Hace unos días se han publicado notas en diferentes
medios periodísticos sobre el crecimiento del fenómeno
de villas y asentamientos (VyA)
en el Área Metropolitana de Buenos Aires. En ellas se
cita como fuente, además de estimaciones de funcionarios
provinciales, los resultados de una publicación del
año 2008 del equipo Infohabitat:
“Los mil barrios
(in)formales. Aportes para la construcción
de un observatorio del hábitat popular del Área Metropolitana
de Buenos Aires”.
Si
bien la cita de los datos ha sido en general correcta,
se han vertido una serie de interpretaciones sobre las
causas del fenómeno con las que no acordamos y que además
no forman parte de la publicación mencionada. Con el
fin de expresar nuestra opinión sobre las causas reales y complejas que explican
el fenómeno, decidimos realizar desde Infohábitat
una serie de aclaraciones, intentando sumar otra perspectiva
al debate sobre las causas del crecimiento de la informalidad.
Algunas
aclaraciones sobre los números
Intentar
llegar al número exacto de la población que vive en
villas y asentamientos es una empresa de imposibilidad fáctica. Nuevas tomas de
tierra y la llegada
de nuevas familias a las villas y asentamientos existentes
se producen continuamente en el Área Metropolitana,
por lo que el dinamismo del fenómeno hace imposible
cualquier intento de obtener el número “mágico”. Sin
embargo, estimar una cifra que se acerque a la realidad
fue un desafío que asumimos y como se ha demostrado,
fue posible hacerlo, aunque no sin dificultades y contratiempos.
Los
resultados obtenidos se basan en la recopilación de
una cantidad de fuentes secundarias que se encontraban
dispersas y que luego de un proceso de estandarización
y ajuste, además de las visitas a funcionarios municipales
y estimaciones propias en base a encuestas realizadas
en diferentes barrios, nos permitió llegar al número
de 819 villas y asentamientos en los que viven
estimativamente 1.065.884 personas, ocupando 6.484 hectáreas.
Esto significa que el 8% de la población vivía al año
2006, ocupando el 2,3% del territorio del AMBA.
Además,
en las notas se hace referencia al crecimiento de las
villas y asentamientos a tasas mayores de las que crece
la población total del Conurbano en el período 2001-2006,
cosa que es cierta y así está mencionada en el trabajo,
aunque no se aclara lo que sí aclaramos en el capítulo
4 del libro, referente a que para las comparaciones
utilizamos como base los datos del Censo 2001, donde
el fenómeno de
villas y asentamientos quedó claramente subregistrado,
razón por la cual los resultados obtenidos para el período
2001-2006 muestran una dinámica de crecimiento mayor
a la efectivamente ocurrida.
Pobreza
e informalidad. Informalidad y pobreza
A
partir de esos números y de la proyección realizada
por funcionarios provinciales acerca de que la población
en villas y asentamientos llega en la actualidad a 2
millones de habitantes, se han realizado una serie de
aseveraciones y vinculaciones que, desde nuestro punto
de vista, no responden del todo a la realidad. Así,
se dice que el incremento de población en villas y asentamientos
se explica por el crecimiento de la pobreza. Pero más
grave aún es la afirmación de que ese crecimiento genera
mayor inseguridad, relacionando
de manera irresponsable a la población pobre con la
inseguridad. Por otro lado, la respuesta oficial
dada por el gobernador de la provincia de Buenos Aires
asegura que el crecimiento de la inmigración es la explicación
del crecimiento del fenómeno.
La
vinculación directa del crecimiento de la informalidad
a la pobreza no es de reciente aparición en el debate,
sino que ha estado presente desde tiempo atrás. Sin
embargo, esa afirmación se desvanece cuando se
observan en numerosos países tasas importantes de disminución
de la pobreza al mismo tiempo que se produce un crecimiento
de la informalidad. Y Argentina es un ejemplo de ello,
ya que desde 2003
a la fecha, y más allá de las
dudas que arrojan los datos del INDEC, resulta evidente
que la pobreza ha disminuido. Al mismo tiempo, todo
indica que la informalidad está siendo de manera cada
vez más frecuente, la forma de acceso de los sectores
populares al mercado de suelo. Según nuestros registros,
en los 24 municipios que forman el Área Metropolitana
de Buenos Aires (exceptuando la Ciudad de Buenos Aires) entre 2001 y 2006 la población
en villas y asentamientos aumentó en poco más de 342
mil personas.
Al
mismo tiempo, se hace cada vez más evidente que la
informalidad es generadora de mayor pobreza, al
sentenciar a los pobres a pagar algunos mayores costos
por la precaria condición urbana y en muchos casos por
su localización: el “alquiler de domicilios” (es decir,
pagar para obtener una dirección en la ciudad “formal”)
para poder acceder a un trabajo o la discriminación
laboral que muchos trabajadores sufren por vivir en
una villa son consecuencias de la informalidad. Los
graves problemas de salud asociados a las precarias
condiciones del hábitat son otra evidencia de esa condena.
Las
complejas causas que explican el fenómeno y su crecimiento
Por
lo expuesto anteriormente, asociar el crecimiento de
las villas y asentamientos sólo al crecimiento de la
pobreza y/o de la inmigración carece de fundamentos
serios. No negamos que ambas sean causas que influyen
en el fenómeno, pero no
constituyen las causas principales. Aún en un escenario
en el que el país continuara con las altas tasas de
crecimiento económico que ha evidenciado en el período
2003-2008 y suponiendo que ello fuera acompañado por
una paulatina disminución de la pobreza,
el acceso al suelo para los sectores populares seguirá
siendo un problema grave en el Área Metropolitana si
persisten las condiciones actuales de construcción de
la ciudad. Es que allí radican los motivos principales
que dificultan gravemente el acceso al suelo, ya no
sólo para los sectores populares, sino también para
sectores medios de la población.
En
la provincia de Buenos Aires se encuentra vigente el
Decreto Ley
8912 de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo de
la Provincia de Buenos Aires.
Las exigencias que plantea la ley prácticamente han
congelado desde 1977, año en que fue sancionada, la
apertura de nuevos loteos (a excepción de las urbanizaciones
cerradas) al plantear estándares inalcanzables para
que sectores socioeconómicos medios y bajos puedan acceder
a tierra urbana. Si en aquel momento existía una gran
cantidad de tierra vacante, en la actualidad la tierra ociosa se está agotando. Y cuando existe,
la falta de sanciones a quienes la detentan sin utilizarla,
constituye el marco ideal para generar una escasez
“artificial” de suelo urbano.
En
los últimos 7 años se ha producido un alza generalizada y fuerte de los precios
de la tierra y la vivienda (y consecuentemente los alquileres),
que ha sido significativamente más fuerte que el incremento
de los salarios, lo que dificulta cada vez más la
posibilidad de comprar una vivienda o el suelo donde
construirla. Si históricamente la estrategia de los
sectores populares había sido acceder a la tierra ubicada
en la periferia a cambio de pagar menos por la tierra,
la localización de las urbanizaciones cerradas en este
sector de la ciudad ha obligado a los sectores populares
a competir con las elites por la tierra periférica, de manera claramente
desventajosa a aquellos. La ausencia de medidas fiscales
que sancionen la especulación y la elitista política
urbana desarrollada dificultan aún más la situación.
Suele
argumentarse que la falta de regulación del mercado
de suelo constituye una situación que agrava el problema.
Muchos preferimos postular que la
inadecuada regulación, situación muy diferente a “la
falta de”, constituye el principal problema. Por
otra parte, el
derecho reconocido o el derecho oficial desconocen las
formas jurídicas de adquisición, uso y transferencia
de la propiedad que operan, en los hechos, en las villas
y los asentamientos. En la práctica, coexisten un
orden jurídico social y un orden jurídico formal. Éste
último impide, aún en el supuesto de existir voluntad
política de hacerlo, avanzar en la regularización de
la informalidad. Y ello sucede tanto en las formas (el
traspaso de los títulos de propiedad) como en la sustancia.
Así, por ejemplo, el Plan de Mejoramiento de Barrios,
más conocido como PROMEBA, tiene como condición de los
organismos internacionales que lo financian, la previa
o pasible regularización dominial de los barrios para
su provisión de servicios y equipamiento. Dicho de otro
modo, el orden jurídico formal u oficial impide la realización
de procesos de regularización y urbanización, basándose
en normas que no sólo dan cuenta en forma limitada de
la realidad jurídica, sino que además y sobre todo,
por su basamento civil privatista, despejan cualquier
posibilidad de integración a la ciudad. Regulaciones vigentes existen varias (Decreto-Ley
8912, códigos de planeamiento municipales, leyes y ordenanzas
que gravan la tierra vacante), el
problema es que en muchos casos son tímidas, cuando
no directamente inadecuadas.
La
incapacidad estructural del Estado (en todos sus niveles)
de producir suelo urbanizado bien localizado y accesible
para los sectores populares a través del mercado formal
(ya sea por su bajo precio o por las facilidades de
pago), hace que la única manera de que los sectores populares accedan al suelo y la vivienda
sea o bien a través de la informalidad, localizándose
en villas y asentamientos existentes o
bien tomando tierra vacante cada vez en peores condiciones
ambientales (ya que las mejores son destinadas a
barrios cerrados) y/o
a través de la localización a través de la construcción
de vivienda por el Estado (cuya capacidad de construcción
se ha mostrado hasta ahora insuficiente para resolver
el problema en un plazo razonable).
Finalmente,
resta decir que la acción pública en tierra, vivienda
y hábitat ha destinado en los últimos 5 años más recursos,
ejecutado más soluciones habitacionales y alcanzado
a más familias que la suma de toda la intervención del
Estado en los últimos 30 años. Los impactos son múltiples
y variados: hay
villas y asentamientos que se regularizan y formalizan,
miles de familias que mejoran sus condiciones habitacionales
y también surgen nuevas situaciones de segregación socio
territorial derivadas de las localizaciones y de
la calidad de las nuevas urbanizaciones. Será necesario
estudiar la evolución del fenómeno en los próximos años,
ya que se podrá medir de manera más certera el impacto
de las actuales intervenciones públicas para mejorar
las condiciones urbanas en 80 barrios, en lo cuales
se encuentran en ejecución proyectos (algunos a punto
de finalizar), y los recientes anuncios de intervención
en la totalidad del fenómeno.
EI
Infohabitat
es un equipo de investigación interdisciplinario
que trabaja sobre la temática de la cuestión urbana
(hábitat popular, políticas públicas, mercado de l suelo,
la ciudad metropolitana, etc.). Lleva a cabo proyectos
de investigación, participa en instancias de articulación
y construcción de conocimiento con organizaciones barriales
y con diferentes organismos públicos. Integran
el equipo: María Cristina Cravino,
Soledad Arenaza, Clarisa Bettatis,
Juan Pablo del Río, Juan Ignacio Duarte, Raúl Fernández
Wagner, María Ignacia Graham,
Valeria Mutuberría Lazarini,
Omar David Varela.
Sobre el tema, ver también la página del Instituto
del Conurbano de la Universidad Nacional
de General Sarmiento y entre otras notas en café
de las ciudades:
Número 75 | Política de las ciudades (II)
El
estigma de vivir en la villa |
“Los mil barrios (in)formales” de Buenos Aires, en dos libros recientes
y un seminario | Marcelo
Corti
Sobre
el Decreto Ley 8912 de la
Provincia de Buenos Aires, ver en café
de las ciudades las notas respectivas
de la serie Un análisis crítico de la legislación argentina:
Número 85 I Planes de las ciudades
El
Decreto-Ley 8912/77 de Ordenamiento Territorial y Uso
del Suelo en la Provincia de Buenos Aires I Un análisis crítico de la legislación argentina
(IV) I Marcelo
Corti
Número
89 I Planes de las
ciudades (II)
Reglamentaciones
y contradicciones de “la 8912”
I Un análisis crítico de la legislación argentina (VIII)
I Por Marcelo Corti
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