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N. de la R.: Esta nota fue realizada tomando como base
la exposición "La difícil relación
de los Institutos Provinciales de Vivienda con la tierra -
Apuntes para el armado de una agenda", realizada el día
12/12/06 en el marco del Seminario "Manejo de suelo urbano
para la vivienda social en la Argentina", desarrollado
del 11 al 13 de Diciembre en la Ciudad de Buenos Aires, organizado
por el Consejo Nacional de la Vivienda y patrocinado por el
Lincoln Institute of Land
Policy. Las fotografías que ilustran la
nota corresponden a viviendas sociales realizadas en la ciudad
de Corrientes, Argentina.
Vivienda
financiada con un crédito del INVICO a través
del programa Lote Propio, en terreno del beneficiario
1- Introducción
Este trabajo
intentará explorar la relación que se ha establecido
entre el suelo urbano -mejor dicho, entre los propietarios
de ese bien- y los conformadores del espacio de las ciudades.
Entre los principales actores que llevan a cargo esta construcción
se debe dar un lugar preferencial a los organismos encargados
de ejecutar el sistema estatal de provisión de vivienda
social (Institutos Provinciales, Direcciones, Servicios, etc.),
ya que estos son los mayores responsables de la expansión
de las ciudades a través de la construcción
de barrios de viviendas, y también de la regularización
o urbanización de algunas de las villas y asentamientos.
Pero esta responsabilidad en la construcción de las
ciudades es compartida con otros actores sociales: los concesionarios
de servicios públicos, los gobiernos locales, las empresas
estatales de servicios, por citar solo algunos.
Postulamos
que la problemática del suelo urbano se instala como
problema central en la agenda pública en los últimos
tres años, a partir del incremento de la obra pública;
para esto trazaremos una breve reseña de los cambios
sufridos por el Sistema del Fondo Nacional de Vivienda (FONAVI
de ahora en adelante) desde la década del 90 a nuestros
días. Posteriormente apuntaremos algunas cuestiones
que consideramos necesarias para elaborar una agenda que
contemple la cuestión del suelo; utilizaremos como
insumos los aspectos más sobresalientes de esa problemática
obtenidos durante los Talleres Regionales "Incorporación
del Desarrollo Urbano en la implementación de los Programas
Federales de vivienda", realizados entre Septiembre
y Noviembre del año 2006 (implementados por la Dirección
Nacional de Desarrollo Urbano de la Subsecretaría de
Desarrollo Urbano y Vivienda ,con la participación
de as áreas de Planeamiento de los Institutos Provinciales
de Vivienda y las Unidades Ejecutoras del Programa de mejoramiento
de Barrios, PROMEBA) en varios puntos del país, ya
que consideramos a esta serie de encuentros como un punto
de inflexión en la forma de ejecutar políticas
de vivienda social.
Creemos
que la elaboración de esta agenda es un paso ineludible
para salvar -aunque sea en parte- la tensión que existe
entre los organismos de vivienda social y los demás
actores que conforman el espacio urbano de nuestras ciudades.
Monobloques
del Barrio 1000 viviendas; inaugurado en 1978 y en franco
proceso de decadencia
2- Los cambios en el sistema, de los ‘90 a nuestros días
Son profundas
las transformaciones que sufre la sociedad toda en esta década,
marcada a fuego por el imaginario neoliberal; la fuga
del Estado de gran parte de sus obligaciones, la política
entendida como mero ejercicio del pragmatismo, la concentración
de la riqueza en unos pocos, la mutación conceptual
de ciudadano a consumidor y el desarme de la mayor parte de
las instituciones constituyentes del alicaído Estado
de Bienestar son solo algunos de los rasgos de la Argentina
de los años noventa, que marcan lo que algunos autores
definen como la transformación de la matriz socio política
(en Repetto, Fabián, 2001, Gestión publica y
desarrollo social en los noventa - Las trayectorias de Argentina
y Chile, Buenos Aires, Prometeo Libros, encontramos como definición
"…el abandono de la matriz socio política estado
céntrica…"). El sistema estatal de provisión
de vivienda social -más conocido como el FONAVI- no
escapa a estos cambios, de los que se pueden citar como los
más relevantes a los siguientes:
2.1.-
En lo conceptual: bien sabemos el poder de prefigurar la
realidad que tiene un discurso convincente que logra instalarse
en la sociedad. En el marco de la implementación de
una nueva matriz política, se van permeando nuevos
conceptos en la discusión sobre la cuestión
de la vivienda; en Cuenya encontramos que los términos
enabling y partnership ("…enabling hace
referencia a la necesidad de suministrar un marco legislativo,
institucional y financiero, en el cual los emprendimientos
del sector privado, de las organizaciones sociales y de los
individuos puedan desarrollar efectivamente el sector de la
vivienda…", "…partnership, por su parte, alude a
la creación de nuevos escenarios de gestión
que permitan aunar la acción de los gobiernos, especialmente
los locales , con las iniciativas del sector empresarial y
las de la sociedad civil") se empiezan a filtrar
en los escenarios de implementación de políticas
de vivienda. Esto se traduce en dos tendencias, una hegemónica
y otra marginal. "…la primera esta representada por
un nuevo modelo de política de vivienda que ha comenzado
a imponerse en la mayor parte de los países en desarrollo
y que apuesta fuerte a que los mercados funcionen";
hasta aquí la primera tendencia, la segunda de
ellas "…está representada por el conjunto de
experiencias alternativas que, especialmente varios
gobiernos locales, ponen en marcha en varias ciudades…Dentro
de este grupo se incluyen los programas de regularización
de loteos… los de regularización fundiaria…los de urbanización
de asentamientos irregulares…" (postulamos que esta
tendencia es la pata sectorial de lo que Repetto, 2001, llama
la "estrategia acotada" de la Argentina en materia
de políticas sociales y que se basa en la "…expansión
desarticulada de programas focalizados…"). "Estos
programas usualmente son tangenciales dentro de las agendas
públicas y usualmente nunca superan el nivel de experiencias
piloto…" (Cuenya, Beatriz, 2000, Cambios, logros
y conflictos en la política de vivienda en Argentina
hacia fines del siglo XX; versión corregida del trabajo
presentado en el Seminario Internacional Gestión Local
y Políticas Habitacionales, organizado por la Maestría
en Hábitat y Vivienda de la UNMdP el 18-y 19 de Noviembre
de 1999, Rosario). Esto coincide con lo postulado por Ignasi
de Solá y Morales (Solá y Morales, Ignasi de,
1996, "Presente y futuros. La arquitectura de las ciudades",
Barcelona, en Recopilación de ensayos del Congreso
Internacional de la UIA de Barcelona, España) cuando
en 1996 postulaba como algunas de las principales tendencias
a nivel mundial en materia de vivienda a la mercantilización
de la totalidad o partes de la vivienda y a la supervivencia
de experiencias alternativas de intervención, como
un gesto de lo que es políticamente correcto. En resumen,
la década de 1990 estuvo signada por una fenomenal
embestida del mercado contra el sistema de provisión
de vivienda popular, para poder apropiarse de los cada
vez más menguados recursos del fondo; la supervivencia
del mismo solo puede explicarse por la confluencia de intereses
entre la burocracia del sistema y las empresas medianas y
pequeñas de todo el país, que devino en una
suerte de alianza estratégica implícita (parafraseando
a Borges "…no nos une el amor sino el espanto, será
por eso que la quiero tanto…"). Ambas facciones pelearon
por sus intereses, la eventual derrota implicaba la virtual
desaparición de ambos a manos de las grandes empresas
de construcción. Del mismo modo, y simétrica
a esta tendencia de desarme del sistema universal de provisión
de vivienda (si bien el FONAVI fue uno de los más claros
exponentes del Estado de Bienestar, debe decirse que nunca
llegó a fructificar como un sistema universal, y en
esto es coherente con quienes definen como Estados de Bienestar
incompletos o inconclusos a las experiencia latinoamericanas)
florecieron durante ese período los programas focalizados,
las más de las veces pre-formateados por organismos
externos que ataban la aprobación de los créditos
a la aplicación de esta forma de intervenir en el territorio.
2.2.-
En lo institucional: los cambios en la forma de implementación
del Fondo Nacional de la Vivienda (el FONAVI se conforma en
los ´90 con un impuesto sobre los combustibles, tiene como
objetivo la construcción de VIS en todo el territorio
de la república y los órganos de aplicación
son los institutos provinciales de vivienda), los más
importantes son:
a) mediante
Ley 24.130 de Agosto de 1992 e "…instrumenta la descentralización
de los recursos (del FONAVI) hacia las provincias, que posteriormente
es concretado por el Pacto Fiscal de agosto de 1992…",
Rodulfo, 2003. Desde la implementación del FONAVI (año
1976, 1978 en el caso de la provincia de Corrientes) hasta
agosto de 1992 se implementó un mecanismo fuertemente
centralizado. Si bien las viviendas se licitaban en lo
Institutos Provinciales y también se inspeccionaban,
la aprobación de las carpetas técnicas y el
libramiento de los fondos de cada certificado de obra se realizaba
en la Secretaría de Vivienda de la Nación. A
partir de la Ley 24.130 se delegan estas funciones en los
IPV y la Secretaría se reserva el rol de auditoría.
b) Otro
hito que marca un cambio es cuando "… en marzo de
1995 se crea por Ley 24.464 el Sistema Federal de Vivienda,
que establece una nueva estructura organizativa del sector
habitacional con carácter federal manteniendo como
población destinataria el sector social con recursos
insuficientes, tal como lo indica la Ley 21.581 (del año
1976, de creación del FONAVI)…", Rodulfo,
2003. El Sistema Federal de Vivienda se integra con
los organismos ejecutores provinciales (que mantienen su rol
de administradores y ejecutores) y un Consejo Nacional de
la Vivienda (CONAVI), el que desempeña funciones de
planificación y evaluación de resultados y se
integra con un representante del Poder Ejecutivo Nacional
(función desempeñada habitualmente por el Subsecretario
de Desarrollo Urbano y Vivienda) y un representante por cada
una de las jurisdicciones provinciales. Esto se tradujo en
una descentralización la política de vivienda,
ya que no solo quedó a cargo de las provincias la administración
de los recursos que coparticipa el FONAVI a cada una de las
jurisdicciones, sino que transfiere a estas gran parte de
la decisión de cómo utilizar los mismos. Pero
esta cesión de poder tuvo mucho de barrer los problemas
afuera de la habitación; la última década
del siglo pasado vio languidecer las transferencias de recursos
desde la Nación a las provincias por cambios en la
base imponible del impuesto. La combinación de recursos
menguantes con el entorno inflacionario propio de la segunda
mitad de la década fue un cóctel que atentó
contra la capacidad concreta de acción de los organismos
de cada jurisdicción.
2.3.-
En
lo económico: este desguace al que nos referíamos
se tradujo en la retirada del Estado de las áreas más
rentables de la economía a favor del capital privado.
Venta de activos subutilizados, concesión de servicios
públicos o creación de nuevas áreas de
oportunidad, fueron las estrategias más utilizadas
en aras de "aligerar" a un Estado que se comienza
a probar las ropas de facilitador de la economía.
Otro aspecto
de este cambio de rol se verifica en la reforma del mercado,
esta transformación se manifestó de varias formas:
a) "…La
previsibilidad de las decisiones financieras en sus efectos
se expresó en el vertiginosos crecimiento de la oferta
de crédito hipotecario en el mercado privado, favoreciendo
a los grupos de ingresos medios insertos en el nuevo escenario
económico…" (Rodulfo, María Beatriz
(2003), La situación habitacional y las políticas
publicas, Buenos Aires, versión preliminar - mimeo).
b) "…La
reorganización del BHN (Banco Hipotecario Nacional),
que se transformó primero en banco mayorista y luego
en Sociedad Anónima privatizada…", Cuenya,
2000. Perdiéndose de esta manera una herramienta financiera
formidable para la aplicación de políticas de
vivienda y hábitat destinadas a los sectores medios.
c) "…
La promoción del sector privado mediante la constitución
de un mercado de títulos inmobiliarios a largo plazo
a través de la titulización de hipotecas…",
Cuenya, 2000. Afortunadamente, estas últimas medidas
no pasaron de ser iniciativas aisladas tomadas por algunos
de los organismos provinciales de vivienda.
Vivienda
colectiva en el Barrio San Gerónimo, realizado con
un aporte del BHN garantizado por la titulización de
hipotecas
2.4.-
El sistema post 2001: es innegable que la salida de la convertibilidad
financiera marcó un antes y un después en la
sociedad argentina. El sistema estatal de vivienda no fue
ajeno a esto y los doce meses posteriores al estallido de
diciembre del 2001 pueden ser recordados en casi todas las
provincias como el año de la paralización
de las obras en marcha y la cancelación de obras
a contratar. Fue necesaria una fuerte decisión política
que asumiera esa realidad y decidiera hacer una fuerte apuesta
en el sector con dos objetivos bien claros: atacar el déficit
habitacional y generar una demanda de mano de obra que paliara
(aunque sea parcialmente) los altos índices de desempleo
imperantes. Así es que aparecen los programas "extracupo"
(los programas extracupo tienen una financiación aparte
de los recursos coparticipables habituales de los IPV con
la particularidad de tener una asignación específica
para cada obra y un fuerte contralor por parte de la Nación
en lo referente a la ejecución de las mismas). Reactivación,
Solidaridad, Federal Plurianual I y II, Mejor Vivir y de Provisión
de Infraestructura son algunos de los programas que dieron
nuevo impulso al sistema, pero el fuerte contralor impuesto
por la Nación en la ejecución de los mismos
se configuró en una suerte de "recentralización"
del sistema, cambiando la mecánica de funcionamiento
imperante desde la transferencia de recursos y funciones desde
el año 1992. Creemos que es necesario subrayar como
aspectos relevantes de esta nueva etapa el tremendo impulso
que recibió la construcción de VIS -en perfecta
concordancia con la reanudación de la obra pública
en general- y la transferencia de gran parte del manejo de
los planes habitacionales a favor de la Nación. Todos
los programas "extracupo" bajaron a los IPV con
rigurosos parámetros de aplicación, quedando
en poder de las provincias la definición de la localización
de las obras, la adjudicación de las mismas y el control
del proceso de construcción.
2.5.-
Una
conclusión parcial: en este punto se hace necesario
cruzar lo que hemos descrito hasta aquí con la dimensión
del suelo que nos convoca. Si coincidimos que las características
relevantes de la política habitacional de la década
de 1990 -teniendo como marco los procesos que hemos comentado-
han sido la disminución progresiva del Fondo Nacional
de la Vivienda y, por ende, de las remesas que recibieron
las provincias; esto se tradujo en la disminución
del poder de intervención de los IPV, que optaron
por construir conjuntos de VIS de menor tamaño, ejecutar
programas curativos de mejoramiento de villas y asentamientos
-casi siempre "enlatados" de la mano de créditos
internacionales- y poner en funcionamiento programas de créditos
individuales (que se implementaron en la marco de la Ley 24.464/95)
a fin de mantener en marcha el sistema, y en línea
con los concepto de facilitación y asociación
a los que ya hemos hecho referencia.
Tanto
la escala como la modalidad de las políticas habitacionales
implementadas en la última década del siglo
pasado han hecho que la problemática del suelo urbano
no se haya instalado como un problema central en la agenda
del sistema.
Lo que
sucede con posterioridad a la devaluación del año
2001 es bien diferente, se puede citar como característica
relevante la fuerte decisión política de reposicionar
al sistema como proveedor universal de soluciones habitacionales.
Este fortalecimiento se logró implementando Programas
Federales, que se adjudicaron a las provincias sin afectar
las disminuidas coparticipaciones del FONAVI de cada jurisdicción.
Algunas de las consecuencias de todo esto fueron el aumento
de las inversiones en materia habitacional, el incremento
de escala de los conjuntos de VIS, la "recentralización"
del sistema -y destacamos como relevante la sujeción
de los tiempos de ejecución de los programas a lo estipulado
por la Nación para cada caso-. Todo esto se tradujo
en una explosiva demanda de suelo urbano acotada en el
tiempo, lo que ocasionó que en la actualidad el
problema del suelo se instale como central en la agenda del
sistema.
Vivienda
del Barrio Ponce, recientemente entregada; pertenece al Programa
Federal Plurianual de Construcción de Viviendas
3-
Hacia una agenda que contemple la cuestión del suelo
El mercado
inmobiliario, cuando no está regulado, suele reaccionar
con fuertes alzas ante demandas de importancia acotadas
en el tiempo, esto es lo que ha sucedido en muchas ciudades
de nuestro país cuando el Estado o las empresas constructoras
salieron a buscar macizos de tierra en áreas periféricas
para localizar conjuntos de vivienda.
¿Cómo
se debería parar el Estado ante este problema, y cuales
son las acciones que se pueden implementar para poder incidir
-aunque sea parcialmente- en el mercado de suelos superando
el rol de mero espectador?
3.1.-
Los resultados de los talleres de Desarrollo Urbano: para
tratar de responder estas cuestiones utilizaremos -en una
primera instancia- lo producido en el marco de los talleres
de Desarrollo Urbano al que hicimos referencia en la Introducción.
A continuación se apuntan las cuestiones relacionadas
con el suelo urbano consideradas como más relevantes
por los asistentes a esos talleres:
- Cuestiones
de información: muchos de los IPV no cuentan
con un relevamiento de las tierras fiscales (municipales,
provinciales y nacionales) aptas para ser utilizadas en
la construcción de VIS y equipamiento comunitario,
así como tampoco de un mapa de precios actualizado
para negociar la compra de tierras a privados.
- Cuestiones
de financiamiento: la coparticipación de los
IPV es utilizada para obras complementarias, gastos de funcionamiento
y completamiento de los fondos extracupo; no existe una
línea de financiamiento para compra de tierras.
- Cuestiones
de gestión: los trámites para la cesión
de tierras fiscales nacionales son engorrosos, debería
buscarse la forma de agilizar el procedimiento.
- Cuestiones
de relación con entes de servicios: los contratos
leoninos de concesión de algunas empresas privatizadas
son parte de la "mochila" de los ´90. Los altos
costos de urbanización de los conjuntos son solo
una de las caras del problema.
- Cuestiones
de relación con gobiernos locales: la falta
de financiamiento y debilidad de los cuadros técnicos
de los municipios obliga a los IPV a trabajar en ausencia
de reglamentaciones específicas o suplementando la
acción municipal.
- Cuestiones
de relación con otros organismos estatales:
se referencia especialmente el equipamiento de Salud, Educación
y Seguridad. Se apuntó como deseable que los conjuntos
contemplen la ejecución de este equipamiento comunitario
desde el inicio de la programación para no trabajar
sobre la emergencia, con el barrio ya habitado.
- Cuestiones
de temporalidad: sería deseable que la implementación
de los programas en los distritos no estén excesivamente
ligados a la agenda de la Nación, para asegurar la
continuidad de las acciones en el territorio.
3.2.-
Una agenda, ¿posible?: toda cuestión compleja -y la
problemática del suelo urbano lo es- no acepta soluciones
fáciles y se debe plantear un enfoque en varios aspectos.
El Seminario "Manejo de Suelo Urbano para la Vivienda
Social en la Argentina" fue una oportunidad de intercambio
de experiencias y trabajó sobre la sensibilización
generada por la experiencia de Talleres Regionales de Desarrollo
Urbano y el Programa de Fortalecimiento de Areas de Planeamiento
de los IPV, implementados ambos por la SSDUV a través
de la Dirección Nacional de Desarrollo Urbano. Esto
es una señal de que se está conformado una masa
crítica de discusión sobre el tema.
- En
lo referente a lo normativo jurídico es notoria la
carencia de una Ley Nacional de Suelo, pero existe
un rango de acción posible en la legislación
existente y en la capacidad de gestión de las áreas
político técnicas de los IPV.
- De
las falencias detectadas es posible trabajar sobre todo
en lo que se refiere a la falta de información. Es
posible implementar acciones concretas en lo referente al
relevamiento de las tierras fiscales, del mapa de precios
y de las herramientas jurídicas y de gestión.
Por esto se considera indispensable continuar e incrementar
el Programa de Fortalecimiento de Areas de Planeamiento
y Desarrollo Urbano de los IPV.
- Es
posible avanzar en la articulación con otros organismos
apoyando la acción municipal y de las áreas
de infraestructura de los ministerios de Salud, Educación
y de Seguridad para poder construir más ciudad
y no solo conjuntos habitacionales.
- Se
debe seguir atacando la cuestión del hábitat
desde varios frentes: mejoramiento de barrios deficitarios,
acciones curativas en villas y asentamientos, ampliación
del área urbana y densificación de áreas
a través de micro-intervenciones, en este sentido
se considera conveniente promover más activamente
la política de préstamos individuales a individuos
y/o consorcios para acciones de completamiento y/o densificación
de tejido urbano.
- En
ausencia de un marco normativo que regule la captación
de plusvalías por parte del privado se pueden
utilizar los instrumentos existentes o incorporar cláusulas
en los pliegos de licitación para minimizar la captación
de plusvalías.
- La
cuestión de la revisión de los términos
de concesión de las empresas privatizadas es
un objetivo de largo aliento, pero deberían revisarse
los mismos para propender a una distribución más
equitativa de cargas y beneficios generados por el proceso
de urbanización.
- Una
iniciativa concreta sería la implementación
de un programa de compra o adquisición de tierra
en macizo por parte de los IPV, con financiación
de la Nación, articulando este programa con el de
la provisión de infraestructura y equipamiento.
Esto permitiría a los IPV disponer de tierra urbanizada
apta para "bajar" programas diversos y no depender
de las ofertas de las contratistas; además, esto
daría la posibilidad de programar con tiempo tanto
los aspectos físicos de las sucesivas intervenciones
en el terreno como los sociales y económicos y se
considera que -con un manejo adecuado- la inversión
necesaria para la compra de tierra se compensarían
con las economías en materia de provisión
de infraestructura y por la cesión de plusvalías
generados por el Estado a favor de privados.
Creemos
que esta agenda que ponemos sobre la mesa puede pecar de preliminar,
parcial o incompleta… pero si de algo estamos seguros es de
que es posible implementarla en plazos razonables; están
dadas todas las condiciones.
JLB
El
autor es Arquitecto, Gerente de Planeamiento y Proyecto del
Instituto
de Vivienda de Corrientes,
República Argentina, ex alumno y becario del Lincoln
Institute of Land Policy.
Sobre políticas de vivienda en la Argentina, ver también
en café
de las ciudades:
Número
36 I Política de las ciudades (III)
Por
la reforma urbana en Argentina I Declaración
en el Día Internacional del Hábitat.
Número
22 I Economía
Peculiaridades
e interrogantes de la política económica, social
y habitacional en la Argentina I Un debate
sobre la política de vivienda de los años ´90.
I Carlos Fidel
Sobre políticas de suelo en América Latina,
ver también en café
de las ciudades:
Número
23 I Economía
El
impuesto predial como instrumento de urbanización
I Los mitos sobre la política del suelo en Latinoamérica,
en una entrevista con Martim Smolka.
Número
20 I Economía de las ciudades
"Ahora
existen mecanismos para corregir las distorsiones del mercado"
I Entrevista a Samuel Jaramillo: la gestión
del suelo urbano en Latinoamérica.
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