursos, tanto de políticos como de distintos actores sociales.

Ya en el preámbulo, la nueva CP muestra el compromiso con el sino de los tiempos cuando a los temas puramente institucionales le incorpora la siguiente declaración: “….impulsar el desarrollo sostenido, preservar el ambiente sano, afirmar la vigencia del federalismo y asegurar la autonomía municipal…”

Esta tónica declarativa se continúa a lo largo del nuevo texto y referida a diversas cuestiones. En el CAPITULO X -DEL AMBIENTE- y en los artículos 49º a 57º se declara el derecho a un ambiente sano, se obliga a políticas informativas y educativas y se establece la necesidad de implementar una gestión ambiental responsable en los niveles tanto provincial como municipal.

Esta preocupación sobre la sustentabilidad del ambiente (muy a tono con la CN de 1994) se continúa en  CAPITULO XI -DE LOS RECURSOS NATURALES-  cuando se declara en el artículo 58º que Los recursos naturales existentes en el terreno provincial constituyen dominio originario del Estado provincial: el suelo, el subsuelo, las islas provinciales, las aguas de uso publico y/o que tengan o adquieran la aptitud de satisfacer usos de interés general y sus corrientes, incluidas las aguas subterráneas que tengan tales cualidades, y la energía”. Los artículos 59 y 60 declaran al agua como un bien esencial para la vida y aseguran el libre acceso a las riberas de los ríos y espejos de agua de dominio público.


3/ Los cambios en el nivel municipal

Siguiendo el tono de las declaraciones de garantías y derechos, en el TITULO TERCERO -Gobierno Municipal -De los Municipios- las reformas abarcan dos cuestiones, la primera de ellas supone un cambio cualitativo sobre la forma en que se concibe el Municipio. Y esto supone pasar de la concepción de la CP del ‘93, en donde el Municipio es una jurisdicción político administrativa institucional, a una construcción intelectual de mayor complejidad que reconoce vertientes sociológicas y políticas en donde la idea de Municipio descansa sobre una urdimbre de relaciones de vecindad y de carácter político.

Art. 216º: Esta Constitución reconoce la existencia de municipio como una comunidad de derecho natural y sociopolítica, fundada en relaciones estables de vecindad y como una comunidad autónoma en lo político, administrativo, económico, financiero e institucional. Su Gobierno es ejercido con independencia de todo otro poder (…).

Pero a esta escala (que podemos calificar de escala relativa al municipio) la Carta Magna le suma la posibilidad de construcción de una instancia supramunicipal que permita la asociación de municipios en micro regiones en torno a intereses comunes; en el  Capítulo V -DE LAS RELACIONES INTERMUNICIPALES Y SUPRAMUNICIPALES- se expresa textualmente que:

Art. 227º: Los Municipios pueden crear micro regiones para desarrollar materia de competencia propia o delegada a nivel intermunicipal y supramunicipal y establecer organismos con facultades para el cumplimiento de esos fines. La participación en micro regiones es voluntaria. Las relaciones intermunicipales y supramunicipales pueden involucrar sujetos públicos, privados y del tercer sector, y organismos internacionales.

Este reconocimiento a la complejidad del Municipio como artefacto institucional y poli dimensional y la posibilidad de abrir instancias de asociación entre municipios para la consecución de fines comunes no se corresponde con un cambio relevante en materia de recursos municipales (en el Capítulo VI -De los recursos- se especifica que como recursos propios de los municipios, y en el plano que nos compete:

Art. 229º: Son recursos municipales propios, sin perjuicio de otros establecidos por ley o por convenio, los siguientes: (…) 2/ El impuesto a los automotores y otros rodados, el impuesto inmobiliario urbano, suburbano o subrural, unificando las valuaciones y condiciones de cobro en todo el territorio provincial conforme lo determine la ley (…).

Esto significa que se mantiene la normativa vigente en materia de impuesto inmobiliario, con Catastro y valuación centralizados en el nivel provincial. Si bien los municipios lograron un incremento en la coparticipación que le gira la provincia, no cambiaron las condiciones de generación de recursos propios. Pero esta situación se ve relativizada a partir de una disposición transitoria que obliga a provincia y municipios a establecer instancias de acuerdo (entre otras cosas) en torno a la percepción del impuesto inmobiliario.     

Disposición Transitoria 19º: El estado Provincial y los Municipios deben establecer formas para la coordinación económica y financiera que permitan alcanzar eficiencia en el gasto, indicadores y sistemas presupuestarios comunes, responsabilidad fiscal y armonización tributaria, especialmente en relación a la actualización catastral y modernización de los registros a los efectos de unificar las condiciones de percepción de los impuestos a los automotores y otros rodados, e inmobiliario urbano y suburbano o subrural.

Esta puerta que se abre en la CP posibilitó que la Municipalidad de la Ciudad de Corrientes encarara una activa política de revalúo inmobiliario, la que esta teniendo una tenaz oposición de sectores técnicos y políticos del Gobierno Provincial (la causa de esta oposición reconoce dos vertientes principales, por el sector político la renuencia a acompañar el proceso de revaluación se plantea en torno a luchas entre actores del mismo partido político pero de diferentes líneas internas parra posicionarse dentro del mismo; los cuadros técnicos, en cambio, defienden posiciones burocráticas que pueden ser amenazadas ante un cambio de escenarios).


4/ Sentando las bases de un urbanismo con responsabilidad social

Pero tal vez los aportes mas sustantivos que trae el nuevo texto de la CP están contenidos en el CAPITULO XII -DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL AMBIENTAL-; en el articulo 62º se dice claramente que:

La Provincia y los Municipios, en el marco de sus respectivas competencias, ordenan el uso del suelo y regulan el desarrollo urbano, suburbano y rural, bajo las siguientes pautas:

1/ La utilización del suelo no puede afectar el interés general.

2/ El ordenamiento territorial debe ajustarse a proyectos que respondan a objetivos, políticas y estrategias de planificación democrática y participativa de la comunidad.

3/ Las funciones fundamentales que deben cumplir las áreas urbanas para una mejor calidad de vida determinan la intensidad de  uso y ocupación del suelo, distribución de la edificación, reglamentación de la subdivisión y determinación de las áreas libres.

4/ El cumplimiento de los fines sociales de la actividad urbanística mediante la intervención en el mercado de tierras y captación del incremento de valor agregado por planes y obras del Estado…”.

Son varias las dimensiones que se abordan en este artículo, abordaremos las que consideramos relevantes para nuestro estudio; todas ellas suponen cambios relevantes en relación a la CP de 1993 y como tal configuran una nueva plataforma institucional y normativa capaz de servir de apoyo a políticas mas preactivas en el campo de la gestión del territorio.

En el Punto 1 se aborda la clara delimitación del derecho a la propiedad cuando se establece al interés general como limite a la utilización del suelo. Si bien el Art. 23º consagra la inviolabilidad de la institución de la propiedad, es novedoso que se la delimite a la luz del interés de la comunidad toda.

El acápite 2 asume la cuestión de la participación comunitaria en los procesos de planificación y como tal distribuye una cuota del poder de decisión de los cuadros técnicos en la comunidad. Además esta posibilidad supone la posibilidad de contralor de los actos de gobierno en materia de planeamiento por parte de los vecinos.

El Punto 3 asume una dimensión puramente técnica y es la relacionada con la capacidad de soporte del territorio en diversas dimensiones por lo que seria competencia de planificación urbana y territorial. Pero estas decisiones que se ponen en el campo de las disciplinas son limitadas por lo establecido en el punto 2 del presente artículo.

El último punto es quien lanza a la palestra las cuestiones mas sustantivas de la reforma en el campo de las posibilidades de intervención en el territorio. Alegar la función social de la actividad urbanística equivale en primera instancia a la limitación expresa a la institución de la propiedad al ponerla en función de de la dimensión social de la actividad urbanística. Pero la apuesta sube cuando se habla de la posibilidad de intervención por parte del Estado en el mercado de tierras a través de la recuperación de plusvalías generadas por la intervención del Estado, tanto sea por aplicación de normativa como de la ejecución de obras públicas.

Ahora bien, entendiendo al Estado como la instancia colectiva de la sociedad (Sassen, Saskia, 2007) creemos que le corresponde al mismo (al Municipio en el caso de las ciudades) la competencia en lo atinente a la recuperación de las plusvalías generadas por el proceso de urbanización. Esta convicción se apoya tanto en cuestiones conceptuales como la que hemos esbozado pero también en la dimensión instrumental atinente al acto mismo de la percepción misma de las plusvalías, ya que es a través de las instancias estatales donde se canalizan la mayor parte de las acciones que terminan configurando los procesos de valorización de las propiedades.  

Un ultimo punto, que refuerza lo que estamos diciendo, esta expresado en el articulo 63º y arranca con una declaración sobre el carácter de la tierra y avanza con un compromiso en contra de la especulación. Si bien entendemos que el artículo se refiere a la tierra rural, abre una puerta interesante para poder incidir con Instrumentos concretos sobre tierras vacantes urbanas.

Art. 63º: La Provincia considera la tierra como instrumento de producción, evitando la especulación, el desarraigo y la conformación de latifundios improductivos. (…) La ley establece las condiciones de manejo de la tierra como recurso renovable y a través de impuestos generales desalienta su explotación irracional y su tenencia libre de mejoras”.


5/ Conclusiones preliminares

Varias cuestiones se pueden apuntar sobre esta reforma, subrayaremos algunas de ellas:

Es indudable que la nueva CP refleja el sino de los tiempos que corren ya que incorpora cuestiones atinentes al cuidado del ambiente, equidad de género, participación ciudadana y creación de condiciones para el desarrollo local. Hasta el momento casi todas estas cuestiones han quedado en el plano de meras declaraciones, inclusive muchas de ellas (por la forma de redacción) suponen una difícil transición desde la declamación hasta las normas de aplicación concreta.

Estas declaraciones son particularmente acusadas en el caso de la esfera municipal. Si bien se reconoce la dimensión sociopolítica del municipio y posibilita la creación de micro regiones entre municipios en torno a intereses comunes, al no plantear cambios de fondo en materia de financiación municipal estas posibilidades quedan seriamente comprometidas de ser traducidas en políticas de aplicación concreta.

Pero es en el campo de la planificación territorial donde se plantean las mayores posibilidades de cambio; la declaración de la función social de la actividad urbanística, el llamado a la participación ciudadana en los procesos de planeamiento, el reconocimiento de la competencia técnica en cuanto a la determinación de la capacidad de carga de los sistema urbanos y rurales y (por sobre todo) la competencia del Estado para intervenir en el mercado de tierras a través del recupero de plusvalías producidas por la obra publica.

Este regalo encubierto al que nos referíamos no esta reglamentado aun; no nos podemos dar el lujo de dejar esa posibilidad trunca, quienes estamos convencidos de la necesidad de trabajar por ciudades mas justas, equitativas y sustentables y  creemos que la ciudad es una construcción colectiva  que supone asumir cargas y recibir beneficios, debemos asumir el desafío de bajar la letra de la Carta Magna a instrumentos factibles de ser aplicados en el territorio.

JLB

 

El autor es arquitecto, Diplomado en políticas de suelo urbano de la Universidad Centro Americana “Jose Simeon Cañas”, San Salvador, El Salvador.

 

De su autoría, ver también en café de las ciudades:

Número 52 | Política de las ciudades (I)
Vivienda social y suelo urbano en la Argentina de hoy | Conflictos y posibilidades | José Luis Basualdo

 

El análisis crítico de la legislación urbanística y de ordenamiento territorial en la Argentina comenzó en el número 82 con la nota La Ley de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo de Mendoza, por Marcelo Corti. Continuó en el número 83 con la nota Ordenamiento territorial y ordenamiento ambiental, por Hernán Petrelli, en el número 84 con El Plan Urbano Ambiental de Buenos Aires, por Marcelo Corti, en el número 85 con El Decreto-Ley 8912/77 de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo en la Provincia de Buenos Aires, en el número 86 con El Plan de Comuna en la Ciudad de Buenos Aires, por Marcelo Corti, y en el número 87 con El Proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial de la Provincia de Chaco, por Nadia Finck.

Esta serie continuará en los próximos números de café de las ciudades con nuevos análisis del Decreto Ley 8912, de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo de la Provincia de Buenos Aires, y de los proyectos de normativa nacional.

 

Sobre Corrientes, ver también en café de las ciudades:

Número 47 | Lugares
Bigness Paranaensis | El agua que brilla, la Triple Frontera, la Tierra sin Mal. | Marcelo Corti |

Número 59 | Arquitectura de las ciudades
Arquitectura(s) moderna(s) y ciudad histórica | El caso de la ciudad de Corrientes | Carlos Gómez Sierra |

Número 72 | Planes de las ciudades (I)
Planeamiento urbano de ciudades intermedias en la Argentina | Apuntes del encuentro en Goya, Corrientes | Marcelo Corti

 

Y sobre normativa y planeamiento territorial y urbanístico en la Argentina, ver también entre otras notas en café de las ciudades:

Número 72 I Planes de las ciudades (II)
La ausencia de una legislación territorial en la Argentina I El déficit regulatorio y sus consecuencias I Marcelo Corti

Número 66 I Planes y Política de las Ciudades (II)
El Plan Estratégico Territorial y la construcción de la Argentina deseada I La búsqueda de consensos para el despliegue territorial de la inversión pública I Marcelo Corti

Número 62 I Planes y Política de las ciudades
Normativa urbanística: la articulación entre planeamiento, participación y gestión I Sobre los conflictos alrededor del Código de Planeamiento Urbano de Buenos Aires I Marcelo Corti

Número 60 I Planes de las ciudades (II)
Lineamientos Estratégicos para la Región Metropolitana de Buenos Aires I Escenarios alternativos, políticas urbanas, instrumentos de gestión I Entrevista a Alfredo Garay

Número 54 I Planes de las ciudades
Normativa urbana, casuística y visión procedimental I Sobre el debate “¿Evaluar impactos o planificar la ciudad?”. I Artemio Pedro Abba

Número 43 I Planes de las ciudades
¿Evaluar impactos o planificar la ciudad? I Apuntes para una normativa urbana (I). I Mario L. Tercco

Número 36 I Política de las ciudades (III)
Por la reforma urbana en Argentina I Declaración en el Día Internacional del Hábitat.