> AÑO 2 - Octubre 2010
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El nuevo patrón de urbanización en América Latina *
Por Fernando Carrión

* Publicado originalmente en: Carrión, Fernando (2010). "Ciudad: memoria y proyecto". Textos urbanos No. 5 OLACCHI/Municipio Metropolitano de Quito y en (2005) "Pobres las ciudades de pobres". La Paz Ediciones Oxfam.



“Porque toda situación es el símbolo de muchas, lo grande habla a través de lo chiquito y el universo se ve por el ojo de la cerradura” (Galeano, 1996:7).

 

Introducción

En América Latina, el patrón de urbanización vive un franco y profundo proceso de transformación, pues mientras en la década del cuarenta, la lógica de la urbanización se dirigió hacia la expansión periférica de las urbes, en la actualidad esa lógica va hacia la ciudad existente, provocando una mutación en la tendencia tradicional del desarrollo urbano, exógeno y centrífugo, hacia uno endógeno y centrípeto, desde una perspectiva internacional. Esto significa que estaríamos entrando en una urbanización caracterizada como introspección cosmopolita (Carrión, 2002); es decir, de regreso a la ciudad construida, pero en un contexto de mundialización o globalización [1].

Esta nueva condición de la urbanización en América Latina produce una mutación importante en el concepto de ciudad: de la tradicional ciudad frontera nacida en el contexto de la primera modernidad, al de ciudad en red propio de la post modernidad, en la que mucho tienen que ver los procesos concurrentes de globalización (integración de mercados, reforma del Estado y desarrollo de las nuevas tecnologías de la comunicación) y de transición demográfica (nuevas formas de migración y paso de las ciudades de campesinos a las ciudades de pobres) que conducen a una nueva coyuntura urbana en América Latina.

 

Globalización y localización  

A escala mundial se vive el fenómeno de la globalización social, cultural y económica que produce, paradójicamente, una tendencia creciente hacia la concentración de sus efectos a nivel local (Borja, 1994). En otras palabras, la globalización requiere de ciertos lugares estratégicos -las ciudades-para proyectarse de manera ubicua por el conjunto del territorio planetario (Sassen, 1999). Sin embargo, lo local sólo tiene viabilidad en un “número reducido de sitios” [2] y de acuerdo al lugar que tengan dentro del sistema urbano global. Ahí nace la condición estratégica que tienen las ciudades, según el posicionamiento venido de la conectividad y la competitividad. Esta condición, según Randolph (28,2000), está atada a que: "El tamaño o la importancia de un actor dependen del tamaño de las redes que puede comandar, y el tamaño de las redes depende del número de actores que puede agrupar. Como las redes consisten en el número (grande) de actores que tienen posibilidades diferentes para influenciar a otros miembros de la misma red, el poder específico de un actor depende de su posición dentro de la red.”

Es decir, la globalización no es un fenómeno externo sino parte constitutiva de lo local, ya que lo local existe y se fortalece gracias a las mutuas determinaciones existentes. En otras palabras, estamos asistiendo -según Robertson (1992)- a un proceso de glocalización en un contexto de crisis del Estado nacional y de revolución científico-tecnológica, principalmente en la rama de las comunicaciones [3], que introduce cambios notables, al menos, en los siguientes tres aspectos que tienen que ver con el tema que nos ocupa:  

Primero, se produce la reducción de la distancia espacial por la aproximación relativa de los territorios distantes y la modificación de la geografía planetaria, fenómenos que llevan a una reducción de la barrera espacial que se opone a la generalización del mercado y a la anulación del espacio por la disminución del tiempo de traslado (Martner, 1995) [4] y, en términos metodológicos, a un cambio en los conceptos principales del desarrollo urbano por las mutaciones de la accesibilidad, centralidad, velocidad [5] y por el paso de su consideración físico-espacial a una mucho más comprensiva e integral (económica, cultural).

• Segundo, se aceleran y multiplican las historias en espacios cada vez más distintos y distantes, por lo que la diversidad se convierte en un elemento fundamental de la democracia (el respecto a la heterogeneidad). A partir de este momento la distinción entre igualdad y equidad se hace visible, porque el segundo hace referencia al reconocimiento del otro.

• Tercero, el espacio principal de socialización de la población queda circunscrito al ámbito de las nuevas tecnologías de la comunicación y a los modernos medios de comunicación, convertidos en el punto central de la industria cultural y en el eje de la integración social. Mientras en épocas pasadas la socialización se hizo en la ciudad (ágora o polis) o en el aula de la escuela, en el presente se la hace en los medios de comunicación. García Canclini (2000) muestra que el 28% de los migrantes que llegan a Ciudad de México, no llegan para vivir el espacio público urbano sino para recluirse en el mundo doméstico para ver la televisión. Y ven básicamente lo mismo que en las zonas campesinas de las cuales provienen: las noticias, el fútbol y las telenovelas.  

La ciudad evoluciona en relación a la dinámica de la glocalización: cuanto mayor es la internacionalización de la economía urbana mayor es la aglomeración de las funciones centrales, aunque en un número pequeño de lugares (Sassen). De igual manera, la alta densidad de las funciones económicas que tienen las ciudades estratégicas conducen a una nueva lógica de concentración espacial, donde hay nuevos elementos que definen el carácter de la aglomeración y el de su plataforma de integración: la centralidad urbana (Ciccolella y Mignaqui, 1999).

Las nuevas centralidades, que se inscriben en la definición de los “no lugares” (Augé, 2000) y que se construyen en las periferias urbana con tecnología de punta y accesibilidad altamente diferenciada y excluyente, son las que se convierten en los polos de punta de la articulación a la globalización. Los ejemplos más emblemáticos e interesantes son los casos de las centralidades de la Ciudad de México (Centro Corporativo Santa Fe), de San Pablo (Centro Berrini)  o Santiago (Ciudad Empresarial de Huechuraba).

Adicionalmente, están aquellos lugares centrales de menor escala pero altamente especializados y fragmentados que aparecen bajo las formas de artefactos de la globalización, como son los aeropuertos (Río deJaneiro),los puertos (Valparaíso), los World Trade Center [6] (Bogotá), los malls (Lima), los estadios deportivos (Buenos Aires), los centros de convenciones (Cartagena), los recintos feriales (San Pablo), los parques temáticos (Ciudad de México) y los centros de negocios (Santiago[7]), entre otros.

En el caso concreto de las ciudades, este proceso de glocalización se evidencia entres aspectos interrelacionados:  

En términos económicos, la ciudad es un elemento fundamental de la competitividad de las unidades económicas (empresas), porque allí se concentra el mercado (oferta y demanda), la infraestructura (servicios, tecnología), las comunicaciones (telefonía, vialidad), los recursos humanos (consumo, producción) y la administración (pública, privada). Y, adicionalmente, las ciudades se convierten en el polo de punta y eje de la articulación de la economía mundial.

En términos culturales, las ciudades permiten la integración social y cultural, con proyección internacional, y operan como mecanismo de mantenimiento y fortalecimiento del sentido de pertenencia a la pluralidad de culturas locales. La ciudad es el espacio de representación y el espacio representado, aquí la sociedad se visibiliza, en un doble sentido: cobra existencia y se expresa simbólicamente.

• En términos políticos, se vive un proceso de desnacionalización del Estado en tanto se desarrollan procesos simultáneos de internaciona1ización (bloques regionales) descentralización (localización) y modernización (privatización); inscritos en el impulso de la llamada reforma del estado (apertura, presidencialismo). En este contexto el municipio adquiere una función mucho más importante que hace pensar en un regreso a la ciudad-Estado, donde las ciudades se convierten en los puntos de avanzada de este proceso. [8] Hay un incremento significativo del protagonismo político y económico de las ciudades que conduce a la existencia de tres actores a escala mundial: el Estado nacional en decadencia, la consolidación del mercado y la emergencia de la ciudad (Sassen, 1996).

 

La transición demográfica  

En el último medio siglo se observa un rápido crecimiento de la población urbana y del número de ciudades en todos los países de América Latina. Hoy, el universo urbano de América Latina se caracteriza por tener dos ciudades con más de 15 millones de habitantes; 28 urbes que tienen más de un millón y 35 que sobrepasan los 600 mil habitantes. Esto significa que hay 65 áreas metropolitanas, producto del proceso de urbanización, que son el eje a partir del cual la globalización tiene su plataforma de sustentación y desarrollo.

Esta creciente concentración de la población en áreas urbanas tiene su contraparte en la reducción significativa de las tasas generales de urbanización, así como de las tasas de las ciudades más grandes (Villa, 1994).

Por un lado tenemos que en 1950, el 41 por ciento de la población vivía-en ciudades; en 1975 subió al 61.2 por ciento y para el año 2000 se estimó que sería el 75 por ciento (Lattes, 2001: 50). Es decir, en medio siglo casi se duplica el porcentaje de la población concentrada en ciudades y, también, la población mayoritaria de la región tiene a la ciudad como su “modo de vida” fundamental [9] . En el inicio de este tercer milenio, América Latina se ha convertido en el continente con mayor porcentaje de población urbana del mundo, gracias a una urbanización tardía pero más rápida que en otras latitudes.

Por otro lado y como consecuencia del proceso anterior, la tasa de urbanización para América Latina se ha reducido paulatinamente desde 1950 cuando de 4.6 pasó a 4.2 en1960; a 3.7 en 1970; a 3.2 en 1980; a 2.6 en 1990 y a 2.3 en el 2000 (Hábitat, 1986) y se prevé que en el año 2030 se ubique en alrededor del 1 por ciento. Este fenómeno se produce, primero, porque al descender las tasas de migración campociudad y de crecimiento vegetativo de la población urbana y rural, éstas tienen cada vez menos significación en la tasa de crecimiento urbano. Pero también tiene que ver con la importante reducción de las tasas de crecimiento vegetativa de la población, tanto del campo como de las ciudades.

 

Esta disminución de las tasas -que se observa en el gráfico anterior (No. 1) -es lógica porque a menor población residente en el campo, menor volumen potencial de migración existe. Si partimos del hecho que la migración es un proceso finito, tenemos que en1950 había un 60 por ciento de la población potencialmente migrante, situación que en la actualidad se reduce a una cifra cercana al 20 por ciento.

En el gráfico siguiente (No. 2) se puede percibir el movimiento de crecimiento de la concentración de población en ciudades, inverso al de la reducción de las tasas de urbanización que se observó en el Gráfico No.1. Esto es, mientras la concentración de población en ciudades sube las tasas de urbanización tienen un comportamiento hacia la baja.

Si se observa el Gráfico siguiente (No. 3), donde se tiene una aproximación del crecimiento urbano por el tamaño de ciudades, se puede constatar, en primer lugar, que las tasas de urbanización caen, prácticamente, de manera paralela y parecida en todos los rangos de ciudades considerados.

Sin embargo, si se mira más detenidamente el gráfico en mención, el rango de ciudades que tiene la caída relativa más pronunciada es el de las ciudades más pequeñas (las de menos de un millón de habitantes), lo cual puede obedecer justamente al hecho de que reciben cada vez menos población del campo y son, a su vez, las que más emigración generan hacia las ciudades más grandes. En otras palabras, esto significa, que no existe la llamada migración en escalera, porque se producen saltos migratorios entre distintos rangos de ciudades y no hay una secuencia de la migración de la ciudad pequeña a la media y de esta a la más grande.[10]

Llama la atención el hecho de que únicamente las ciudades más grandes crecen hasta el período 1990-2000, para luego tener una caída significativa hasta la mitad de su tasa.

 

Estas cifras que dan cuenta de un proceso, permiten afirmar que en la región se cerró el ciclo de la migración del campo a la ciudad como elemento caracterizador de la urbanización latinoamericana -desde mediados del siglo pasado-y del crecimiento vertiginoso de las urbes que produjo, entre otras cosas, una lógica de urbanización sustentada en la periferización y la metropolización.

Si bien concluyó este ciclo migratorio, no se puede desconocer que se abrió un inédito proceso de distribución territorial de la población, donde destacan dos de sus expresiones más relevantes:  

• La movilidad poblacional al interior de los territorios nacionales se desarrolló sobre la base del redireccionamiento de los flujos poblacionales desde los lugares históricos de la urbanización hacia los territorios peri-urbanos de las grandes ciudades (crecimiento sin par de sus bordes) y, hacia la constitución de nuevos territorios, como por ejemplo, en México, a lo largo de la zona de frontera con los Estados Unidos por sobre la ciudades primadas (Distrito Federal o Guadalajara); en Bolivia, el eje La Paz-Cochabamba-Santa Cruz que sustituye al anterior Sucre-Potosí-La Paz; en el Brasil donde la región que absorbe la nueva población está directamente vinculada al MERCOSUR; o en Paraguay hacia las áreas fronterizas con Brasil; y en Colombia donde se añade el fenómeno de los desplazados por la guerra, entre otros.

• El flujo poblacional dirigido hacia el exterior de los países e, incluso, de la región bajo la modalidad de la migración internacional.  

El fenómeno de la migración internacional de la población se ha convertido en un componente fundamental del proceso de globalizaciónparaAmérica Latina. A nivel mundial, cerca de 200 millones de personas dejan su país de origen para establecerse en otros lugares, hecho que ha llevado a algunos autores a calificar este fenómeno como una nueva forma de nomadismo, definición exagerada, aunque es cierto que hemos entrado en la era de las migraciones internacionales, donde los países del Tercer Mundo son los que mas población expulsan. Ahora, si bien este fenómeno es significativo en números absolutos, en términos relativos no lo es porque involucra a menos del 3 por ciento de la población mundial. Entonces, cabe preguntarse ¿qué hace que este proceso tenga la importancia actual?

El impacto de las migraciones es tan significativo que se podría afirmar que es la forma fundamental de inserción de las ciudades de la pobreza al proceso de globalización, pero se trata de una inserción asimétrica pues se vinculan al proceso sólo una parte de las ciudades, añadiendo un nuevo elemento a la segregación urbana, esta vez, de carácter interurbano.

Hoy las migraciones internacionales, en muchos de nuestros países, tienen los siguientes impactos:  

Demográficamente, las migraciones internacionales han provocado que las segundas y terceras ciudades de algunos países de América Latina se localicen por fuera de los territorios nacionales y continentales, constituyendo, por esta vía, verdaderas redes interurbanas transnacionales. Según García Canclini (1999), la quinta parte de los mexicanos y la cuarta parte de los cubanos viven en los Estados Unidos. A lo que se puede añadir que Buenos Aires es la tercera ciudad de Bolivia [11] , que Los Ángeles es la cuarta de México, que Miami la segunda de Cuba, que Nueva York es la segunda de El Salvador. Adicionalmente, se debe consignar el impacto que tiene en la configuración de ciudades articuladas en red, la caracterización de su plurinacionalidad, expresada en hechos tales como que Quito puede ser la primera ciudad otavaleña, México la de mayor población mixteca o La Paz, la ciudad aymara más grande.  

Económicamente, la región recibe un promedio anual superior a 30 mil millones de dólares por concepto de remesas (Ávalos, 2002 [12] ). México aporta con más de 10 mil millones de dólares anuales, convirtiéndose en la tercera fuente de divisas del país. En Brasil, es equiparable a los ingresos de las exportaciones de café. En El Salvador es la primera fuente de ingresos y en el Ecuador, la segunda. Fenómeno similar ocurre en los países caribeños como Cuba o República Dominicana; centroamericanos como Nicaragua  o Panamá; cono sureños como Uruguay y Argentina; y, andinos como Colombia y Perú.  

Políticamente, las migraciones suponen la constitución de redes urbanas trasnacionales que producen cambios en diversos ámbitos, entre los que se puede mencionar, por ejemplo, la discusión del carácter de la ciudadanía y la tendencia hacia la formación de “ciudadanías múltiples” [13] , que nacen de las reformas constitucionales de nuestros países cuando reconocen la doble y la triple nacionalidad, así como con el otorgamiento del derecho al voto del emigrante. Empieza a plantearse un debate respecto de la división política-administrativa de los territorios nacionales, donde El Salvador piensa en su Departamento número 15, en Chile se discute su Región Virtual y en el Ecuador aparece una reflexión sobre la provincia número 23, justamente compuestas por estas “comunidades transnacionales” que se desarrollan.  

Culturalmente, estas redes urbanas constituidas a partir de la migración internacional conforman, como afirma Beck (1998) “comunidades simbólicas” configuradas en “espacios sociales transnacionales” que se sustentan, a su vez, en comunidades transnacionales. En otras palabras, estas comunidades transnacionales suprimen la vinculación histórica de una sociedad particular a un lugar concreto, generalmente al territorio del Estado nacional. Y lo han hecho porque esta población migrante no rompe los lazos de identidad con el país de origen y, mas bien, como ocurre en estos casos, tienden a reproducir la cultura del lugar de origen en el de destino y también a establecer vínculos importantes entre ellos, que hace pensar en la existencia de una territorio continuo -aunque distante-entre el espacio de origen y el de destino. Este hecho hace pensar también en la existencia de importantes remesas culturales que son difíciles de cuantificar.  

En términos urbanos, empiezan a constituirse enlaces entre la Ciudad de México con Los Ángeles, La Paz con Buenos Aires, Lima con Santiago, Quito con Murcia porque los emigrantes tienden a reproducir la cultura del lugar de origen, en el lugar de destino; y, empiezan a establecer lazos interurbanos tremendamente significativos sobre la base de los flujos económicos, culturales y sociales, que hacen pensar en la existencia de un continuo urbano-urbano discontinuo y distante por sobre el continuo rural-urbano típico de la fase anterior de la urbanización. Adicionalmente, se vive un cambio significativo de la geografía de los estados nacionales, al extremo de que la organización territorial y la división político administrativa tienden a transformarse de manera significativa. Ahora la organización de los territorios nacionales mira más hacia fuera, como pueden ser los bloques regionales como el MERCOSUR, la Cuenca del Pacífico o hacia las zonas de libre comercio como pasa con México.

Indudablemente, este escenario demográfico descrito genera, al menos, tres conclusiones significativas:  

• La primera, existe un cambio integral en las demandas sociales urbanas que ahora se inscriben menos en los requisitos cuantitativos (mas agua y transporte) y mas en los cualitativos (mejor agua y transporte), una transformación en las prioridades de inversión en las ciudades que hoy día se dirigen hacia la ciudad existente o construida y menos hacia la periferia, y una mutación en la lógica de urbanización que privilegiaba la periferización y la metropolización hacia la introspección cosmopolita;

• La segunda, ningún modelo de desarrollo se ha expresado de manera equitativa en el territorio; por tanto, es necesario tener en cuenta que las tendencias generales de los procesos demográficos se caracterizan por su alta heterogeneidad y diferenciación; y

• La tercera, la conformación de “comunidades transnacionales” con espacios urbanos globales [14] . En consecuencia, es absolutamente pertinente e importante plantearse la pregunta: ¿Cómo pensar en las ciudades de hoy que no sólo que están dispersas en el territorio sino que están en otros países e, incluso, en otros continentes?  

El predominio de la población urbana sobre la rural, el incremento del número de ciudades y la generalización de la urbanización a lo largo del territorio de América Latina, permiten concluir que América Latina se ha transformado en un continente de ciudades. Sin embargo, esto no significa que haya asumido la condición de una verdadera región urbana pues la carencia de un sistema urbano integrado con características regionales y una estrecha comunicación interurbana impiden la definición de esta cualidad. [15] Abonan en la misma dirección, el escaso desarrollo urbano de nuestras ciudades, la alta diversidad de urbes y las grandes distancias espaciales, sociales e históricas que las separan.

Esta doble determinación demográfica -reducción de las tasas de migración rural-urbana e incremento de las migraciones por fuera de los territorios nacionales, en un contexto de globalización de la sociedad-plantea una contradicción propia del patrón de urbanización actual: el regreso a la “ciudad construida” (introspección) en un contexto de internacionalización (cosmopolita); es decir, un patrón de urbanización caracterizado como de introspección cosmopolita.

Estos cambios demográficos conducen a dos órdenes de modificaciones con referencia a la temática urbana:  

Cambios en el sistema de ciudades  

El sistema de ciudades en América Latina tiende a cambiar de un patrón concebido a partir de los atributos, especialmente del tamaño de las poblaciones -que definían una jerarquía y rangos de ciudades según la cantidad de población concentrada en la aglomeración, sin que cada una de ellas esté relacionada con la otra- hacia una verdadera red urbana donde el flujo de las relaciones interurbanas tiende a intensificarse y, sobre todo, a insertarse en ámbitos que superan las fronteras nacionales [16]

Borja y Castells (1998: 318) afirman que: 

                “Los tradicionales sistemas urbanos basados en la jerarquía nacional -capital, centros     regionales, centros comarcales-pierden su lógica al desarrollarse mecanismos de inserción de     los núcleos urbanos en los sistemas mundiales de producción, comunicación e intercambio.          Las ciudades se integran en sistemas urbanos que no siguen la lógica de la continuidad territorial sino que se estructuran en función de unos nódulos -los centros urbanos-y unos ejes                -los flujos de mercancías, personas, capitales, e información-entre ellos”.  

La jerarquía urbana tradicional fundada en la clásica contradicción campo-ciudad pasa a un continuo que va de lo rural a lo urbano, ya que el campo y las ciudades pequeñas, medias y grandes se articulan entre si en una red de relaciones interurbanas. Esto es, de rangos de ciudades constituidos por atributos, a unsistema urbano definido por una red de relaciones. Pero, no todas las ciudades se articulan de igual manera porque cada una de ellas tiene particulares características de competitividad y posicionamiento.

Este sistema urbano se construye entre las ciudades y de éstas con el campo. En este contexto, el crecimiento demográfico del campo tiende a estabilizarse [17] , aunque debe resaltarse la existencia de tasas negativas desde el año 2000 y la existencia de mayor pobreza en una doble condición: mayor proporción de pobres y mayor cantidad de indigentes [18] . Según el Panorama Social de CEPAL (2004), en el año 2002 la región tenía 221 millones de pobres y 97.4 millones de indigentes. El 61.8 por ciento de los habitantes rurales son pobres y el 19.4 por ciento es indigente.

Por otro lado, las ciudades medias tienen un ritmo de crecimiento mayor al del campo y también al de las ciudades grandes. Las ciudades más grandes han disminuido sus tasas de crecimiento, aunque se percibe una tendencia interesante de mayor aumento de la población de su hinterland inmediato, que estaría conduciendo a laformación de ciudades región o de nuevas áreas metropolitanas.  

Cambios en la ciudad  

La desaceleración general de la urbanización y la concentración de la población en las grandes ciudades podría generar -estructural e históricamente- dos cambios interesantes: por un lado, el tránsito de la urbanización de la cantidad hacia la de la calidad, en tanto la presión demográfica se ha reducido y ahora las demandas sociales presionan más por la mejora de los servicios que por la dotación de ellos; y, por otro, la búsqueda de solución a los problemas de la pobreza del “hábitat popular urbano”, en tanto las ciudades en general y las más grandes en particular ofrecen mejores posibilidades de reducir la pobreza por la vía de mitigar las necesidades básicas insatisfechas (NBI).

De acuerdo a la información existente y superando las visiones neo-malthusianas, hoy se puede afirmar que a mayor nivel de urbanización, mayores posibilidades que la pobreza sea menor, lo cual deja de lado el discurso estigmatizador de la ciudad y de las políticas de control migratorio del campo hacia la ciudad que nunca dieron resultado. Ricardo Jordán (2002) justamente sostiene que: “En todos los países, la pobreza tiende a ser mayor en las áreas rurales que en las urbanas, y tiende a ser menor en las ciudades mas grandes que en las intermedias y pequeñas”.

De allí que la alta tasa de urbanización debe ser entendida como una fortaleza y no como una debilidad para reducir la pobreza, si nos atenemos al hecho de que las ciudades más grandes tienen niveles de pobreza más bajos, debido a que allí se puede proveer con mejores posibilidades los servicios y equipamientos y, por tanto reducir la pobreza desde la perspectiva de las necesidades básicas insatisfechas. Por eso Mac Donald y Simiodi (1999: 7) llegaron a la conclusión de que el alto grado de urbanización es más una ventaja que un problema, como fue considerado en décadas anteriores.

Hoy lo que tenemos es unestancamiento de la urbanización, gracias a la disminución de la disposición a la migración del campo -por que cada vez hay menos población que vive en el campo-y la reducción importante de las tasas de crecimiento vegetativo. Por otro lado y correlativamente, existe una estabilización del crecimiento de la proporción de los pobres urbanos. Estos son dos datos demográficos importantes para las políticas de reducción de la pobreza en las ciudades.

La conclusión anterior no significa que se deje de invertir en el campo y en las ciudades pequeñas y medias. Por el contrario, la afirmación anterior evidencia la necesidad de dirigir ingentes esfuerzos hacia la totalidad de las zonas donde se concentra la pobreza absoluta y relativa.

 

La nueva realidad urbana regional  

Sin duda, la situación de transformación compuesta, entre otros, por los procesos interrelacionados de globalización y demográficos, tiende a modificar la lógica de la urbanización en América Latina. Sobre esta base nos interesa formular la hipótesis de que nos encontramos viviendo en una ciudad totalmente diferente a la teníamos hace un poco más de una década o, lo que es lo mismo, que en América latina se ha entrado en una nueva coyuntura urbana.

En el último siglo, se pueden encontrar dos momentos de cambio por los que han a travesado las ciudades de América Latina, cada uno de los cuales permite caracterizar a un patrón de urbanización en particular.  

• A partir de la segunda posguerra se implanta una urbanización caracterizada por su desarrollo periférico-expansivo y de modalidad metropolitana con alta primacía urbana, elementos propios del modelo del Estado de bienestar y de la sustitución de importaciones.

• Medio siglo después, se perfila otro patrón de urbanización sustentado en la “introspección cosmopolita”, expresión del regreso a la ciudad construida y de la formación de la ciudad en red[19], en el contexto de la globalización.  

Sin duda que la situación de transformación extrema compuesta, entre otros, por los procesos señalados-tiende a modificar el patrón y lógica de la urbanización en América Latina. La hipótesis de que nos encontramos viviendo en una nueva ciudad puede verificarse, entre otros, por los siguientes 10 temas clave:  

El siglo de las ciudades o la ciudad como actor  

Con la crisis del Estado nacional, irreversible en apariencia, la globalización en camino y la urbanización de la población [20] es posible pensar que el siglo XXI será el de las ciudades. Esta realidad otorgará un nuevo protagonismo a las ciudades, el cual las llevará a constituirse, junto con los estados nacionales y el mercado, en uno de los actores internacionales fundamentales. La gran ciudad latinoamericana emergerá como uno de los actores políticos y económicos más importantes, donde su nuevo rol surgirá de inéditos procesos de recentralización y de redefinición de su capitalidad [21]. Sin duda, uno de sus ejes será una cosmopolitización que integre su hinterland inmediato y que articule el sistema urbano nacional con el mundial.

En la actualidad, se vive ya la conversión de la ciudad en un actor político y económico fundamental que supera su propio ámbito de existencia: lo local. Y, es en este sentido que tiene cabida la generalización del neologismo propuesto por Robertson (1992) de la glocalización, por cuanto se establece una relación de complementariedad entre lo global y lo local, producto de las mutuas determinaciones. Esto significa que lo global no es algo externo a lo local, sino un elemento constitutivo; es decir, no se excluyen entre ellos sino que son parte de lo mismo.  

La cosmopolitización de la ciudad  

Así como la globalización requiere de la localización para existir, lo local necesita de la internacionalización para desarrollarse; es decir, de articularse en red mediante la generación de las condiciones de competitividad (ubicación en el mercado) y posicionamiento (función en la red urbana y ubicación en el territorio). Una y otra llevan a la cosmopolitización de la ciudad porque generan radios de influencia interconectados [22] en espacios cada vez más distantes, distintos y discontinuos.

Es decir, frente a la continuidad espacial que generó la ciudad metropolitana en su hinterland inmediato, hoy se percibe que la nueva ciudad tiende a manifestarse de manera ubicua en un espacio que no requiere de una continuidad territorial. En ese contexto, se percibe la proyección mundial de lo local o, lo que es lo mismo, su internacionalización.

Sin duda que uno de los ejes de esta nueva situación proviene del “estallamiento territorial” de sus funciones y de su distribución ubicua en el espacio. Tal situación se expresa bajo una triple dimensión: La metropolización de la ciudad bajo la modalidad de una ciudad-región, la rearticulación de los sistemas urbanos nacionales en contextos regionales internacionales (Mercociudades o Comunidad andina de ciudades) y una cosmopolitización integradora bajo la lógica de la ciudad en red o ciudad global.  

El regreso a la ciudad construida  

Paradójicamente, frente al cambio de escala y a la internacionalización de la ciudad hay también una mutación del sentido del urbanismo: la introspección. El patrón urbano que se desarrolló en América Latina, fundado en su periferización [23], entra en una nueva etapa. Es decir, frente a la internacionalización, se observa un movimiento hacia el interior de la ciudad. El urbanismo de la expansión urbana entra en crisis, avizorándose su salida a partir de la década de los noventa a través de lo que puede definirse como el retorno hacia la ciudad existente. Este proceso se fundamenta en: 

i)                    La ciudad se caracteriza por estar en permanente construcción-reconstrucción; esto es, que a la par que se produce también se reproduce, porque mientras más se consume más se produce; se trata de un caso único dentro del conjunto de los productos sociales (mercancías).

ii)                   La ciudad latinoamericana tiene la cualidad de ser joven pero con vejez prematura. Joven, en términos de que su origen no se remonta a épocas tan antiguas como las urbes europeas o asiáticas; pero también a que sus desarrollos mayores tuvieron lugar recién desde la mitad del siglo pasado, pero con una velocidad elevada. Vejez prematura porque las condiciones de pobreza extrema de sus pobladores [24] y sus instituciones hace que se construya la ciudad con materiales y técnicas precarias y con una falta de previsión en la calidad del desarrollo urbano, por lo menos, para el mediano plazo; lo cual exige su mantenimiento, reposición y renovación constantes.  

En otras palabras, las ciudades latinoamericanas son pobres y concentran muchos pobres, lo cual produce una urbanización progresiva e informal que a la larga es de mayor costo y, como se la hace con materiales de baja calidad o de desecho, su vida útil es más reducida. Tal lógica de urbanización ha conducido a que las ciudades de América Latina tengan una vejez prematura. La calidad y cantidad de los servicios, infraestructuras, equipamientos y viviendas han sido insuficientes y, además, de baja calidad, poniendo en evidencia la necesidad del mantenimiento y renovación del conjunto y las partes de toda ciudad.

Por eso es que hasta el Banco Mundial (1991: 68), ha visto que: 

“En otras regiones, corno América Latina, el problema del mantenimiento es más grave. Posiblemente no se necesite realizar grandes inversiones adicionales si se administran y mantienen eficientemente los bienes existentes. En la mayoría de las ciudades, sin embargo, el mantenimiento en sí ha pasado a ser una de las prioridades del desarrollo. Ello significa que es preciso continuar y reforzar, corno objetivo prioritario, los renovados esfuerzos desplegados recientemente por mejorar la capacidad de los gobiernos de las ciudades y por mantener las redes, las instalaciones y los servicios de infraestructura existentes.” 

La disminución relativa de la presión demográfica hace que los procesos de urbanización se dirijan principalmente hacia la ciudad construida y a que la cantidad ceda a la calidad de lo urbano.

            Si la lógica de urbanización de la ciudad -sus procesos reales y normativos-se dirigió fundamentalmente hacia la expansiónperiférica, en la actualidad lo hace hacia la ciudad existente, hacia la urbe consolidada (Borja, 1988). Se observa una mutación en la tradicional tendencia del desarrollo urbano (exógeno y centrífugo), que privilegiaba el urbanismo de la periferia; a uno que produce una redirección hacia la ciudad existente (endógena y centrípeta). De esta manera, pasarnos de la urbanización de un espacio vacío o plano, a la urbanización de un territorio configurado; esto es, a una urbanización de lo urbano o a una re-urbanización.

Se observa, por tanto, un cambio de mirada en las políticas, enla planificacióny enla intervención urbanas, que empieza por descartar aquella concepción que niega la posibilidad de urbanizar un terreno dentro de la ciudad, porque este solar ya es urbano, o aquélla que no se puede volver a urbanizar la ciudad.

Los ejemplos de actuación en los lugares centrales de nuestras ciudades son claros, tanto por el impacto que tienen en la urbanización existente como por la magnitud de las inversiones y, es por ello que requieren -como contrapartidade verdaderas propuestas de planificación del conjunto de la zona de implantación del proyecto, como también de la totalidad de la ciudad existente. Sin duda, esto nos plantea el reto de desarrollar nuevas metodologías, técnicas y teorías urbanas que sustenten esquemas de planificación para ciudades construidas y por construir, teniendo en cuenta siempre que la ciudad es un producto sin fin que requiere permanentemente su puesta al día.

Este cambio de óptica en las políticas urbanas y de la planificación fortalece la restitución de la prioridad en la urbe previamente construida o existente [25]. Allí está, por ejemplo, el servicio de transporte que cobra un sentido sustancialmente diferente en relación a los usos de suelo y actividades, porque nos plantea nuevos retos vinculados a las accesibilidades y a la centralidades intraurbanas.

 

Los servicios  

El tema de los servicios es de vieja data en el desarrollo urbano, aunque en el contexto actual cobre un nuevo sentido puesto que la búsqueda de competitividad y  posicionamiento de las ciudades en el mercado mundial [26] estimulan el redireccionamiento de la función de los servicios, pasando del consumo de la población (calidad de vida) hacia la producción (productividad) y, es por esto que el cobro de las tasas de los servicios se ha convertido en una necesidad más importante en las políticas urbanas que la ampliación de las coberturas sociales.

Consecuente con lo señalado anteriormente, el conjunto de las prioridades de los servicios también se modifican de manera sustancial. Mientras los servicios urbanos vinculados a la comunicación (teléfonos, aeropuertos, carreteras), las finanzas (teletrabajo, Internet) y la producción (energía eléctrica, agua potable, seguridad) serán prioritarios, los que tienen que ver más directamente con la calidad de vida tiendan a perder significación (saneamiento, educación, salud).

Debido a los procesos de reforma del Estado que vive la región, toma impulso la discusión respecto de las modalidades de gestión de los servicios. La descentralización y la privatización son los ejes que conducen a la desnacionalización de los servicios y a la formación de mercados segmentados por tipos de servicios y a la conversión del ciudadano en cliente; pero también al incremento de la tensión entre una gestión cada vez más global de los servicios y una producción más local. El ejemplo de la telefonía es interesante: empresas transnacionales (españolas, francesas, norteamericanas) se asientan en nuestras ciudades gracias a los procesos de privatización e imponen las condiciones de producción a los gobiernos locales que les regulan gracias a los procesos de descentralización.

La demanda de servicios se incrementaconforme la sociedad y la tecnología evolucionan. En la actualidad, por ejemplo, con las necesidades de conectividad y del crecimiento de las finanzas, el número de los servicios ha aumentado; pero, además, el desarrollo de las nuevas tecnologías de la comunicación ha generado nuevos servicios, antes impensados.

Los servicios no pueden pensarse aislados unos de otros. Antes el agua potable podía distribuirse de manera autónoma de la energía eléctrica y ésta independiente de la telefonía. Ahora, estos servicios no solamente se han vinculado entresí, formando una verdadera trama integrada de servicios, sino que también los ámbitos socio-territoriales han variado notablemente, al extremo que hoy existe un verdadero ensamble multinacional de servicios [27] Se da, por tanto, la interacción de los servicios entre sí pero además se produce una interacción en espacios con radios cada vez más amplios dando lugar a la conformación de “red de redes”, que se estructuran con múltiples centros, donde importa más la velocidad que el lugar (espacio).

 

El gobierno local  

El cambio que vive el gobierno local es muy importante en América Latina y tiene que ver, por un lado, con el fortalecimiento de la sociedad local, proveniente de la promoción de nuevos sujetos sociales como mujeres, indígenas, pobladores, ambientalistas, jóvenes, etc., así como de la renovación de los liderazgos. Y, por otro lado, la descentralización del Estado que lleva a la profundización de la vía municipalista de gobierno local. Existe una hegemonía del municipio en la sociedad y en el conjunto de los poderes locales, cuya raíz está en el incremento de los recursos económicos y de las competencias, vía transferencias del gobierno nacional al municipio; y de la ampliación de la representación-participación social [28] , que hace pensar en un retorno a la ciudad-estado.

Esta tendencia produce, al menos, dos cambios importantes dentro de los municipios, que se expresa en: 

  • Empieza a definirse la existencia de dos claros modelos de gestión: el uno, de tipo más privado, que busca normar la ciudad sobre la base del mercado como salida a la crisis urbana; define al alcalde como gerente, delimita su ámbito de acción a los servicios y la búsqueda de la eficiencia marca el pulso de la gestión. Su visión es de tipo empresarial. Y, el otro, de características participativas, pretende resignificar la ciudad de lo público como opción frente a los problemas urbanos; designa al alcalde como jefe de gobierno y su actividad pasa por múltiples competencias (servicios, representación). Su óptica es la de un gobierno local.
  • La modificación de la correlación de fuerzas entre el concejo municipal y la alcaldía. Se percibe una pérdida de poder de los concejos municipales correlativo al incremento de los ejecutivos municipales; tendencia relacionada con los procesos del nivel nacional. Además, tiene que ver con el peso que adquieren las empresas municipales, el desarrollo de los planes estratégicos, el impulso de los presupuestos participativos y la creación de mesas de concertación. En todos estos casos, no solamente cambian los contrapesos institucionales, sino que también hay un cambio en las formas de representación: de las modalidades político electorales a las funcionales, territoriales y gremiales (corporativas).  

Por otro lado, se debe reconocer la realidad de la escena local que se compone de múltiples poderes locales, originados desde instancias diversas: públicas (central, provincial, local); privadas (empresas, ONG) y comunitarias (gremial, barrial). Este cúmulo de poderes locales se inscriben en el denominado complejo institucional que puede asumir la forma de un modelo articulado (Quito) o desarticulado (Guayaquil) de gestión urbana.

 

Lo ambiental urbano  

No se trata de un cambio de óptica, sino de la emergencia de lo ambiental como un tema urbano, porque en la actualidad existe un marco institucional y un conjunto de actores que reivindican y demandan su tratamiento gracias a la conciencia pública y privada que se ha logrado debido a los problemas ambientales urbanos.

El incremento de la productividad de la ciudad produce impactos ambientales que trascienden al ámbito de la economía, de la calidad de vida de la población (por ejemplo, en la salud) y de la estética urbana y, lo más grave, en algunos casos tiende a negar la funcionalidad de la ciudad; como por ejemplo, el caso del transporte que contamina, llevando a políticas restrictivas en el servicio: prohibir la circulación vehicular en determinadas zonas, vías u horarios según el número de la matrícula.

Pero, la globalización está conduciendo a un proceso de universalización de las normas ambientales de producción y a la presencia de nuevas tecnologías (limpias o verdes) que imponen una lógica general en los mercados; así como, a generar una tensión creciente entre la propiedad local de los recursos naturales y su gestión en un mundo progresivamente más transnacional. Allí están los ejemplos aleccionadores del gas en Bolivia, del petróleo de Venezuela y del agua en la cuenca amazónica, entre otros.

Por otro lado, la temática ambiental tiene la pretensión -por su concepción holística- de ser la organizadora del conjunto del llamado “sistema artificial”, principalmente a partir del concepto de ciudad sustentable.

 

El suelo urbano  

El suelo urbano y ciudad tienen una relación indisoluble, al extremo que algunas teorías las entendían como sinónimos. Se trata de una relación consustancial, porque es impensable la una sin la otra; pero ni son lo mismo ni hay una determinación unívoca. Hay una relación asimétrica entre ellas que hace que la funcionalidad cambie a lo largo de la historia de la ciudad.

Si antes el suelo fue la variable explicativa fundamental, como soporte de las actividades urbanas, en la actualidad lo es menos. El desarrollo urbano fue inicialmente entendido desde la organización del espacio urbano -como uso del suelo y densidad de población-, en la actualidad lo es a partir del incremento de la productividad de la ciudad.

Efectivamente, hoy, el suelo urbano se ha convertido en un freno para el conjunto del desarrollo urbano y en una variable que tiene un valor menos significativo porque en la era de la información, la distancia y la localización tienen menos relevancia que antes pues estamos pasando del espacio de los lugares al espacio de los flujos (Castells, 1998).

El suelo urbano expresa y es el resultado de una relación social y, por tanto, cambiante e histórica, contenida en un complejo de enlaces sociales más amplio: la ciudad que hace que, a lo largo de la historia, el suelo urbano cambie su función. Por ejemplo, en un momento asume la condición de soporte material de relaciones y actividades sociales, y en otro, puede ser motivo de restricción o estímulo a la acumulación económica (ahorro o inversión).

Pero también es cambiante en su forma histórica de “producción” [29] . Se la hace, atendiendo a una lógica mercantil o estatal y a las distintas etapas que contiene su proceso de “habilitación”. Es así como el suelo urbano adquiere la condición de tal cuando se produce el paso de tierra rural a urbana por medio de la construcción de las obras de urbanización.

Hoy se modifica el rol del suelo urbano porque el tiempo de la ciudad se acelera, las accesibilidades se transforman, nuevas centralidades se definen y se desarrollan discontinuidades espaciales. Estos procesos de modificación de las distancias y de reducción de las barreras espaciales provienen de fenómenos como los siguientes:  

·        La “flexibilidad de la producción”, en tanto permite reorganizar la producción y el trabajo con el fin de ahorrar tiempo, disminuir los costos de producción y obtener un mejor posicionamiento en el mercado; ocasionando el cambio de la lógica general de implantación de los usos de suelo tradicionales, como por ejemplo, el comercio y la industria. La industria sigue un proceso de metropolización de su emplazamiento, produciendo un desdoblamiento de sus actividades al interior de la misma firma o empresa, pero en dos espacios distintos: los lugares de producción se localizan en la periferia y los de administración en el centro. De esta manera, la industria se beneficia de las ventajas de aglomeración que trae la centralidad para la administración del negocio (cercanía a la banca, al mercado, a los servicios, a la información) y al mismo tiempo obtiene utilidades en la periferia por los bajos precios de la tierra, la existencia de infraestructura, buena vialidad, etc. Con esto, la segregación y suelo urbanos adquieren una nueva cualidad inscrita en la relación centroperiferia.

·        El comercio asiste a un proceso paulatino de concentración/descentralización, gracias a la nueva lógica que asume la realización mercantil de punta, a través de los grandes centros comerciales (shopping center o mall). Adoptan nuevos patrones de venta y, consecuentemente, otra estrategia de ubicación en la ciudad; surgidas no de la demanda concentrada, sino de la creación de la demanda por la oferta. Se observa, así, una relocalización del comercio hacia la periferia de las urbes, provocando un desplazamiento de la centralidad urbana de la plaza pública -centralmente constituida por el Estado y lo público-al centro comercial privado, producido por el mercado. Indudablemente, las centralidades se multiplican y cambian de contenido, paralelas al cambio de la funcionalidad que tiene el suelo urbano.

·        La “productividad de la ciudad” se incrementa notablemente y esto ha permitido percibir ciertas barreras impuestas por la funcionalidad actual del suelo urbano a la acumulación de capital. Y, como consecuencia, se buscan establecer políticas urbanas desreguladoras que reduzcan las fricciones y barreras que impone el suelo urbano a la productividad de la ciudad. En otras palabras, hay una tendencia a la homogeneización del suelo urbano por la vía de la generalización del mercado. Al respecto, el Banco Mundial (1991) ha sido muy explícito cuando señala que “La modificación del marco regulador que gobierna a nivel de toda la ciudad los mercados de tierras y viviendas en las zonas urbanas, constituye una de las metas más urgentes de la reforma política.”

·        La “desregulación del suelo urbano” es uno de los elementos fundamentales de las propuestas dominantes de diseño de la política pública de la ciudad. Dos ejemplos emblemáticos: En el Chile de Pinochet desapareció el límite urbano como instrumento de planificación urbana, señalando que por esta vía la oferta del suelo se incrementaría y los precios bajarían; el resultado fue distinto.

En México, se eliminaron las restricciones a la propiedad ejidal para que estas tierras puedan ingresar al mercado. Como impacto se observa que: 

 “Las reformas a la legislación agraria, que privatizan la tierra rural periférica a la ciudades, amenazan con eliminar la vía de urbanización popular, al introducir estas tierras al libre mercado y exacerbar la competencia por ellas con los usos capitalistas más rentables. La desregularización, rentabilización y privatización de los organismos y las acciones estatales de vivienda de interés social, en el marco del crecimiento del desempleo y el deterioro de los salarios de los trabajadores, cierran su acceso a sectores crecientes de población, al mismo tiempo que pierden la posibilidad de resolver su necesidad por las vías irregulares. El abandono de la política de reserva territorial, inadecuadamente aplicada en el pasado, conduce al dominio del mercado privado del suelo y, por tanto, a una nueva estructura del sector vivienda, más excluyente para la mayoría” (Grupo Democracia y Territorio, 1996: 13).  

·        La “innovación tecnológica” tiende a modificar la distancia -en unos casos incrementándola y en otros reduciéndola-como elemento de caracterización del espacio, al tiempo que valora la calidad y la cualidad de los espacios urbanos (Martner, 1995: 75). Las accesibilidades se redefinen y los espacios y sus usos se rearticulan. El territorio se fragmenta con espacios continuos y discontinuos, que dejan entre sí intersticios separados, y otros integrados y homogeneizados.

·        Con el acelerado proceso de transformación de la ciudad, la funcionalidad del suelo urbano tiende a cambiar a distinto ritmo de acuerdo a la zona de la ciudad de la que se trate. En nuestras urbes tenemos un suelo urbano a «múltiples velocidades». Este carácter dinámico tiene que ver con la articulación de usos del suelo que fueron producidos en épocas distintas (colonia o república), que tienen tiempos históricos diferentes de constitución y que tienen un contenido socioeconómico (populares o altos ingresos), una actividad (comercio o industria) o una ubicación (centro, periferia) diferentes. Esta integración de suelos urbanos con funciones y velocidades heterogéneas nos debe llevar a formular políticas de suelo inscritas en criterios de respecto a la diversidad, integralidad y de continuidad en el cambio, pues la ciudad está en un proceso constante de (re)funcionalización diferenciada del suelo urbano[30] 

Por tanto, es necesario detenerse un momento a revisar el rol del suelo urbano en el contexto del urbanismo actual.

 

La comunicación  

Con la reurbanización (regreso a la ciudad construida), la internacionalización de la ciudad (la ciudad en red), el crecimiento de las urbes (distancias) y la complejidad social (concentración de la diversidad) cobra mayor peso la necesidad e importancia de la comunicación urbana. A nivel urbano, se observa un desencuentro entre medios de comunicación y ciudad que se expresa, al menos, en tres situaciones claras:  

·        Las relaciones interurbanas se desarrollan sobre la base de bajos niveles de comunicación entre ellas (conectividad), tanto en el orden nacional como en el internacional; lo que explica que el continente esté compuesto por un conjunto de ciudades dispersas.

·        Hay problemas de comunicación entre la población, que crece y cambia aceleradamente, y la estructura urbana que se manifiesta en la marginación, fraccionamiento, aislamiento, ruptura del tejido social e imposibilidad de que la población urbana potencie sus formas de socialización e identidad. Los habitantes pierden el derecho a la ciudad y a las posibilidades de ciudadanía, minando las bases de sustentación de la ciudad. El vandalismo urbano que se ha generalizado en nuestras ciudades tiene mucho que ver con esta situación.

·        La relación de los habitantes con el gobierno local se deteriora y aleja, al no existir canales institucionales de representación-participación, y porque los gobiernos conciben la comunicación social como una relación vertical del emisor al receptor y de culto a la personalidad, que conduce a la pérdida de la condición de cohesionador social, entre otros.  

Estos niveles de incomunicación añaden una dimensión adicional a la crisis urbana por las restricciones que le impone a la ciudad como espacio privilegiado para la socialización, la mediación social y la tolerancia. Por ello, el proceso de construcción de un proyecto social para la ciudad requiere de una política de comunicación que rompa con el desencuentro señalado y parta de la consideración que todo pacto social urbano -para ser tal- requiere la incorporación de un proyecto de comunicación.

La búsqueda de una nueva articulación entre lo urbano, la ciudadanía y lo municipal no podrá llegar si no se tienden los respectivos canales de comunicación. Y lo deberá hacer en un contexto de internacionalización de la ciudad, que le exige trastrocar el antiguo enclaustramiento conceptual -como sociedad local- a uno del tipo de sociedad urbana a escala mundial, donde adquieren peso el tema de las identidades e integración social, la participación y representación popular, la rendición de cuentas, el carácter de la inversión urbana y la tecnología, entre otras.

 

La violencia urbana  

Si bien la violencia urbana existió desde que existe la ciudad, es difícil desconocer que durante estos últimos años se ha convertido en uno de los temas más importantes de la urbe latinoamericana. La violencia ha crecido significativamente y se ha transformado desde su condición inicial, tradicional, como una estrategia de supervivencia (ingresos y desempleo) o por factores culturales (asimetría familiar, cultura lúdica), a una moderna, cuando se expresa a través de una disposición explícita a cometer un hecho delictivo, para lo cual se organiza, adquiere tecnología y debe internacionalizarse.

La región es ahora el continente más violento del mundo y ha ido construyendo un territorio unificado para las operaciones delictivas [31] Al momento, según las encuestas de opinión pública aplicadas en las principales ciudades latinoamericanas (ver Latinobarómetro), la seguridad es la principal demanda de la población, convirtiéndose en un factor de organización de la ciudad y en componente significativo de la productividad urbana.

El peso adquirido por las violencias tiene que ver, entre otras cosas con: las nuevas formas que ha asumido el delito; el incremento alarmante de su magnitud; el proceso de transnacionalización de la delincuencia organizada; el alto desarrollo tecnológico que ha alcanzado y, con el incremento y sofisticación de los niveles de organización. Es así como las violencias se han extendido rápidamente en todos los países y ciudades de la región, pero con peculiaridades y ritmos de intensidad propios a cada urbe y cultura.

La violencia urbana se expande cada vez con mayor fuerza en las ciudades de la región, provocando mutaciones manifiestas en las urbes latinoamericanas. Allí están las transformaciones en el urbanismo (amurallamiento de la ciudad, en nuevas formas de segregación residencial); en los comportamientos de la población (angustia, desamparo); en la interacción social (reducción de la ciudadanía, nuevas formas de socialización) y en la militarización de las ciudades, amén de la reducción de la calidad de vida de la población.

El impacto mayor de la violencia en la ciudad tiene que ver con la erosión de la esencia de la ciudad, en una triple dimensión: reducción de la condición de ciudadanía (menos solidaridad, participación y mas exclusión, segregación); disminución del tiempo urbano (horarios restringidos) y reducción del espacio de la ciudad (principalmente el de encuentro).

 

La planificación urbana: la crisis  

La planificación urbana nació en Inglaterra a mediados del siglo XIX, en el contexto de los procesos de cambio introducidos por la Revolución Industrial, para mitigar los efectos ambientales nocivos que el acelerado crecimiento urbano produjo en la población, debido al traslado de los medios de producción y de la migración de la población del campo a la ciudad.

Su enfoque estuvo encaminado a incentivar los cambios de uso de suelo y de las densidades poblacionales, a través de los conceptos de zona homogénea (un uso del suelo permitido en un mismo espacio) y de un código moderno de construcción. De esta manera, se buscaba, por razones de salud pública, garantizar la separación de la industria y el comercio de las zonas residenciales, así como reducir las densidades de población. El concepto de área homogénea, vinculado al de cuarentena, buscaba reducir drásticamente los efectos sanitarios negativos que la contaminación, las plagas o los incendios causaban en la población urbana.

Con el transcurso del tiempo, esta motivación central de la planificación cambia gracias a los avances de la salud pública y la noción de la zona homogénea pierde sentido convirtiéndose, más bien, en una “externalidad” económica que debe reducirse [32]. La productividad de la ciudad se convierte en la preocupación central de la planificación, con lo cual la zona homogénea incrementa los tiempos de viaje, hace más distantes las actividades urbanas, impone restricciones a la industria de la construcción y al capital de promoción.

La planificación urbana tradicional entra en crisis y aparece la planificación estratégica como salida. De la propuesta normativa se pasa a la búsqueda de una visión estratégica de ciudad, compartida por los actores de una ciudad que exige competencia y, por tanto, regulación mercantil.

La nueva planificación urbana busca recuperar su condición de vértice ordenador del conjunto de la ciudad, pero bajo un criterio policéntrico, donde la motivación no sea el “sueño de un orden” homogeneizador, sino más bien, la posibilidad de construir “múltiples ordenes simultáneos”, que supone que la planificación urbana pase de su tradición física a estratégica; de uniformadora a integradora, y se la conciba como un proceso en el que la tríada planificacióngobierno-ciudadanía guíe la gestión urbana desde una perspectiva de largo plazo y no teleológica; más aún si la ciudad fue la primera forma de participación ciudadana.

La planificación debe buscar la recuperación de la polis como expresión de una ciudad democrática. La polis griega, fundada en la democracia, integraba el ciudadano a la actividad de la polis y este ciudadano, a su vez, asumía la problemática de la polis como suya, como propia. Este sentido histórico se ha ido perdiendo. El crecimiento urbano desmesurado alejó esta relación, la distanció. El Estado se hizo cada vez más complejo, hasta establecer una distancia extrema. Los mecanismos de participación se transformaron en delegaciones, en sufragios simples que no comprometen en lo inmediato al votante.

La recuperación del sentido de la polis debe seguir el propio devenir de su constitución, esto es, desde una perspectiva de futuro construido socialmente, ir formando consensos hegemónicos. En este contexto, encuentra ubicación la planificación como metodología que permite fusionar la prefiguración del futuro con la formación de los consensos. En este proceso es de vital importancia definir el concepto de estrategia y cuales son las que guían este proceso.

Sin embargo, de un tiempo a esta parte -por el peso que tiene el mercado en la ciudad, por el debilitamiento de las políticas públicas y por el pragmatismo reinante- la planificación está siendo sustituida por los llamados grandes proyectos urbanos (CPU), que logran cambios en la ciudad de manera inmediata operando bajo la lógica público-privada.

 

Pobreza urbana  

América Latina se caracterizó durante mucho tiempo por tener “ciudades de campesinos” debido al acelerado proceso de migración del campo a la ciudad; sin embargo, esta realidad empieza a transformarse en una nueva condición social: la constitución de “ciudades de pobres”. Hoy, esta imagen de ruralidad de la ciudad, propia de la urbanización de los años cincuenta, no tiene cabida. Se vive un proceso de urbanización de la pobreza que lleva a que la mayoría de los pobres estén localizados en las ciudades, haciendo de la ciudad el escenario más significativo de la polarización económica y de la desigualdad social.

Existe un desplazamiento de los empleos del sector productivo hacia los servicios, hay un tránsito acelerado hacia la informalización (subempleo) y terciarización, que producen una reducción importante del empleo e ingresos estables. Por otro lado, existe un déficit significativo en los servicios de educación y la salud, así como un incremento sustancial del problema de la vivienda, aportando de manera considerable a la pobreza.

Se observa, además, un cambio en el rostro de la pobreza: la pobreza se ha feminizado y envejecido; hay un mayor número de pobres y mayor intensidad de la pobreza; los bolsones de concentración de los pobres están en la periferia y la centralidad de las ciudades, provocando que la segregación urbana y la exclusión social se agudicen y generalicen. Por ello, es imprescindible conocer algunas de las características más sobresalientes de la pobreza en nuestras ciudades en el contexto histórico actual.

 

[1] Situación que hoy es posible gracias al proceso simultáneo de globalización y de localización descrito por Robertson (1992), bajo el neologismo de glocalización, así como a la transición demográfica que vive América Latina.

[2] “...cuanto más globalizada deviene la economía, más alta es la aglomeración de funciones centrales en un número relativamente reducido de sitios, esto es, en las ciudades globales” (Sassen, 1999:31). 

[3] “En la década perdida de los ochenta la única industria que se desarrolló en América Latina fue la de la comunicación” (García Canclini, 1997: 261).

[4] En la relación tiempo y espacio que esta determinación plantea, se debe señalar que la sociedad de la riqueza se mueve más en el ámbito del tiempo (espacio de los f1ujos) y la de la pobreza más en nivel de lo territorial (espacio de los lugares), con lo cual, por un lado, la pobreza y la riqueza no se encuentran como antaño y, por otro, gue la “glocalización es un proceso de nueva estratificación a nivel mundial” (Beck, 1998: 88).

[5] “La ciudad que dispone de la velocidad, dispone del éxito”. Le Corbusier.

[6] Este tipo de artefactos de la globalización existen en más de cien países y se han convertido en una de las formas emblemáticas de la presencia de la globalización en el territorio urbano (www.worldtradecenter.org).

[7] La Ciudad Empresarial de Santiago es un ejemplo interesante, que además se denomina así misma como ciudad y no como centralidad de negocios. Está localizada en Huechuraba en una de las comunas de la periferia del Gran Santiago.

[8] En esta perspectiva apuntan los procesos de reforma del Estado que se viven en América Latina, a través del impulso a la apertura económica, la tiansnacionalización de los mercados, la descentralización de competencias y recursos, la modernización, el ajuste y la generación de las condiciones de competitividad, entre otras.

[9] Más de 300 millones personas viven en las urbes latinoamericanas.

[10] Lo que si queda claro es que el flujo migratorio es más ínter urbano que entre el campo y la ciudad, como fue en el período anterior.

[11] En Buenos Aires se jugó en el año 2003 la Copa de Campeones Boliviana de fútbol, pensando en los réditos económicos que significaría la asistencia mayoritaria a los estadios de los migrantes bolivianos en Argentina.

[12] “De acuerdo al Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN) del BID, las remesas en América Latina alcanzan alrededor de 25.000 millones de dólares al año y se proyecta que de continuar con las tasas de crecimiento actuales, el valor de las remesas acumuladas para la siguiente década 2001·2010 podría alcanzar los 30.000 millones de dólares” (Avalos, 2002). Hoy, al año 2005, se estima en US 45.000 mil millones de dólares el flujo de remesas hacia América Latina y la tendencia es creciente.

[13] Europa se camina, más bien, hacia la formación de la “ciudadanía única” o de una ciudadanía supranacional.

[14] Esta sería la forma privilegiada de articulación de la “ciudad en red” desde América Latína, que si bien se apoya en las nuevas tecnologías de la comunicación (NTIC), no tendría tanto peso el determinismo tecnológico como ocurre con las “ciudades globales”.

[15] En esa perspectiva, Europa puede tener menos población concentrada en ciudades que América Latina, pero sí considerarse un continente urbano.

[16] Usando el ejemplo de la geometría se podría decir que la jerarquía urbana se fundaba  en una pirámide de punto sinconexos clasificados por sus atributos de tamaño y que el sistema urbano es un plano compuesto por puntos articulados entre si.

[17] “La población rural se ha mantenido constante, en torno a 125 millones de habitantes, desde hace un par de décadas” (CEPAL, 2004).

[18] “En 1997, un 54% de la población rural vivía en la pobreza, y más de la mitad de estos pobres eran indigentes. En cambio, en las ciudades, un 30% era pobre, y sólo un tercio de esos pobres se incluía en la categoría de indigentes” (Mac Donald y Simiodi, 1999: 22).

[19] Quizás las iniciativas más interesantes que se desarrollan en América Latina sean las que tienen lugar dentro del MERCOSUR -con las mercociudades-; en la frontera México-Estados Unidos o con las urbes más grandes del continente.

[20] En América latina, cerca del 80 por ciento de la población vive en ciudades, hay 45 ciudades con más de un millón de habitantes y se ha generalizado la urbanización por el territorio. A nivel mundial, estamos en el umbral del promedio de población que vive en el campo yla ciudad.

[21] Ya se observan procesos de reforma política, económica ycultural en ciudades como Ciudad de México, Quito, Montevideo, Porto Alegre y Bogotá, que han llevado a la aprobación de leyes especiales para su gobierno. O, el caso de Buenos Aires donde se encuentran discutiendo su Constitución, a partir de la elección -por primera vez- de su intendente.

[22] El espacio de flujos según Castells o el sistema informacional según García Canclini.

[23] Entendido como el paso de lo rural a urbana, la dotación de servicios urbanos a terrenos que no lo tienen, el diseño de normas y la expansión urbana precaria, entre otras.

[24] El urbanismo de las sociedades pobres se desarrolla igual que la construcción de las viviendas populares: materiales precarios, tecnologías obsoletas y progresivamente.  

[25] Que exige políticos y acciones urbanísticas dentro de ciudades, es decir: la urbanización de la ciudad o reurbanización.

[26] “La insuficiencia de servicios urbanos limita el aumento de la productividad de las empresas comerciales ylas unidades familiares urbanas y, por lo tanto, la contribución de las ciudades al desarrollo económico”. Banco Mundial (1991: 451).

[27] El caso de la energía eléctrica es interesante porque nació en ámbitos locales de gestión (municipios) para posteriormente entrar en la lógica de “sistemas nacionales interconectados” que provenían de mega proyectos hidroeléctricos, para en la actualidad tener estas interconexiones en espacios cada vez más supra nacionales.

[28] Con la elección de los alcaldes de ciudad de México y de Buenos Aires, se cerró el  ciclo de la representación y se abrió el de la participación. Se trató de los últimos alcaldes en ser electos de manera popular y directa (Carrión, 1997).

[29] En estricto sentido es una condición de la producción, no producible, monopolizable y bien escaso. El suelo urbano se habilita mediante obras de (re-urbanización o de eliminación de las restricciones que impone su propiedad al capital de promoción (inmobiliaria, de la construcción, industria, comercio, etc.).

[30] Pensemos, por un momento, en el caso de la zona de la Mariscal Sucre en Quito, que requiere urgentemente de una propuesta que vaya más allá de la que tradicionalmente se ha planteado, tanto por los contenidos de centralidad que tiene como por los procesos naturales de reciclaje de edificación y de cambios de usos de suelo que vive. Solo de esa manera podrá salir de la degradación urbana en que se encuentra y dejará de ser un espacio de despilfarro urbano yobstáculo para la urbe, con el alto costo que implica para la ciudad. Tendrán que modificarse las centralidades, usos de suelo, las occesibilidades, entre otros aspectos.

[31] En 1980 América Latina tuvo una tasa de 12.8 homicidios por cien mil habitantes, en 1991 subió a 21.4 y en 1999 al 24.6. Esto significa que en 20 años duplicó la tasa promedio de homicidios para la región.

[32] La separación de las funciones urbanas incrementa los costos de la ciudad, sobre todo los referidos a los servicios y a la transportación.

 > EN ESTE NÚMERO:
> Editorial
> De Barcelona al mundo
> El nuevo patrón de urbanización en América Latina
> Una oportunidad para una nueva cultura del territorio y de la urbanización
> Por una política de estado para las ciudades mexicanas
> El modelo inmobiliario español y sus consecuencias
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