AÑO 7 - NUMERO 68 - Junio 2008

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Planes de las ciudades

La extensión de Santiago

Una propuesta de actualización del Plan Regulador Metropolitano I Por Marcelo Corti


En el reciente desarrollo de Santiago han coexistido operaciones y programas ambiciosos con reflexiones críticas y cuestionamientos sociales y políticos sobre dichas intervenciones. La capital chilena ha dispuesto la renovación de su antiguo aeropuerto de Cerrillos y el soterramiento de la autopista que conecta los barrios del oeste con el Centro y con el Aeropuerto de Pudahuel, ha logrado (como en general todo el país) una solución cuantitativa al problema de la vivienda popular y ha encarado un ambicioso plan de transporte público, el Transantiago. Pero solo recientemente ha podido encauzar el caos ocasionado por la apresurada implementación de su plan de transporte y, al decir de Alfredo Rodríguez y Ana Sugranyes, ahora afronta el problema de los "con techo" como consecuencia de los erróneos criterios urbanísticos de los planes de vivienda social.

Area de expansión dentro del actual límite urbano y su afectación por "filtros" de protección ambiental.


Ahora es el propio gobierno el que identifica y propone corregir los problemas resultantes de la expansión periférica metropolitana. Semanas atrás, la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo de Chile presentó su propuesta de actualización del Plan Regulador Metropolitano de Santiago (PRMS). Dicho Plan fue puesto en práctica en 1994 y según las autoridades ministeriales sus previsiones deben ser corregidas, en particular en lo referente a los límites del área urbanizada en la aglomeración. "Para ello (sostiene el SEREMI Carlos Estévez Valencia) debemos partir identificando los problemas centrales que debe resolver este instrumento:

- Una Ciudad Segregada: Nuestra política habitacional ha sido exitosa en términos cuantitativos pero ha generado problemas por la ubicación lejana de las viviendas sociales y por la calidad de sus barrios.

- Una Ciudad sin Infraestructura Necesaria: La expansión de la ciudad ha ido mucho más rápido que nuestra capacidad para proveer infraestructura y servicios. Las señales son evidentes: tiempos de viaje cada vez más largos, congestión, inundaciones, ocupación de áreas de valor ambiental, etc.

- Una Ciudad con Zonas que se Deterioran Rápidamente: Amplios sectores centrales con infraestructura y servicios se deterioran y pierden población a tasas crecientes. Las zonas más complejas: barrios de vivienda social construidos hace más de 30 años.

- Una Ciudad con Problemas Ambientales: Si bien han existido importantes avances, se mantienen preocupantes índices de la calidad del aire, sumado a una carencia de parques y áreas verdes, especialmente en los sectores más vulnerables".

El Actual PRMS habría fallado en su intención de consolidar Subcentros Metropolitanos y en materializar la Vialidad Estructurante y el Sistema de Áreas Verdes; más en general, su gran fracaso sería el de no haber inducido un crecimiento urbano de mayor calidad: "cuando se inició el PRMS se pensó que la densificación bastaría para garantizar una ciudad mejor. Esto no ocurrió. La contracción del límite urbano no detuvo la expansión y esta se produjo con poca infraestructura o al margen de la normativa". En la presentación de la propuesta ante el COR (Consejo de la Región Metropolitana), la Ministra de Infraestructura, Vivienda y Urbanismo, Liliana Poblete, señaló otros déficits del Plan: "se quiso promover la descentralización de los centros cívicos y de servicios, pero de los 11 sub-centros propuestos sólo dos se implementaron, afectando la política de acercar los servicios a la gente, para garantizar un crecimiento más equilibrado de la periferia. Las áreas verdes propuestas tampoco se ejecutaron en su totalidad. De hecho muchos de los parques metropolitanos siguen siendo grandes extensiones de suelo eriazo. Algunos municipios han agotado sus reservas de suelo disponible y enfrentan serios problemas para acoger el crecimiento de su población. La mayoría nos ha hecho llegar sus sugerencias para ampliar el límite urbano vigente. La vialidad estructurante no se ha concretado en la velocidad y forma que se esperaba. Además, la imposibilidad de reservar fajas viales fuera de los límites urbanos supone una amenaza latente. Existen miles de hectáreas de parcelas o proyectos de desarrollo condicionado que no tendrán conectividad con la ciudad si no actuamos pronto".

Area de influencia de subcentros metropolitanos.


Del territorio regulado por el Plan solo quedan 6.000 hectáreas con posibilidad de ser desarrolladas, siendo la "penuria" de suelos más dramática en las comunas más periféricas: Quilicura, Maipú, Pudahuel, La Pintana y Cerro Navia.

Otro problema es la carencia de instrumentos efectivos de gestión que permitan al Estado avanzar en el cumplimiento de los objetivos de planificación: las mitigaciones viales de los nuevos desarrollo urbanos, por ejemplo, tuvieron que negociarse caso a caso; las viviendas sociales no fueron especificadas por precio, ni por etapas; "luego de 10 años y con cientos de casas construidas, todavía no existe ninguna vivienda social en las ZUDC" (Zonas Urbanas de Desarrollo Condicionado), asegura Estévez Valencia.

La propuesta pone en duda la capacidad del límite a la urbanización para garantizar un crecimiento sustentable de la mancha urbana, y adopta una posición cercana al pragmatismo, aunque reivindica los objetivos históricos de la planificación: la ciudad crecerá exista o no planificación, ya que las fuerzas demográficas y económicas que mueven este crecimiento no pueden detenerse; pensar lo contrario es una ilusión. Pero sin planificación este crecimiento genera costos sociales de magnitud, que afectan la calidad de vida y la competitividad económica de la región. Para la ministra Pobrete, "la planificación permite orientar el desarrollo de la ciudad, corrigiendo problemas y tendencias negativas que no se resuelven espontáneamente. La planificación da certidumbre, permite hacer inversiones más seguras y dar también seguridad a los habitantes sobre el desarrollo futuro de su entorno"

Conectividad del transporte público


La actualización propuesta declama como objetivos específicos la Sustentabilidad Ambiental (aumentar de forma significativa el stock de áreas verdes asegurando su financiamiento público y privado, evitar la urbanización en áreas de riesgo y valor ecológico), la Integración Social (reducir los patrones de segregación), la Conectividad (habilitando nuevos anillos y vías radiales que conecten las zonas de expansión con los centros y subcentros sin perjudicar la red actual), la Reconversión y Revitalización Urbana (desarrollo en áreas centrales deterioradas y en zonas industriales no consolidadas) y la consolidación de los Subcentros actuales, acompañada de la creación de otros nuevos, con normativas, subsidios e incentivos atractivos y eficaces.

Para materializar estos objetivos, la propuesta define cuatro estrategias:

  • Planificar con Inversiones: las propuestas de regulación deben diseñarse en concordancia con iniciativas de inversión pública; en caso contrario, la planificación continuará siendo reactiva a las tendencias, sin capacidad de orientarlas.
  • Planificar con Condiciones: "exigiremos condiciones para asegurar un crecimiento periférico ordenado en barrios con servicios y mixtura social, que financien su infraestructura y que mitiguen sus impactos viales y ambientales".
  • Planificar con Incentivos: las regulaciones, inversiones y condiciones serán acompañadas de subsidios que incentiven el desarrollo de áreas deterioradas y subcentros.
  • Dirigir las Mitigaciones: las exigencias de mitigación de los barrios condicionados serán predefinidas mediante planes maestros, que incluirán áreas verdes y tramos de vialidad estructurante del PRMS.

La propuesta actúa sobre tres ámbitos del territorio metropolitano: el área del Crecimiento Urbano, el área Excluida o Restringida al Desarrollo Urbano y la Ciudad Consolidada.


Propuestas de integración social


El crecimiento urbano de la Región Metropolitana se propone en tres tipos de zona; de Expansión Condicionada del límite urbano, en las que se definen condiciones para la urbanización mediante planes maestros de barrios; de Reconversión y Revitalización de zonas industriales no consolidadas y zonas centrales deterioradas; y de Regularización de territorios "agro-residenciales" que se han urbanizado al margen de la legislación urbanística.

Para la determinación del nuevo límite urbano se utilizan capas temáticas o ‘filtros’ que "dan mayor objetividad a la decisión de su trazado". El filtro de Sustentabilidad Ambiental descarta o restringe la expansión sobre zonas de riesgo (inundaciones, aluviones, aeropuerto, etc.), áreas de protección ecológica y áreas verdes intercomunales no ejecutadas. Otros filtros consideran la posibilidad de regularización de zonas agroresidenciales, la conectividad a través de Accesos Regionales y troncales del Transantiago, y la cercanía a Subcentros.

Los criterios de condicionamiento procuran mitigar las externalidades ambientales, de transporte y de segregación que el poblamiento genera sobre el resto de la ciudad, utilizando para ello tres mecanismos: la exigencia de inversiones en vialidad y áreas verdes, el establecimiento de cuotas de vivienda social y de equipamiento y la realización de estudios de impacto, factibilidad, segregación y riesgo. A tal fin se impondrá a los proyectos inmobiliarios un tamaño mínimo de 50 hectáreas (con etapas mínimas de 7 hectáreas) para financiar obras de mitigación y garantizar la demanda de equipamientos.

En total, la propuesta amplía el límite urbano en 9.266 hectáreas y reconvierte otras 1.632 (sobre 61.396 hectáreas urbanizadas existentes en la actualidad); del total resultante de 10.898 hectáreas (superficie equivalente a media ciudad de Buenos Aires), un 60% será para uso habitacional mixto y el 40% para áreas verdes, distribuidas entre parques intercomunales financiados por los urbanizadores por vía de mitigaciones y áreas de forestación para cuñas y cinturón. Las 6.519 hectáreas de usos habitacionales mixtos permitirán localizar 163.000 viviendas y 652.000 nuevos habitantes; con el mecanismo de desarrollo condicionado, un 18% de estas viviendas serán sociales: "esto permitirá localizar 19.588 unidades de este tipo, en un radio inferior a 5 kilómetros desde los subcentros consolidados de la ciudad". Las cuotas de vivienda social se establecerán con criterio de integración social, bajando las cuotas en zonas de menores ingresos y elevándolos en las áreas de mejores condiciones socioeconómicas.

Nueva área urbana propuesta


Santiago ha crecido en los últimos años con un promedio de 7 millones de metros cuadrados construidos anuales, consumiendo 800 hectáreas urbanizadas al año en la región metropolitana, Esta incorpora 80 mil habitantes por año, estimándose que en 20 años su población pasará de 6 a 8 millones de habitantes, agregando más de 200 millones de metros cuadrados edificados. Y de continuar las actuales tasas de crecimiento económico, en 8 años circularán por la ciudad unos 2 millones de vehículos. Para Pobrete, en estas condiciones "crecer o no crecer resulta una disyuntiva artificial. Por eso, el desafío real es cómo guiamos el crecimiento, de manera responsable y sustentable". Esto implica, además de las consideraciones técnicas, "que el camino que comenzamos hoy esté fundado en la participación ciudadana y en la transparencia". Entre las medidas propuestas a tal fin se encuentra la instrucción ministerial para incorporar a los sitios del
Ministerio y de la Secretaría Regional Ministerial en la Web toda la información referente al proceso en curso, incluyendo las peticiones de desarrolladores privados y de autoridades municipales para la modificación del PRMS y, por supuesto, la propuesta de modificación.

La ministra también anunció medidas respecto a las plusvalías resultantes de la incorporación al límite urbano de terrenos rurales: "Para mitigar este efecto, en diciembre del 2006, tomamos la decisión de fijar criterios objetivos y técnicos, que permitieran a todos los actores conocer, con antelación en que se fundamentarán las modificaciones al PRMS. Asimismo, decidimos que todas las propuestas se inscriban dentro de nuestra política de planificación por condiciones. Esto quiere decir que los terrenos se incorporen al área urbana deberán financiar obras de infraestructura, áreas verdes, equipamientos y destinar cuotas para vivienda social. Con ello evitaremos traspasar al resto de la ciudad las externalidades del crecimiento en la periferia. Asimismo, lograremos materializar los objetivos que inspiran esta actualización, al facilitar la creación de nuevas áreas verdes y barrios más integrados socialmente". La planificación por condiciones se aplicará también para la reconversión y revitalización de áreas urbanas deprimidas.

MC

Ver los sitios en la Web del Ministerio de Infraestructura, Vivienda y Urbanismo de Chile y de la Secretaría Regional Ministerial de la Región Metropolitana de Santiago (y en esta última, las presentaciones de la propuesta de modificación del PRMS).

Ver la presentación animada de la propuesta del Nuevo Plan Regulador Metropolitano.

Sobre el urbanismo de Santiago, ver también en café de las ciudades:

Número 59 I Economía de las ciudades
25 años de mercado de suelo en Santiago I Desarrollo urbano, valorización inmobiliaria y equidad territorial en la capital chilena I Pablo Trivelli

Número 52 I Lugares
Santiago a la vanguardia I Los claroscuros de una ciudad en desarrollo I Marcelo Corti

Número 19 I Economía
El problema de los "con techo"... I Alfredo Rodríguez describe las paradojas del subsidio habitacional en Chile. I Alfredo Rodríguez

Número 3 I Proyectos
Portal Bicentenario: Santiago y la Reforma Urbana I Recuperación de un antiguo aeropuerto y políticas de integración territorial en la capital chilena. La reforma urbana chilena según su Secretario Ejecutivo, Mario Tala I Marcelo Corti

Y sobre otros planes:

Número 60 I Planes de las ciudades (II)
Lineamientos Estratégicos para la Región Metropolitana de Buenos Aires I Escenarios alternativos, políticas urbanas, instrumentos de gestión; entrevista a Alfredo Garay I Marcelo Corti

Número 25 I Planes de las ciudades
"Abrir la ventana, mirar la ciudad y preguntar quién hizo esto" I Jorge Wilhem y el Plan Director Estratégico de Sao Paulo. I Jorge Wilhem

Número 27 I Tendencias
El Urbanismo: una disciplina border line de frente a poderes inciertos (I) I "La participación debe ser real: los ciudadanos deben conocer realmente los datos del problema" I Maurizio Marcelloni

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El Urbanismo: una disciplina border line de frente a poderes inciertos (II) I "El urbanista debe desempeñar su rol de la manera más radical posible". I Maurizio Marcelloni

Número 28 I Planes de las ciudades
El Plan Regulador de Roma I Recorrido y Contexto. I Pietro Elisei