AÑO 1 - 14 de Abril de 2009
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"Estrategias Metropolitanas"
Por Jordi Borja y Manuel Herce

No merece la pena
Será mejor volver a casa
Y empezar a pensar por nuestra cuenta

(Tratado de urbanismo, Poesía de Ángel González 1925-2007)


1. Contra la gobernabilidad
como retórica

Hay palabras que triunfan. Por ello deben ser destruidas o deconstruidas si el uso se ha convertido en abuso. Aprendices de concepto como Participación, Sostenibilidad, Competitividad, Buenas Prácticas y Gobernabilidad obviamente han sido prostituidos. Sirven para todo y a todos. No sirven para nada. O quizás sí, permiten a las autoridades públicas y a los funcionarios (locales, nacionales o internacionales)   mejorar la retórica de sus discursos y de sus documentos, una retórica que casi siempre sirve para encubrir o justificar cualquier política o propuesta, pues cada uno puede entender lo que quiera, y los que las usan no se sienten obligados a nada concretamente. También les sirven para encargar informes, para organizar coloquios y para corregir a los autores o conferenciantes que alguna vez olvidan el concepto “passepartout”, añadiendo la palabreja bien como sustantivo o como adjetivo. Y los profesionales o supuestos “expertos” en algo (como los autores) los utilizamos puesto nos permite, además de satisfacer al cliente,  atribuirnos la legitimidad de los que hablan en nombre del “interés general”.

El desarrollo debe ser sostenible, la gestión municipal participativa, las políticas públicas locales se evalúan por sus buenas prácticas, las ciudades competitivas y por descontado que las instituciones deben promover la gobernabilidad y/o la gobernanza de los territorios. Aunque solo fuera para evitar los debates sobre gobernanza y gobernabilidad se justificaría la prescindencia de estos términos y conformarnos con el de “gobierno”. Aquéllos términos, que se presentan como nuevos, están gastados por el uso excesivo y muchas veces tramposo o rutinario. Son hoy inútiles o confusionarios, multívocos en unos casos o simplemente utilizados en vano en otros. Lo cual  no quiere decir que no fueran inicialmente un avance, ni que no haya una problemática a la que en algún momento supieron nombrar.  Esta problemática existe lo cual explica que en muchos casos se utilicen de buena fe y se les atribuya un sentido preciso y positivo. Pero la recepción del término esta viciada y solamente si se especifica con rigor el significado que se les atribuye podemos aun servirnos de ellos. Por lo tanto nos conformaremos con utilizar el término de gobierno.

Y para terminar esta nota introductiva, que quisiéramos que fuera considerada pertinente y no impertinente, una muy breve digresión nominalista. Los hechos o los procesos reales existen si somos capaces de nombrarlos y a nuevas realidades deben corresponder nuevos nombres, conceptos que permitan generalizar los casos y que ayuden a entenderlos. Cuando las palabras confunden la primera de las tareas intelectuales es disparar contra ellas puesto que oscurecen en vez de iluminar, generan debates que no conducen a nada, se prestan a usos perversos. Sabemos lo que es gobierno o poder político, instituciones representativas (más o menos) que lo materializan, competencias normativas y ejecutivas que  lo hacen operativo, instituciones judiciales que resuelven los conflictos de intereses, etc. No sabemos lo que es con cierta precisión gobernabilidad o gobernanza, aunque mucho se escriba al respecto.

Sabemos lo que es ciudad y por esto podemos deducir que urbanización no se puede confundir con ciudad. Y sabemos también que es ser ciudadano, un estatuto que atribuye un conjunto de derechos y deberes que igualan a  los habitantes de un territorio  y los hacen sujetos activos de las instituciones de gobierno y de las políticas públicas, posibilitando así el ejercicio real de sus teóricos derechos. Y porque sabemos que es ser ciudadano podemos afirmar que no todos los habitantes de las áreas urbanas son ciudadanos: muchos no pueden ejercer sus teóricos derechos pues no viven en entornos que lo hagan posible, y otros ni tan solo tienen reconocidos formalmente estos derechos.

Por lo tanto no nos queremos prestar a servir en la ceremonia de la confusión que es la utilización de términos que suponen que lo que hoy es un problema pendiente ya estuviera prácticamente resuelto y solo faltaría ponerle el lacito de la gobernabilidad. Como si la ciudad existiera ya en toda la extensión de lo urbano y los habitantes de estos territorios fueran ya todos ciudadanos. La gobernabilidad se vende como un artefacto procedimental que organiza una democracia a la vez representativa y participativa sobre un territorio ya definido y una sociedad articulada. Pero no es el caso de los nuevos territorios urbanos ni de unas sociedades urbanas con fuertes tendencias anómicas (1).


2. Los nuevos territorios urbanizados y el desgobierno metropolitano.

La urbanización no equivale a crecimiento de la ciudad, y menos aún  progreso de la ciudadanía. La ciudad, tanto en la historia europea y mediterránea como americana se distingue por la densidad, la heterogeneidad, la capacidad de autogobierno, la identidad formal y un perfil cultural propio. Desde finales del siglo XIX se distingue la ciudad-centro de su periferia (suburbs, banlieu), como anteriormente se distinguía la ciudad enmurallada de sus entornos. La dominación de la ciudad-centro era indiscutible, daba nombre al conjunto y determinaba el desarrollo del mismo. A lo largo del siglo XX se ha mantenido el poder del centro sobre la periferia: en unos casos se integró a los municipios preexistentes (o los nuevos territorios urbanizados no dotados de personalidad político-jurídica) y en otros se crearon organismos públicos (de planeamiento y de gestión) y privados (sociedades urbanizadoras, empresas de transportes y de servicios). Las denominaciones eran expresivas: Gran Madrid, Gran Barcelona, Gran Buenos Aires, Gran Sao Paulo, etc.

Pero en las últimas décadas la urbanización del territorio ha cambiado de escala y de naturaleza. El desarrollo urbano se independiza del crecimiento de la población. Por ejemplo tanto en la región metropolitana de Barcelona como en la de Madrid a lo largo del último cuarto de siglo XX duplicaron el suelo urbanizado mientras que la población permanecía estable. Se rompe la continuidad de la urbanización, el territorio aparece fragmentado y los costes sociales y ambientales se agravan. Las actuales regiones metropolitanas no son simplemente las antiguas áreas o ciudades metropolitanas, son otra cosa. La ciudad central es aún polarizante pero hay otros centros que le disputan funciones de centralidad. Los nuevos desarrollos no se deben únicamente a los impulsos o iniciativas de la ciudad central, a veces tampoco de otras centralidades, sino de agentes externos que realizan operaciones que en muchos casos son enclaves segregados del resto. En estas regiones, en las que actúan múltiples actores, la eficacia del planeamiento es muy relativa y se imponen lógicas sectoriales en la implantación de las infraestructuras y particularistas en los desarrollos urbanístico-inmobiliarios. (2)

El desgobierno está servido. Las actuales regiones metropolitanas requieren potentes políticas públicas y concertadas (público-privadas), planes estratégicos que creen un marco coherente para las inversiones en capital fijo y generen certidumbres, infraestructuras que sean el soporte de nuevas o renovadas  actividades económicas y garanticen desarrollos sostenibles, planeamientos urbanísticos que establezcan condiciones favorables a la cohesión social y a la mixtura de poblaciones y funciones. Pero estos territorios que se enfrentan a dinámicas contradictorias que diseñan espacios de geometría variable difícilmente gobernables están fragmentados institucionalmente. En unos casos son tantos los entes competentes que los acuerdos son costosos, los tiempos inacabables, los solapamientos inevitables, la desesperación de los actores sociales o privados infinita.

En la ciudad de ciudades y urbanización difusa o regiones metropolitanas actuales encontramos decenas de autoridades municipales competentes en planeamiento urbano, entidades intermedias de naturaleza diversa que planifican y programan servicios, delegaciones de los gobiernos nacionales o regionales cuyas competencias y funciones se superponen y se imponen a las locales, entes públicos o parapúblicos autónomos que controlan elementos estratégicos básicos (puertos, aeropuertos, complejos de I+D, etc.). Por ejemplo si pensamos en el futuro de Ciudad de México el territorio pertinente de las decisiones que hay que tomar hoy es el valle de México que incluye además de la Ciudad y tres estados (México, Morelos, Hidalgo), el gobierno federal y decenas de gobiernos municipales. Y cuando después del 11 S de 2001 se trata de replantear el futuro del sur de Manhattan nos enteramos que el ente competente es la Autoridad Portuaria.

Evidentemente existen hoy “buenas prácticas” de gobierno, pero casi siempre referidas a las ciudades compactas, con historia y cultura urbanas, densidad de relaciones sociales y gobierno local potente. Sin embargo el futuro de los territorios y de las poblaciones urbanas se juega principalmente en los grandes espacios de urbanización dispersa, de centralidades débiles o especializadas, de fuerte segregación social, de costes insostenibles, de comportamientos anómicos. Todo ello en un marco institucionalmente más confuso que complejo, mal articulado, opaco, en el que no funcionan los mecanismos de representación y de participación debido por una parte a la crisis de los mecanismos representativos (ámbitos que no corresponden a las problemáticas, sistemas electorales y de partidos que de facto son excluyentes) y a la complejidad mal articulada de las actuales poblaciones metropolitanas (segregación social, desempleo, inmigración, etc.).

Por estas razones utilizamos los términos de gobierno y desgobierno. La prioridad no es cultivar la retórica sobre la gobernabilidad sino “inventar” formas de gobierno democrático para estos nuevos territorios urbanos, que incluyen ciudades, especialmente una gran ciudad-centro; centralidades diversas por su tamaño, multifuncionalidad relativa y no siempre bien articuladas entre ellas; núcleos de población más o menos compacta que corresponden a pequeños o medianos municipios con historia; y espacios de urbanización reciente, difusa y fragmentada.

El gobierno de los  territorios metropolitanos es a la vez democrático (si lo es el Estado como ocurre ahora en Europa pero no tanto en los países del borde sur del Mediterráneo) y no democrático. Democrático hasta el exceso puesto que en una región caracterizada por la metropolitanización coexisten un conjunto de instituciones políticas locales surgidas directamente del sufragio universal y otras (intermedias o entes públicos prestadores de servicios) que podríamos denominar de democracia “indirecta” puesto que se derivan de las primeras o de lo gobiernos regionales o estatales. Pero precisamente esta complejidad institucional hace que el  gobierno resultante sea poco eficaz a la hora de desarrollar políticas democráticas en su dimensión material. El entramado político metropolitano es además, en su dimensión formal, opaco puesto que el solapamiento de instituciones y organismos diversos supone que en muchos casos las decisiones públicas se tomen sin debate político y sin control ciudadano.

Planeamiento de la Comunidad Autónoma de Madrid del año 2000


Habría que preguntarse las razones por las cuales se ha llegado a esta situación, porque no se han producido reformas políticas que ordenen la organización del territorio a las realidades y a las dinámicas existentes. En algunos casos hay una cierta adecuación, como en Madrid o en Roma, pero ello es debido es que una institución preexistente corresponde a un nivel metropolitano. En Madrid es la provincia reconvertida en Comunidad autónoma y en Roma el municipio de una extensión excepcional (que multiplica por 10 o por 12 la superficie de ciudades equivalentes como Milán o Barcelona). Pero la tónica general es que los gobiernos metropolitanos no se han creado y cuando lo fueron no han tenido larga vida. Es curioso el caso español. Con muchas limitaciones se crearon entidades metropolitanas con competencias de planeamiento y de gestión durante la dictadura  en las principales áreas metropolitanas (Madrid, Barcelona, Bilbao, Valencia y Sevilla). En la primera década de la democracia todas fueron suprimidas. Las razones son de naturaleza estrictamente política. Por una parte desconfianza de los gobiernos regionales o de los ministerios centrales ante un posible poder (o contrapoder) demasiado fuerte. Por otra el temor de los municipios periféricos a no quedar sometidos por la ciudad-capital. A lo que se añade que la multiplicación de instituciones y organismos favorece la inflación partitocrática, es decir más cargos públicos a repartir.

La paradoja es que la lógica de nuestros sistemas políticos determina que la innovación o creación de nuevas entidades y/o disolución o supresión de las viejas depende de los actores políticos instalados en la institucionalidad vigente. En la mayoría de los casos son proclives a mantener el statu quo que les beneficia y solamente aceptan de buen grado crear nuevas entidades derivadas de las instituciones existentes. Como tampoco hay una demanda social explícita reclamando algo que no existe la conclusión es que parece imposible crear una institucionalidad metropolitana democrática, es decir representativa y capaz de impulsar las políticas públicas que requieren estos territorios.

Por esta razón renunciamos inicialmente a la vía formal (institucionalizadora) para construir gobierno metropolitano y como dice el final del poema de Ángel González que citamos al principio “mejor dejarlo... y empezar a pensar por nuestra cuenta”. Y llegamos a dos conclusiones. La primera es que la dificultad de crear gobierno metropolitano no se debe únicamente a las resistencias políticas, es decir de los aparatos partidarios y de las autoridades que ocupan ahora el entramado institucional. También hay una gran dificultad a delimitar los territorios puesto que las actuales dinámicas metropolitanas evolucionan rápido y crean territorios de geometría variable. Los programas de vivienda y los planes de movilidad cotidiana requieren unos ámbitos distintos a la localización de las grandes infraestructuras de comunicación. Y la segunda conclusión es que es más viable empezar por proponer las principales estrategias urbanas de ámbito metropolitano y si se reconoce su necesidad será más fácil crear un escenario político consensuado en el que puedan delimitarse territorios y establecer formas de gobierno adecuadas. Las cuales probablemente serán innovadoras, consorciadas, en red y con procedimientos de e.gobierno.(3)
 

3. Estrategias urbanas y territorios metropolitanos (4)

A. Infraestructuras de comunicación y construcción del territorio metropolitano

La utilización de las redes de transporte como ordenadoras del desarrollo  de una región metropolitana es una de las herramientas básicas para la articulación interna del territorio además de posibilitar su accesibilidad externa.

El planeamiento de las infraestructuras de comunicación, la localización de los centros intermodales y de nuevos puertos, aeropuertos y estaciones ferroviarias, la reconversión de las zonas ocupadas por las viejas infraestructuras citadas, la jerarquización de la red viaria y la  elaboración de los planes integrales de movilidad constituyen hoy un componente fundamental de planificación urbana metropolitana. El planeamiento y la organización de las redes (de infraestructura fija o no) contribuyen decisivamente a definir como se  inserirán en el territorio y por lo tanto la forma del mismo.

Las líneas de metro, ferrocarril o tren ligero (o tranvía) no son ya, o no deben ser, una intrusión más o menos violentas en el tejido urbano sino un potente elemento de conformación de un corredor que contribuye a definir el paisaje urbano y con un alto potencial de atraer inversiones y actividades. Ya no son barreras, elementos segregados y segregadores, factores de desvalorización de los entornos, sino todo lo contrario, integran y valorizan. Y lo mismo ocurre con vías potentes  si están bien insertas en el territorio como ocurre con las últimas generaciones de vías urbanas semirápidas. El éxito de operaciones como las Rondas de Barcelona y la cobertura de la M30 de Madrid, orientadas a servir la movilidad privada, tienen su contraparte en las afortunadas iniciativas latinoamericanas de los carriles especializados para el transporte público de Curitiba, Bogotá o Ciudad de México. En todos estos casos se ha contribuido a hacer ciudad en zonas centrales que tendían a degradarse y en periferias caóticas y desestructuradas, se ha racionalizado la movilidad y se ha creado un espacio público de calidad.



Troncal sólo-bus del sistema Transmilenio en Bogotá

Otro de los aspectos renovadores de mayor interés es la concepción de las estaciones terminales y de intercambio del sistema. La mayoría de las ciudades europeas vienen apoyando sus políticas de nuevas centralidades metropolitanas sobre la organización de esos espacios, que, por la importante afluencia de personas a lo largo del día, constituyen espacios del mayor interés para la transformación urbana. Las reformas de los sistemas de transporte generan grandes oportunidades de disponibilidad de espacios y de recursos financieros, lo cual las ha  convertido en una de las más potentes estrategias metropolitanas

Las antiguas estaciones terminales entendidas como un lugar de paso, donde se concentraban gran cantidad de instalaciones y de muelles de carga han perdido su razón de existir; las modernas tecnologías de gestión del transporte y de logística han llevado hacia un nuevo concepto de estación donde lo que tiene importancia no son la cantidad de muelles de carga sino los espacios de afluencia de personas y actividades. Estos espacios si  aprovechan las externalidades para atraer actividades  de todo tipo son recalificadotes de los entornos al irradiar  riqueza y urbanidad.

Es conocida importancia que la reforma de estaciones ha tomado en las políticas urbanas europeas, ligada fundamentalmente a la nueva era del ferrocarril, tanto en la versión alta  velocidad como conector de ciudades como en la versión blanda de ferrocarril de cercanías y los tranvías o trenes ligeros como conectores de barrios. Un caso especialmente interesante es el de Roma, que ha basado su  reforma urbana global en  reforma ferroviaria. La oportunidad de la alta velocidad ha implicado la reforma de casi una decena  de estaciones periféricas, de forma que su renovación supondrá  la disponibilidad de una enorme cantidad despacio en su entorno para crear espacios públicos, edificios comerciales y de oficinas, espacios de ocio y viviendas. Y al mismo tiempo se define como un objetivo a menos de 10 años el que la mitad de la población metropolitana disponga de una parada de “ferro” (tren, metro o tranvía) a menos de 300 metros de su residencia.

Proyecto para la Estación del Tren de Alta Velocidad de la Sagrera en Barcelona

Otro ejemplo que muestra la complejidad y la polivalencia de estas operaciones que implican grandes proyectos es Barcelona. La reforma de los accesos ferroviarios para dar entrada a la alta velocidad ha implicado  la construcción de dos grandes estaciones (al sur y norte/este de la ciudad). Ambas operaciones suponen reformas radicales de corredores degradados que penetraban anteriormente en el tejido de la ciudad constituyendo barreras importantes para su continuidad. La operación principal es la de la estación del norte/este, la parte más desestructurada de la periferia, se acompaña  de la ordenación urbanística de un gran corredor de 100 has, de las que se recuperan 80 para la ciudad. El proyecto motor es obviamente la gran estación central. Un todo compacto donde se comunicaran verticalmente el metro, los trenes de cercanías, los autobuses urbanos y la alta velocidad, con un amplio hall que se abre lateralmente a la ciudad, concentra espacios comerciales y de ocio y posibilita, en la parte superior, oficinas de negocios.  La operación corre a cargo de una agencia pública construida al efecto entre las autoridades del transporte (Estado y Autonomía) y los servicios de urbanismo del Ayuntamiento. La recuperación de una parte de la plusvalía generada por la  de recalificación del entorno financia el gran proyecto urbano del entorno (espacio público, eje verde, viviendas, equipamientos). En los casos citados se demuestra que las infraestructuras de transporte pueden ser una estrategia clave para “hacer ciudad metropolitana”.


B. Las áreas de nueva centralidad
 

Áreas de nueva centralidad en las transformaciones urbanas de la Barcelona de 1992

La generación de áreas de nueva centralidad en las conurbaciones metropolitanas responde a tres objetivos principales:

a) Poner orden en áreas de urbanización confusa, en proceso de transformación, con potencial de crecimiento y con déficit de equipamientos de cualidad, diversificados, capaces de atraer a una población relativamente extensa

b) Crear un polo de desarrollo urbano distinto del que ha prevalecido hasta entonces en la zona, atraer nueva población (residente y usuaria) y nuevas actividades, en un marco de visión poli céntrica de la ciudad futura

c) Contribuir a la integración social ciudadana, generar autoestima de la población de la zona, propiciar formas de desarrollo endógeno, expandir calidad urbana al entorno, proporcionar al conjunto visibilidad y reconocimiento.

La “nueva centralidad” es una apuesta de futuro, no es el resultado de un proyecto realizado en un plazo más o menos corto y que crea de golpe una centralidad que antes no existía. Es el resultado de un proceso más o menos largo que en parte depende de las políticas públicas, de su capacidad de invertir y de atraer también inversiones privadas. Y en parte de las dinámicas, menos previsibles de la sociedad, tanto de los agentes económicos como de factores diversos: comportamientos sociales inducidos por modas o cambios en la estructura de la población, oportunidades no previstas inicialmente o incidencias no deseadas (por ejemplo un accidente en una obra pública o la quiebra de un promotor emblemático), cambios políticos en algún nivel del Estado, etc.

Apuntamos algunos criterios generales que son determinantes para el éxito de una política pública de “nuevas centralidades”:

a)      La accesibilidad. La nueva centralidad será tanto más posible si es una área de comunicación intermodal, si está bien conectada con otros núcleos de centralidad, si es “centro” de capilaridad comunicacional, de encuentro de trayectos, si resulta en resumen lugar de paso o accesible a una población numerosa, que vaya más allá de su entorno inmediato. Por ejemplo la llegada del metro a una zona periférica.

b)      La multipolaridad. La polivalencia de los equipamientos, es decir la diversidad y la calidad de las ofertas de servicios, públicos y privados, a su vez generadores de empleo. Es conveniente que existan algunos servicios de fuerte atractividad permanente,  por ejemplo: un estadio deportivo no genera nueva centralidad pero un centro comercial urbano prestigioso o un equipamiento cultural de uso intenso si que contribuyen a veces de forma decisiva a ello. Pero nunca es suficiente un solo tipo de actividad para generar centralidad, aunque si puede cumplir un rol motor o de consolidación de la centralidad naciente; por ejemplo: el Corte Inglés es un motor del denominado Eix Macià (en Sabadell, importante ciudad de la región metropolitana de Barcelona). Se dice que allí donde se instalan estos almacenes aparece la centralidad. 

Transformación urbana en torno al Eix Macià en Sabadell (Barcelona)


c)     
La existencia de algunos elementos urbanísticos o arquitectónicos emblemáticos. La monumentalización de un barrio centralidad o de una periferia poco estructurada proporciona visibilidad, atractividad, imagen de calidad. Es decir atrae público y comercio. No basta con poner un museo Guggenheim para generar centralidad, pero que ayuda no hay duda. En general  la calidad del espacio público si favorece la animación urbana atraerá actividades de centralidad y poblaciones consumidoras de “centro” (las “clases creativas”).

d)      Vivienda y comercio. La centralidad, o mejor dicho gran parte del los elementos que permitan que lo sea (equipamientos y servicios varios, comercio, transportes, etc.) requieren una masa crítica que es la población residente en la propia área o en su entorno próximo. Una población diversificada, que cubra la noche y el día, los restaurantes y los cines, los comercios de lujo y los de uso diario. Una centralidad especializada en el tiempo es tan imperfecta como la que esta especializada en una sola función; por ejemplo los parques empresariales no son centralidades aunque proporcione imagen y recursos a una municipalidad periférica.

e)      Simbología. Es interesante y a veces indispensable que la nueva centralidad posea elementos diferenciales que le proporcionen identidad y sean marcas visibles en el territorio. Con frecuencia estos elementos pre-existen y no siempre se aprovechan bien: el patrimonio arquitectónico, incluido el industrial; las estaciones ferroviarias o de buses y sus talleres y las instalaciones portuarias y la especificidad de los frentes de agua; el relieve del terreno y el paisaje configurado por los espacios públicos; equipamientos educativos o sanitarios si generan espacios de transición abiertos al público y receptores de otras actividades etc. En ciertos casos estos elementos mantendrán la actividad originaria, en otros serán objeto de una reconversión y destinados a otros usos. Pero el uso para el que fueron creados debe visualizarse, sentirse.

f)        La iniciativa pública acostumbra a ser el actor determinante, especialmente en el inicio. Se trata de hacer una apuesta, es decir una opción con una cuota significativa de riesgo. La nueva centralidad en muchos casos es deseable que no sea una pura adecuación a dinámicas potentes del mercado, si no una operación destinada a abrir nuevos frentes o ejes de desarrollo, correctores o reductores de desequilibrios y desigualdades. Es el sector público mediante el planeamiento de gran escala que seleccionará las áreas idóneas según criterios de viabilidad o potencialidades presentes o vinculadas a proyectos (es decir inversiones) futuros.

Asimismo, es el sector público el que puede y debe planearse objetivos de integración ciudadana, de cohesión social, de identidad cultural del territorio. Por ejemplo en Barcelona nunca el sector privado hubiera planteado (o hubiera podido desarrollar solo) una operación del frente de mar como actuación de centralidad, destinada tanto a generar un polo de actividades de “excelencia” (más o menos discutibles como las zonas de Diagonal mar y zona Forum) y al mismo tiempo un planteamiento de espacio público (playa, parque) destinado a un gran uso popular.

Programa del proyecto Diagonal Mar en Barcelona


g)      Buen uso o aprovechamiento de las oportunidades, o invención de las mismas. El planeamiento define unos objetivos deseables, pero no los garantiza, por lo menos en el corto o medio plazo. Los objetivos del planeamiento o de las políticas públicas sin un buen aprovechamiento de las oportunidades de poco servirán. Por ejemplo: el buen uso de los eventos. Si no ha habido una acumulación previa en forma de ideas o propuestas más o menos socializadas, de planes y reservas de suelo incluso, de algunos proyectos que impulsa el sector público o el privado que van en el sentido de hacer centralidad. Sin estas condiciones previas será difícil aprovechar la oportunidad de un evento. Y lo mismo vale para otras “oportunidades”: una iniciativa estatal o privada, la posibilidad de una operación de reconversión de un área con una base funcional obsoleta, etc. El Forum es la oportunidad, ni más ni menos.

h)      La operación motora. Puede confundirse con la oportunidad o puede ser el resultado de un proceso largamente elaborado y negociado entre una diversidad de actores. El ejemplo de Bilbao no se reduce al museo Guggenheim, es una operación compleja, como lo son lo que en la cultura urbanística francesa han definido como los “grandes proyectos urbanos”.

i)        Un caso específico lo representan las operaciones que responden a una deuda social o a un desafío político pendientes. Por ejemplo la regeneración o reactivación de una zona de la ciudad que progresivamente se ha degradado y entró en un proceso de marginación. Sin una actuación sobre el conjunto del entorno, un plan que proporcione certidumbres a los actores públicos y privados, algunas operaciones motoras (por ejemplo la reconversión de estaciones ferroviarias, o una zona portuaria o industrial obsoleta, un gran equipamiento o la regeneración ambiental de un cauce de río, etc.) las actuaciones aisladas, si se llegan a hacer, tienen un impacto mínimo.

j)        Reconversiones industriales, portuarias, ferroviarias, militares, etc. que acabamos de citar y que también se citaron al tratar de la simbología. En este punto solo queremos señalar  que el crecimiento de la ciudad tiende a hacer de estas áreas grandes “espacios de oportunidad” pues lo que habían sido localizaciones periféricas y que por su naturaleza puede ser lógico que lo sean ahora ocupan áreas con un potencial de centralidad evidente.


 

Operación de transformación urbana Euralille en torno a la estación del TAV

k)      Operaciones “off ciudad” a partir de una operación monofuncional. Por ejemplo ciudades aeroportuarias, empresariales, universitarias, sanitarias, etc. Este supuesto parece contradecir los criterios enunciados al principio; pero una política concertada y flexible puede aprovechar el impulso de este tipo de operaciones para favorecer la atracción de otras actividades y combinar las mismas con programas de viviendas y de transportes.

l)        La nueva centralidad puede producirse como resultado de dinámica endógena de la periferia, de una decisión pública (o mixta) promovida por una autoridad local externa a la ciudad central. Estos casos se confunden con operaciones de regeneración de periferias degradadas o poco estructuradas y que trataremos en el punto siguiente.

En conclusión, la producción y la gestión de las áreas de nueva centralidad     se pueden resumir en los siguientes conceptos: Se trata siempre de un proyecto complejo, no reducible a una operación singular. Requiere una capacidad de gestión específica y continuada. La promoción y legitimación es una dimensión fundamental tanto para atraer agentes inversores como para generar apoyo en la sociedad urbana. Se trata de una centralidad para el conjunto (o una  parte significativa) de la ciudad metropolitana. El tiempo es otra dimensión principal, no se trata de operaciones llaves en mano, ni de una promoción realizable en pocos años, ni en el periodo que cubre un mandato de alcalde. El planeamiento y la gestión de las nuevas centralidades metropolitanas requieren una gran flexibilidad, capacidad de modificar las prioridades y agilidad para aprovechar las oportunidades.


C. Políticas de suelo y vivienda e integración de la marginalidad residencial.


Los actuales desarrollos urbanos en las ciudades-regiones metropolitanas han acentuado los problemas clásicos relativos a la degradación o especialización de los centros y los déficits y segregación de las periferias. La nueva ciudad metropolitana ofrece en teoría una oferta multiplicadora de posibilidades o “libertades urbanas” e incluso los medios para satisfacerlas. La nueva escala de lo “metropolitano” multiplica las áreas de residencia posibles, las ofertas de formación, empleo o ocio, la diversidad de movilidades y relaciones… en teoría, o más exactamente para una minoría de la población. La ley del mercado se impone casi siempre a las políticas públicas (y en muchos casos éstas se le subordinan) y se producen una serie de procesos que agravan las disfunciones y las desigualdades.

Como son:

a)  Las políticas de suelo “urbanizadoras” facilitan la dispersión y la fragmentación de los tejidos, la ruptura de las continuidades y el aumento de las distancias. Las zonas de vivienda para las poblaciones de más bajos ingresos son las más alejadas de las áreas compactas y equipadas y la nueva escala metropolitana agrava los costes derivados de la segregación social. A estos costes se añaden los costes de sostenibilidad de este tipo de urbanización y el derecho a la movilidad, indispensable en la nueva ciudad metropolitana supone un alto coste de tiempo, económico y ambiental.

b) La no recuperación de las plusvalías urbanas y la aceptación por parte del planeamiento de operaciones residenciales homogéneas y de actividades especializadas  por parte del sector público crean un déficit estructural que impide que la urbanización se convierta en ciudad.

c) La lógica de este modelo tiende a una urbanización cada vez más extensiva, por lo tanto que agrava los problemas citados. Insistimos que el efecto de “escala” conduce a una dinámica perversa puesto que la multiplicación de las distancias es también multiplicación de los costes sociales, ambientales y de gestión.

La política de suelo y de vivienda se convierte así en la cuestión clave del desarrollo metropolitano. Esta política es la que determinará si los procesos urbanizadores son capaces de producir una ciudad a la escala territorial de región metropolitana o crearán una amalgama de situaciones urbanas contradictorias, desiguales, poco sostenibles y de cuasi imposible gobierno.

En los últimos años en los países europeos se han realizado intentos tanto legislativos y de planeamiento como actuaciones de iniciativa local que han pretendido orientar el desarrollo urbano  según el principio de “hacer ciudad”.

Apuntamos seguidamente algunas líneas “constructoras de ciudad” que contribuyan a revertir los procesos indicados.

a) El planeamiento territorial y estratégico de la ciudad metropolitana debe situarse a la escala de las dinámicas existentes y apoyarse en un marco legal que fije condiciones básicas al desarrollo urbano. Por lo tanto los planes territoriales no pueden ser de ámbito local o de aglomeración sino de región metropolitana y deben integrar las otras estrategias que se exponen en este texto (transportes, corredores ecológicos, nuevas centralidades, etc.).

b)La legislación y el planeamiento deben garantizar usos equilibrados del territorio, mixtura social y funcional de cada zona urbana, prioridad a las formas compactas de crecimiento, ejes urbanos articuladores, distribución de las nuevas centralidades y acceso a la movilidad metropolitana por parte de toda la población.

c) La vivienda es una condición básica para ejercer la ciudadanía. Para ello debe estar integrada en el tejido urbano y favorecer la comunicación y el intercambio entre poblaciones diversas. Las políticas de vivienda no pueden limitarse a favorecer ofertas inmobiliarias segmentadas según los ingresos de la población sino favorecer la producción de conjuntos de composición diversa y articulados con el sistema urbano metropolitano.

d) Los beneficios generados por el desarrollo urbano deber revertir al conjunto de la colectividad y por lo tanto las plusvalías urbanas de los propietarios del suelo y de los promotores inmobiliarios deben servir principalmente para producir una urbanización de calidad.

e) El desarrollo urbano y las grandes operaciones que lo materializan deben considerarse como oportunidades para integrar los barrios degradados o marginales de las periferias.

Este último punto nos parece especialmente interesante y que permite exponerlo a partir de un caso práctico. 

En Río de Janeiro, al casi un millón de personas que vive en favelas en el municipio podríamos añadir gran parte de los que viven en la periferia norte (la baixada fluminense) que tiene 4 millones de habitantes.

Es interesante comentar la experiencia del amplio programa urbano con que esta ciudad abordó el tratamiento de estos barrios, buscando su incorporación plena a la ciudad formal y la finalización o atenuación de las condiciones de marginalidad que afectan a sus habitantes. Programa denominado Favela Barrio, iniciado en 1994 y que continúa en la actualidad, pudiendo catalogarse como el programa más importante llevado a cabo en la última década en materia de políticas urbanas en América Latina.

El Programa Favela-Bairro fue una iniciativa municipal, para “construir toda la infraestructura y equipamientos de servicios públicos necesarios para transformar las favelas en barrios formales de la ciudad”, no en algún aspecto puntual como se efectuó en políticas recientes, sino abarcando la totalidad de las 608 áreas y la globalidad del proceso de adaptación a la ciudad. Sobre esta base se formuló una estrategia de intervención físico-urbanística, con la idea que la integración formal, es decir, la normalización del espacio, favorecería la integración social, el proceso de ciudadanía plena de sus habitantes. Para ello, la Alcaldía consiguió un apoyo financiero del Banco Interamericano de Desarrollo, préstamo que cubrió el 60% del coste total aprobado para el programa, y que posteriormente fue complementado con una aportación de la Unión europea.

 

Canalizaciones y mejoras ambientales en el programa Favela-bairro en Río de Janeiro


Los criterios que han orientado la realización de este programa son los siguientes:

1.  respetar y mantener las viviendas existentes, construidas por el esfuerzo de años de las familias de las favelas; manteniendo los valores constructivos y espaciales propios de los asentamientos.

2. complementar la estructura urbana (saneamiento y accesibilidad, como prioridades principales) y ofrecer condiciones para la consolidación del barrio como parte del tejido formal de la ciudad.

3. introducir en esas áreas valores urbanísticos propios de la ciudad formal como calles, plazas, infraestructuras, servicios públicos y sociales.

4. considerar la participación de diversos grupos sociales dentro del barrio en la formulación de las propuestas físico-urbanísticas y en los programas de equipamiento.

5.  resolver los problemas de riesgo físico-ambiental por deslizamientos de terrenos, inundaciones, etc., definiendo, en su caso, programas de realojo en el área.

 

Pero más allá de los datos numéricos, interesa destacar la puesta en marcha de la concesión de casi ochenta mil títulos de propiedad, en un proceso lento pero inexorablemente con final, la calificación con nombre a cerca de cien kilómetros de nuevas calles, con la consecuente adquisición de dirección “formal y legal”- base primera de ciudadanía - a un enorme volumen de población. Percepción de ciudad nueva que es compartida por sus vecinos de los barrios colindantes, que puso en el plano de la ciudad nuevos nombres que comienzan a ser conocidos por el resto de los ciudadanos; incluso, aunque es revelador el hecho de que 200 escuelas primarias de los alumnos de las favelas han incorporado enseñanzas sobre el uso de espacios creados y las prácticas propias de los habitantes de una ciudad-.

Aspecto fundamental ha sido el proceso de regularización de la tenencia de la tierra. El reconocimiento del derecho de ocupación del suelo y la legalización de la vivienda modifica la relación de la población con su entorno físico, adquiere rápidamente comportamientos más cuidadosos con el espacio público y la propia vivienda. La integración en las redes de servicios les hace más ciudadanos: cuando se va a la escuela o se busca trabajo no es lo mismo decir que se vive en una favela que en una calle, con número, con nombre, con transporte para llegar a ella, con servicios, de hecho, situada en el plano de la ciudad.

 

D. La ciudad del conocimiento y la nueva economía.


La nueva economía es el resultado por una parte de la internacionalización de la actividad económica y por otra por la difusión de las nuevas tecnologías de comunicación. Paralelamente los cambios en los comportamientos sociales y en la gestión económica han comportado la emergencia de nuevos sectores de la actividad o que algunos que en el pasado tenían relativamente poco peso en la producción hoy generen una parte importante del producto y del empleo. Nos referimos a cambios  como la mayor autonomía de los individuos, las exigencias de calidad de vida tanto en servicios a las personas como en relación al medio ambiental, la externalización de muchas funciones que antes se realizaban en el seno de las empresas industriales o comerciales, la importancia adquirida por las industrias culturales, audiovisuales y del ocio (ver punto sobre Corredores culturales), así como por los sectores vinculados a la educación y a la salud, y también a los servicios financieros, el auge del turismo y la importancia vital que han adquirido las comunicaciones, etc. Sin hablar de sectores específicos de la nueva economía como todo lo que se refiere a contenidos y a la tecnología propios de la “galaxia Internet” (Manuel Castells).

La nueva economía aparentemente podría localizarse en cualquier parte puesto que el progreso de las comunicaciones, la posibilidad de estar siempre conectado con el resto del mundo y relacionarse en tiempo real, el hecho que las decisiones y los documentos se pueden transmitir a distancia con costes nulos o mínimos de tiempo y dinero, que sea posible mantener teleconferencias con diversidad de interlocutores y evitar los desplazamientos, que se pueda conseguir la información navegando por internet en vez de atravesar los océanos, etc. todo ello nos llevaría a concluir que la difusión de la urbanización, es decir de las personas y las actividades es la consecuencia lógica para evitar los problemas que conllevan las altas densidades.



Nuevas relaciones urbanas apoyadas en las nuevas tecnologías

 

Sin embargo es lo contrario que ocurre. O mejor dicho las grandes ciudades y áreas metropolitanas, y en especial las ciudades con mayor densidad cultural son las que tienden a concentrar la actividad principal de la nueva economía. Es la ciudad del conocimiento.

La ciudad del conocimiento es la que concentra recursos humanos cualificados y hace de la producción de capital humano eje principal de su proyecto económico. Y ello por una razón sencilla: las actividades de la nueva economía requieren personal cualificado, abierto a la formación continuada, polivalente, creativo. Este tipo de población requiere un medio bien comunicado y productor de información, demanda un ambiente cultural tolerante que facilite el intercambio, aprecia la calidad de vida del entorno.

Se trata de una ciudad densa, de un área metropolitana con centralidades articuladas, espacios de calidad ambiental y en la que no solo viviendas y actividades puedan convivir, también donde se concentren todo tipo de equipamientos y actividades culturales, educativas y de ocio- A pesar de las dinámicas del mercado que empujan a la difusión urbana, siguiendo los intereses de la renta urbana y de los promotores inmobiliarios que responden a intereses especulativos y a las demandas expresadas por sociedades muy desiguales, la opción más funcional hoy es a favor de la ciudad compacta. O la ciudad metropolitana en la que coexistan núcleos compactos de tamaños distintos, zonas de más baja densidad y espacios abiertos, “naturales”, insertos en el tejido urbano.

Una ciudad que en las regiones metropolitanas es necesariamente policéntrica, que se ha convertido en el espacio económico significativo, la otra cara de los espacios globales y de las uniones supraestatales. El espacio económico significativo que hoy ya no es el espacio “nacional”, sino el regional-metropolitano. La ciudad del conocimiento,  sea ciudad de un solo centro o sea policéntrica, es hoy el espacio de las sinergias.

Las estrategias metropolitanas productoras de ciudad de conocimiento no son sola aquéllas obvias destinadas a mejorar las infraestructuras de transportes y de comunicaciones, los centros logísticos, las ciudades aeroportuarias, etc. Tan o más importantes que éstas son las que hacen la ciudad más atractiva, los equipamientos para la celebración de congresos y conferencias, la oferta cultural, de ocio y hotelera, el ambiente urbano, la calidad del espacio público, la seguridad, etc. Es decir iniciativas ya expuestas en otros puntos de este texto anteriores.

Existen  estrategias más específicas, aquéllas destinadas directamente a favorecer la producción de conocimiento, su conexión con el tejido productivo y la difusión del uso de tecnologías avanzadas en el conjunto de la actividad económica. Un tipo de acción especialmente significativa es la transformación de ciertas áreas urbanas, en general con un pasado industrial en áreas de nueva economía. No se trata de promover nuevos “polos de desarrollo” del tipo de parques tecnológicos o empresariales, o de servicios a las empresas, nombres pomposos que frecuentemente disimulan que se trata de meros conjuntos de oficinas con un centro comercial o de industrias banales cuando no son simples galpones de montaje o de depósito que se benefician de condiciones especiales merced al nombre del lugar. Las áreas de “nueva economía” o “distritos tecnológicos” que pretenden conseguir a la vez una fuerte densidad  de ocupación (uso intensivo del suelo e importancia en cualidad y en cantidad de los recursos humanos) y alta densidad de conocimientos.

En resumen las áreas de nueva economía que contribuyen a crear “ciudad metropolitana” son aquéllas que se caracterizan por todos o gran parte de estos elementos: a) Localización en el tejido urbano, frecuentemente en un área con tradición industrial,  en el que se da mixtura de actividades (comercio, vivienda, servicios varios) y buena comunicación con un centro urbano de cualidad. b) Contribuyen a crear un área con un potencial susceptible de adquirir cualidades de nueva centralidad y en todo caso de posibilitar una oferta cultural y de ocio atractiva. c) Coexisten con  centros universitarios y de investigación próximos, atraen actividades que generan  una cuota significativa de valor añadido, usan intensamente las actuales tecnologías avanzadas de comunicación y facilitan el desarrollo de las actividades consideradas emergentes (diseño, industrias culturales y multimedias, consultorías y estudios profesionales, servicios ambientales, etc.). d) Urbanísticamente generan espacios públicos abiertos y cerrados que multiplican las posibilidades de interacción y de encuentros no previstos y disponen de una flexibilidad morfológica de los espacios construidos que permiten la evolución formal y la diversidad de usos distintos.


E. Corredores ecológicos

La planificación urbanística convencional ha tratado siempre el suelo periférico a la ciudad y no urbanizable como una reserva de espacio para futuras expansiones con determinaciones de protección de ese proceso para determinados espacios que reunían características específicas de relieve, vegetación, paisaje o valores análogos.

Por eso, los planes de Ordenación municipal o de Desarrollo Urbano se han limitado o a no regular esos espacios (como correspondería a zonas de reserva para la expansión, que a lo largo del tiempo entrarían en el proceso) o a marcar parámetros de uso y ocupación para el suelo rural (incluso estableciendo categorías forestales, agraria, de protección, etc.) cuya lógica emanaba de la misma lógica de parcelación y edificación que aplicaban a la producción del suelo urbano (obviamente con aprovechamientos mucho más bajos y parcelaciones mas propias de la explotación agrícola).

Cabe hacer referencia a la temprana necesidad de proteger ciertos espacios que constituyen ecosistemas naturales relevantes (el primero fue el de Yellowstone, ya en 1872, que dio origen a la creación en USA del Servicio de parques nacionales en 1916), que ha ido evolucionando desde de la creación y gestión de parques naturales hacia una gama mucho más amplia que distingue diversos tipos de parques y de áreas de protección, y ha ido incorporando a la idea de reserva y protección una actitud mas activa que supone planes de manejo y gestión de recursos.

En cualquier caso, esta política de protección se ha introducido en el planeamiento urbanístico como definición de áreas reguladas por su propia lógica (de existir esos parques en el entorno de una ciudad), precintos intocables con las determinaciones urbanísticas, espacios “tabú” que permanecen como ínsulas en el mosaico de zonificaciones.

La divulgación, desde inicios de los años noventa, de las ideas de sostenibilidad del sistema urbano ha introducido una fuerte crítica a este sistema de entender la interrelación entre lo rural y lo urbano, entre el campo y la ciudad, entre lo edificado y lo vacío. La concepción de ambos como un sistema único ha llevado a crear nuevas metodologías de determinación de emisiones de lo urbano y estimación de su impacto ambiental, de cálculo de la huella ecológica de la ciudad (determinación de la magnitud de soporte de espacio natural que precisa) y de creación de indicadores que muestre la vulnerabilidad de cada subsistema y la presión que puede colocarlos en situación crítica.

Sin embargo, en los últimos años han comenzado a darse diversas experiencias al respecto que anuncian una nueva manera de entender la ciudad como parte de un ecosistema regional metropolitano más amplio. Como son:

- Creación de corredores ecológicos o conectores entre espacios naturales.

·         Introducción en la planificación de matrices de conectividad ecológica, que definen corredores y espacios en el entorno y a través de la ciudad

·   Producción de planes de actuación para territorios periurbanos con usos agrarios o rurales productivos

·   Recuperación de corredores húmedos e integración de la noción biológica de cauce vivo en los ríos y torrentes urbanos

·   Reconversión de áreas industriales obsoletas (o portuarias, ferroviarias, etc.) en parques urbanos o regionales en los que la edificación contribuye a dotar al paisaje de una identidad específica (Rhur en Alemania, Fundidora en Monterrey, puerto de Genova, etc.).

·  Introducción de la noción del territorio como paisaje, y por tanto de las actuaciones urbanas como constructoras de paisaje

·  Formalización de indicadores de control del plan y su implementación que integran

Corredores infraestructurales y matrices ecológicas en el Plan Metropolitano de Milán

 

Un concepto que comienza a tomar fuerza en el planeamiento urbanístico es el de construcción del paisaje. Territorio y paisaje entendidos como dos caras de un mismo hecho; y actuaciones humanas como configuradoras de ese paisaje. La definición de unidades de paisaje (sobre nuevas clasificaciones tipológicas, como la establecida por R. Folch en 1999 de espacios urbanos, espacios paraurbanos, espacios periurbanos y espacio rururbanos) introduce una nueva perspectiva en las decisiones de ordenación y en la definición de las actuaciones en cada tipo de espacio. Los corredores de las infraestructuras metropolitanas se entienden también a través del paisaje que generan y a través de su posible función de conectores de distintas unidades, lo que influye tanto en las determinaciones de usos y tipología edificatoria  como en las determinaciones de su proyecto de implantación (el ejemplo, antes mostrado en plano, de los corredores infraestructurales del Plan Metropolitano de Milán es una buena referencia). Cataluña ha sido pionera en España en el establecimiento de una Ley del Paisaje, cuyas determinaciones alumbraran los planes territoriales de tipo urbanístico y los planes sectoriales de infraestructuras.

Un último aspecto a destacar se refiere a la concepción de las denominadas matrices ecológicas definidoras de zonas y de conectividad, que sintetizan la conformación del ecosistema territorial. Comienzan a aparecer experiencias de planeamiento que fijan índices ecológicos de vulnerabilidad del territorio y de valoración del patrimonio, indicadores que se refieren a espacios o a conectividad entre ellos, y que fijan las categorías urbanísticas de usos y parámetros del plan. El planeamiento de la ciudad metropolitana no es ya únicamente productivista-funcionalista sino también integrador y paisajístico.


F. Centros y barrios  históricos, corredores culturales y áreas de oportunidad.

La ciudad metropolitana basa en parte su dinamismo en la atracción de las “clases creativas”, es decir recurso humanos cualificados e innovadores en todos los campos de actividad. Y este tipo de población valora por encima de todo la calidad de vida, la oferta cultural y las posibilidades de ocio variado. Por otra parte para contrarrestar los efectos anómicos o desintegradores de los actuales procesos metropolitanos la revalorización de la ciudad y de sus “historias” son un elemento con un fuerte potencial identitario, diferenciador y cohesionador. Nos referimos tanto a los centros antiguos o “modernos” (de los siglos XIX y XX), los viejos barrios populares o las urbanizaciones que fueron periféricas y que se han integrado en el tejido urbano con su perfil específico, las áreas industriales en reconversión y los espacios ocupados por infraestructuras hoy obsoletas.

Hay que considerar el importante efecto sobre la producción de bienes y servicios, la generación de empleo, la animación del comercio y del espacio público y la seguridad ciudadana que posee la oferta cultural y de ocio. Los impactos positivos indirectos, económicos y sociales son en general muy superiores a los  posibles impactos negativos que puede conllevar un uso más intensivo de la ciudad.

La oferta cultural y de ocio no va destinada principalmente a una población externa a la ciudad, la masa crítica que la hace posible, es decir la demanda estable, la proporciona la misma ciudad. La integración de la ciudadanía, la cohesión social, la  capacidad socializadora de la ciudad, la existencia de pautas comunes formales e informales que hacen posible la convivencia en el espacio público, son dimensiones del funcionamiento de la sociedad urbana que dependen en gran parte de la oferta cultural y de ocio.

Por último es importante destacar la vinculación entre imagen  de la ciudad y su dimensión cultural. En esta época en la que la globalización económica es también cultural, de banalización del consumo cultural, de homogeneización de las ofertas, la ciudad, sus elementos históricos, su patrimonio físico, sus ofertas específicas, su perfil propio, son factores multiplicadores tanto de su atractividad externa como de su capacidad integradora interna.

Pero de la misma forma que se ha dicho que no hay mujeres feas pero si mujeres que no saben o no pueden cuidar su imagen, lo mismo puede decirse de las ciudades. Barcelona o Bilbao, Glasgow, Liverpool o Manchester, Torino, Marsella o Genova, hace un cuarto de siglo eran percibidas como ciudades industriales, grises y sucias, poco atractivas, que recibían pocos visitantes y no siempre valoradas por sus habitantes. En pocos años su imagen ha cambiado, han sabido reconvertir y revalorizar su patrimonio físico, se han “remonumentalizado”, han generado múltiples espacios urbanos atractivos y animados, han inventado eventos y ofertas culturales diversas, tanto “excepcionales” (eventos, festivales, etc.) como permanentes (exposiciones, gastronomía, etc.), han renovado o construido ex novo importantes equipamientos que se han convertido en motores de la actividad comercial, turística, etc., incluso del desarrollo urbano y de la autoestima ciudadana.

La ciudad puede ser en su conjunto  la oferta cultural y de ocio, aunque tenga sus ejes y sus lugares fuertes, sus referentes físicos y simbólicos más característicos,  los puntos de concentración de más ofertas diversas. Sobre estas bases las ofertas culturales y de ocio, los equipamientos y las actividades, deberán definir públicos objetivos, tanto por ámbitos (local, regional, nacional, continental) como por categorías (niños, jóvenes, familias, “nuevos públicos” es decir no usuarios habituales, etc.). El éxito de la oferta cultural y de ocio se mide especialmente por la conquista de nuevos públicos sea para la oferta cultural strictu sensu, o para la actividad deportiva, el uso del espacio público y el ocio en general.

Ante todo hay que enfatizar que la oferta cultural y de ocio no debe ser una amalgama de elementos dispersos, distribuidos aleatoriamente en la ciudad, a veces aislados y aislantes, otras confundidos en espacios sin cualidad o sumergidos en áreas comerciales banales. Conviene que en la medida de lo posible existan conjuntos concentrados de ofertas que no solamente generen espacios dotados de centralidad, accesibilidad y significación simbólica, si no que también tengan un efecto transformador, dinamizador, sobre sus entornos.

Los corredores culturales y de ocio representan una concentración de ofertas culturales y de ocio que se apoyan en unos ejes y lugares puntuales fuertes y que” marcan” toda una zona de la ciudad. Unas veces son resultado de una larga historia, y en ciertos casos la decadencia no se ha podido evitar (el Paralelo en Barcelona o la Canebière en Marseille, los “grands boulevards” de Paris o la calle Corrientes de Buenos Aires en menor grado),  pero casi siempre son recuperables para la ciudad contemporánea. Otras veces son resultado de una intervención pública potente y continuada, mediante medidas de planeamiento y actuaciones inversoras estratégicas destinadas a favorecer las iniciativas privadas y los usos sociales.

Una de las estrategias más habituales y con muchas posibilidades de éxito es la recuperación de los centros históricos. En Ciudad de México se está desarrollando una gran operación destinada a recuperar el centro histórico, o por lo menos una parte de él, entre el Zócalo y Bellas Artes, como centro cultural y comercial y como espacio público de ocio. EL modo de gestión es original y parece ser eficaz. La recuperación y reconversión de los edificios y de los servicios básicos que les corresponden (agua, gas, saneamiento) corresponde a la iniciativa privada por medio de una Corporación que mediante pacto con el gobierno de la ciudad gestiona un patrimonio que adquiere progresivamente y revende o alquila, equilibrando operaciones lucrativas, necesariamente “gentrificadoras” con otras de carácter social o cultural (hoteles para jóvenes, centros culturales, etc.).

Por su parte el gobierno de la ciudad se ocupa de la recuperación del espacio público, la relocalización o reducción del ambulantaje, la seguridad ciudadana, la mejora de algunos equipamientos, el mobiliario urbano, etc. Y tanto la Corporación como el gobierno se ocupan de programar actividades que hagan de los espacios recuperados lugares animados y significantes. Esta gran operación se está ejecutando sobre una base de planeamiento muy elemental, mínimo. Se apoya más en las relaciones contractuales y de colaboración factual entre la Corporación y el gobierno de la ciudad. Y una parte de su fuerza reside en la vistosidad inmediata de las acciones en curso.

Otro ejemplo es el corredor Seminario-Liceo como un gran eje cultural del centro histórico de Barcelona, en el cual  importantes equipamientos culturales y universitarios juegan un rol decisivo (Centro de Cultura Contemporánea, Museo de Arte Contemporáneo, Biblioteca de Catalunya, tres Universidades, etc.), en un entorno popular, con zonas de inmigración reciente “no comunitaria” (es decir no de la Unión Europea) y calles marcadas por la marginación social. No nos extendemos pues los ejemplos son interminables. Si algo es seguro que se sabe hacer es reconvertir una parte del centro histórico en un lugar atractivo para la propia ciudad o para el turismo o bien para ambos “públicos”.



Corredor de equipamientos educativos y culturales del centro histórico de Barcelona


Otros tipos de actuaciones destinadas a crear corredores, ejes y lugares con una fuerte atractividad basada en la cultura y el ocio se han dado en zonas en proceso de cambio como:

a) Zonas portuarias y frentes de agua. También en este caso los ejemplos son muy numerosos: Genova, Liverpool, Cap Town, Baltimore, San Francisco, Sydney, etc. Destaquemos las ciudades portuarias de río como Rosario, Buenos Aires, Lisboa, Milan (los canales), San Antonio, Valencia.

b) Antiguas estaciones y talleres ferroviarios, grandes industrial o áreas  industriales obsoletas, instalaciones militares, etc. Hay ejemplos numerosos en Europa, en Inglaterra (Londres, Manchester, etc.). Y en España (Bilbao especialmente), en Italia (Torino, Milan), en Francia (Marseille, Nantes-Saint Nazaire, Lille), Pero también en América latina, en Brasil (Rio y Sao Paulo), en Buenos Aires , en Santiago de Chile (el anillo ferroviario y el aeropuerto de Cerrillos), etc.

c) Las nuevas centralidades, ya citadas. En este caso es especialmente importante que haya una voluntad pública que garantice o incite a que se planeen corredores de  cultura y ocio: reservas y cesiones de suelo, determinación de las morfologías y de los usos de la edificabilidad adyacente, equipamientos motores, accesibilidad y centralidad interna y externa, etc. Si la nueva centralidad se basa en un gran centro comercial rodeado de estacionamiento la cualidad del espacio público es pobre, la oferta cultural banal y el efecto positivo sobre el entorno mínimo. Los ejemplos positivos son menos numerosos, excepto cuando la nueva centralidad se apoya en el tipo de casos citados anteriormente.

d) Hay que destacar también numerosos ejemplos exitosos de  paseos o “ramblas” remodelados en barrios populares periféricos (o que lo fueron) y espacios públicos también  periféricos vinculados a grandes equipamientos (Saint Denis, Stade de France, zona Expo en Lisboa). Los antiguos barrios populares tienen un potencial identitario que los hace muy susceptibles de reconvertirse en espacios con una oferta cultural y de ocio que reanime sus actividades. En estos casos es importante no morir de éxito, que se expulse a la población residente que es un elemento esencial de su personalidad y que se banalice su imagen y su oferta.

Los espacio públicos animados, que no son siempre  corredores culturales son, en síntesis, unos ejes definidos por ser a la vez lugares y trayectos, oferta material y simbología,  espacios comerciales, de ocio y equipamientos culturales, concentración de  funciones diversas y a veces dotados de una cierta especialización,  espacios colectivos abiertos o cerrados combinados  con viviendas de tipologías diversas. La arquitectura debe proporcionar algunos  elementos cualificantes y diferenciadores.

A continuación exponemos 10 breves consideraciones sobre equipamientos culturales y espacios públicos:

a) Los centros deben ser ante todo accesibles, y los barrios periféricos bien comunicados con los centros. Pero también es necesario dar elementos de centralidad, de visibilidad,  a las zonas periféricas (“monumentalizar las periferias” según la afortunada expresión del arquitecto Oriol Bohigas), es decir no solo equipamientos culturales de barrio (centros cívicos o similares, imprescindibles sin duda). Monumentalizar la periferia significa introducir algunos equipamientos de escala de ciudad (polivalentes en unos casos, otras deportivos o religiosos o museísticos, etc.) y de arquitectura poderosa.

b)  El equipamiento cultural y sus entornos deben tener una dimensión lúdica, ser capaces de atraer nuevos públicos, facilitar el acceso de familias enteras, niños, gente mayor, usuarios no habituales del consumo cultural. Son especialmente importantes los espacios de transición, entre el equipamiento y el espacio público comercial o viario, espacios de transición que permiten el ingreso casi imperceptible en el equipamiento (puntos atractivos en el espacio público, terrazas, actividades off equipamiento, etc.). Por ejemplo los entornos del centro Pompidou o de La Villette, y como ejemplo negativo la Gran Biblioteca, siempre en Paris.

c) Es fundamental proporcionar una identidad a cada corredor cultural, utilizar el patrimonio y la memoria de la zona (por ejemplo su pasado industrial), garantizar su “diferencia” en la medida de lo posible. Frente a la “macdonaldización” de los espacios y de los equipamientos oponer la historia del lugar y la capacidad de innovación de sus habitantes.

d) Hay que tener en cuenta que no todos los equipamientos tienen el mismo poder de atracción, por ejemplo los museos y los estadios, pero en cambio estos últimos son de uso más intermitente y éste ser tan masivo que puede ahuyentar otros usos. Es importante utilizar el poder de atracción de un gran equipamiento para atraer otras actividades que aseguren la continuidad de los usos sociales.

e) Los espacios públicos pueden tolerar e incluso promover usos privados por parte de colectivos o empresas: pequeñas canchas de juego, terrazas de bares y restaurantes, ambulantaje controlado. Por otra parte los espacios privados o propios de un equipamiento, por ejemplo jardines o patio de una universidad,  museo o iglesia, espacios abiertos de un centro comercial o de un conjunto edificado (son susceptibles de usos públicos pactados.

f)  La cualidad del diseño es una dimensión principal del equipamiento y del espacio público, muchas veces determina su eficacia, su capacidad de generar un uso social intenso y diverso. El buen uso de la obra arquitectónica no es tanto su originalidad “singular” como la combinación entre su adecuación a los destinos propios que debe servir y su prestigio formal que representa un plus de autoestima y poder de atracción (por ejemplo el Guggenheim de Bilbao).

g)  El uso social de los equipamientos y espacios públicos es la prueba definitiva de su eficacia y de la justificación de la inversión pública. El uso es también creador mediante sus demandas y su participación en el proceso productor, o mediante las prácticas que desarrolla posteriormente a su realización.  Y es por lo tanto transformador de espacios y equipamientos que deben evolucionar con las dinámicas sociales. Un caso particular, interesante y positivo aunque genere inicialmente problemas de convivencia, es la irrupción de nuevos colectivos con pautas culturales distintas, como bandas de jóvenes, grupos de inmigrantes recientes, etc.

h) Los corredores son “objetos animados”, dotados de vida. Y si no lo son, no son. Además del equipamiento construido, del espacio diseñado, de los usos formales más o menos intensos, deben tener alma, transmitir sentido, crear ambientes amables,  estimulantes, adecuados a usos y públicos diversos. Deben haber políticas públicas (o privadas o ciudadanas) que promuevan prácticas de animación, fiestas, exposiciones, terrazas, kioscos, etc. Y que también regulen los usos inevitablemente conflictivos que se darán si el equipamiento o el espacio público es exitoso y polivalente. Es tan importante además de la ejecución hacer una previsión del mantenimiento que no es solo referido a los aspectos físicos (mobiliario, alumbrado, limpieza, etc.) sino también a las actividades de apoyo al uso social (por ejemplo gestores culturales del espacio público, o especializados en determinados colectivos sociales).

i) No es útil establecer dicotomías aparentemente contradictorias o no mezclables como propiedad o gestión pública o privada, espacio abierto o cerrado, gratuito o oneroso, etc. De lo dicho se deduce que hay que combinar casi siempre estas dimensiones. Como tampoco sirve contraponer el consumo (supuestamente pasivo) a la creatividad (a la que se atribuye el monopolio de la actitud activa. El consumo posee siempre aspectos activos, incluso creativos, y la actividad creadora puede ser conveniente y es posible vincularla con el consumo.

j)  La organización de la ciudad es decisiva para el buen funcionamiento de los corredores, de los equipamientos y de los espacios públicos. Es evidente en lo que se refiere a los puntos de información (real y virtual), a los transportes, a la seguridad ciudadana. Queremos destacar especialmente la cuestión de los horarios. La ciudad actual tiende a funcionar las 24 horas del día, las pautas son muy distintas según la edad, género o ubicación de las personas.. Los horarios comerciales, de los restaurantes, de los equipamientos culturales, etc. deben de tener en cuenta esta nueva realidad. Sería deseable que algunos corredores culturales funcionen las 24 horas del día (como Broadway en New York, la calle Corrientes en Buenos Aires, o la calle de las 24 horas de Curitiba).


4. Por una propuesta política derivada del reconocimiento de los derechos  de la ciudadanía

En el punto anterior se han expuesto una serie de estrategias urbanas que se caracterizan por su dimensión regional metropolitana, por el rol determinante de los poderes públicos y, sobre todo, por su potencialidad de “hacer ciudad”. La cuestión del gobierno de este territorio en consecuencia se plantea como un desafío dialéctico. Es preciso que existan instituciones y procedimientos con capacidad normativa y ejecutiva para impulsar las políticas territoriales metropolitanas. Pero estas políticas no pueden concebirse simplemente como respuestas a problemas sectoriales, de funcionamiento del sistema urbano, sino como elementos articulados generadores de ciudad de ciudades. Lo cual nos remite a considerar a los habitantes de este territorio como ciudadanos  metropolitanos y por lo tanto sujetos de derechos que las políticas públicas deben hacer efectivos. 

Cuando se proponen nuevas instituciones u organismos a escala regional o metropolitana se parten de dos tipos de consideraciones (nos referimos a las propuestas serias no a las que proceden de autoridades políticas que tienen como principal objetivo conservar y adquirir cuotas de poder).

Un tipo de consideraciones son las que parten de las necesidades de racionalizar las propias Administraciones, hacer la gestión más eficiente y mejorar las prestaciones públicas. Estas buenas intenciones en la práctica distan de cumplirse. La pretendida racionalización en muchos casos se convierte en inflación institucional, para satisfacer los intereses políticos y obtener los consensos necesarios se multiplican instituciones y organismos, especialmente en las democracias multipartidistas. La gestión por lo tanto no es más eficiente pues si bien se pueden crear organismos, programas o servicios nuevos que responden a demandas sociales reales, la dificultad a suprimir otros servicios o departamentos obsoletos suponen una carga burocrática y presupuestaria que limita el crecimiento de las prestaciones. Puesto que cuando se habla de mejorar las prestaciones no puede partirse del hecho de que éstas responden a demandas permanentes y homogéneas sino que aparecen nuevas demandas y nuevas necesidades.

Un segundo tipo de consideraciones es el acercamiento de la gestión hacia los ciudadanos, la “proximidad” como valor o test de calidad de las políticas  públicas. Se opta por  el uso de procedimientos participativos para elaborar o ejecutar programas y gestionar equipamientos y servicios. Y supone un reconocimiento de los actores sociales como pártners de la burocracia pública y como receptores activos. Pero el marco legal y administrativo y la cultura política no ha progresado respecto a la naturaleza de los derechos de los ciudadanos, de sus necesidades y aspiraciones. Nos movemos aun en un escenario propio, en el mejor de los casos, de la sociedad industrial y de los contenidos mínimos del “estado del bienestar”. Como en el caso anterior falta una reconsideración de los derechos ciudadanos en nuestras nuevas sociedades urbanas.

Por lo tanto hay que volver al principio, a los derechos ciudadanos. Pues al principio no están las instituciones, ni las políticas públicas, ni los medios (funciones, servicios, recursos) para realizarlas, sino los derechos de la ciudadanía. Y éstos son hoy lo que hay que redefinir hoy.

A.  En primer lugar el derecho a la ciudad, que incluye el derecho a la vivienda, al espacio público,  a la monumentalidad, a los servicios urbanos, a la calidad ambiental, a la belleza del entorno, a la accesibilidad, a la movilidad, a la visibilidad en el tejido urbano, a la centralidad cercana, a la identidad del lugar, a permanecer o a elegir donde vivir (desde el barrio a el país). Son derechos que sin haberse formalizado están presentes en nuestra cultura urbana y que en mayor o menor grado se pueden ejercer en las áreas centrales y no degradadas de la ciudad compacta. Pero que están ausentes de gran parte de las zonas de urbanización difusa, segregadora o marginal.

B. En segundo lugar los derechos ciudadanos de carácter político son la otra cara de la misma moneda, pues sin éstos los derechos específicamente urbanos no son de facto exigibles. Los ciudadanos tienen derecho a estar y sentirse representados por instituciones próximas accesibles y que son interlocutores válidos, es decir no pantallas burocráticas o entes sin competencias decisorias,  para hacer llegar sus demandas y reivindicaciones. Pero si las normas, los planes, los programas y en general las decisiones se elaboran y se ejecutan en instituciones superiores (supramunicipales) o entes especializados (como son con frecuencia los metropolitanos) éstos deben ser representativos, transparentes y accesibles a los ciudadanos y a sus organizaciones. En un mismo territorio los ciudadanos deben tener los mismos derechos y deberes, sea cual sea su género, origen étnico, nacionalidad, religión o cualquier otro factor distintivo. La ciudadanía hoy no puede depender de la nacionalidad.

C. En tercer existen hoy unos derechos propios del estado del bienestar que hoy requieren ser concebidos como más complejos y que requieren políticas específicas. El derecho a la educación hoy supone el derecho a la formación continuada pues es una exigencia de la evolución de las actividades de la ciudad. El derecho a la cultura debe reconocer y proteger la diversidad  y étnica y lingüística y promover a la vez elementos culturales universales y compartidos, indispensables para la convivencia. El derecho a la comunicación y al intercambio hoy requiere reconocer el acceso de todos por igual a las actuales tecnologías de información y comunicación.. El derecho al empleo debe completarse con alguna forma de salario ciudadano o renta básica pues los períodos de desempleo son casi inevitables en las trayectorias profesionales.

A partir del reconocimiento de estos derechos hay que rediseñar a la vez las políticas públicas y las instituciones territoriales urbanas. La cuestión primigenia no es ni la arquitectura formal de las instituciones ni el contenido material de las políticas públicas especializadas. La cuestión previa es determinar los objetivos que se quieren conseguir, es decir las necesidades que deben satisfacerse y los derechos propios de los ciudadanos que se reconocen, el óptimo de libertad y de igualdad que se pretende alcanzar. Y a partir de estas premisas podemos plantearnos la organización institucional del territorio, las políticas públicas que deben asumir, la redistribución de responsabilidades, competencias y recursos entre las administraciones  y los mecanismos de representación, participación, cooperación y de resolución de los conflictos entre las instituciones políticas y la ciudadanía.

Todo ello tiene un hilo conductor: hacer ciudad en los nuevos territorios urbanos, en las regiones metropolitanas.

JB y MH

 

NOTAS:

(1)     Sobre la ciudad metropolitana actual y la distinción entre urbanización y ciudad véase: Ascher, François: La metapolis (Odile Jacob, 1995) y Los nuevos principios del urbanismo (Alianza Editorial 2003); de Borja, Jordi: La ciudad conquistada (Alianza Editorial 2003) y de Harvey, David: Espacios de esperanza (Akal Ediciones 2003) y del mismo autor con Smith, Neil: Capital financiero, propiedad inmobiliaria y cultura (MACBA, 2005).(volver al texto)

(2)     Amendola, Giandomenico: La ciudad posmoderna (Celeste Ediciones 2000); Choay, Françoise: Le règne de l’urbain et la mort de la ville, en La Ville, art et architecture, Centre Pompidou 1994. Sobre el caso español ver: Borja, Jordi y Muxí, Zaida: Urbanismo del siglo XXI, Las grandes ciudades españolas (Ediciones UPC, 2004) y la introducción de Borja, Jordi al libro de Harvey y Smith citado.(volver al texto)

(3)     Sobre el gobierno de las Áreas Metropolitanas ver la bibliografía citada en los siguientes textos de este capítulo, los del autor y entre otros los de la OCDE (2001), de Freire y Stren (World Bank, 2001), de Rodriguez y Winchester (2001), de Ascher (1995 y 2001), etc.(volver al texto)

(4)     Jordi Borja, Manuel Herce, Mirela Fiori y Arturo de Mier y Teran: Informe sobre el Desarrollo Metropolitano de Monterrey (México, 2005) (volver al texto)

(5) Henri Lefebvre acuñó el concepto de El derecho a la ciudad...Ver Los derechos ciudadanos, J. Borja, Documentos, Fundación Alternativas, Estudios, nº 51, 2004 (incluye una amplia bibliografía) y capítulo 7 de la Ciudad Conquistada del mismo autor.(volver al texto)

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