Programas públicos de Alquiler Social Inclusivo en Brasil

El acceso a la vivienda en Brasil está marcado por la desigualdad y cada vez más está mediado por relaciones de tenencia en alquiler. Con el fin de apoyar a las familias vulnerables en el gasto de alquiler, se han creado programas de Alquiler Social, principal herramienta de política pública que se caracterizan por su carácter provisorio y limitado. En este artículo presentamos el Alquiler Social Inclusivo –ASI–, modelo desarrollado por el centro FGV CIDADES para fortalecer los programas de Alquiler Social. Proponemos articular actores públicos y privados para traer a la política pública soluciones de inclusión financiera, digital y territorial. Con eso, esperamos promover la autonomía de las familias beneficiarias para que accedan a más y mejores oportunidades de vivienda.

1- La vivienda popular en alquiler: una compleja realidad

El acceso a la vivienda en las periferias urbanas brasileñas revela problemas sociales complejos. Los datos más recientes estiman la existencia de más de 6,2 millones de domicilios en situación de déficit habitacional en el país, lo que corresponde al 8,3% del total de viviendas ocupadas en todo el territorio nacional (FJP, 2024). Los costos excesivos del alquiler son el componente que más ha crecido dentro del déficit habitacional en los últimos años y es hoy el más representativo. El 52,2% de los domicilios en situación de déficit habitacional presentan gastos excesivos de alquiler, lo que indica la urgencia de políticas públicas enfocadas en esta forma de acceso a la vivienda.

Además del aumento en los costos de alquiler, se observa en el país un crecimiento de ese modo de acceso a la habitación. La población brasileña que alquila vivienda aumentó del 17,3% en 2016 al 20,2% en 2022, según datos del Instituto Brasilero de Geografía y Estadística- IBGE (2023). La tendencia abarca todos los estratos socioeconómicos, siendo particularmente pronunciada entre las personas negras y entre los sectores más vulnerables. 

Es precisamente la población de menores ingresos la que encuentra mayores barreras para identificar y acceder a mejores ofertas en el mercado de alquiler, esto es, viviendas próximas a las oportunidades de empleo, educación y salud, en mejor estado y a precio adecuado. Factores como la informalidad laboral y la fluctuación de los ingresos

dificultan el cumplimiento de las garantías exigidas por el mercado formal de alquiler. Además, el acceso al alquiler formal depende cada vez más de plataformas tecnológicas y aplicaciones que concentran tanto la oferta de propiedades en alquiler como la gestión de los riesgos financieros asociados al contrato. Sin embargo, estas plataformas están orientadas al público de ingresos altos y medios, sin que sus ventajas cobijen al mercado habitacional popular para población de bajos ingresos, reforzando su exclusión informacional, tecnológica y financiera.

En función de dicha estructura excluyente, la población de menores ingresos depende, cada vez más, de los mercados informales para satisfacer sus necesidades habitacionales. En ellos, la autonomía de elección y la consiguiente movilidad socio-territorial de estas familias se reducen, ya que la información sobre la oferta de propiedades circula de manera limitada (Abramo, 2009). Además, los mercados informales tienen un menor grado de protección legal, ya que adoptan formas de negociación verbales y no reguladas, lo que aumenta la vulnerabilidad de los inquilinos.

A este contexto complejo se suman los eventos climáticos extremos que, impulsados por el cambio climático, suceden cada vez con mayor frecuencia y escala en Brasil. Desde 2011, lluvias, inundaciones y deslizamientos de tierra causaron por lo menos 1,8 mil muertes y 2 millones de desplazamientos en el país (MIRD, 2023). Los desastres en la región de Rio de Janeiro en 2011 y 2022 (en este último, en la ciudad de Petrópolis) suman 1607 muertos y 1,43 millones de desabrigados y desplazados (MIRD, 2023). En la región de Rio Grande do Sul, tras sucesivas lluvias e inundaciones que provocaron decenas de muertes en 2023, en mayo de 2024 nuevos desastres superaron las proporciones de las anteriores, causando más de 600 mil desplazamientos y 183 muertes (Rio Grande do Sul, 2024). Brasil enfrenta, además, una emergencia latente: la densidad poblacional en numerosas áreas de riesgo urbanas. Tan solo en la ciudad de São Paulo, 65 mil viviendas se ubican en áreas consideradas de alto o muy alto riesgo, que presentan un incremento significativo de construcciones para atender el mercado habitacional informal (SMUL, 2023).

En resumen, observamos la coexistencia de dos universos vinculados al alquiler como forma de acceso a la vivienda, cada uno con características muy distintas. Para la población de bajos ingresos, el crecimiento del alquiler se presenta como una oferta restringida y autoreferenciada con viviendas precarias de ubicación, condiciones físicas y jurídicas, en muchos casos, con incremento excesivo del costo habitacional e incluso con exposición a riesgos. Ya para la población de ingresos medios y altos, vemos la rápida digitalización de la divulgación de la oferta de inmuebles, contratación y gestión del riesgo, con nuevos actores financieros y plataformas tecnológicas. Estas dos tendencias ocurren en un escenario de alta inestabilidad por el agravamiento del cambio climático, en el cual eventos extremos amplían riesgos y carencias habitacionales.

En este contexto de complejos desafíos, se ha identificado una herramienta implementada por los gobiernos locales y de nivel intermedio (estados): los Programas de Alquiler Social. Aun cuando estos instrumentos son una herramienta limitada, constituyen la capacidad instalada en la gestión pública para avanzar hacia nuevas propuestas. A continuación, será presentado un breve panorama de tales programas para, posteriormente, describir el modelo en desarrollo por el centro FGV CIDADES, orientado a ampliar las oportunidades de las familias beneficiarias de tales programas.

2- Los Programas de Alquiler Social en Brasil

Históricamente las políticas habitacionales en Brasil se han orientado a la vivienda nueva en propiedad en comparación a otras formas de acceso, como el alquiler (Pasternak; Bogus, 2014). Los programas de apoyo al alquiler, llamados genéricamente como Programas de Alquiler Social (en portugués, Programas de Aluguel Social), son menos conocidos. Se trata de programas de naturaleza emergencial que consisten en una transferencia de dinero del gobierno al jefe o jefa del hogar de bajos ingresos. Está destinado a aliviar los costos habitacionales en caso de eventos adversos que afectan a la vivienda, o ante a situaciones de vulnerabilidad que afectan a las personas –Biderman (2024) ofrece una explicación detallada sobre la orientación de los programas y criterios de asignación del beneficio, así como otros aspectos de su reglamentación.

El valor promedio del subsidio observado en un conjunto de municipios (el FGV CIDADES observó esta característica en las ciudades de Aracaju, Maceió, Manaus, Palmas, Porto Alegre y los siete municipios pertenecientes al Consorcio Intermunicipal del ABC Paulista) es de 550 reales mensuales (aproximadamente 96 dólares). Considerando los precios observados en el mercado de alquiler urbano en el país, incluso informal, es muy probable que los beneficiarios aún requieran completar el monto para cubrir el costo habitacional (un ejemplo de precio se observa en el estudio realizado en la favela Porto de Areia, región metropolitana de São Paulo, en el que se informa que el precio medio del alquiler en 2024 giraba alrededor de 665 reales –Teto Brasil, 2024).

Generalmente no hay condicionalidad de parte del gobierno para la entrega del dinero, es decir, la familia puede destinar el recurso a cubrir el gasto que considere más adecuado. Sin embargo, se observa en algunos gobiernos subnacionales la exigencia de comprobación del pago del alquiler o de declaración de residencia con el objetivo de hacer un acompañamiento social del beneficiario, no tanto con el fin de hacer monitoreo de las condiciones habitacionales.

Aunque los programas de Alquiler Social sean la principal herramienta de política pública para apoyar a las familias de bajos ingresos con sus gastos de alquiler, operan de forma muy limitada. Primero, son de corto alcance y tienen poco o ningún monitoreo o evaluación de impacto social o habitacional. Segundo, se subvalora su potencial para superar los problemas enfrentados por las familias pobres en los mercados habitacionales informales, como los costos excesivos de alquiler, la falta de información sobre ofertas, y la exclusión digital y financiera. La propuesta del Centro FGV CIDADES busca avanzar en soluciones para superar sus limitaciones de diseño y evaluación.

Programas de subsidio al alquiler: funcionamiento típico.

3- El modelo Alquiler Social Inclusivo – ASI: propuesta desde la academia

El Centro FGV CIDADES se propone el desafío de desarrollar una política habitacional orientada al alquiler que incorpore las innovaciones tecnológicas actualmente concentradas en el mercado inmobiliario para familias de alta y media renta, para traer sus potenciales beneficios de acceso a información y a servicios financieros a la política social. El objetivo es crear un modelo orientado a la “vivienda como servicio”, que amplíe el acceso de las poblaciones vulnerables a un mercado de ofertas más diverso y formal, así como con mejor ubicación, reduciendo las desigualdades en el acceso a la vivienda cercana a oportunidades de trabajo, educación, salud y entretenimiento.

La propuesta denominada como Alquiler Social Inclusivo – ASI, se basa en tres pilares. El primero parte de la concesión de un subsidio financiero directo al beneficiario para cubrir sus costos habitacionales, siguiendo los moldes de los programas de alquiler social hoy en uso. Este componente del modelo salvaguarda la libertad del beneficiario en la elección de la unidad de su preferencia y la búsqueda de mejores ubicaciones a partir de cambios incrementales y adaptativos a la política pública existente.

El segundo pilar de la propuesta aspira a la inclusión digital, llevada a cabo a través de plataformas de agregación de propiedades que reducen las asimetrías de información entre propietarios e inquilinos y amplían, para estos últimos, el conocimiento sobre viviendas disponibles para alquiler. Las plataformas de agregación actúan como un marketplace digital para el anuncio de propiedades disponibles para alquiler. El mecanismo permite una mayor transparencia sobre la oferta de inmuebles y sus condiciones, centraliza la gestión de los contratos de alquiler, formaliza la relación propietario-inquilino y asume la gestión administrativa del contrato, reduciendo la carga administrativa del gobierno municipal. De esta forma, la plataforma facilita el encuentro entre propietario e inquilino y mejora las garantías jurídicas para ambas partes. La digitalización de procesos favorece también la generación de datos para monitoreo y evaluación por el gobierno.

El tercer pilar aspira a la inclusión financiera y espacial de los beneficiarios a través de fintechs sociales de gestión de riesgo crediticio. El objetivo de estas empresas es ofrecer servicios de cobertura de riesgo financiero vinculados al alquiler de una vivienda (un bien de alto costo) para familias de menos ingresos. Con su incorporación al programa de alquiler, es posible superar la barrera financiera de acceso a ofertas en áreas mejor localizadas y cercanas a oportunidades, avanzando en la inclusión espacial de estas familias. Su función sería similar a la de una compañía de seguros o a la de alternativas como depósitos, fianzas y fiadores: asegurar el pago del alquiler al propietario, ofreciendo también a los inquilinos beneficiarios del programa, alternativas de cobertura cuando hay fluctuaciones en los ingresos. La protección frente al riesgo, en este caso, se ve beneficiada por la seguridad de pago de parte o la totalidad del alquiler por medio del subsidio gubernamental. Para ofrecer este servicio las fintech sociales se apoyan en experimentos basados ​​en aprendizaje automático que han mostrado resultados positivos en la clasificación de riesgo de familias comúnmente rechazadas por modelos tradicionales de evaluación.

En resumen, la propuesta del Centro FGV CIDADES busca avanzar en soluciones financieras y tecnológicas para los programas de Alquiler Social ya existentes en Brasil. El modelo desarrollado enfrenta desafíos y oportunidades, brevemente comentados en la sección siguiente.

Modelo de Alquiler Social Incluyente – ASI: flujo financiero y contractual.

4- Oportunidades para el futuro

En este texto presentamos el modelo Alquiler Social Inclusivo – ASI, desarrollado por el Centro FGV CIDADES. El ASI prevé la incorporación de actores privados a los programas públicos ya existentes y, con ello, la generación de soluciones para ampliar el conocimiento de los beneficiarios sobre las oportunidades de locación y minimizar el riesgo económico del contrato.

Entre las oportunidades creadas por el modelo ASI está la utilización de análisis ex-ante de curvas de precios de alquiler practicados por el mercado en las regiones de su implementación. Este análisis es fundamental para proteger al programa y a los beneficiarios de abusos en los precios de oferta (ver Justice Department, 23.09.2024). Dada la inclusión de nuevos actores privados, el modelo requiere realizar análisis de estructura de costos e incidencia de los servicios informacionales, de gestión contractual y de cobertura de riesgo en el precio del alquiler. El modelo puede, adicionalmente, analizar alternativas de uso de fondos públicos, sociales o mixtos para reducir los costos de los servicios financieros. Finalmente, dada la flexibilidad que el modelo ofrece, es necesario definir el público objetivo, adaptando el modelo según los perfiles socioeconómicos de los beneficiarios. De esta manera, se espera ampliar el acceso de las familias más pobres a la vivienda digna, adecuada e inclusiva, es decir, a la vivienda como un servicio.

Además de reducir los problemas y limitaciones de los actuales programas de alquiler social, el modelo de Alquiler Social Inclusivo puede utilizarse para expandir el público beneficiario de los Programas de Alquiler Social, al incluir familias que no tuvieron su vivienda comprometida por eventos extremos o intervención pública, pero que enfrentan una vulnerabilidad socioeconómica agravada por los costos excesivos con alquiler. A partir de la incorporación de actores del sector financiero, como los marketplace digitales y las fintech sociales, se espera que la propuesta pueda maximizar el acceso a información y minimizar el riesgo económico de los contratos. El poder público, junto a los actores privados, podrá recolectar datos más completos para la evaluación de impacto de los programas existentes y estimular la alfabetización digital de los grupos beneficiarios. Con eso, esperamos poder incrementar la autonomía de las familias beneficiarias para elegir dónde alquilar y así potencializar la capacidad del poder público municipal para una mejor gestión de los Programas de Alquiler Social.

CA, AK, FMC y MBAG

Claudia Acosta. Doctora en Administración Pública y Gobierno, Fundação Getúlio Vargas (FGV). Coordinadora e investigadora del Centro FGV CIDADES Habitação. São Paulo, Brasil. [email protected] 

Amanda Kovalczuk. Estudiante de Doctorado en Sociología, Universidade Federal de Rio Grande do Sul (UFRGS). Asistente de investigación del Centro FGV CIDADES Habitação. Porto Alegre, Brasil. [email protected] 

Fernanda Martins Castro. Estudiante de Maestría en Administración Pública y Gobierno, Fundação Getúlio Vargas (FGV). Asistente de investigación del Centro FGV CIDADES Habitação. São Paulo, Brasil. [email protected] 

Maria Beatriz Assumpção Galvão. Estudiante de Maestría en Gestión y Políticas Públicas, Fundação Getúlio Vargas (FGV). Asistente de investigación del Centro FGV CIDADES Habitação. São Paulo, Brasil. [email protected]

El déficit habitacional incluye tres componentes: gastos excesivos por alquiler, viviendas precarias y cohabitación/hacinamiento (FJP, 2024). Los gastos excesivos por alquiler se observan en familias con ingresos de hasta tres salarios mínimos (aprox. 792usd) y que destinan más del 30% de sus ingresos a los gastos con el alquiler. La vivienda precaria se refiere a dos tipos de domicilios: los improvisados, construidos sin un fin residencial pero usados como residencia, y los rústicos, sin paredes de mampostería o de madera cepillada. La cohabitación considera familias que viven en una misma habitación o dos grupos familiares diferentes con relación de parentesco que comparten vivienda. La hacinación se refiere al uso de un espacio reducido por un número alto de personas, con o sin relaciones de parentesco. 

Referencias

Abramo, P. (2009). A cidade informal COM-FUSA: mercado informal em favelas e a produção da estrutura urbana nas grandes metrópoles latino-americanas. In Abramo, P. (Ed.), Favela e mercado informal: a nova porta de entrada dos pobres nas cidades brasileiras (pp. 28-79). ANTAC.

Biderman, C. et. al. (2024, Junio). A bolsa aluguel é um caminho habitacional pós-desastre? Série Respostas para Habitação: Policy Briefs FGV Cidades. 

Defesa Civil (2024, Agosto). Boletim da Defesa Civil de 20 de agosto de 2024. Estado de Rio Grande do Sul. 

Fundação João Pinheiro (FJP). (2024). Déficit Habitacional no Brasil 2022. FJP. 

Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). (2023). Síntese de Indicadores Sociais. IBGE. 

Justice Department Sues Real Page for Algorithmic Pricing Scheme that Harms Millions of American Renters. U.S. Department of justice, Archives. 23 de agosto de 2024. 

Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional (MIDR) et al. (2023). Atlas Digital de Desastres no Brasil. Gobierno de Brasil. 

Pasternak, S.; Bógus, L. M. M. (2014). Habitação de aluguel no Brasil e em São Paulo. Caderno CRH, 27(71), 235–254. 

Secretaria Municipal de Urbanismo e Licenciamento (SMUL). (2023). Informes Urbanos nº 56 – Áreas de risco geológico e o Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo. Ciudad de São Paulo. 

Teto Brasil. (2024). Panorama das favelas & comunidades invisibilizadas no estado de São Paulo.