AÑO 5 - Marzo 2013
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Espacios públicos y políticas urbanas de seguridad
Por Jordi Borja


1. La  ciudad como espacio público.

El espacio público es un desafío global a la política urbana: un reto urbanístico, político y socio-cultural, referido a toda la ciudad.

El espacio público no es el espacio residual entre lo que se ha construido y el espacio viario. El espacio público debe ser un espacio de la continuidad y de la diferenciación, ordenador del barrio, articulador de la ciudad, estructurador de la región urbana. Dependiendo de como se diseñen, o mejor dicho de cómo se conciban, las grandes operaciones urbanas, el espacio público (incluyendo infraestructuras y equipamientos) pueden convertirse en un importante mecanismo de redistribución e integración social. Los grandes proyectos urbanos pueden ser creadores de centralidades donde antes no había nada, facilitando más movilidades y accesibilidades, favoreciendo la visualización y la aceptación ciudadana de barrios olvidados o mal considerados.

El espacio público es también una opción política y cultural: un espacio de representación colectiva, de vida comunitaria, de relaciones sociales, de encuentro e intercambio cotidianos. Nada queda al margen de este desafío: bloques de viviendas, centros comerciales, escuelas, equipamientos culturales o sociales, ejes viarios, por no nombrar calles y galerías, plazas y parques. Todas estas realizaciones son susceptibles de un tratamiento urbanístico que genere espacios de transición, que complementen los espacios públicos y a la vez den a la ciudadanía una realidad cotidiana de expresión colectiva y de libertad y seguridad individual. El espacio público político es el del encuentro entre las instituciones del poder y las demandas y aspiraciones colectivas de la ciudadanía. Un encuentro que puede ser de apoyo o de confrontación.

 

2. El renacimiento de la vitalidad ciudadana en América latina.

En referencia a América Latina, se heredaron las consecuencias de lo que se ha llamado “la ciudad dual”.  Según la conocida y antigua definición del amigo y maestro desaparecido Jorge Hardoy, el 50% de la ciudad latinoamericana es informal, ilegal, excluida y marginal. En muchos casos, estas dimensiones negativas no son tanto el resultado de una mala voluntad de sus responsables, sino fruto de unos efectos perversos que no se prevén. En los últimos 10 o 15 años en América Latina se han dado algunos casos, como los que se ejemplifican a continuación.

En primer lugar, hay que citar la evidente transformación positiva de Bogotá en la última década. Entre los años 50 y los 90 la ciudad se multiplicó por 7 en número de habitantes, el crecimiento multiplicó la ocupación del suelo, incluido el que hubiera debido protegerse, la segregación social residencial se acentuó, la movilidad se basó en la locomoción individual y el espacio público, el de uso colectivo y diverso, prácticamente desapareció. Pero los 90 ven el inicio de una época marcada por Alcaldías ciudadanas que refuerzan considerablemente la capacidad de actuación del gobierno municipal, promueven procesos descentralizadores y participativos, impulsan la cultura ciudadana y los  programas sociales, etc. para la mejora de la integración ciudadana. El espacio público y la mejora de la movilidad se convierten en objetivos principales. La actuación en zonas de exclusión avanza más lentamente y en algunos casos los buenos propósitos no son los más adecuados. Un ejemplo: a principios de los noventa se planifica la construcción de 27000 viviendas  para los sectores 1 y 2 de la población, los de más bajos ingresos, El Tintal. La homogeneidad social de esta operación constituye una fuente de marginación, lo que demuestra que es importante promover la mezcla social en una zona para generar empleos, equipamientos, excedente, etc. De este modo se puede ver que a veces, operaciones con muy buena fe se plantean de tal manera que tienen efectos perversos.

Ciudad de México constituye otro ejemplo. Se llevó a cabo una política de creación de espacios públicos para un uso más racional de la infraestructura urbana para favorecer la edificación dónde había más infraestructuras y frenarla dónde no las había. Pero una política de este tipo genera también procesos de gentrificación, ya que al poderse edificar sólo en zonas centrales determinadas, los precios del suelo se dispararon, con lo que no se acentúa  la segregación. Hay que tener siempre en cuenta que las políticas urbanas exitosas dan lugar con frecuencia a efectos perversos no previstos y contrarios a las intenciones iniciales.

Al tomar como ejemplo Santiago de Chile, se puede constatar el mal que puede hacer una “buena política” de vivienda basada en la cantidad de viviendas construidas. En la última década, desde la llegada de la democracia, se han construido unas 200000 viviendas en la periferia, para un millón de personas. Sin embargo esta urbanización no garantiza una mejora de la cohesión social ni una mejora de la calidad de vida de sus inquilinos. Tal y como dice Alfredo Rodríguez, se ha pasado de la problemática de los sin techo a la problemática de los con techo. Se trata de viviendas de mala calidad, lejos de todo, dónde sólo vive gente con muy bajos ingresos, sin espacio público y con equipamientos mínimos. Ello refleja una vez más los efectos perversos que pueden tener las  políticas a priori bienintencionadas.

En Río, ha habido políticas positivas, con la integración de las favelas. A principios de los noventa las favelas, dónde vivían centenares de miles de personas no existían en los planos de la prefectura; al no tratarse de viviendas legales, no se aparecían en los planos. Entre otros problemas, en los barrios de favelas había mucha gente durmiendo en la calle, lo que generaba sensación de inseguridad a los vecinos de la zona. Después de un estudio, se constató que la gente que dormía en la calle eran trabajadores y no marginados. El problema era que la gente no se podía pagar el transporte para ir de su casa al trabajo porque la fuerza de las compañías de transporte impedía que hubiese tarifas integradas. Este hecho ejemplifica hasta qué punto es importante una buena articulación de los servicios de transporte en la ciudad.

Finalmente, hay que citar el caso de Buenos Aires, la ciudad-espacio público por excelencia en América latina. Las políticas urbanas de la democracia, es decir desde los años 80, han sido débiles pero han recuperado la ciudad como lugar de vida colectiva, el uso intensivo y diverso del espacio público. La exclusión sin embargo sigue siendo ley para la mayoría en gran parte del “gran Buenos Aires”, en la periferia cuya población multiplica por dos y medio la de la ciudad. Y en ésta subsisten las villas, zonas de autoconstrucción vecinas pero separadas de la ciudad formal. Los proyectos de integración de éstas en el tejido ciudadano, como el que lideró a principios de esta década Eduardo Jozami no han tenido continuidad.

En definitiva, para crear un ambiente en el que la gente se sienta más segura es importante hacer ciudad, y segundo, hay que tener en cuenta los efectos perversos que pueden tener incluso las políticas más bienintencionadas.

 

3. Barcelona, un ejemplo con sus contradicciones. La Ordenanza del civismo.

Tomando como ejemplo Barcelona, pueden constatarse de nuevo los efectos perversos de la planificación urbana. Si bien es cierto que Barcelona ha tenido un urbanismo exitoso desde que, en los años 80-90, se decidió construir una ciudad de calidad, dónde se remodeló el centro histórico, se derribaron 4000 viviendas y se construyeron más de 3000 para las mismas familias, se construyeron muchos equipamientos, se promovieron los espacios públicos a través de la ejecución de 300 proyectos de espacio público y de equipamientos repartidos por toda la ciudad, entre otras acciones. También es cierto que no se tuvieron en cuenta los efectos perversos que derivarían: no se aprobó ninguna política de vivienda, no se hizo una política municipal del suelo pese a la obligación legal de constituirla, no se previó que los precios se dispararían al aumentar la calidad de la ciudad y no se previó que el cambio de base económica, al pasar de una ciudad industrial a una ciudad de servicios suponía un cambio importante en la estructura de la población. No hay sólo gentrificación, sino que también hay empobrecimiento de la población que se encuentra en una situación más precaria y con menos capacidad de presión social. Con el cambio de base económica, en Barcelona se plantea la cuestión sobre qué hacer con la gente que no gusta que se vea en la ciudad.

La Ordenanza del Civismo intenta dar una respuesta, pero equivocada y siniestra.  Es una amalgama que mezcla todo tipo de conductas, la mayoría no delictivas, pero que se penalizan considerándolas “incívicas”, molestas, impropias de una ciudad considerada estandarizada y homogénea, de ciudadanos “normalizados”, es decir conservadores. Se criminalizan colectivos vulnerables, mendigos, inmigrantes, prostitutas, etc. Hay aspectos de esta ordenanza que podrían caracterizarse de naci-fascistas, aunque obviamente no sea ésta la intención de los redactores ni de consejo municipal que la aprobó. Se pretende higienizar la ciudad persiguiendo comportamientos propios de jóvenes y en general de usuarios del espacio público de una forma tan genérica como ineficaz. Nos encontramos con una norma inaplicable, cuyo redactados no solo son represivos para los débiles sino que en muchos casos llegan al absurdo. 

La ordenanza del civismo se inicia con una exposición de motivos y unos primeros artículos de lenguaje angelista, retórico, contra las discriminaciones, el racismo y el sexismo y afirma que “incorpora los criterios orientadores de la Carta de los derechos humanos en la ciudad” (art.2). Pero ha sido precisamente el Instituto Catalán de derechos humanos, promotor de la citada Carta, uno de las primeras entidades ciudadanas en denunciar la Ordenanza, junto con la Federación de Asociaciones de Vecinos, la Comisión de defensa de la persona del Colegio de Abogados, SOS Racismo, etc. Ya se sabe: excusatio non petita, acusatio manifesta. 

El conjunto del articulado es explícito, el objetivo es la represión de comportamientos en el espacio público. “Prever las normas de conducta en cada caso y sancionar aquéllas que puedan perturbar, lesionar o deteriorar tanto la convivencia como los bienes que se encuentran en el espacio público”. A la reprobación genérica de las discriminaciones y del racismo (4 artículos) sigue un catálogo amalgamático de  conductas perseguibles y de las sanciones correspondientes (54 artículos) que si no fuera por lo que significan de estigmatización de colectivos sociales enteros (jóvenes, mendigos, prostitutas, inmigrantes, etc.) y propician la arbitrariedad y la desproporcionalidad de los castigos, provocarían la risa. La amalgama incluye a los  que juegan, patinan o beben en la vía pública, los duermen en la calle, los que hacen pis, los que piden limosna, los grafiteros, los que colocan pancartas, los que deterioran el mobiliario o la buena imagen de la urbe. Se perseguirá la prostitución y la venta ambulante, tanto a los que la ofrecen como a los que la compran. Las sanciones son tan desproporcionadas que no se sabe si considerarlas  injustas o ridículas: la mendicidad, los top manta, los limpiaparabrisas o la “oferta o demanda de servicios sexuales” puede ser multada con 750€ y en algunos caso con 1500€,  y los acrobacias del patín o los grafiteros hasta 3000€, como los actos racistas o sexistas (que por cierto no se precisan!) 

No es difícil encontrar una lógica en el caos formal de la dichosa Ordenanza: la persecución de lo que perturba una visión idealizada del orden, del “modelo de sociedad barcelonesa” como se proclama textualmente. Para lamentar que no vivamos ya en una “sociedad tradicional ni homogénea”, como si alguna vez lo hubiera sido! A partir de este supuesto se implementan dos lógicas perversas.   

Se vinculan los  comportamientos más o menos perturbadores o agresivos al estereotipo aplicado a determinados colectivos sociales. La misma conducta podrá ser evaluada de forma distinta según la apariencia o la interpretación que haga el agente de la autoridad respecto al individuo. Y se agrava mediante el estímulo a la delación, entendida como un acto de civismo (a lo que se dedican 6 artículos). En el caso de los inmigrantes se promete que el Ayuntamiento ayudará a “regularizar” la situación legal de los denunciantes! (art 81). En general la Ordenanza se refiere a colectivos sociales vulnerables, afectados por distintas formas de exclusión, precarización o  faltos de perspectivas.  

La otra lógica perversa es la pretensión de borrar aquello que no se quiere ver, la perturbación es subjetiva, es el punto de vista del poder y de los que no gusta contemplar los efectos de unas políticas públicas y privadas que generan también miseria y marginación. Hay que “preservar a los usuarios de las vías públicas de la inmersión obligada en un contexto visual...”. Este curioso derecho ciudadano, el derecho a no ver, incluye la extensa y heterogénea lista de conductas “incívicas” citada. No se soporta la visión de mendigos, prostitutas o top manta, en vez de asumirla como un problema real de nuestro sistema social, pero se acepta la contaminación visual o acústica por la publicidad o a los privilegios en la ocupación del espacio de las autoridades. Al dar además un fundamento jurídico específico a la protección del bien “espacio público” se hace posible sumar la sanción municipal a la posible sanción penal. Se ataca a los “no visibles” desde todos los frentes.

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4. La perversa cultura política del miedo

La Esta ordenanza refleja el problema de la cultura del miedo, de la represión preventiva  y de las políticas que se hacen en las ciudades que pueden considerarse de populismo reaccionario. En ello hay una gran responsabilidad de los poderes públicos, que quieren adaptarse a las peores pulsiones de la población.

Un fantasma recorre Europa (y el mundo desarrollado en general), el fantasma del miedo, el miedo al otro, a los distintos, a los que no nos gustan, a los que de una forma u otra expresan realidades que no queremos ver. Y se multiplican las respuestas represivas, aunque se disfracen de declaraciones de buenas intenciones, protectoras no solo de los  derechos legítimos los ciudadanos “normales” (el derecho  a sentirse seguros) si no también  de los derechos de los “otros”, supuestos causantes de la inseguridad ciudadana. Los miedos urbanos tienen bases objetivas, pero no siempre están causadas por hechos delictivos.

Hoy, la base social temerosa de los cambios es la más extendida y los colectivos que se perciben como “peligrosos” no parecen tan numerosos y son más heterogéneos. Se produce una amalgama de comportamientos muy diversos, unos que ya son objeto de normas claras y contundentes, como la Ordenanza que se ha citado, otros que son simplemente conflictos derivados de la convivencia entre gente distinta en un espacio público, otros en que la percepción de peligrosidad es consecuencia de los miedos a menudo llevados al extremo por una dosis de irracionalidad o de ignorancia de la población y de la manipulación populista de las autoridades. Y otros, que no representan ningún riesgo real, excepto el de herir la sensibilidad de los que no quieren ver lo que no les gusta o les provoca mala consciencia.  

Los miedos y las consecuentes demandas de seguridad ciudadana han provocado respuestas oficiales, de carácter populista, que excitan la dimensión irracional del miedo, designando genéricamente a colectivos sociales como potencialmente peligrosos, sobre los que primero cae la estigma y después la “represión preventiva”. No es necesario decir que estas políticas están destinadas a tener unos efectos perversos; contribuyen a avivar los miedos más irracionales y provocan demandas crecientes de más seguridad. El resultado es el contrario de lo que teóricamente se pretende: la violencia y la inseguridad tienden a crecer. Por un lado, las fuerzas policiales o los cuerpos de seguridad formales, o informales, actúan sobre los colectivos designados con arbitrariedad y/o excesos, y por otro lado, los miembros de estos colectivos consideran que si son perseguidos, hagan lo que hagan, poco importa si han cometido, o no, actos transgresores. Y la sicopatología colectiva de una sociedad que se siente más amenazada, o perturbada en algún modo, dentro de su pequeño bienestar, se multiplica, pese a que los peligros son a menudo irreales o muy exagerados.

La represión amalgámica genera arbitrariedad e injusticia, provoca reacciones de violencia a escalas superiores. Es entonces cuando la tensión afecta a los colectivos sociales estigmatizados por su diferencia o marginación que serán criminalizados a continuación. Y la consecuencia es que la lógica represiva desemboca en la “represión preventiva” sobre los colectivos sociales enteros.

Las políticas destinadas a reconstruir un ambiente más seguro, a menudo tienen los efectos contrarios. Cuando se practica la amalgama y se opta por la represión preventiva indiscriminada, se comete un error y una injusticia. Es un error ya que se provoca un efecto perverso y se crea o se empeora el problema que se quiere evitar y resolver. Se convierte en delincuente a una población que ya no lo era, y se genera una violencia superior a la que existía anteriormente. Y se comete una injusticia al estigmatizar a colectivos sociales y convertir a sus miembros en “sospechosos”, las conductas de los cuáles serán juzgadas a partir de este prejuicio. Muchos de los comportamientos que se quieren evitar o sancionar no llegan casi a faltas. Pero criminalizar a colectivos sociales es un crimen, un crimen de Estado.

La manera más indigna de tratar a esta población excluida, es considerarlos colectivamente como un peligro potencial o una agresión a nuestra “sensibilidad”, al estigmatizarlos. Existen otras formas de actuar, las políticas de protección, de integración, sin duda, y las preventivas en muchos casos. Pero también la tolerancia, la aceptación de su existencia, la madurez democrática de no tener miedo a reconocer nuestros errores, las víctimas de nuestro modelo de sociedad. Es el verdadero civismo.

La respuesta, previa e indiscriminada, “penalizadora” es ineficaz. Las estadísticas muestran que ni había más delitos cuando se inició la represión preventiva, ni se han reducido significativamente cuando llevan años aplicándose. Es una política cuyos principales efectos son perversos, aumenta los miedos y la violencia en la sociedad, culpabiliza y sanciona a los sectores más vulnerables y acelera un proceso represor en los aparatos del Estado. Peor aun cuando la represión preventiva se aplica no ya a futuros delincuentes si no a castigar a  pobres, marginales, prostitutas y jóvenes molestos.

 

5. Las responsabilidades del urbanismo.

Hay un urbanismo generador de tierras de nadie, espacios residuales o expectantes que no crean lugares ni facilitan diversidad de flujos. Espacios que deberían ser públicos y colectivos y que se privatizan o se especializan hasta ser excluyentes. Se crean o toleran fronteras visibles o invisibles que limitan los accesos de poblaciones numerosas a las zonas equipadas o dotadas de mayor calidad urbana. Operaciones urbanísticas que configuran formas de urbanización segregada, que generan ghetos de poblaciones que se autoexcluyen o que son relegadas. Políticas con vocación social que generan  círculos viciosos de marginación que conducen incluso a la  criminalización de poblaciones y territorios. Y por otra parte hay colectivos dotados de mayor fuerza social que se apropian  de los espacios públicos excluyendo al resto.

Menospreciar el espacio público, su calidad, su belleza, su adecuación a los gustos y las aspiraciones de los diferentes sectores de población más allá de su función específica, es simplemente dejar a un lado a la gente y contribuir a los procesos de exclusión.  Desde las administraciones se debe asumir  como una de las fuentes de su legitimidad la promoción de una política de ciudad que produzca espacios públicos ciudadanos. No son por lo tanto admisibles grandes proyectos urbanos que no integren objetivos sociales y ambientales que amplíen la ciudadanía en cantidad y calidad.

El espacio público no debe vincularse a una función específica (circulatoria, económica, de ocio) pero tampoco excluir estos usos, es decir una excesiva “protección” del espacio público puede convertirlo en espacio vacío. La polivalencia supone accesibilidad para una población heterogénea, potencial evolutivo (es decir que pueda soportar usos no inicialmente previstos y que sea modificable con el tiempo)  y adecuación a los comportamientos del entorno social.

Dependerá de los entes públicos y de la ciudad que quieran construir que sus políticas no favorezcan la segregación y fragmentación social y espacial. A partir de la decisión política se podrán incorporar en los procesos de decisión y en los proyectos a los diferentes actores sociales, económicos y productivos. Las decisiones básicas e imprescindibles no pueden quedar en manos del mercado. El mercado por si solo no cohesiona la ciudad, más bien la desestructura.

La conflictividad en el espacio público es casi siempre un indicador de la calidad de dicho espacio, de su polivalencia, de su capacidad de adaptarse a distintos usos en cualquier momento. En el espacio público la convivencia no es fácil y son necesarias unas pautas mínimas compartidas, para hacerla posible. La cuestión es de saber como construir estas pautas. La vía fácil, pero, que puede generar más problemas de los que se pretenden resolver es la vigilancia y la sanción aplicable a una casuística tan interminable como arbitraria de comportamientos que degenera a menudo en la identificación de determinados colectivos como causantes de la perturbación de la convivencia. Las experiencias más positivas son aquellas que han sido resultado de diálogos y pactos entre los distintos actores presentes en el espacio público. La administración pública tendría que practicar más la mediación que la regulación, más la negociación que la sanción. Y evitar, así, contribuir a estigmatizar por su aspecto, a jóvenes actores presentes en el espacio público, confundiendo a menudo comportamientos expresivos más o menos discutibles con delitos y faltas que requieren una sanción inmediata.

La ciudad actual funciona las 24 horas del día y 7 días por semana. Hoy en nuestras ciudades se perciben malestares difusos, miedos con frecuencia exagerados, desasosiegos generados por las incertidumbres múltiples. La ciudad es espacio público. Contra la tendencia moderna de confundir el espacio público como viario, o espacio especializado (verde, parque temático, etc.) o residual. Toda la ciudad debe concebirse como espacio público, sin perjuicio del uso privado de algunos ámbitos edificados o no. El espacio público no se define tanto por el dominio jurídico como por el uso colectivo. La concepción y la gestión del espacio público deben ser necesariamente participativas. Solo así podremos construir y desarrollar espacios públicos de uso colectivo, polivalente y abierto, que sean un mecanismo de cohesión socio-cultural y de reducción de desigualdades. Solo así los valoraremos como un indicador positivo de la calidad de nuestras democracias.

El espacio público, en sentido físico y en sentido simbólico, es un elemento consubstancial con la democracia. La ciudad es el espacio público por excelencia, donde se expresa y se ejerce la ciudadanía cotidianamente. No hay sociedades integradas ni democracias estables si no funciona la integración social y la gobernabilidad en las ciudades.

En resumen el espacio público es un ámbito privilegiado de la vida social que solo puede existir en un marco de derechos y deberes que como decía la vieja Declaración de “droits de l’homme” de 1789 haga posible que los ciudadanos sean las personas que “nacen y se desarrollan libres e iguales”.

La síntesis teóricamente posible es cuadrar la ecuación competitividad, cohesión social, sostenibilidad, gobernabilidad y participación. No es evidente, y  aun no se descubierto la piedra filosofal para ello, por  lo menos “rebus sic stantibus”.

JB

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