AÑO 8 - NUMERO 77 - Marzo 2009

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Planes de las ciudades

Sobre la propuesta de modificación de Plan Regulador Metropolitano de Santiago

La necesidad de una justificación más sólida ante la ciudadanía I Por Pablo Trivelli O.

 

Presentación SEREMI MINVU


La propuesta de modificación del Plan Regulador Metropolitano de Santiago (PRMS) en general y los objetivos, lineamientos, las estrategias y los instrumentos de intervención propuestos en particular, requieren muchas aclaraciones y una justificación más sólida ante la ciudadanía. Porque el PRMS es sólo un instrumento de planificación física y la propuesta pretende incorporar modificaciones de política que no han sido claramente enunciadas y que corresponden a una visión sectorial más que a una política de Estado. También, porque los mecanismos de integración propuestos son insuficientes e ineficaces; porque se le asigna al sector privado responsabilidades que son claramente del sector público; porque faltan antecedentes y los mecanismos propuestos no están claramente explicitados; porque no hay una evaluación del PRMS y las sucesivas modificaciones que ha tenido desde 1994 hasta hoy. En suma, es una propuesta inmadura.

El objetivo explícitamente formulado en el documento del Secretario Regional Ministerial (SEREMI) del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU) es el de “orientar el desarrollo sustentable del Área Metropolitana”. “Nuestra imagen objetivo es de una ciudad más verde, más integrada, más competitiva, con infraestructura adecuada, con espacios públicos de calidad que faciliten el esparcimiento y acerquen las oportunidades a los más pobres”.

Esto resulta muy loable. Pero sería bueno saber cuál es la novedad, porque desde hace años el MINVU viene planteando una imagen objetivo de esta naturaleza para Santiago. Lo que interesaría saber entonces es la evaluación que se hace del camino recorrido, cuánto se ha avanzado, en que materia se han obtenido los mayores logros, cuáles han sido los instrumentos y mecanismos que han dado mejores resultados, pero también, en qué se ha fallado y por qué no se han alcanzados los objetivos deseados. En suma, cuales son las razones que justifican una nueva modificación del PRMS.

Las razones para modificar el Plan Regulador Metropolitano de Santiago PRMS esgrimidas por el SEREMI MINVU son muy frágiles.

Hay una cantidad de dudas e interrogantes que sería bueno aclarar ante la ciudadanía.

Cuando el SEREMI MINVU desarrolló sus planteamientos de modificación del PRMS lo hizo en referencia al PRMS 1994. ¿Por qué ignora la modificación de PRMS 1997 y la consecuente incorporación de la Provincia de Chacabuco, creando las ZODUC, que significó habilitar legalmente 10.090 has., además de 2.900 has. de desarrollo prioritario y 3.200 has. para uso industrial exclusivo? ¿Por qué ignora la modificación del año 2003, que introdujo un importante cambio de política respecto de 1994 y que creó las PDUC, incorporando en fecha reciente 2.288 has. al uso urbano? ¿Por qué ignora la modificación del año 2006 que incorporó varios miles de has. adicionales al límite urbano?

¿Cuáles son las lecciones que dejan estas tres modificaciones del PRMS desde 1994?

Los desafíos que enfrenta Santiago y que inducen a modificar el PRMS serían: la segregación socioeconómica espacial, las carencias de infraestructura, el deterioro de zonas céntricas, los desafíos ambientales de la calidad del aire y carencia de áreas verdes.

Según la presentación del SEREMI MINVU habría cuatros aspectos que el PRMS no habría logrado resolver y dos “nuevas necesidades”, que constituyen la base de la argumentación para la modificación del PRMS y que se comentará a continuación.

Como se verá, ninguna de las supuestas carencias del PRMS es una deficiencia del instrumento de planificación. Se trata más bien de deficiencias en la gestión del instrumento y por lo tanto, de nada sirve denigrar el PRMS 1994, (que no está exento de problemas) para justificar una nueva modificación.

Las carencias del PRMS serían:

Primero, inducir un crecimiento urbano de mayor calidad. Afirmar que “cuando se inició el PRMS en 1994 se pensó que la densificación bastaría para garantizar una ciudad mejor” es un simplismo, porque el PRMS contempló en la práctica una vasta superficie de expansión.

Segundo, consolidar subcentros Metropolitanos. Se critica al PRMS 1994 “porque solo 2 de los 11 subcentros propuestos se consolidaron”. Tampoco es esta una buena razón para modificar el PRMS, porque desde 1994 se han creado unos 15 subcentros que cubren buena parte del espacio urbano, acercándose a los lugares de residencia de la población.

Tercero, materializar la vialidad estructurante. Se afirma que un porcentaje relevante de las vías propuestas en el PRMS 1994 no han sido ejecutadas. Tampoco es esta una buena razón para modificar el PRMS porque esto es claramente un problema de gestión pública.

Cuarto, materializar el sistema de áreas verdes. “El PRMS se propuso habilitar alrededor de 29.000 hectáreas de áreas verdes intercomunales de las cuales sólo se han podido ejecutar cerca del 10%”. Tampoco esta es una buena razón para modificar el PRMS, porque no resulta razonable atribuir a un instrumento de planificación física el que las autoridades competentes no hayan destinado recursos suficientes para materializar las áreas designadas por el PRMS.

Considerando que las principales razones formuladas para modificar el PRMS dicen relación con deficiencias en la gestión pública, podría preguntarse ¿Será necesaria una modificación del PRMS para alcanzar la imagen objetivo formulada en vez de hacer un esfuerzo por mejorar la gestión de de la SEREMI y otros organismos del Estado que intervienen en la ciudad?

Pero la modificación del PRMS se justifica adicionalmente en lo que se denomina “nuevas necesidades”: primero, la disponibilidad de suelo, porque quedarían 6.000 has. en las 34 comunas del Gran Santiago. Esto es al menos muy discutible, porque distintas fuentes establecen distintas cifras. La Cámara Chilena de la Construcción afirma que hoy ya casi no queda suelo. El SEREMI MINVU dice que hoy quedan 6.000 has. Se desprende de un documento oficial del MINVU que al año 2003 quedaban unas 23.000 has. La Tercera de febrero 2008 dice que según I. Poduje quedarían unas 8.000 has. Estimaciones propias en base a otras fuentes permiten llegar a cifras aún más altas. A estas estimaciones habría que agregar las 2.288 has. que suman las tres PDUC recientemente aprobadas. Por último, el observatorio urbano del MINVU, sostiene que la superficie normada con destino urbano por el PRMS actualmente vigente alcanza 112.600 hectáreas y la mancha urbana de Santiago Metropolitano una superficie de 69.781 hectáreas en el año 2003. Por lo tanto, habría suelo para varias décadas. En cualquier caso, hay una necesidad evidente de contar con estimaciones rigurosas del suelo disponible. Es una tarea ineludible e impostergable, una cuestión previa a la decisión de ampliar el límite urbano.

La segunda nueva necesidad es la de dirigir las mitigaciones, lo que significaría establecer normas distintas a las de las ZODUC y las PEDUC. ¿Es que el SEREMI MINVU está desahuciando la política de provisión de nuevo suelo urbano a través de las PDUC al ignorar tan elocuentemente las que acaban de ser aprobadas?

Todo lo anterior deja al descubierto una frágil sustentación de la modificación del PRMS.

En conclusión, una fundamentación tan frágil difícilmente permitirá superar los desafíos planteados para el Gran Santiago, que siguen siendo válidos y urgentes de resolver.

Foto: Alfredo Rodríguez y Ana Sugranyes


La propuesta establece cinco objetivos y lineamientos. A continuación se comentará cada uno de ellos.

Primer objetivo, integración social.

Este consiste en “reducir los patrones de segregación, acercando la vivienda social a centros de empleo, induciendo el desarrollo de barrios más mixtos e invirtiendo en equipamiento e infraestructura”.

Nuevamente se debe reconocer que se trata de un objetivo claro y muy loable; algo urgente y necesario. Menos claras son las estrategias para lograrlo, pues no aseguran que pueda lograrse.

La raíz del problema de la segregación socio económica espacial está en la pésima distribución del ingreso que hay en Chile y en la Región Metropolitana. Tal como nos recuerda la Ministra Poblete, mientras nuestras ciudades son muy bien evaluadas en el contexto internacional, Chile ocupa el lugar 17 entre los países con peor distribución de la riqueza.

En las ciudades, el mercado de suelo es el principal elemento ordenador de la estructura socio económica espacial. Los precios de los terrenos son los que determinan en qué lugar de las ciudades se pueden asentar los hogares según niveles de ingreso. El resultado es que las ciudades chilenas se caracterizan por una dramática realidad de segregación socio económica espacial. En el caso del Gran Santiago, el fenómeno se ha agudizado desde una escala intraurbana a una escala regional. Esto significa que las viviendas para los hogares más pobres ya no se desarrollan en la periferia del Gran Santiago donde están los terrenos más baratos, sino que deben localizarse fuera de Santiago, en comunas cada vez más distantes donde los precios de la tierra sean compatibles con el presupuesto disponible para su desarrollo. Como dice el mismo SEREMI, las viviendas sociales nuevas son expulsadas hacia la periferia regional.

Las viviendas sociales (casas que suelen tener un terreno con una superficie entre 75 y 100m² netos) pueden pagar hasta 0,4UF/m² por los terrenos, lo cual contrasta con el hecho de que ya desde 1998 no hay ofertas de terrenos por debajo de 1 UF/m² en las 34 comunas del Gran Santiago (UF: Unidad de Fomento, indicador reajustable basado en la variación del Indice de Precios al Consumidor; actualmente equivale a aproximadamente 36 dólares estadounidenses).

Al respecto es muy importante destacar que por años esta grave y lacerante realidad se mantuvo en el limbo de la responsabilidad política. Por eso parece tan positivo que este gobierno se haya hecho cargo del problema y el MINVU haya creado el subsidio de localización para los hogares más pobres y el subsidio de integración social para las viviendas nuevas, y programas para la recuperación de barrios vulnerables y protección del patrimonio familiar para las viviendas que ya existen.

También se formuló un proyecto de ley de integración social que establece que todos los proyectos habitacionales que no incluyan una proporción de viviendas sociales cedan un porcentaje de suelo (5%) para vivienda social. Más importante aún, que no podrá negarse permiso de edificación de vivienda social so pretexto de ninguna norma urbana, salvo las de protección ambiental. Esto es fundamental, porque la norma pública sobre densidad constituye un instrumento de planificación urbana que se ha utilizado universalmente para asegurar la segregación socio económica espacial. Desgraciadamente este proyecto de ley aún no ha sido despachado por Ministerio SEGPRES al Congreso.

El único mecanismo que propone el SEREMI MINVU para lograr la integración social es la condición de destinar un 18% de las 163.000 nuevas viviendas que se podría edificar en las 6.500 hectáreas que se incorporaría dentro del límite urbano con fines habitacionales, como una de las condiciones para su desarrollo.

Esto significa que la modificación propuesta al PRMS permitiría construir 29.340 viviendas sociales. Estas 29.340 viviendas equivalen a 1,5 veces la cantidad de viviendas sociales que se construyeron en la Región Metropolitana en el año 2004 y el triple de las que se construyeron en el año 2006.

Por lo tanto, si la motivación central del SEREMI MINVU para ampliar el límite urbano es la de proveer suelo para vivienda social a través de la planificación por condiciones, la medida propuesta alcanzaría para satisfacer las necesidades de dos a tres años, siempre y cuando los terrenos beneficiados con la ampliación del límite se desarrollaran íntegramente en forma inmediata.

El mismo SEREMI MINVU sostiene en otra parte de la misma propuesta que los nuevos suelos urbanos se desarrollarán en los próximos 20 años. Si esto fuera así, se podría construir del orden de 1.500 viviendas sociales por año, lo que constituye una fracción marginal de lo que se necesita.

Por esta razón, la medida de ampliar el límite con el propósito de proveer suelo para el desarrollo de vivienda social a través de la planificación por condiciones formulada en esta propuesta de modificación del PRMS parece ineficaz e insuficiente. Porque si este fuera el camino a seguir como política de suelo del MINVU, tendría que ampliarse el límite urbano cada año o cada dos años para poder proveer las necesidades de suelo para las viviendas sociales. Esto, siempre y cuando los terrenos incorporados fueran desarrollados inmediatamente, y con mayor frecuencia aún, si los terrenos dilataran su desarrollo en el tiempo.

¿Cómo justifica entonces el SEREMI MINVU la noción que con esta medida se podría “satisfacer la demanda de suelo considerando el crecimiento previsto al 2030 y el stock disponible”(Lámina 21)?

Esto no será así, al menos no para la demanda de suelo para los hogares más pobres.

Resulta difícil entender entonces cómo es que el SEREMI MINVU sostiene a modo de conclusión “con este mecanismo lograremos revertir la expulsión de viviendas sociales hacia la periferia regional”.

Esto abre muchas interrogantes, como por ejemplo: si para el MINVU resulta válido y legítimo exigir para vivienda social un 18% de las viviendas que se desarrollarían en los terrenos incorporados por el desplazamiento del límite urbano ¿Porqué no empieza por agilizar el envío al Congreso de la Ley de Integración Social, que sólo requiere un 5% de los terrenos de los nuevos proyectos habitacionales y tendría un efecto integrador en toda la ciudad?

¿Por qué no hay en el análisis de contexto que sustenta la modificación del PRMS ninguna referencia al mercado de suelo y a los precios de los terrenos? El problema central para desarrollar viviendas sociales en las 34 comunas del Gran Santiago es el precio de los terrenos y no la disponibilidad de suelo.

El contexto normativo tributario hace pensar que lo más probable es que una proporción de los terrenos incorporados dentro del límite urbano no se desarrollarán en un futuro inmediato. Los terrenos que se incorpore dentro del límite urbano con propósito habitacional adoptarán legalmente un carácter urbano, pero no necesariamente fluirán al mercado.

Estos terrenos son hoy terrenos rurales con una designación de uso agrícola por parte del Servicio de Impuestos Internos (SII) para efectos de la Contribución de Bienes Raíces. Una vez incorporados dentro del límite urbano seguirán  teniendo una designación de uso agrícola para efectos tributarios según el SII, al menos hasta que se registre un cambio efectivo de uso de suelo, es decir, que se urbanicen y se desarrollen.

Esto queda abierto a la decisión de cada propietario.

Sin embargo, todo indica que probablemente muchos terrenos no se incorporarán al desarrollo urbano porque las condiciones tributarias favorecen la retención especulativa de los terrenos.

Efectivamente, al seguir teniendo estos terrenos una designación agrícola por parte del SII, seguirán teniendo, por lo tanto, un avalúo agrícola. Pues bien, el avalúo agrícola del SII tiene un valor inferior al 1% del avalúo urbano (según casos estudiados en la comuna de Lo Barnechea), es decir, el avalúo agrícola es menos de la centésima parte del avalúo no agrícola de terrenos adyacentes con uso urbano. Esto significa una ventaja en la base tributaria equivalente al 99% del avalúo fiscal.  Más aún, en el caso de predios pertenecientes a una explotación agrícola, el pago de Contribución de Bienes Raíces se descuenta del impuesto determinado. Esto significa que en la práctica, las explotaciones agrícolas no pagan Contribución de Bienes Raíces.

Pero además, cuando los dueños de los terrenos son personas naturales y no tienen habitualidad de giro inmobiliario, las plusvalías no constituyen renta para efectos tributarios, lo cual parece ser la situación bastante generalizada en el área de ampliación del límite urbano. En Chile las plusvalías de los terrenos urbanos son como un maná, que no cae del cielo, sino de la promulgación de normas con la venia de la autoridad competente. Se cumple así una versión perversa de la sentencia bíblica que afirma “a los que tienen les será dado, y a los que no tienen, hasta lo poco que tienen les será quitado” (Marcos 4, 25). Porque mientras los dueños de los terrenos beneficiados con la ampliación del límite urbano se enriquecen, los más pobres son expulsados de la ciudad.

Al respecto, al anunciar la modificación del PRMS, la Ministra Patricia Poblete reconoce abierta y explícitamente que la ampliación del límite urbano genera plusvalías para los propietarios de terrenos beneficiados con la ampliación del límite urbano, respecto de lo cual se adoptarán medidas de mitigación. Esto constituye una señal de gran transparencia. Pero lo más probable es que el sólo anuncio de ampliación del límite haya generado alzas especulativas en los precios de los terrenos beneficiados con esta medida.

Resulta entonces incomprensible que se haya hecho un anuncio de esta naturaleza, en el que se identifica terrenos específicos donde se ampliará el límite urbano y, que en el mismo discurso, se afirme que “se postergará la definición del límite urbano esperando estudio de regularización” en relación al segundo filtro, referido a la regularización de zonas agro residenciales. ¿Cómo justificar el anuncio de ampliación del límite en espacios específicos para afirmar, simultáneamente, que aún no hay total claridad sobre la materia, es decir, que no hay una decisión tomada?

Se postula que los terrenos incorporados al límite urbano se inscriben en una política de planificación por condiciones, a) “exigiendo inversiones en vialidad y áreas verdes, las que se encontrarán predefinidas por el instrumento; b) cuotas de vivienda social y de equipamiento para garantizar una mayor autonomía del área urbanizada; y c) estudios de impacto, factibilidad, segregación y riesgo” (Lámina 54).

Esta materia requeriría una serie de aclaraciones y precisiones del SEREMI MINVU.

En el año 2003 se incorporó el artículo 8.3.2.4. al PRMS a través del cual se crearon los Proyectos de Desarrollo Urbano Condicionado (PDUC). Este cambio significó el establecimiento de una nueva política, cuyos elementos definitorios y objetivos son casi iguales a los que se anuncia hoy, cuyas reglas del juego o condicionamientos siguen vigentes hasta hoy. En el documento en que se promulga esa norma se afirma que con dicho mecanismo “… se elimina gran parte de los procesos de especulación y distorsión en los precios del suelo, al terminar con la percepción de escasez de suelo normado y al obligar que todo nuevo suelo urbano garantice las infraestructuras y equipamientos urbanos necesarios”.

Si esta es la política actualmente vigente, es legítimo preguntar:

-  ¿No es que ese mecanismo permitiría haber terminado con la percepción de una escasez aparente de suelo?

-   ¿La escasez de suelo o “nueva necesidad” que anuncia el SEREMI MINVU es real o aparente?

-  Si fuera una escasez real, ¿significa que la política de las PDUC del año 2003 fracasó?

-   Si este fuera el caso, ¿no sería conveniente que la SEREMI MINVU diera a conocer cual es su evaluación sobre la materia y en que consiste la nueva política, más allá de un conjunto de medidas concretas que aún no terminan de definirse?

También se podría preguntar:

- ¿Se ha perdido la confianza en la capacidad del sector privado para proveer suelo urbano bajo las condiciones establecidas por el artículo 8.3.2.4?

- o preguntar alternativamente ¿Se ha perdido la confianza en la capacidad de las instituciones del Estado para tramitar las PDUC en tiempos razonables según las necesidades de la ciudad y los tiempos de los inversionistas?

Si esta modificación al PRMS fuera aprobada, significaría que habría simultáneamente en vigencia reglas del juego de desarrollo urbano para cuatro situaciones distintas: primero, terrenos dentro del límite urbano según el PRMS 1994; segundo, los terrenos designados por las ZODUC; tercero, los terrenos aprobados como PDUC; cuarto, los que se incorporaría actualmente al limite urbano.

No resulta mucho pedir si se solicitara un mínimo de equiparidad respecto de las reglas del juego definidas por el Estado para los actores inmobiliarios en el contexto de la normativa del PRMS.

Por otra parte se afirma que los criterios de condicionamiento “buscan mitigar las externalidades que el poblamiento genera sobre el resto de la ciudad, favoreciendo un desarrollo sustentable”.

¿Y la recuperación de plusvalías?

¿Es que la SEREMI MINVU ha hecho alguna estimación del monto al cual ascienden las plusvalías respecto de los terrenos beneficiados por la ampliación del límite? ¿Hay alguna estimación acerca del monto que implican los condicionamientos que aún no se termina de presentar detalladamente? ¿Hay alguna estimación del beneficio neto que significará la modificación del límite urbano para los propietarios de los terrenos beneficiados? Sería bueno saber si se han hecho estos cálculos y a cuanto ascienden las cifras.

Es efectivo que el financiamiento de los condicionamientos para el desarrollo de nuevos terrenos incorporados al límite urbano por parte de los desarrolladores inmobiliarios significará la recuperación para la ciudad de una fracción de las plusvalías generadas, ya que de otra forma, las mismas obras tendrían que ser financiadas por instituciones del Estado.

Si las premisas que utiliza el SEREMI MINVU son válidas y las medidas de compensación resultan justificadas, ¿por qué no aplicarlo desde hoy en adelante a todos los terrenos actualmente disponibles dentro del límite urbano? Si resulta ideológicamente legítimo aplicar estas reglas de recuperación de plusvalías a los terrenos que están fuera del límite urbano, ¿por qué no hacerlo con los que están dentro del límite y que al desarrollarse probablemente generaría impactos urbanos similares a los que se desarrollarían en los terrenos incorporados al límite?

De hecho, hay en el Gran Santiago municipios que aplican mecanismos de esta naturaleza dentro de sus comunas ¿Si los municipios pueden hacerlo en el territorio comunal ¿Por qué no podría hacerlo en MINVU desde una perspectiva intercomunal?

Si esto es posible y resulta razonable de aplicar al desplazar el límite urbano, es decir, si la autoridad política encargada del desarrollo urbano reconoce que es conveniente y necesario recuperar para la ciudad al menos parte de las plusvalías generadas por las decisiones del Estado ¿Por qué no aplicarlo a todas las modificaciones normativas que significan generar plusvalías para los dueños de los terrenos en todo el territorio normado por el PRMS y no solamente a las plusvalías que genera la ampliación del límite urbano? ¿Porqué no aplicarlo también respecto de las obras de infraestructura y equipamiento financiadas por el Estado?

Sería muy positivo para la ciudad si se superara la visión de trueque que tiene el planteamiento de la planificación por condiciones que se está proponiendo, que hoy se traduce en algo así como “el Estado otorga ciertos derechos de desarrollo urbano (que tienen efectos patrimoniales positivos) a cambio del cumplimiento de condiciones (que tienen efectos de costos)”, por una visión más amplia en una perspectiva de las oportunidades que ofrece el mercado y la iniciativa empresarial, en un contexto tan lleno de externalidades y tan regulado como es el de las ciudades.

Esto significa formular explícitamente un planteamiento general respecto a la recuperación de plusvalías para la ciudad, cualquiera sea su origen, así como los mecanismos para su administración eficiente y transparente.

Presentación SEREMI MINVU


Segundo objetivo, Sustentabilidad Ambiental.

Aumentar de forma significativa el stock de áreas verdes asegurando su financiamiento público y privado. También se incluyen exigencias para evitar la urbanización de áreas de riesgo y valor ecológico” (Lámina 15). Este objetivo general se complementa con el primer objetivo de la propuesta de expansión condicionada, que es el de “regular e invertir en parques intercomunales y zonas de forestación que resuelvan carencias en comunas de ingreso medios y bajos” (Lámina 21).

En concreto, se propone la creación de 4.379 hectáreas de áreas verdes, cuya localización se identifica en el área de expansión propuesta y que se desglosan en 1.550 hectáreas de parques intercomunales, 1.758 hectáreas de forestación de cuñas y cinturón verde, que serán financiadas por particulares a través del mecanismo de mitigación. También contempla otras 1.071 hectáreas de forestación de cuñas y cinturones verdes a ser financiadas por el Estado.

Sería maravilloso si esto se hiciera realidad. Sin embargo, hay en torno a este planteamiento una cantidad de dudas e interrogantes que sería bueno que el SEREMI MINVU aclarara ante la opinión pública, los habitantes del Gran Santiago y los propietarios de los terrenos designados como área verde.

¿Por qué tiene que hacerse cargo el sector privado de la provisión y desarrollo de parques y áreas forestales, en circunstancias que estos constituyen bienes públicos tanto por su naturaleza como por su función y constituyen uno de los elementos esenciales de la cosa pública en las ciudades?

¿Por qué le asigna el SEREMI MINVU al sector privado la responsabilidad de construir bienes nacionales de uso público que serían tan necesarios para resolver una grave carencia de esta ciudad? ¿Qué clase de política urbana es esta? ¿Hasta donde llegará la reducción de las responsabilidades de las instituciones del Estado en la construcción y funcionamiento de la ciudad?

Parece razonable que se exija a los particulares la forestación de áreas que no pueden ser destinadas a otros usos urbanos, como quebradas y áreas de riego. No así la exigencia de construcción de parques, a no ser que formen parte de un núcleo urbano integral como en el caso de las PDUC.

La propuesta del SEREMI MINVU exigiría desarrollar 1.550 hectáreas de parque a los particulares.

Al respecto, téngase en cuenta que en un esfuerzo notable, el MINVU creó el Programa Nacional de Parques Urbanos, destinado a implementar parques en terrenos designados para esos efectos por la norma urbana y que se mantenían como sitios eriazos por muchos años, los que estaban ubicados en la mayoría de los casos, en áreas urbanas ocupadas por hogares de menores ingresos. El resultado fue que se construyeron en todo Chile más de 40 parques urbanos que suman una superficie del orden de 340 hectáreas.

Si la autoridad competente de la ciudad ha llegado a la conclusión fundada que se requieren con urgencia más parques y áreas verdes, ¿no sería más lógico que adopte las medidas presupuestarias y de gestión necesarias para su implementación en vez de imponerlo como una condición al desarrollo eventual de terrenos por parte del sector privado? ¿Que el SERVIU Metropolitano comenzara desde ya a construir parques en áreas designadas para estos efectos al interior de la ciudad según el PRMS, allí donde aún no se han materializado, en vez de esperar una eventual iniciativa privada que podría tardar muchos años, si es que alguna vez se concreta?

Si el objetivo es hacer del Gran Santiago una ciudad más amable, con mayor cantidad de áreas verdes, también cabe preguntar: ¿por qué se contempla solamente el desarrollo de grandes parques y áreas forestales en algunos sectores de borde? ¿Por qué se ignora que esto también tiene que ver con el desarrollo de los barrios y la normativa establecida en los Planes Reguladores Comunales? Considérese por ejemplo, el caso de Providencia, que ha llegado a ser una de las comunas más verdes de Santiago Metropolitano y que sin embargo no tiene ningún gran parque.

Si para el SEREMI de Vivienda es legítimo exigir a los particulares el desarrollo de un 30% de la superficie que se integraría al desarrollo urbano para áreas verdes; si el déficit de áreas verdes es bastante generalizado en las comunas del Gran Santiago y en general en las ciudades chilenas, también cabria preguntar ¿Por qué no considerar un aumento en la exigencia de desarrollo de áreas verdes incrementando el 7% que contempla el artículo 2.2.5. de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones para todas las nuevas urbanizaciones?

En la actualidad el art. 2.2.5. de la OGUC establece una cesión que alcanza un 7% para proyectos con una densidad de 100 habitantes por hectárea y un porcentaje que puede llegar hasta el 10% cuando la densidad es igual o superior a 1.100 habitantes por hectárea. Si bien la norma contempla un porcentaje creciente de cesión al aumentar la densidad, el aporte de área verde por habitante disminuye dramáticamente desde 7m2 cuando la densidad es 100hab./ha., a 3,6m2 cuando la densidad es 200hab./ha., a 1,97m2 con una densidad de 400hab./ha. y a 0,91m2 por habitante cuando la densidad es 1.100 hab./ha., cifra que decrece aún más rápidamente con densidades superiores a 1.100hab./ha. al existir un tope de 10% en las cesiones para áreas verdes.

Una modificación de esta norma permitiría el desarrollo de una mayor cantidad de áreas verdes mejor distribuidas en el espacio urbano, más próxima a los vecinos. La sustentabilidad ambiental del Gran Santiago es un tema mucho más amplio que la dotación de parques.

Una propuesta para satisfacer las necesidades de áreas verdes en el Gran Santiago requeriría una acción pública directa, clara y decidida, con el financiamiento adecuado, una distribución física más equilibrada en términos de tamaño y localización, un modelo de gestión y mantenimiento que hoy no existe, elaborada en el marco de una estrategia de desarrollo metropolitano integral y con un alto grado de participación.

Presentación SEREMI MINVU


Tercer Objetivo, Conectividad.

Actualizar el trazado de la red vial estructurante, habilitando nuevos anillos y vías radiales que conecten las zonas de expansión con los centros y subcentros sin perjudicar la red actual”.

No se comentará este objetivo porque salvo un conjunto de planos, no hay una justificación explícita del mismo ni de cómo se cumplirá.


Cuarto Objetivo, Reconversión y Revitalización Urbana.

Incentivar el desarrollo en áreas centrales deterioradas y en zonas industriales no consolidadas”.

Respecto de las zonas industriales no consolidadas:

Hay sin duda alguna una sobreoferta de terrenos con destino industrial en el PRMS actualmente vigente. Los antecedentes que se presenta en la propuesta de modificación del PRMS son claros y elocuentes. Sobre la materia, conviene mencionar que antecedentes de esa misma SEREMI MINVU establecen que la superficie total de terrenos designados con uso de suelo industrial exclusivo disponibles al año 2006 alcanzan 9.180 hectáreas y que la demanda anual de suelo industrial es del orden de 45 hectáreas. Esto significa que incluso si la demanda de suelo industrial fuera el doble, es decir, si alcanzara 90 hectáreas por año, habría suelo industrial disponible para los próximos 100 años en el ámbito del PRMS actualmente vigente.

No cabe duda que la medida de reconvertir suelo industriales a usos mixtos podría contribuir a mejorar la eficiencia de la planificación, permitiendo que suelos ociosos pudieran integrase efectivamente al desarrollo de la ciudad. Al respecto hay varios aspectos que sería conveniente fueran aclarados por el SEREMI MINVU a la ciudadanía.

La propuesta de modificación del PRMS en esta materia identifica siete áreas industriales, todas ubicadas en la periferia del Gran Santiago. Al respecto interesa consultar ¿Son estas las únicas zonas industriales que presentan altos porcentajes de sitios eriazos? ¿Será que existen áreas industriales posibles de reconvertir al interior de la ciudad, como por ejemplo, en la comuna de San Joaquín, donde hay sitios industriales que están eriazos y tienen excelente localización, dotación de servicios y acceso al METRO?

Interesa comentar también algunas complejidades que podría tener la reconversión de terrenos industriales a usos residenciales. En esas zonas hay industrias molestas, que se rigen por normas claras y específicas respecto a los impactos ambientales permitidos sobre el entorno. Esas normas no contemplan la presencia de viviendas en las zonas industriales.

Pues bien, los industriales allí localizados han adquirido terrenos y desarrollado sus actividades productivas con las reglas del juego actualmente vigentes. Si se modificara el uso de suelo de barrios industriales, ¿significaría que coexistirían funciones industriales y residenciales en un mismo territorio? ¿Cómo compatibilizar los derechos de las industrias ya instaladas con los requerimientos ambientales de posibles nuevos residentes? En este sentido, ¿cuáles son los límites al procedimiento de reconversión propuesto?

Por otra parte, ¿cuáles son las condiciones o compensaciones que se piensa aplicar a los terrenos industriales que se reconvertirá a usos residenciales? En el caso de que hubiera reconversión de terrenos industriales en comunas interiores del Gran Santiago, sería bueno saber en qué consistirán los mecanismos de recuperación de plusvalías, puesto que aquellos mejor localizados podrían alcanzar cifras muy altas de valorización de los terrenos, particularmente si se les otorga la posibilidad normativa de alta intensidad de uso.

Respecto del objetivo de revitalización urbana:

Este se refiere a incentivar el desarrollo de áreas centrales deterioradas, para lo cual se aplicará la estrategia de planificar con incentivos. Al respecto se indica: “complementar regulaciones, inversiones y condiciones, con subsidios que incentiven el desarrollo de áreas deterioradas…”.

Hay en el Gran Santiago un vasto sector céntrico que ha venido perdiendo población en las últimas décadas. Es un espacio que tiene buena infraestructura y equipamiento, por lo que desde el punto de vista general del desarrollo urbano sería bueno revitalizar. Como esto no sucede espontáneamente a través de la libre operatoria del mercado, se hace necesaria una intervención pública.

Sería muy positivo que el SEREMI MINVU indicara cuáles son las zonas deterioradas que se pretende recuperar y cuáles son los incentivos y subsidios que se pretende otorgar. Porque desde 1992 existe el subsidio de renovación urbana, regulado hoy por el D.S. 40, que alcanza hasta 200 UF por vivienda y que es aplicable en un vasto espacio central del Gran Santiago, que abarca 11 comunas.  ¿Es que se está pensando en crear un nuevo subsidio o en aumentar el que está vigente?

Sería bueno saber cuál es la evaluación que se ha hecho del subsidio de renovación urbana para entender por qué se pretende incorporar alguna modificación, si este fuera el caso. De la misma manera, sería bueno saber si se pretende modificar el área de aplicación del subsidio de renovación urbana y, si este fuera el caso, conocer las modificaciones, porque en la presentación acerca de la modificación del PRMS no se indican las zonas deterioradas que se pretende revitalizar. En cualquier caso, se trata de medidas de gestión que significan un cambio en la política urbana habitacional del MINVU, para lo cual no se requiere una modificación del PRMS.

Sería interesante saber qué otras herramientas se pretenden utilizar para inducir la revitalización de las zonas céntricas deterioradas, porque da la impresión que se espera que la sola aplicación de subsidios podría desencadenar este proceso. La experiencia de la Municipalidad de Santiago y de otros municipios céntricos es muy clara en el sentido que, si bien el subsidio de renovación ha sido importante, lo fundamental en la revitalización de los barrios deteriorados es la gestión municipal cuando este objetivo se ha asumido como una tarea prioritaria, en base a un diseño participativo de la imagen de lo que se quiere lograr y la creación de instancias de gestión, como la Corporación para el Desarrollo de Santiago, que han cumplido una labor central en esta tarea al establecer un puente entre el municipio, la comunidad local y las empresa inmobiliarias.

Conviene mencionar que en el caso de la comuna de Santiago, el programa de repoblamiento ha sido tan exitoso que constituye hoy el principal mercado inmobiliario entre todas las comunas de Santiago, tanto en términos de cantidad de viviendas nuevas vendidas, como en función del valor total de las ventas. Para ilustrar lo que se plantea en términos de la importancia relativa del subsidio de renovación, baste con mencionar que menos del 5% de las viviendas nuevas han obtenido dicho subsidio. En contraste con la comuna de Santiago, San Miguel, Independencia y Recoleta, donde ha habido esfuerzos deliberados de gestión municipal tendientes a promover la revitalización, en la mayoría de las otras comunas que también pueden acceder al subsidio de renovación urbana, la revitalización ha sido marginal o nula.

Se podría entonces consultar al SEREMI MINVU: ¿cuáles son las medidas complementarias al subsidio que se piensa aplicar para recuperar zonas céntricas deterioradas? ¿Se ha considerado una labor conjunta del MINVU con algunos municipios o la aplicación de medidas para el fortalecimiento de la gestión municipal?

Fuente: Alfredo Rodríguez y Ana Sugranyes


Quinto Objetivo, Consolidación de Subcentros.

Potenciar los subcentros actuales e incentivar la creación de otros nuevos, con normativas, subsidios e incentivos atractivos y eficaces”.

Sería muy positivo si el SEREMI MINVU aclarara: ¿qué es lo que significa consolidar y potenciar los subcentros actuales? ¿Cuáles son los subcentros que se desea consolidar o potenciar? ¿Es que estos subcentros necesitan normativas especiales para consolidarse o seguirse desarrollando? Más crítica aún resulta la noción del SEREMI MINVU cuando afirma que se pretende otorgar “subsidios e incentivos atractivos y eficaces” para potenciar la consolidación de los subcentros existentes e incentivar la creación de otros nuevos.

¿Por qué piensa el SEREMI MINVU que sería necesario subsidiar la consolidación de los subcentros y la creación de otros nuevos, cuando los existentes son a todas luces un éxito económico evidente para las cadenas que los han desarrollado y hay una infinidad de proyectos de nuevos subcentros en marcha, sin que se les haya otorgado ningún subsidio del Estado?

Si lo que se pretende es que los grandes centros comerciales incorporen funciones de servicios públicos, la tarea consistiría en negociar con las empresas propietarias de las cadenas con este propósito o simplemente destinar los recursos para arrendar locales. En la medida que esto diversificaría las funciones ofrecidas, podría significar una atracción adicional de público, haciendo más atractivo el negocio. Por lo tanto, no debiera ser esto un gran desafío. Lo que también queda claro, es que no se requeriría para estos efectos una modificación del PRMS.

Presentación SEREMI MINVU


Conclusión.

A modo de conclusión, se podría afirmar que la propuesta de modificación del PRMS está inmadura. Lo lógico hubiera sido haber hecho en primer lugar una evaluación crítica de lo que ha sido la aplicación del PRMS desde 1994 hasta la fecha, identificando los elementos favorables y aquellos que requieren modificaciones a la luz de una visión de ciudad y de unas directrices de política explícitamente formuladas. Porque este no es el caso.

Esto sería particularmente necesario respecto de las PDUC, porque los enunciados son muy similares a la propuesta que se hace hoy.

Si se van a proponer cambios de política, sería imprescindible que fueran planteados en esos términos y no implícitamente a través de medidas concretas. El PRMS es un instrumento de planificación física. Por lo tanto, sería muy conveniente separar lo que son las propuestas de modificación de la normativa que contiene el PRMS de las propuestas de gestión pública de la ciudad.

La transparencia del proceso de modificación de la política se beneficiaría si se entregara a la opinión pública todos los antecedentes que se ha utilizado para su elaboración y se pudiera clarificar muchas de las interrogantes que se formulan en este artículo, así como las que han formulado otros ciudadanos a través de distintos medios de comunicación.

En una perspectiva más amplia, si bien se reconoce la necesidad que cada SEREMI de Vivienda reconozca y respete la diversidad de las ciudades en que debe actuar, sería muy importante que hubiera una política urbana del MINVU, cuyos principios se aplicaran en todo el territorio nacional. Porque todas las ciudades chilenas se caracterizan por una segregación socio económica espacial y muchas por la expulsión de las viviendas sociales; porque en todos los casos de ampliación de los límites urbanos se generan plusvalías; porque el déficit de áreas verdes es bastante generalizado; porque en muchas de las ciudades de tamaño medio y las metropolitanas hay procesos de deterioro en las zonas céntricas.

El Estado tiene una responsabilidad ineludible en estas y otras materias que condicionan la vida de las ciudades.

Porque si bien es cierto que la mayor parte de los bienes raíces ubicados en las ciudades son de carácter privado, que la dinámica económica de las ciudades y su desarrollo comercial se articulan en torno a la operatoria del mercado, que la iniciativa privada a través de la persecución del lucro va dando forma a la estructura física, funcional y socio económico espacial de las ciudades e impulsando su desarrollo económico, no es menos cierto que la suma de los intereses particulares no hace la ciudad ni define la esencia de su naturaleza.

La esencia de la naturaleza de las ciudades radica en lo público, de lo cual deviene una responsabilidad política ineludible. Esto hace referencia no sólo a una cuestión física de parques, plazas y calles, sino también a aspectos funcionales, sociales, culturales,  legales y normativos, institucionales y políticos, incluyendo también aspectos éticos que dicen relación con la conciencia colectiva y los principios conductores de la convivencia ciudadana. Lo público remite a lo político, lo que en último término dice relación con la ciudadanía.

Se trata de una cuestión de Estado, tanto en lo que se refiere a la coherencia de las políticas sectoriales y el marco institucional, como en lo que respecta la necesidad de elaboración de una visión de largo plazo.

Por lo tanto, existe la necesidad de un rol conductor que va mucho más allá de la planificación física.

PTO

N. del A.: Este artículo fue escrito en base a la presentación del Secretario Regional Ministerial (SEREMI) del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU) en abril de 2008. Hace unas semanas la SEREMI MINVU subió a su página en la Web una nueva memoria explicativa de la modificación del Plan Regulador Metropolitano de Santiago (PRMS), en la que se incorporan nuevos conceptos, pero no se introduce ningún cambio en la propuesta de modificación del PRMS. Es un documento claro y ordenado, pero no exento de problemas. A modo de ejemplo, la estimación de suelos disponibles con antecedentes aerofotogramétricos recientes y tecnologías de última generación, omite las 245 hectáreas del ex aeropuerto Los Cerrillos (Proyecto Portal Bicentenario, que administra el mismo MINVU). Por otra parte, en materia de población, se proyecta una disminución de población del orden de 600.000 habitantes en el espacio interior comprendido por el anillo Américo Vespucio entre el 2008 y el 2030. No hay ningún cuestionamiento de las cifras, que contrastan marcadamente con los antecedentes del mercado inmobiliario de la empresa COLLECT, de las que se desprende que actualmente un 75% de la oferta de viviendas nuevas se localizan dentro del anillo Américo Vespucio. Tampoco hay ningún comentario del SEREMI MINVU ante un fenómeno tan relevante para el futuro del Área Metropolitana.
PTO

El autor es Economista (Universidad de Chile), PhD en Economía (Cornell University), dedicado al desarrollo urbano y mercado inmobiliario. Preside el Comité
Académico del Master en Economía Urbana de la Universidad Mayor y es profesor del mismo Master en la Universidad Di Tella: Actualmente dirige dos Diplomados en Gestión Inmobiliaria en la Universidad Católica de Chile.

De su autoría, ver también en café de las ciudades:

Número 59 I Economía de las ciudades
25 años de mercado de suelo en Santiago I Desarrollo urbano, valorización inmobiliaria y equidad territorial en la capital chilena I Pablo Trivelli

Sobre la modificación del PRMS, ver también en café de las ciudades:

Número 68 I Planes de las ciudades
La extensión de Santiago I Una propuesta de actualización del Plan Regulador Metropolitano I Marcelo Corti

Y en general sobre Santiago, entre otras notas:

Número 52 I Lugares
Santiago a la vanguardia I Los claroscuros de una ciudad en desarrollo I Marcelo Corti

Número 19 I Economía
El problema de los "con techo"...  I Alfredo Rodríguez describe las paradojas del subsidio habitacional en Chile. I Alfredo Rodríguez

Número 3 I Proyectos
Portal Bicentenario: Santiago y la Reforma Urbana I Recuperación de un antiguo aeropuerto y políticas de integración territorial en la capital chilena. La reforma urbana chilena según su Secretario Ejecutivo, Mario Tala I Marcelo Corti